국토계획법위반 원상복구계고처분 취소청구

사건개요 청구외 OOO(이하 ‘진정인’이라 한다)은 OO시 OO면 OO리 OOO-O번지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 토지 소유자로 2017. 12. 22. OO시 OO면 OO리 OOO-O번지(이하 ‘인접토지’라 한다) 개발행위 수허가자가 불법으로 이 사건 토지에 2m이상의 성토행위를 하였다는 진정민원을 피청구인에 접수하여, 피청구인이 현장확인 결과 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다)제56조를 위반하여 토지형질 변경한 사실을 확인하였다. 이에 피청구인은 2017. 12. 29. 개발행위 수허가자인 청구외 OOOO에게 원상복구(1차) 계고를 통보하자 청구인이 방문하여 행위자는 본인임을 주장하며 처분사항에 대해 이의를 제기하였고, 이에 피청구인은 2018. 2. 13. 청구인에게 원상복구(2차) 계고 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 청구인은 토지주의 허락하에 토사운반을 하였으며, 청구인은 당초 토지주의 허락이 있었는지의 여부가 쌍방간 엇갈리므로 사법기관에 고발하여 판단을 받아야 할 것임을 주장하였음에도 피청구인이 청구인을 고발조치함은 잘못되었고, 진정인의 주장을 인정한 근거로 청구인이 작성하여 제출한 문건 중에 토사운반 행위자가 청구인임을 명시한 부분을 들고 있으나, 그 문서의 내용 중 일부분에 토지주가 지시하여 본인이 토사를 운반하였음을 확인하는 내용이 있는데 이 문서의 일부분의 내용만을 발췌하여 근거로 삼는 것은 명백히 잘못된 것이다. 또한 불법을 저지른 행위자를 처벌한다는 것은 토지주가 되어야하는 것이지 토지주의 지시를 받고 토사를 운반한 청구인이 처벌받는 것은 법 해석을 잘못한 것이다. 나. 피청구인 주장 청구인은 진정인과 합의 후 지시를 통해 성토행위를 한 사항으로 불법행위를 지시한 진정인이 「국토계획법」에 따라 행정처분을 받아야 할 대상자로 주장하고 있으나, 「국토계획법」 제133조 제1항 제5호에 따르면 “국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가 또는 변경허가를 받지 아니하고 개발행위를 한 자”에게 필요한 처분이나 조치를 명할 수 있다고 명시되어 있으므로 개발행위를 실제로 한 행위자인 청구인에게 원상복구 및 고발 조치를 통보하였으며, 더욱이 청구인이 주장하는 행위를 지시한 토지소유자 또한 성토행위에 대해 청구인과 원상복구 조건이었다는 의견으로 대립되는 주장을 하고 있는 상황에 사실관계 확인 등을 위한 수사권이 없는 행정청에서는 진위여부를 확인할 수 없는 상황이고, 청구인과 진정인과의 사인간의 쟁점사항을 사법기관에서 증거·확인자료 등의 충분한 진술 및 입증을 통해 사실관계에 대해 확인받아야 할 사항이므로 「국토계획법」위반에 따른 불법 행위자로 고발조치한 행정처분 사항이 부적정하다는 청구인의 주장은 적합하지 않은 주장이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업에 의한 행위는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14.> 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 3. 토석의 채취 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 5. 녹지지역ㆍ관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 제133조(법률 등의 위반자에 대한 처분) ① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 이 법에 따른 허가ㆍ인가 등의 취소, 공사의 중지, 공작물 등의 개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 처분을 하거나 조치를 명할 수 있다. <개정 2009.12.29., 2011.4.14., 2013.3.23., 2013.7.16.> 5. 제56조에 따른 개발행위허가 또는 변경허가를 받지 아니하고 개발행위를 한 자 제140조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 3년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금에 처한다. 1. 제56조제1항 또는 제2항을 위반하여 허가 또는 변경허가를 받지 아니하거나, 속임수나 그 밖의 부정한 방법으로 허가 또는 변경허가를 받아 개발행위를 한 자 2. 시가화조정구역에서 허가를 받지 아니하고 제81조제2항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 한 자 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제51조(개발행위허가의 대상) ①법 제56조제1항에 따라 개발행위허가를 받아야 하는 행위는 다음 각 호와 같다. <개정 2005.9.8., 2006.3.23., 2008.9.25., 2012.4.10.> 1. 건축물의 건축 : 「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물의 건축 2. 공작물의 설치 : 인공을 가하여 제작한 시설물(「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물을 제외한다)의 설치 3. 토지의 형질변경 : 절토ㆍ성토ㆍ정지ㆍ포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립(경작을 위한 토지의 형질변경을 제외한다) ② 법 제56조제1항제2호에서 "대통령령으로 정하는 토지의 형질변경"이란 조성이 끝난 농지에서 농작물 재배, 농지의 지력 증진 및 생산성 향상을 위한 객토나 정지작업, 양수ㆍ배수시설 설치를 위한 토지의 형질변경으로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하지 아니하는 경우의 형질변경을 말한다. <신설 2012.4.10.> 1. 인접토지의 관개ㆍ배수 및 농작업에 영향을 미치는 경우 2. 재활용 골재, 사업장 폐토양, 무기성 오니 등 수질오염 또는 토질오염의 우려가 있는 토사 등을 사용하여 성토하는 경우 3. 지목의 변경을 수반하는 경우(전ㆍ답 사이의 변경은 제외한다) 【개발행위허가운영지침】 제4절 개발행위허가의 대상 1-4-1 다음의 개발행위는 허가권자로부터 허가를 받아야 하며, 허가받은 사항을 변경하는 경우에도 허가를 받아야 한다.(영 제51조) (2) 토지의 형질변경(경작을 위한 토지의 형질변경 제외) 제5절 개발행위허가를 받지 않아도 되는 행위 (법 제56조제4항) (3) 토지의 형질변경 ① 높이 50센티미터 이내 또는 깊이 50센티미터 이내의 절토성토정지 등(포장을 제외하며, 주거지역상업지역 및 공업지역외의 지역에서는 지목변경을 수반하지 아니하는 경우에 한함) 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 민원청구 및 확인서, 사진대지, 개발행위 변경 허가 통보, 진정서, 원상복구(1차) 계고 통보, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 이 사건 토지 소유자인 진정인은 2017. 12. 22. 인접토지 개발행위 수허가자가 불법으로 이 사건 토지에 2m이상의 성토행위를 하였다는 내용의 진정민원을 피청구인에게 접수하여 피청구인이 현장확인 결과 「국토계획법」 제56조를 위반하여 50㎝이상 토지형질변경을 한 사실을 확인하였다. 나) 이에 피청구인은 2017. 12. 29. 인접토지에 대한 개발행위 수허가자인 OOOO이 위 위반행위를 한 것으로 판단하고 OOOO에게 원상복구(1차) 계고를 통보하자 청구인이 방문하여 행위자는 본인임을 주장하면서 처분사항에 대해 이의를 제기하였다. 다) 이의 제기사항을 반영하여 피청구인은 2018. 2. 13. 청구인에게 이 사건 처분을 통보하였고, 청구인이 원상복구를 이행하지 아니하자 2018. 3. 2. 「국토계획법」 제140조 제1호에 의거 OO경찰서에 고발의뢰를 하였다. 2) 「국토계획법」 제56조 제1항 및 같은 법 시행령 제51조 제1항 제2호에 따르면 절토·성토·정지·포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 개발행위를 하려는 자는 시장, 군수 등의 개발행위허가를 받아야 하고, 같은 법 제133조 제1항 제5호에 따르면 시장, 군수 등은 제56조에 따른 개발행위허가 또는 변경허가를 받지 아니하고 개발행위를 한 자에게 허가·인가 등의 취소, 공사의 중지, 공작물 등의 개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 처분을 하거나 조치를 명할 수 있다. 3) 청구인의 주장요지는, 청구인이 이 사건 토지상에 성토행위에 의한 토지형질변경을 하게 된 것은 토지주의 허락 하에 토사운반을 한 것에 불과함에도 불구하고 피청구인이 청구인만 사법기관에 고발한 것은 잘못된 것이고, 토지주가 아닌 피청구인에게 이 사건 처분을 한 것 또한 법 해석을 잘못한 것으로서 위법·부당하므로 취소되어야 한다는 것이다. 우선 피청구인의 사법기관에 대한 고발에 있어 토지주를 제외한 청구인만 고발한 조치는 이 사건 심판대상이 아닐 뿐만 아니라 향후 관련 사법절차릍 통하여 그 당부가 판단될 것이므로 그 당부를 판단하는 것은 적절하지 아니하므로 이를 제외한다. 한편 이 사건 성토행위에 의한 토지형질변경과 관련한 청구인과 토지주의 각 주장과 관련 증거, 토지주가 피청구인에게 이 사건 성토행위와 관련한 진정민원을 제기한 점 등을 고려하면 청구인의 주장만으로는 토지주가 성토행위와 토지형질변경을 허락하였다고 보기 어려운 반면 청구인이 성토행위 자체는 인정하고 있는 점 등을 고려하면 피청구인의 이 사건 처분에 있어 위법·부당한 잘못이 있다고 보기 어렵다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.