국토계획법위반 시정명령 등 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○○ ○○○ 00-0의 토지 4,823㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 청구외 ○○○과 1/2씩 공유, 위 토지에 채소를 경작하고 있는 자이며, 피청구인은 2021. 3. 18. 청구인에게 ① 계단식농지를 조성하기 위하여 기존의 수목을 벌목 후 허가를 득하지 않고 무단 절·성토 등의 토지형질변경, ② 다수의 콘크리트 구조물을 l개월 이상 무단적치를 하였다는 사유로 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다)에 근거하여 시정명령 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 받았다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 사건 개요 청구인은 2018. 7. 13. 이 사건 토지를 청구외 ○○○과 공동으로 매입하여 l.250㎡에 해당하는 토지에 채소를 경작하는 자인데 피청구인은 원고가 ① 이 사건 토지 중 3,373㎡를 경작하면서 허가 없이 50㎝ 이상 절·성토를 하여 형질 변경을 하였고, ② 이 사건 토지에 피청구인의 허가 없이 물건을 적치하였다는 이유로 시정명령과 대집행을 예고하였다. 2) 이 사건의 처분의 위법·부당성 가) 청구인이 이 사건 토지에 행한 절·성토는 국토계획법 제56조 제4항 3호, 같은 법 시행령 제53조 제3호 가목에 의해 허가를 받지 아니하여도 되는 예외에 해당한다. 청구인이 이 사건 토지에 행한 절·성토는 약 25㎝에 불과하여 높이 50㎝ 또는 깊이 50㎝이내의 형질 변경을 수반하지 않는 것이므로 허가를 받지 아니하여도 되는 경미한 행위에 해당한다. 피청구인은 청구인이 이 사건 토지 중 3,373㎡에 절·성토를 하였다고 주장하나 청구인의 농지원부를 보더라도 경작 규모가 1,250㎡에 불과하다. 또한 위 절·성토는 토사 방지를 위한 불가피한 것이었다. 나) 이 사건 토지에 행한 절·성토는 국토계획법 제56조 제1항 제2호의 예외인 ‘경작을 위한 토지의 형질변경’에 해당한다. 국토계획법 제56조 제1항 제2호 허가가 필요한 토지의 형질변경의 예외에 해당하는‘경작을 위한 토지의 형질변경’이라 함은 ‘이미 조성이 완료된 농지’에서의 농작물재배행위나 그 농지의 지력증진을 위한 단순한 객토나 소규모의 정지작업 등 농지의 생산성을 높이기 위하여 농지의 형질을 변경하는 경우를 가리키는 것으로 해석된다.(대법원 2008. 5. 8. 선고 2007도4598 판결) ① 이 사건 토지의 지목은 대지이고, 피청구인은 1984년경 이 사건 토지의 위쪽(남측) 토지인 ○○○ 0-00에 ○○ ○○○를 건설하고 위 배수지와 공로 사이에 있는 이 사건 토지를 관통하여 도로(시멘트 포장)를 개설하면서 구거, 상수관, CCTV 통신선 등을 개설한 데다가 이 사건 토지 지상에 존재하던 건축물이 2001. 9. 3. 철거된 것으로 보건대 이 사건 토지는 오래전부터 조성이 완료된 대지이며 ② 청구인은 ○○○ ○○○장으로부터 2019. 4. 24. 농지원부를 발급받았고 2019. 5. 10. 국립농산물품질관리원장 명의 농업 경영체 등록을 하여 사실상 농지로 사용하고 있으므로 결국 이 사건 토지는 이미 조성이 완료된 농지이며 청구인은 실제로 이 사건 토지 중 l,250㎡에 해당하는 토지에 농작물을 경작하므로 위 예외에 해당하여 따로 허가를 받지 아니하여도 된다. 다) 이 사건 토지상에 적치된 물건에 관한 주장 피청구인은 이 사건 처분사유로 이 사건 토지에 불법물건이 적치되어 있음을 드나 이 사건 토지에 적치되어 있는 콘크리트 구조물은 청구인의 소유가 아니며, 국토계획법 시행령 제53조 6의 가호에 해당되므로 위 물건의 무단 적치에 대한 처분은 이유 없다. 2) 결론 위와 같은 사실로 보아 피청구인이 청구인을 상대로 한 시정명령은 부당하므로 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 처분의 적법성 가) 이 사건 토지가 ‘조성이 완료된 기존 대지’로서 국토계획법 제56조 제4항 제3호, 같은 법 시행령 제53조 제3호 다목에 의해 개발행위허가의 대상이 되지 않는다는 주장에 대하여 (1) 국토계획법 제56조 제4항 제3호, 같은 법 시행령 제53조 제3호 다목에 의하면 조성이 완료된 기존 대지에서의 건축물이나 그 밖의 공작물을 설치하기 위한 토지의 형질변경은 개발행위허가의 대상이 되지 않는다고 규정하고 있으며, 개발행위허가 운영지침에 의하면 조성이 완료된 기존 대지란 관계법률에 따라 적법하게 건축된 건축물이 있는 대지로서 기반시설의 설치가 완료되어 해당 대지에 절토나 성토행위 없이 건축물을 건축할 수 있는 상태로 조성되어 있는 대지를 말한다. (2) ① 청구인이 기반시설이라고 주장하는 도로는 자연적으로 발생한 현황통행로로 관계법령에 따라 도로로 고시되거나 행정청에 의하여 도로로 공고된 바 없는 데다가 ○○○ ○○○○ 000-0와 ○○○ 000-0번지를 지나지 않고는 도시계획도로로 진입할 수 없는 맹지이므로 도로 등 기반시설이 존재한다고 볼 수 없으며, ② 이 사건 토지는 1999년 ○○○ ○○○ 주택건설 사업계획 신청·승인 당시 사업 대상지에서 제외된 구역이 2000. 8. 4. 일 현재 토지의 형태로 분할되었을 따름으로 청구인이 주장하는 2001. 9. 3. 일 철거된 기존 건축물에 대하여 과거의 항공사진을 확인한 결과 및 등기사항전부증명서(건물)를 살펴보면 등록 건축물은 존재하지 아니하며, ③ 이 사건 토지는 당초 경사도가 아주 심한 경사면으로 ‘조성이 완료된 기존 대지’에 해당하지 않는다. (3) 설령 ‘조성이 완료된 기존 대지’라 하더라도 전술한 바와 같이 건축물이나 그 밖의 공작물을 설치하기 위한 것이 아닌한 절·성토 행위는 허가를 득하여야 한다. 청구인의 이 사건 위반행위는 이 사건 토지에 건축물이나 그 밖의 공작물을 설치하고자 하는 목적이 아니었으므로 해당 규정이 적용될 여지가 없다. 나) ‘조성이 끝난 농지’에서 경작을 위한 토지의 형질 변경에 해당하여 국토계획법 제56조 제1항 제2호에 의하여 허가가 필요하지 않는 경우에 해당한다는 주장에 대하여 (1) 국토계획법 제56조 제1항 제2호에 및 같은 법 시행령 제51조 제2항 제3호 본문에서는 조성이 끝난 농지에서 농작물 재배, 농지의 지력 증진 및 생산성 향상을 위한 객토나 정지작업, 양수·배수시설 설치를 위한 토지의 형질변경으로서 지목의 변경을 수반하지 않는 경우를 개발행위허가 대상에서 제외되는 행위로 규정하고 있는데, 이 사건 토지는 기존의 산지를 무단 절·성토행위로 인하여 계단식 전으로 지목을 변경한 것이기에 개발행위허가 대상에 해당한다. (2) 농지원부는 농지법 제49조에 따라 농지 소유 및 이용실태를 파악하기 위하여 작성되며, 농업경영체등록은 「농어업경영체 육성 및 지원에 관한 법률」에 의거 농업 관련 보조금 등을 지원받고자 등록하는 행위로 두 법령은 농지조성을 위한 물리적 형질변경이 아니라 농업활동 자체에 대해서만 규정한 것이다. 그러므로 농지원부 및 농업경영체 등록 여부와는 별개로 농지를 조성하기 위한 절·성토 행위는 허가를 득하여야 한다. (3) 설령 이 사건 토지가 당초 조성이 끝난 농지라 하더라도 대법원은‘경작하려는 의도에서 토지를 성토한 것이라고 하더라도 그것이 그 토지의 근본적인 기능을 변경 또는 훼손할 정도에 이르는 것일 때에는 관할관청으로부터 허가를 받아야 한다’(대법원 2008. 5. 8. 선고 2007도4598 판결)고 판시하고 있으므로 무단 절·성토하여 기존의 산지를 계단식 전으로 그 형상을 변경한 청구인의 행위는 국토계획법상 허가 없이 시행할 수 있는 행위인 경작을 위한 토지의 형질변경에 해당하지 않는다. (4) 이 사건 토지에 대한 “가설건축물 축조신고 불허가 처분취소” 행정심판(사건번호 2019-2196) 및 행정소송(인천지법 2020구합576) 판결문을 보더라도 해당 토지는 ‘조성이 완료된 기존 대지’ 및 ‘조성이 끝난 농지’에 해당하지 않으며, 불법적으로 토지형질변경이 이루어져 원상회복이 시급한 토지라고 판시하고 있다. 다) 50센티미터 이내의 토지의 형질변경이므로 개발행위허가를 받지 아니하여도 된다는 주장에 대하여 (국토계획법 제56조 제4항 3호, 같은 법 시행령 제53조 제3호 가목) ① 청구인이 한 무단 절·성토 행위의 높이는 청구인의 주장과 달리 상당부분이 약 lm 이상에 이르며, ② 설령 청구인이 50cm 이내의 절·성토 행위를 하였다고 하더라도, 녹지지역에서는 지목변경을 수반하지 아니하는 경우에만 허가대상에서 제외하도록 되어 있는데, 청구인은 기존에 산지형태였던 이 사건 토지에서 계단식 농지를 조성하는 절·성토행위를 하였으며, ③ 항공 사진을 통해 불법 형질변경이 발생한 면적을 측정해 보았을 때 그 면적이 약 3,373㎡이므로 경미한 행위라고는 볼 수 없다. 라) 국토계획법 제56조 제1항 제5호 및 같은 법 시행령 제51조 제1항 제6호의 사유에 해당하지 않는다는 주장에 대하여 국토계획법 제56조 제1항 제5호 및 같은 법 시행령 제51조 제1항 제6호에 의하여 녹지지역에서 건축물의 울타리 안에 위치하지 아니한 토지에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위는 허가대상이며 다만 동조 제4항 제3호 및 같은 법 시행령 53조 6호의 가목에 따라 녹지지역 내에서 면적이 25㎡ 이하인 토지에 전체무게 50톤 이하, 전체부피 50㎥ 이하로 물건을 쌓아놓는 행위에 대해서만 허가를 받지 않고 할 수 있는 행위로 규정되어있다. ① 청구인은 2019년 즈음부터 이 사건 토지에 총면적 48.4㎡인 콘크리트 구조물을 쌓아놓았으며, ② 청구인 본인이 적치한 물건이 아니라고 주장하나, 콘크리트 구조물에 청구인의 전화번호가 기재되어 있는 등 청구인의 주장과 상반되는 사실이 있으며 ③ 토지 소유자는 법률의 범위 내에서 그 소유물을 사용·수익·처분할 권리가 있고 그 권리에 토지관리의 책임이 수반되기에 설령 본인의 물건이 아니라 하더라도 불법 적치물에 대한 원상회복 의무가 있다. 2) 결론 위와 같은 이유로 청구인의 주장은 이유 없으므로 청구인의 심판청구를 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 5. 녹지지역ㆍ관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 제1항에도 불구하고 개발행위허가를 받지 아니하고 할 수 있다. 다만, 제1호의 응급조치를 한 경우에는 1개월 이내에 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 신고하여야 한다. 3. 그 밖에 대통령령으로 정하는 경미한 행위 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제53조(허가를 받지 아니하여도 되는 경미한 행위) 법 제56조제4항제3호에서 “대통령령으로 정하는 경미한 행위”란 다음 각 호의 행위를 말한다. 다만, 다음 각 호에 규정된 범위에서 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 도시ㆍ군계획조례로 따로 정하는 경우에는 그에 따른다. 3. 토지의 형질변경 가. 높이 50센티미터 이내 또는 깊이 50센티미터 이내의 절토ㆍ성토ㆍ정지 등(포장을 제외하며, 주거지역ㆍ상업지역 및 공업지역외의 지역에서는 지목변경을 수반하지 아니하는 경우에 한한다) 다. 조성이 완료된 기존 대지에 건축물이나 그 밖의 공작물을 설치하기 위한 토지의 형질변경(절토 및 성토는 제외한다) 6. 물건을 쌓아놓는 행위 가. 녹지지역 또는 지구단위계획구역에서 물건을 쌓아놓는 면적이 25제곱미터 이하인 토지에 전체무게 50톤 이하, 전체부피 50세제곱미터 이하로 물건을 쌓아놓는 행위 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 처분서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○○ ○○○ 00-0의 토지 4,823㎡를 청구외 ○○○과 1/2씩 공동으로 매입하여 위 토지에 채소를 경작하고 있는 자이다. 나) 피청구인은 청구인에게 이 사건 토지에 무단 절·성토행위를 하였음을 이유로 2019. 5. 16., 2020. 3. 27., 2020. 5. 6. 각 원상회복 시정명령하였으며, 2020. 6. 18. 이 사건 토지에 불법 물건적치가 되었음을 적발하여 2021. 2. 23. 물건적치에 대하여 토지형질변경 원상회복 시정명령과 함께 부과하였다. 다) 피청구인은 2021. 3. 18. 청구인에게 ① 계단식농지를 조성하기 위하여 기존의 수목을 벌목 후 허가를 득하지 않고 무단 절·성토 등의 토지형질변경, ② 다수의 콘크리트 구조물을 l개월 이상 무단적치하였다는 사유로 이 사건 처분인 시정명령을 하였다. 2) 먼저 청구인은 청구인이 이 사건 토지에 행한 절·성토는 약 25㎝이며 경작 규모가 1,250㎡에 불과하고 토사 방지를 위한 불가피한 것이었으므로 국토계획법 제56조 제4항 3호, 같은 법 시행령 제53조 제3호 가목에 의해 허가를 받지 아니하여도 되는 예외에 해당한다고 주장하므로 이를 살펴본다. ① 이 사건 토지 위치도 및 현장사진상 무단절토행위 이전과 이후에 토지의 변화 정도는 육안으로 보기에도 1m 이상 되며, ② 절·성토행위의 규모와 경작규모는 별개로 판단하여야 하는 점, ③ 국토계획법상 허가의 예외 여부를 판단함에 있어 토사 방지를 위한 점이라는 것은 고려대상이 아닌 점, ④ 설령 청구인의 주장대로 25cm 정도에 불과하다고 하더라도 절·성토로 인하여 기존에 심한 경사면이었던 이 사건 토지가 계단식 ‘전’으로 그 토지의 형질이 변경된 점으로 보건대 시행령 제53조 제3호의 허가를 받지 아니하여도 되는 예외에 해당하지 아니한다. 3) 다음으로, 이 사건 토지가 국토계획법 제56조 제1항 2호의 ‘조성이 완료된 농지’로서 경작을 위한 토지의 형질 변경에 해당하여 허가를 받지 아니하여도 된다는 주장에 대해서 살펴본다. 위 조문의 해석을 위하여 국토계획법 제56조제4항제3호 및 개발행위허가운영지침 1-4-1 (2)을 통해 살펴보면 위 예외에 해당하기 위한 전제조건으로서 ‘경작을 위한 토지형질변경’이란 ‘조성이 완료된 농지’에서의 농작물 재배 등을 위한 토지의 형질변경을 의미한다. 청구인은 이 사건 토지가 ‘조성이 완료된 대지’라는 주장도 함께하는 것으로 보이나 대지와 농지는 그 지목이 다르므로 위 조문상 ‘조성이 완료된 농지’인지 여부를 판단함에 있어 대지인지 여부를 판단하는 것과는 관련이 없다. 만일 대지이며 허가를 받지 아니하여도 되는 예외에 해당한다고 하려면 건축물이나 그 밖의 공작물을 설치하기 위한 것인지(법 제56조 제4항 제3호 및 같은 법 시행령 제53조 제4호 다목) 살펴봐야 하는데, 청구인의 주장대로 이 사건 토지의 절·성토는 경작을 위한 것이므로 이에 해당하지 않는다. 결국 대지인지 판단하는 것과 위‘경작을 위한 토지형질변경’에 해당하는지 검토하는 것과는 관련이 없다. 청구인은 이 사건 토지에 채소를 경작하고, 농지원부를 발급받았고, 농업경영체등록을 하였으므로 이 사건 토지가 ‘조성이 완료된 농지’라고 하나, 농지법상 농지원부를 받았다고 하여도 농지로서 조성이 끝난 상태라고 단정하기는 어려우며(경기도행정심판위원회 2019경기행심2196), 농업경영체등록을 하였다고 하여도 국토계획법상 개발행위 허가의 예외를 인정하여 주는 규정이 없고, 설령 ‘조성이 완료된 농지’라고 본다고 하더라도 청구인의 이 사건 토지에 대한 절·성토행위가 토지의 형질변경을 수반하므로 결국은 위 예외에 해당하지 아니한다. 4) 다음으로 청구인은 이 사건 토지상에 적치된 물건이 청구인의 소유가 아니며, 국토계획법 시행령 제53조6의 가호에 해당되므로 위 물건의 무단적치에 대한 피청구인의 처분이 이유없다고 주장하므로 이에 대해 살펴본다. ① 피청구인의 위 무단적치에 대한 적발이 2020. 6. 18. 이루어졌고, 2021. 3. 21. 이 사건 처분시에도 그 상태가 지속되었으므로 토지에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위로서 국토계획법상 허가 대상에 해당함을 확인할 수 있고, ② 그 무단적치물이 청구인의 소유가 아니라고 하여도 위 허가의 예외에 해당하지 아니하며, ③ 토지 소유자는 법률의 범위 내에서 그 소유물을 사용·수익·처분할 권리가 있고 그 권한에는 토지관리의 책임이 수반되기에 설령 본인의 물건이 아니라 하더라도 불법 적치물에 대한 원상복구 의무가 있으므로 위 주장은 이유 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.