국토계획법위반 시정조치명령 취소청구

1. 사건개요 청구인은 19○○. ○. ○. 여객자동차운송사업 면허를 취득하고 일반택시운송사업을 영위하는 법인인데, 2012. 10. 19. 청구외 ○○ 주식회사(이하 ‘○○운수’라 한다)와 ○○도 ○○시 ○○구 ○○동 ○○번지 ○○㎡(이후 2013. 8. 16. 같은 동 ○○ 잡종지 ○○㎡와 같은 동 ○○ 잡종지 ○○㎡로 분할되었다) 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)와 그 지상의 건물에 대하여 임대차계약을 체결하였고, 위 임대차계약을 갱신하여 오면서 이 사건 토지를 일반택시운송사업의 차고지로 사용하고 있다. 피청구인은 2022. 5. 13. 청구인에게 청구인이 일반택시 차고지를 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제43조제2항 및 「도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙」(이하 ‘도시계획시설규칙’이라 한다) 제31조에 따른 자동차정류장 부지에 설치하였다는 사유로 「여객자동차 운수사업법」(이하 ‘여객자동차법’이라 한다) 제10조, 제23조 및 제33조에 따라 차고지 이전 후 사업계획 변경 신고를 내용으로 하는 개선명령(이하 ‘이 사건 선행처분’이라 한다)을 하였다. 피청구인은 2024. 12. 13. 청구인과 청구외 ○○운수에 자동차정류장을 일반택시차고지로 사용하여 국토계획법 제88조에 따라 실시계획인가를 받지 아니하고 사업을 시행한 경우와 실시계획의 인가를 받은 내용에 맞지 아니하게 용도를 변경한 경우에 해당한다는 사유로 원상복구명령 사전통지 및 의견제출 절차를 거쳐 2025. 2. 13. 같은 법 제89조제3항 및 제133조제15호 및 제15의3호에 따라 1차 시정조치명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제1조(목적) 이 법은 국토의 이용ㆍ개발과 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 필요한 사항을 정하여 공공복리를 증진시키고 국민의 삶의 질을 향상시키는 것을 목적으로 한다. 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. ~ 3. (생략) 4. “도시ㆍ군관리계획”이란 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 개발ㆍ정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지 이용, 교통, 환경, 경관, 안전, 산업, 정보통신, 보건, 복지, 안보, 문화 등에 관한 다음 각 목의 계획을 말한다. 가. ~ 나. (생략) 다. 기반시설의 설치ㆍ정비 또는 개량에 관한 계획 5. (생략) 6. “기반시설”이란 다음 각 목의 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 말한다. 가. 도로ㆍ철도ㆍ항만ㆍ공항ㆍ주차장 등 교통시설 나. ~ 사. (생략) 7. “도시ㆍ군계획시설”이란 기반시설 중 도시ㆍ군관리계획으로 결정된 시설을 말한다. 제43조(도시ㆍ군계획시설의 설치ㆍ관리) ① 지상ㆍ수상ㆍ공중ㆍ수중 또는 지하에 기반시설을 설치하려면 그 시설의 종류ㆍ명칭ㆍ위치ㆍ규모 등을 미리 도시ㆍ군관리계획으로 결정하여야 한다. 다만, 용도지역ㆍ기반시설의 특성 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. ② 효율적인 토지이용을 위하여 둘 이상의 도시ㆍ군계획시설을 같은 토지에 함께 결정하거나 도시ㆍ군계획시설이 위치하는 공간의 일부를 구획하여 도시ㆍ군계획시설을 결정할 수 있다. ③ 도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치의 기준 등에 필요한 사항은 국토교통부령으로 정하고, 그 세부사항은 국토교통부령으로 정하는 범위에서 시ㆍ도의 조례로 정할 수 있다. 다만, 이 법 또는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우에는 그에 따른다. ④ 제1항에 따라 설치한 도시ㆍ군계획시설의 관리에 관하여 이 법 또는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 국가가 관리하는 경우에는 대통령령으로, 지방자치단체가 관리하는 경우에는 그 지방자치단체의 조례로 도시ㆍ군계획시설의 관리에 관한 사항을 정한다. 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 3. 토석의 채취 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 5. 녹지지역ㆍ관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 ② 개발행위허가를 받은 사항을 변경하는 경우에는 제1항을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제1항에도 불구하고 제1항제2호 및 제3호의 개발행위 중 도시지역과 계획관리지역의 산림에서의 임도(林道) 설치와 사방사업에 관하여는 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」과 「사방사업법」에 따르고, 보전관리지역ㆍ생산관리지역ㆍ농림지역 및 자연환경보전지역의 산림에서의 제1항제2호(농업ㆍ임업ㆍ어업을 목적으로 하는 토지의 형질 변경만 해당한다) 및 제3호의 개발행위에 관하여는 「산지관리법」에 따른다. ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 제1항에도 불구하고 개발행위허가를 받지 아니하고 할 수 있다. 다만, 제1호의 응급조치를 한 경우에는 1개월 이내에 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 신고하여야 한다. 1. 재해복구나 재난수습을 위한 응급조치 2. 「건축법」에 따라 신고하고 설치할 수 있는 건축물의 개축ㆍ증축 또는 재축과 이에 필요한 범위에서의 토지의 형질 변경(도시ㆍ군계획시설사업이 시행되지 아니하고 있는 도시ㆍ군계획시설의 부지인 경우만 가능하다) 3. 그 밖에 대통령령으로 정하는 경미한 행위 제64조(도시ㆍ군계획시설 부지에서의 개발행위) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 도시ㆍ군계획시설의 설치 장소로 결정된 지상ㆍ수상ㆍ공중ㆍ수중 또는 지하는 그 도시ㆍ군계획시설이 아닌 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허가하여서는 아니 된다. 다만, 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. 제88조(실시계획의 작성 및 인가 등) ① 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 도시ㆍ군계획시설사업에 관한 실시계획(이하 “실시계획”이라 한다)을 작성하여야 한다. ② 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자(국토교통부장관, 시ㆍ도지사와 대도시 시장은 제외한다. 이하 제3항에서 같다)는 제1항에 따라 실시계획을 작성하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장의 인가를 받아야 한다. 다만, 제98조에 따른 준공검사를 받은 후에 해당 도시ㆍ군계획시설사업에 대하여 국토교통부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하기 위하여 실시계획을 작성하는 경우에는 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장의 인가를 받지 아니한다. ③ 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자가 작성한 실시계획이 제43조제2항 및 제3항에 따른 도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치의 기준 등에 맞다고 인정하는 경우에는 실시계획을 인가하여야 한다. 이 경우 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해 방지, 환경오염 방지, 경관 조성, 조경 등의 조치를 할 것을 조건으로 실시계획을 인가할 수 있다. ④ 인가받은 실시계획을 변경하거나 폐지하는 경우에는 제2항 본문을 준용한다. 다만, 국토교통부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. ⑤ 실시계획에는 사업시행에 필요한 설계도서, 자금계획, 시행기간, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항(제4항에 따라 실시계획을 변경하는 경우에는 변경되는 사항에 한정한다)을 자세히 밝히거나 첨부하여야 한다. ⑥ 제1항ㆍ제2항 및 제4항에 따라 실시계획이 작성(도시ㆍ군계획시설사업의 시행자가 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장인 경우를 말한다) 또는 인가된 때에는 그 실시계획에 반영된 제30조제5항 단서에 따른 경미한 사항의 범위에서 도시ㆍ군관리계획이 변경된 것으로 본다. 이 경우 제30조제6항 및 제32조에 따라 도시ㆍ군관리계획의 변경사항 및 이를 반영한 지형도면을 고시하여야 한다. ⑦ 도시ㆍ군계획시설결정의 고시일부터 10년 이후에 제1항 또는 제2항에 따라 실시계획을 작성하거나 인가(다른 법률에 따라 의제된 경우는 제외한다) 받은 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자(이하 이 조에서 “장기미집행 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자”라 한다)가 제91조에 따른 실시계획 고시일부터 5년 이내에 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제28조제1항에 따른 재결신청(이하 이 조에서 “재결신청”이라 한다)을 하지 아니한 경우에는 실시계획 고시일부터 5년이 지난 다음 날에 그 실시계획은 효력을 잃는다. 다만, 장기미집행 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자가 재결신청을 하지 아니하고 실시계획 고시일부터 5년이 지나기 전에 해당 도시ㆍ군계획시설사업에 필요한 토지 면적의 3분의 2 이상을 소유하거나 사용할 수 있는 권원을 확보하고 실시계획 고시일부터 7년 이내에 재결신청을 하지 아니한 경우 실시계획 고시일부터 7년이 지난 다음 날에 그 실시계획은 효력을 잃는다. ⑧ 제7항에도 불구하고 장기미집행 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자가 재결신청 없이 도시ㆍ군계획시설사업에 필요한 모든 토지ㆍ건축물 또는 그 토지에 정착된 물건을 소유하거나 사용할 수 있는 권원을 확보한 경우 그 실시계획은 효력을 유지한다. ⑨ 실시계획이 폐지되거나 효력을 잃은 경우 해당 도시ㆍ군계획시설결정은 제48조제1항에도 불구하고 다음 각 호에서 정한 날 효력을 잃는다. 이 경우 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 지체 없이 그 사실을 고시하여야 한다. 1. 제48조제1항에 따른 도시ㆍ군계획시설결정의 고시일부터 20년이 되기 전에 실시계획이 폐지되거나 효력을 잃고 다른 도시ㆍ군계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우: 도시ㆍ군계획시설결정의 고시일부터 20년이 되는 날의 다음 날 2. 제48조제1항에 따른 도시ㆍ군계획시설결정의 고시일부터 20년이 되는 날의 다음 날 이후 실시계획이 폐지되거나 효력을 잃은 경우: 실시계획이 폐지되거나 효력을 잃은 날 제89조(도시ㆍ군계획시설사업의 이행 담보) ① ~ ② (생략) ③ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 제88조제2항 본문 또는 제4항 본문에 따른 실시계획의 인가 또는 변경인가를 받지 아니하고 도시ㆍ군계획시설사업을 하거나 그 인가 내용과 다르게 도시ㆍ군계획시설사업을 하는 자에게 그 토지의 원상회복을 명할 수 있다. ④ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 제3항에 따른 원상회복의 명령을 받은 자가 원상회복을 하지 아니하는 경우에는 「행정대집행법」에 따른 행정대집행에 따라 원상회복을 할 수 있다. 이 경우 행정대집행에 필요한 비용은 제1항에 따라 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자가 예치한 이행보증금으로 충당할 수 있다 제98조(공사완료의 공고 등) ① 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자(국토교통부장관, 시ㆍ도지사와 대도시 시장은 제외한다)는 도시ㆍ군계획시설사업의 공사를 마친 때에는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 공사완료보고서를 작성하여 시ㆍ도지사나 대도시 시장의 준공검사를 받아야 한다. ② 시ㆍ도지사나 대도시 시장은 제1항에 따른 공사완료보고서를 받으면 지체 없이 준공검사를 하여야 한다. ③ 시ㆍ도지사나 대도시 시장은 제2항에 따른 준공검사를 한 결과 실시계획대로 완료되었다고 인정되는 경우에는 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자에게 준공검사증명서를 발급하고 공사완료 공고를 하여야 한다. ④ 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장인 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자는 도시ㆍ군계획시설사업의 공사를 마친 때에는 공사완료 공고를 하여야 한다. 제133조(법률 등의 위반자에 대한 처분) ① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 이 법에 따른 허가ㆍ인가 등의 취소, 공사의 중지, 공작물 등의 개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 처분을 하거나 조치를 명할 수 있다. 1. ~ 14. (생략) 15. 제88조에 따른 도시ㆍ군계획시설사업의 실시계획인가 또는 변경인가를 받지 아니하고 사업을 시행한 자 15의2. (생략) 15의3. 제88조에 따른 실시계획의 인가 또는 변경인가를 받은 내용에 맞지 아니하게 도시ㆍ군계획시설을 설치하거나 용도를 변경한 자 제143조(양벌규정) 법인의 대표자나 법인 또는 개인의 대리인, 사용인, 그 밖의 종업원이 그 법인 또는 개인의 업무에 관하여 제140조부터 제142조까지의 어느 하나에 해당하는 위반행위를 하면 그 행위자를 벌할 뿐만 아니라 그 법인 또는 개인에게도 해당 조문의 벌금형을 과(科)한다. 다만, 법인 또는 개인이 그 위반행위를 방지하기 위하여 해당 업무에 관하여 상당한 주의와 감독을 게을리하지 아니한 경우는 그러하지 아니하다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제2조(기반시설) ①「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “법”이라 한다) 제2조제6호 각 목 외의 부분에서 “대통령령으로 정하는 시설”이란 다음 각 호의 시설(당해 시설 그 자체의 기능발휘와 이용을 위하여 필요한 부대시설 및 편익시설을 포함한다)을 말한다. 1. 교통시설 : 도로ㆍ철도ㆍ항만ㆍ공항ㆍ주차장ㆍ자동차정류장ㆍ궤도ㆍ차량 검사 및 면허시설 2. ~ 7. (생략) ②제1항에 따른 기반시설중 도로ㆍ자동차정류장 및 광장은 다음 각 호와 같이 세분할 수 있다. 1. (생략) 2. 자동차정류장 가. 여객자동차터미널 나. 물류터미널 다. 공영차고지 라. 공동차고지 마. 화물자동차 휴게소 바. 복합환승센터 사. 환승센터 제29조(도시ㆍ군관리계획의 정비) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 법 제34조제1항에 따라 도시ㆍ군관리계획을 정비하는 경우에는 다음 각 호의 사항을 검토하여 그 결과를 도시ㆍ군관리계획입안에 반영하여야 한다. 1. 도시ㆍ군계획시설 설치에 관한 도시ㆍ군관리계획: 다음 각 목의 사항 가. 도시ㆍ군계획시설결정의 고시일부터 3년 이내에 해당 도시ㆍ군계획시설의 설치에 관한 도시ㆍ군계획시설사업의 전부 또는 일부가 시행되지 아니한 경우 해당 도시ㆍ군계획시설결정의 타당성 나. 도시ㆍ군계획시설결정에 따라 설치된 시설 중 여건 변화 등으로 존치 필요성이 없는 도시ㆍ군계획시설에 대한 해제 여부 제61조(도시ㆍ군계획시설부지에서의 개발행위) 법 제64조제1항 단서에서 “대통령령으로 정하는 경우”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 1. 지상ㆍ수상ㆍ공중ㆍ수중 또는 지하에 일정한 공간적 범위를 정하여 도시ㆍ군계획시설이 결정되어 있고, 그 도시ㆍ군계획시설의 설치ㆍ이용 및 장래의 확장 가능성에 지장이 없는 범위에서 도시ㆍ군계획시설이 아닌 건축물 또는 공작물을 그 도시ㆍ군계획시설인 건축물 또는 공작물의 부지에 설치하는 경우 【도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙】 제3조(도시ㆍ군계획시설의 중복결정) ①토지를 합리적으로 이용하기 위하여 필요한 경우에는 둘 이상의 도시ㆍ군계획시설을 같은 토지에 함께 결정할 수 있다. 이 경우 각 도시ㆍ군계획시설의 이용에 지장이 없어야 하고, 장래의 확장가능성을 고려하여야 한다. ② 도시지역에 도시ㆍ군계획시설을 결정할 때에는 제1항에 따라 둘 이상의 도시ㆍ군계획시설을 같은 토지에 함께 결정할 필요가 있는지를 우선적으로 검토하여야 하고, 공공청사, 문화시설, 체육시설, 사회복지시설 및 청소년수련시설 등 공공ㆍ문화체육시설을 결정하는 경우에는 시설의 목적, 이용자의 편의성 및 도심활성화 등을 고려하여 둘 이상의 도시ㆍ군계획시설을 같은 토지에 함께 설치할 것인지 여부를 반드시 검토하여야 한다. 제4조(입체적 도시ㆍ군계획시설결정) ①도시ㆍ군계획시설이 위치하는 지역의 적정하고 합리적인 토지이용을 촉진하기 위하여 필요한 경우에는 도시ㆍ군계획시설이 위치하는 공간의 일부만을 구획하여 도시ㆍ군계획시설결정을 할 수 있다. 이 경우 당해 도시ㆍ군계획시설의 보전, 장래의 확장가능성, 주변의 도시ㆍ군계획시설 등을 고려하여 필요한 공간이 충분히 확보되도록 하여야 한다. ②제1항의 규정에 의하여 도시ㆍ군계획시설을 설치하고자 하는 때에는 미리 토지소유자, 토지에 관한 소유권외의 권리를 가진 자 및 그 토지에 있는 물건에 관하여 소유권 그 밖의 권리를 가진 자와 구분지상권의 설정 또는 이전 등을 위한 협의를 하여야 한다. ③ 도시지역에 건축물인 도시ㆍ군계획시설이나 건축물과 연계되는 도시ㆍ군계획시설을 결정할 때에는 도시ㆍ군계획시설이 위치하는 공간의 일부만을 구획하여 도시ㆍ군계획시설결정을 할 수 있는지를 우선적으로 검토하여야 한다. ④ 도시ㆍ군계획시설을 결정하는 경우에는 시설들을 유기적으로 배치하여 보행을 편리하게 하고 대중교통과 연계될 수 있도록 하여야 한다. 제31조(자동차정류장) 이 절에서 “자동차정류장”이란 다음 각 호의 시설을 말한다. 1. 여객자동차터미널 : 「여객자동차 운수사업법」 제2조제5호의 규정에 의한 여객자동차터미널로서 여객자동차터미널사업자가 시내버스운송사업ㆍ농어촌버스운송사업ㆍ시외버스운송사업 또는 전세버스운송사업에 제공하기 위하여 설치하는 터미널 2. 물류터미널: 「물류시설의 개발 및 운영에 관한 법률」 제2조제2호에 따른 물류터미널로서 물류터미널사업자가 「화물자동차운수사업법」 제3조제1항제1호에 따른 일반화물자동차운송사업 또는 「해운법」 제2조제3호에 따른 해상화물운송사업에 제공하기 위하여 설치하는 터미널 3. 공영차고지 가. 여객자동차운수사업용 공영차고지 : 「여객자동차 운수사업법 시행규칙」 제72조의 규정에 의한 공영터미널 나. 화물자동차운수사업용 공영차고지 : 「화물자동차 운수사업법」 제2조제9호에 따른 공영차고지 4. 공동차고지 가. 노선 여객자동차운송사업용 차고지: 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」에 따라 개발제한구역에 설치하는 「여객자동차 운수사업법 시행령」 제3조제1호에 따른 노선 여객자동차운송사업용 차고지로서 다음의 어느 하나에 해당하는 시설 1) 「여객자동차 운수사업법」 제53조에 따른 조합 또는 같은 법 제59조에 따른 연합회가 설치하는 차고지 2) 1)에서 정하는 자 외의 자가 설치하여 지방자치단체에 기부채납하는 차고지 나. 전세버스운송사업용 차고지: 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」에 따라 개발제한구역에 설치하는 「여객자동차 운수사업법 시행령」 제3조제2호가목에 따른 전세버스운송사업용 차고지로서 다음의 어느 하나에 해당하는 시설 1) 「여객자동차 운수사업법」 제53조에 따른 조합 또는 같은 법 제59조에 따른 연합회가 설치하는 차고지 2) 1)에서 정하는 자 외의 자가 설치하여 지방자치단체에 기부채납하는 차고지 다. 화물자동차운송사업용 차고지: 「화물자동차 운수사업법」 제21조제4항제2호에 따른 공동차고지로서 다음의 어느 하나에 해당하는 시설 1) 「화물자동차 운수사업법」 제48조에 따른 협회 또는 같은 법 제50조에 따른 연합회가 설치하는 차고지 2) 1)에서 정하는 자 외의 자가 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」에 따라 개발제한구역에 설치하여 지방자치단체에 기부채납하는 차고지 5. 화물자동차 휴게소: 「화물자동차 운수사업법」 제2조제10호에 따른 화물자동차 휴게소로서 국가 또는 지방자치단체가 설치하거나 소유(「사회기반시설에 대한 민간투자법」 제4조제1호 및 제2호의 경우로 한정한다)하는 휴게소 6. 복합환승센터: 「국가통합교통체계효율화법」 제2조제15호에 따른 복합환승센터 7. 환승센터: 「국가통합교통체계효율화법」 제2조제13호에 따른 환승센터 제33조(자동차정류장의 구조 및 설치기준) ① 자동차정류장의 구조 및 설치기준은 다음 각 호와 같다. 1. 화물자동차 휴게소에 설치하는 화물운송주선사무실은 전체 건축물 연면적의 30퍼센트 미만으로 설치할 것 2. 화물자동차 휴게소에는 휴게실, 샤워실, 수면실, 체력단련실 등 화물자동차 운전자의 편익 증진을 위한 충분한 시설을 설치할 것 ②자동차정류장에는 다음 각 호의 시설을 설치할 수 있다. 다만, 개발제한구역에 설치하는 전세버스운송사업용 차고지 또는 화물자동차운송사업용 차고지에는 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 별표 1 제3호서목나)에 따른 부대시설만 설치할 수 있다. 1. 부대시설 : 주유소ㆍ자동차용 가스충전소ㆍ전기차 충전시설 및 배터리 교환시설ㆍ변전실ㆍ보일러실ㆍ공해방지시설ㆍ자동차정비시설ㆍ방송실ㆍ배차실ㆍ안내실ㆍ차고ㆍ세차장ㆍ종업원용 휴게실ㆍ종업원용 목욕실ㆍ종업원용 기숙사ㆍ승무원대기실ㆍ물류터미널에 설치하는 종업원 및 운송주선업자용 사무실 겸용 숙소 2. 편익시설: 다음 각 목에 해당하는 시설 가. 「건축법 시행령」 별표 1 제3호의 시설 나. 「건축법 시행령」 별표 1 제4호 각 목[마목ㆍ더목 및 러목(안마시술소로 한정한다)은 제외한다]의 시설 다. 「건축법 시행령」 별표 1 제5호가목ㆍ나목(마권 장외 발매소 및 마권 전화투표소는 제외한다) 및 라목의 시설 라. 「건축법 시행령」 별표 1 제10호다목 및 바목의 시설 마. 「건축법 시행령」 별표 1 제11호가목(어린이집 및 지역아동센터로 한정한다)ㆍ나목(노인여가복지시설로 한정한다) 및 다목(사회복지관으로 한정한다)의 시설 바. 「건축법 시행령」 별표 1 제13호(골프장 및 골프연습장은 제외한다)의 시설 사. 「건축법 시행령」 별표 1 제19호바목(「환경친화적 자동차의 개발 및 보급 촉진에 관한 법률」 제2조제9호에 따른 수소연료공급시설로 한정한다)의 시설 아. 「건축법 시행령」 별표 1 제27호가목 및 나목의 시설 자. 가목부터 아목까지에서 규정한 시설 외에 도시ㆍ군계획시설결정권자 소속 도시계획위원회(해당 기반시설에 대한 도시ㆍ군관리계획의 결정권자에게 소속된 위원회를 말한다. 이하 같다)의 심의를 거친 시설 3. 제1호의 시설과 유사한 시설로서 도시ㆍ군계획시설사업 실시계획 인가권자 소속 도시계획위원회의 심의를 거친 시설. 이 경우 도시계획위원회의 심의는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제90조제1항의 규정에 의한 실시계획 공람을 하기 전에 거쳐야 한다. ③제1항 및 제2항에서 규정한 사항 외에 자동차정류장의 구조 및 설치에 관하여는 「여객자동차 운수사업법」ㆍ「화물자동차 운수사업법」ㆍ「물류시설의 개발 및 운영에 관한 법률」 또는 「국가통합교통체계효율화법」에서 정하는 바에 따른다. 【여객자동차 운수사업법】 제1조(목적) 이 법은 여객자동차 운수사업에 관한 질서를 확립하고 여객의 원활한 운송과 여객자동차 운수사업의 종합적인 발달을 도모하여 공공복리를 증진하는 것을 목적으로 한다. 제5조(면허 등의 기준) ① 여객자동차운송사업의 면허기준은 다음 각 호와 같다. 1. 사업계획이 해당 노선이나 사업구역의 수송 수요와 수송력 공급에 적합할 것 2. 최저 면허기준 대수(臺數), 보유 차고 면적, 부대시설, 그 밖에 국토교통부령으로 정하는 기준에 적합할 것 ② ~ ④ (생략) ⑤ 여객자동차운송사업의 등록기준이 되는 최저 등록기준 대수, 보유 차고 면적, 부대시설, 수송력 공급계획의 수립ㆍ공고, 그 밖에 필요한 사항은 국토교통부령으로 정한다. 제10조(사업계획의 변경) ① 제4조제1항에 따라 여객자동차운송사업의 면허를 받은 자가 사업계획을 변경하려는 때에는 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사의 인가를 받아야 한다. 다만, 국토교통부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하려는 때에는 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사에게 신고하여야 한다. ② 제4조제1항 단서에 따라 여객자동차운송사업을 등록한 자가 사업계획을 변경하려는 때에는 시ㆍ도지사에게 등록하여야 한다. 다만, 국토교통부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하려는 때에는 시ㆍ도지사에게 신고하여야 한다. ③ 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사는 제1항 단서 또는 제2항 단서에 따른 변경신고를 받은 날부터 국토교통부령으로 정하는 기간 내에 신고수리 여부를 신고인에게 통지하여야 한다. ④ 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사가 제3항에서 정한 기간 내에 신고수리 여부 또는 민원 처리 관련 법령에 따른 처리기간의 연장 여부를 신고인에게 통지하지 아니하면 그 기간이 끝난 날의 다음 날에 신고를 수리한 것으로 본다. ⑤ 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사는 운송사업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 제1항과 제2항에 따른 사업계획의 변경을 제한할 수 있다. 1. 제7조에 따른 운송 개시의 기일이나 기간 안에 운송을 시작하지 아니한 경우 2. 제23조에 따른 개선명령을 받고 이행하지 아니한 경우 3. 제85조제1항에 따라 노선폐지(路線廢止)나 감차(減車) 등이 따르는 사업계획 변경명령을 받은 후 1년이 지나지 아니한 경우 4. 교통사고의 규모나 발생 빈도가 대통령령으로 정하는 기준 이상인 경우 5. 제5조의3제3항에 따라 국토교통부장관이 여객자동차운송사업의 등록을 제한한 경우 ⑥ 제1항부터 제5항까지의 규정에 따른 사업계획 변경의 절차, 기준, 그 밖에 필요한 사항은 국토교통부령으로 정한다. 제23조(여객자동차운송사업의 개선명령 등) ① 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사(제10호의 경우 대통령령으로 정하는 운송사업에 대하여는 시장ㆍ군수를 말한다)는 여객을 원활히 운송하고 서비스를 개선하기 위하여 필요하다고 인정하면 운송사업자에게 다음 각 호의 사항을 명할 수 있다. 1. 사업계획의 변경(제85조제1항에 따른 노선폐지나 감차 등의 결과가 따르는 사업계획의 변경은 제외한다) 2. 노선의 연장ㆍ단축 또는 변경 3. 운임 또는 요금의 조정 4. 운송약관의 변경 5. 자동차 또는 운송시설의 개선 6. 운임 또는 요금 징수 방식의 개선 7. 공동운수협정의 체결 8. 자동차 손해배상을 위한 보험 또는 공제에의 가입 9. 안전운송의 확보와 서비스의 향상을 위하여 필요한 조치 10. 벽지노선(僻地路線)이나 수익성(收益性)이 없는 노선의 운행 제33조(자동차대여사업의 개선명령) 시ㆍ도지사는 자동차 임차인의 보호, 안전운행의 확보, 서비스의 향상과 자동차대여사업의 적절한 관리를 위하여 필요하다고 인정하면 자동차대여사업자에게 다음 각 호의 사항을 명할 수 있다. 1. 사업계획의 변경 2. 대여약관의 변경 3. 시설의 개선과 변경 【여객자동차 운수사업법 시행규칙】 제14조(면허기준 등) ① 법 제5조제1항에 따라 여객자동차운송사업자(이하 “운송사업자”라 한다)가 갖추어야 할 최저 면허기준 자동차 대수, 보유 차고 면적, 운송부대시설 등(이하 “시설등”이라 한다)의 기준은 별표 2와 같다. [별표 2] 여객자동차운송사업의 면허기준(제14조제1항 관련) 1. (생략) 2. 보유 차고의 면적기준 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=48025632"></img> 비고 1. 차고는 자기 소유일 것. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우 전용으로 사용하는 부분은 자기 소유로 본다. 가. 운송사업자가 터미널의 주차장소를 차고로 사용하는 계약을 체결하거나, 주차장의 일부를 2년 이상 사용하는 계약을 체결한 경우 나. 운송사업자가 국가, 지방자치단체, 정부투자기관 또는 정부출연기관이 관리ㆍ운영하는 토지를 사용허가 등을 받아 차고지로 사용하는 경우 다. 타인이 소유한 토지(차고지를 포함한다)를 2년 이상 임대하여 차고로 사용하는 경우 2. 차고부대시설의 면적은 차고면적에 포함하지 않는다. 다만, 자동차정비업을 겸영(兼營)하고 있는 경우에는 그 정비업에 지장이 없는 범위에서 정비업에 사용되는 차고시설을 위 표의 차고 기준면적으로 인정할 수 있다. 3. 개인택시운송사업자가 자기 소유 외의 주차장ㆍ차고시설 등을 6개월 이상(노상주차장의 경우에는 1개월 이상) 전용으로 사용하는 계약을 체결한 경우에는 위 기준에 맞는 것으로 본다. 4. 한정면허를 받은 운송사업자가 자기 소유 외의 주차장ㆍ차고시설 등을 한정면허기간이 끝날 때까지 전용으로 사용하는 계약을 체결한 경우에는 위 기준에 맞는 것으로 본다. 5. 차고면적기준은 면허 또는 인가를 받은 자동차 외에 예비자동차에도 적용한다. 6. 「주차장법 시행규칙」 제2조에 따른 자주식 주차장 및 기계식 주차장과 건축법령에 따른 용도가 주차장인 건축물을 택시운송사업의 차고로 사용하려 할 때에는 개별주차구획 및 그 연면적을 기준으로 하여 보유 차고의 최저 면적기준을 적용한다. 이 경우 차고로 사용하는 주차장은 「주차장법」 제19조의6부터 제19조의10까지의 규정에 따른 안전도인정ㆍ사용검사 및 정기검사를 받아야 한다. 7. 일반택시운송사업에 필요한 차고면적은 시ㆍ도지사가 인정하는 경우에는 보유 차고의 최저 면적기준의 40퍼센트 범위에서 이를 경감하여 적용할 수 있다. 8. 보유 차고의 면적기준은 차고의 위치, 보유한 자동차의 종류, 자동차의 원활한 출입 여부 등을 고려하여 위 표에 따른 대당 면적기준의 범위에서 관할관청이 정한다. 제33조(사업계획의 변경신고) ① 법 제10조제1항 단서에 따라 관할관청에 신고해야 하는 경미한 사항의 변경은 다음 각 호와 같다. 1. ~ 3. (생략) 4. 택시운송사업의 차고지 및 운송부대시설의 이전 5. 개인택시운송사업의 차고지 소유권 또는 사용권의 변동 6. 제9조에 따른 택시운송사업의 구분 변경 ④ 법 제10조제1항 단서와 법 제10조제2항 단서에 따른 사업계획 변경신고를 하려는 자는 별지 제15호서식의 여객자동차운송사업계획 변경신고서를 관할관청 또는 조합에 제출하여야 한다. ⑤ 제1항제5호에 따라 사업계획이 변경되었을 때에는 제4항에 따른 신고서에 제26조제1항제2호 및 제3호에 따른 서류를 첨부하여야 한다. ⑥ 제3항제4호에 따라 사업계획이 변경되었을 때에는 제4항에 따른 신고서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여야 한다. 1. 신ㆍ구 사업계획대비표 2. 관련 사업자 간의 합의를 증명할 수 있는 서류 【행정기본법】 제10조(비례의 원칙) 행정작용은 다음 각 호의 원칙에 따라야 한다. 1. 행정목적을 달성하는 데 유효하고 적절할 것 2. 행정목적을 달성하는 데 필요한 최소한도에 그칠 것 3. 행정작용으로 인한 국민의 이익 침해가 그 행정작용이 의도하는 공익보다 크지 아니할 것 제11조(성실의무 및 권한남용금지의 원칙) ① 행정청은 법령등에 따른 의무를 성실히 수행하여야 한다. ② 행정청은 행정권한을 남용하거나 그 권한의 범위를 넘어서는 아니 된다. 제12조(신뢰보호의 원칙) ① 행정청은 공익 또는 제3자의 이익을 현저히 해칠 우려가 있는 경우를 제외하고는 행정에 대한 국민의 정당하고 합리적인 신뢰를 보호하여야 한다. ② 행정청은 권한 행사의 기회가 있음에도 불구하고 장기간 권한을 행사하지 아니하여 국민이 그 권한이 행사되지 아니할 것으로 믿을 만한 정당한 사유가 있는 경우에는 그 권한을 행사해서는 아니 된다. 다만, 공익 또는 제3자의 이익을 현저히 해칠 우려가 있는 경우는 예외로 한다. 【건축법 시행령】 제3조의5(용도별 건축물의 종류) 법 제2조제2항 각 호의 용도에 속하는 건축물의 종류는 별표 1과 같다. [별표 1] 용도별 건축물의 종류(제3조의5 관련) 1. ~ 7. (생략) 8. 운수시설 가. 여객자동차터미널 9. ~ 19. (생략) 20. 자동차 관련 시설(건설기계 관련 시설을 포함한다) 가. ~ 사. (생략) 아. 「여객자동차 운수사업법」, 「화물자동차 운수사업법」 및 「건설기계관리법」에 따른 차고 및 주기장(駐機場) 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 부동산임대차계약서, 여객자동차운송사업 계획변경인가 신청수리 알림, 여객자동차법 위반에 따른 행정처분 통지(개선명령), 건설부고시 제1985-399호, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) ○○도 ○○시 ○○구 ○○동 ○○번지 토지(2,340㎡)는 19○○. ○. ○○. 건설부고시 제19○○-○○호에 따라 도시계획시설(자동차정류장)로 지정되었다. 나) 피청구인은 19○○. ○. ○○. ○○ 도시계획시설(자동차정류장)사업에 관하여 사업시행자를 청구외 ○○운수로 하여 사업시행을 허가하고 이를 고시하였고, 청구외 ○○운수는 19○○. ○. ○. 피청구인으로부터 도시계획시설(자동차정류장) 실시계획변경인가를 받고 같은 해 6. 9. 도시계획시설(○○정류장) 준공검사필증을 교부받았다. 다) 청구인은 19○○. ○. ○. 여객자동차운송사업 면허를 취득하고 일반택시운송사업을 영위하는 법인으로 2012. 10. 19. 청구외 ○○운수와 이 사건 토지와 그 지상의 건물에 대하여 임대차계약을 체결하였고, 위 임대차계약을 갱신하여 오면서 이 사건 토지를 일반택시운송사업의 차고지로 사용하고 있다. 라) 피청구인은 2013. 6. 17. 청구인의 여객자동차운송사업 계획변경(차고지 이전)인가 신청에 대하여 여객자동차법 제10조 및 같은 법 시행규칙 제31조에 따라 수리하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=48025630"></img> 마) 피청구인은 2022. 5. 13. 청구인에게 청구인이 일반택시 차고지를 국토계획법 제43조제2항 및 도시계획시설규칙 제31조에 따른 자동차정류장 부지에 설치하였다는 사유로 여객자동차법 제10조, 제23조 및 제33조에 따라 차고지 이전 후 사업계획 변경 신고를 내용으로 하는 이 사건 선행처분을 하였다. 바) 피청구인은 2024. 12. 13. 청구인과 청구외 ○○운수에 자동차 정류장을 일반택시차고지로 사용하여 국토계획법 제88조에 따라 실시계획인가를 받지 아니하고 사업을 시행한 경우와 실시계획의 인가를 받은 내용에 맞지 아니하게 용도를 변경한 경우에 해당한다는 사유로 원상복구명령 사전통지 및 의견제출 절차를 거쳐 2025. 2. 13. 같은 법 제89조제3항 및 제133조제15호 및 제15의3호에 따라 이 사건 처분을 하였다. 2) 판단 가) 일사부재리 원칙 및 권한남용금지 원칙 위반 여부 청구인은, 이 사건 처분 사유는 청구인이 자동차정류장인 이 사건 토지를 일반택시차고지로 사용함으로써 국토계획법 제88조에 따라 실시계획인가를 받지 아니한 사업을 시행하거나 실시계획의 인가받은 내용에 맞지 않게 용도를 변경하였다는 것으로서, 일반택시차고지를 국토계획법에 따른 자동차정류장 부지에 설치함으로써 여객자동차법을 위반하였다는 이 사건 선행처분의 처분사유와 기본적인 사실관계가 동일하므로 이 사건 처분은 일사부재리 원칙에 반하고, 또 피청구인은 권한남용금지 원칙을 위반한 것이라고 주장한다. 살피건대, 국토계획법은 국토의 이용ㆍ개발과 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 필요한 사항을 정하여 공공복리를 증진시키고 국민의 삶의 질을 향상시키는 것을 목적으로 하는바, 같은 법 제89조제3항 및 제133조제1항제15호 및 제15의3호에 의하면, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 제88조제2항 본문 또는 제4항 본문에 따른 실시계획의 인가 또는 변경인가를 받지 아니하고 계획시설사업을 하거나 그 인가 내용과 다르게 계획시설사업을 하는 자에게 그 토지의 원상회복을 명할 수 있고, 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제88조에 따른 실시계획인가 또는 변경인가를 받지 아니하고 사업을 시행한 자 또는 제88조에 따른 실시계획의 인가 또는 변경인가를 받은 내용에 맞지 아니하게 계획시설을 설치하거나 용도를 변경한 자에게 같은 법에 따른 허가ㆍ인가 등의 취소, 공사의 중지, 공작물 등의 개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 처분을 하거나 조치를 명할 수 있다. 한편, 여객자동차법은 여객자동차 운수사업에 관한 질서를 확립하고 여객의 원활한 운송과 여객자동차 운수사업의 종합적인 발달을 도모하여 공공복리를 증진하는 것을 목적으로 하고, 같은 법 제23조제1항 및 제33조에 의하면, 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사는 여객을 원활히 운송하고 서비스를 개선하기 위하여 필요하다고 인정하면 운송사업자에게 사업계획의 변경(제85조제1항에 따른 노선폐지나 감차 등의 결과가 따르는 사업계획의 변경은 제외)을 명할 수 있고, 시ㆍ도지사는 자동차 임차인의 보호, 안전운행의 확보, 서비스의 향상과 자동차대여사업의 적절한 관리를 위하여 필요하다고 인정하면 자동차대여사업자에게 사업계획의 변경을 명할 수 있다. 이와 같이 이 사건 처분의 근거 법령인 국토계획법과 이 사건 선행처분의 근거 법령인 여객자동차법은 그 입법목적 및 보호법익을 달리할 뿐 아니라 그 처분청 및 처분 요건도 같지 아니하고, 피청구인이 2024. 11. 29. ○○시 ○○구청장의 행정조치 요청에 따라 2024. 12. 10. 현장 확인 결과 청구인의 위반사항을 확인한 점 등에 비추어 볼 때, 위 각 처분의 주요 쟁점이 동일한 것으로 보인다 하더라도 그 사실관계나 처분의 요건이 반드시 동일하다고 할 수 없으므로 이 사건 처분을 중복제재로서 일사부재리 원칙에 반한다고 할 수 없으며, 나아가 피청구인이 이 사건 선행처분 이외에 이 사건 처분을 함으로써 행정 권한을 남용하거나 그 권한의 범위를 넘어서는 위법한 처분을 하였다고 할 수도 없다. 따라서 청구인의 위 주장은 이유 없다. 나) 신뢰보호 원칙 위반 여부 청구인은, 피청구인이 2013. 6. 17. 청구인의 여객자동차운송사업 계획변경(차고지 이전)인가 신청을 수리한 것은 공적인 견해표명에 해당하고, 그 후로 청구인이 별다른 귀책사유 없이 이를 신뢰하고 이 사건 토지를 사업터전으로 사용해 왔으므로, 이 사건 처분은 신뢰보호원칙에 반한다고 주장한다. 살피건대, 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 그 개인에게 행정청의 그 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 행정청의 견해표명을 신뢰한 결과 이에 상응하는 어떠한 행위를 하여야 하고, 넷째 행정청이 그 견해표명과는 반대되는 취지의 처분을 함으로써 개인의 이익을 침해하는 결과를 초래하며, 다섯째 종전 견해표명대로 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 없을 것 등의 요건이 필요하다(대법원 2006. 2. 24. 선고 2004두13592 판결 등 참조). 앞서 본 국토계획법과 여객자동차법의 입법목적 및 보호법익과 관련 규정 내용, 청구인이 ○○운수와 임대차계약을 체결할 때 부지의 사용용도를 현행법규(자동차정류장 용도)에 적합하게 사용하기로 특약하고 제소전화해까지 한 사실 등에 비추어 볼 때, 피청구인이 2013. 6. 17. 청구인의 여객자동차운송사업 계획변경(차고지 이전)인가 신청을 수리한 사정만으로 청구인이 국토계획법상 실시계획인가 또는 변경인가를 받지 아니하고 사업을 시행하거나 또는 제88조에 따른 실시계획의 인가 또는 변경인가를 받은 내용에 맞지 아니하게 계획시설을 설치하거나 용도를 변경하는 경우에도 피청구인이 국토계획법에 따른 이 사건 처분을 하지 않겠다는 공적인 견해를 표명하였다고 보기 어려울 뿐 아니라, 설령 공적인 견해표명이 있었던 것으로 인정한다 하더라도 청구인이 그 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대해서 귀책사유가 없었다고 할 수도 없으므로 이 사건 처분은 신뢰보호 원칙에 반하지 아니한다. 따라서 청구인의 위 주장도 이유 없다. 다) 비례의 원칙 위반 및 재량권의 일탈ㆍ남용 여부 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권을 일탈ㆍ남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분에 의하여 달성하려는 공익 목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교ㆍ교량하여 판단하여야 한다(대법원 2006. 2. 9. 선고 2005두11982 판결 참조). 살피건대, ① 택시차고지는 국토계획법 및 도시계획시설규칙에서 도시계획시설인 자동차정류장의 시설로 규정되어 있지 않고(국토계획법 시행령 제2조제1항제1호, 제2항제2호, 도시계획시설규칙 제31조) 도시계획시설의 설치장소로 결정된 지상ㆍ수상ㆍ공중ㆍ수중 또는 지하는 그 도시계획시설이 아닌 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허가해서는 아니 되지만(국토계획법 제64조제1항 본문), 일정한 범위에서 예외적으로 도시계획시설이 아닌 시설의 설치가 가능하도록 규정한 국토계획법 제64조제1항 단서, 같은 법 시행령 제61조제1호 및 토지의 합리적 이용을 위해서 필요한 경우에는 둘 이상의 도시계획시설을 같은 토지에 함께 결정하거나 도시계획시설이 위치하는 공간의 일부만을 구획하여 도시계획시설결정을 할 수 있도록 규정한 도시계획시설규칙 제3조제1항, 제4조제1항의 취지에 비추어 보면, 도시계획시설로 결정된 부지라 할지라도 반드시 전면적이고 배타적으로 해당 도시계획시설로만 설치ㆍ이용되어야 하는 것이 아니라 해당 도시계획시설의 설치ㆍ이용 등에 지장을 초래하지 않는 범위 내에서 다른 도시계획시설이나 도시계획시설이 아닌 시설의 설치ㆍ이용이 가능하다고 봄이 상당하므로, 국토계획법령상의 자동차정류장으로 결정된 부지의 경우에도 여객자동차터미널, 물류터미널, 공영차고지, 공동차고지 등 본래의 도시계획시설의 설치ㆍ이용 및 장래의 확장가능성에 지장을 초래하지 않는 한 자동차정류장 시설이 아닌 다른 시설의 설치나 자동차정류장 시설과 유사한 용도로 해당 부지를 사용하는 것까지 전면적으로 금지된다고는 보이지 않는 점, ② 청구인은 자동차정류장으로 도시계획시설 결정된 이 사건 토지에 새로운 시설로서 택시차고지를 설치하는 등 별도의 추가적인 토지형질변경이나 건축 등의 개발행위 없이 단지 기존에 ○○운수가 적법하게 설치한 기존 자동차정류장으로서 그 부지와 시설인 이 사건 각 건물을 임차하여 현상 그대로 택시차고지로 사용하여 온 점, ③ 이 사건 토지는 19○○. ○○. ○○. 도시계획시설(자동차정류장)로 결정되었으나, 청구인이 2012. 10. 19. ○○운수로부터 이 사건 토지 및 건물을 임차하기 전까지 이 사건 토지를 정류장으로 하는 구간의 버스노선이 개통되어 운행되는 등 이 사건 토지가 실제 차고 외에 여객자동차터미널 등의 자동차정류장으로 사용되었음을 인정할 만한 사정을 찾아보기 어렵고, 이 사건 토지 및 건물을 ○○운수로부터 임차한 이후 청구인은 장기간 이 사건 토지를 자동차정류장이 아닌 일반택시운송사업의 차고지로 사용하여 왔는바, 이 사건 토지에 대한 청구인의 택시차고지 사용이 종전 도시계획시설인 자동차정류장의 설치ㆍ이용 및 장래의 확장가능성에 지장을 초래하였다고 볼 만한 정황이 보이지 않는 점, ④ 가까운 장래에 이 사건 토지를 여객자동차터미널 등의 자동차정류장으로 사용하는 버스노선이 개통될 것으로 계획되어 있다는 등 이 사건 토지가 도시계획시설(자동차정류장)로 회복ㆍ유지되어야 할 구체적인 필요성이 존재하는 것으로 보이지 않는 점, ⑤ 오히려 피청구인은 내부적으로 청구인이 이 사건 토지를 일반택시운송사업을 위한 차고지로 사용하고 있는 상황을 해결하기 위한 대책으로 도시계획시설규칙 제31조와 관련하여 자동차정류장 또는 부대시설인 ‘차고’에 일반택시운송사업 차고가 포함될 수 있도록 규제를 완화하는 제도 개선을 추진하는 방안을 검토했던 것으로 보이는 점 등을 참작하면, 청구인이 이 사건 토지를 택시차고지로 사용하여 온 것이 국토계획법령상 도시계획시설로 지정된 목적과 취지에 명백히 반한다고 단정하기 어렵다. 반면에 ① 이 사건 처분으로 인한 청구인의 불이익이 적지 않아 보이는 점, ② 피청구인은 2013. 6. 17. 청구인이 차고지를 이 사건 토지로 이전하는 내용의 여객자동차운송사업 계획변경인가신청을 수리했던 점, ③ 2021. 6. 14. 의회 행정사무감사에서 청구인의 국토계획법상 차고지 사용 관련 위반 사항이 지적되어 이를 확인하기 전까지 피청구인이 상당기간 동안 청구인의 차고지 이용을 문제 삼지 않은 점, ④ 청구인이 이 사건 처분 전인 20○○. ○○. ○○. 피청구인으로부터 시내버스운송사업 한정면허(면허유효기간 : 20○○. ○○. ○○.부터 20○○. ○○. ○○.까지)를 취득하고 같은 해 7. 4.부터 시내버스(똑버스) 운행을 시작함으로써 현재 이 사건 토지를 자동차정류장의 부대시설인 시내버스 차고지로 사용하고 있는 점, ⑤ 이 사건 처분 전인 2025. 2. 6. 주요 쟁점이 동일한 것으로 보이는 수원지방법원 ○○구합○○호 소송에서 재량권을 일탈ㆍ남용하여 위법하다는 이유로 이 사건 선행처분을 취소하라는 판결이 선고된 점(피청구인이 항소하여 항소심 계속 중이다) 등을 참작하면, 이 사건 처분은 그로 인하여 달성하고자 하는 공익상의 필요에 비하여 청구인이 입게 될 불이익이 지나치게 가혹하여 비례의 원칙에 반하고 재량권을 일탈ㆍ남용한 것으로 봄이 상당하므로 위법ㆍ부당하다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.