국토이용계획변경결정신청서반려통보취소청구

1. 사건개요 ○○군수는 청구인이 2002년 10월 대중골프장 조성을 위한 국토이용계획변경결정신청을 함에 따라 경기도 ○○군 ○○면 ○○리 산 140번지 외 7필지(이하 "이 건 토지"라 한다)의 농림 및 준농림지역을 준도시지역 시설용지지구로 변경하는 내용의 국토이용계획을 입안한 후 2003. 6. 17. 피청구인에게 국토이용계획변경결정신청을 하였고, 이에 대하여 피청구인은 이 건 토지의 99.2%가 보전임지이고, 주민의 ‘동의’를 ‘입안요구’로 볼 수 없다는 등의 이유로 2003. 7. 16. ○○군수에게 국토이용계획변경결정신청서를 반려하였으며, ○○군수는 위 피청구인의 의견과 동일한 이유를 들어 2003. 7. 19. 청구인에 대하여 국토이용계획변경결정신청서반려통보(이하 "이 건 통보"라 한다)를 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 체육시설의설치ㆍ이용에관한법률 규정에 의한 체육시설업인 골프장업의 영위를 목적으로 설립된 회사로서, 현재 피청구인으로부터 회원제골프장 설치에 관한 사업계획을 승인 받아 시설의 설치를 완료하고 그 영업을 위한 체육시설업의 등록을 예정하고 있는데, 피청구인은 위 사업계획의 승인시 6홀 이상의 대중골프장 병설을 승인의 조건으로 부과하였는 바, 청구인이 위 조건의 이행을 위해 현재 보유하고 있는 이 건 토지는 구 국토이용관리법상 농림지역 보전임지로 지정되어 있어 이를 준도시지역 시설용지지구로 변경하는 것이 절대적으로 필요한 실정이고, 이에 따라 청구인은 국토이용계획변경에 관한 입안권한이 있는 ○○군수와 협의를 거쳐 국토이용계획변경에 관한 주민의 동의서를 첨부한 후 ○○군수에게 국토이용계획변경결정신청서를 제출하였으며, ○○군수는 국토이용계획변경에 대한 결정권한이 있는 피청구인에게 국토이용계획변경결정신청을 하였고, 피청구인은 ‘주민이 동의’한 것은 건설교통부 고시에서 규정하고 있는 ‘주민이 입안요구’한 것에 해당되지 않는다는 형식적인 이유만으로 위 신청서를 반려하였다. 나. 국토이용계획변경이 이루어지지 않을 경우 청구인은 이 건 토지에 대한 재산권 행사에 막대한 제한을 받게 되고, 약 60억원에 상당하는 대중골프장 조성기금을 추가로 부담하여야 하는 상황에 처하게 되므로, 이 건 통보는 재량권을 남용한 것으로서 위법ㆍ부당하다고 할 것이다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 구 국토이용관리법시행령 제11조제7항의 규정에 따라 건설교통부장관이 고시한 준도시지역시설용지지구개발계획수립기준 제4조제2항의 규정에 의하면, 입안지역에 포함된 토지의 50% 이상이 보전임지인 경우에는 시설용지지구로 입안할 수 없으며, 예외적으로 입안권자가 당해 시ㆍ군의 발전을 위하여 입안이 필요하다고 인정하여 시ㆍ군종합계획 등에 반영하거나 입안지구의 주변지역이 당해 시ㆍ군의 다른 지역보다 현저히 낙후되어 지역주민이 입안을 요구하는 경우에는 특별한 사유로 보아 입안이 가능하도록 되어 있으나, 이 건 토지는 99.2%가 보전임지이고, ○○군수가 위 특별한 사유를 적용함에 있어 ‘주민이 동의’한 것을 ‘주민의 입안요구’로 해석하여 국토이용계획을 입안한 것은 위 수립기준에 저촉된다. 나. 행정청이 국민으로부터 어떤 신청을 받고서 한 거부행위가 행정심판의 대상이 되는 처분이 된다고 하기 위해서는 국민이 행정청에 대하여 그 신청에 따른 행정행위를 하여 줄 것을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 권리가 있어야 하는 바, 국토이용계획이라 함은 국토의 종합적인 이용ㆍ관리에 관한 견지에서 토지를 그 기능과 적성에 따라 가장 적합하게 이용ㆍ관리하기 위한 계획으로서 이에 대하여는 구 국토이용관리법상 국민이 국토이용계획변경을 청구할 수 있는 규정이 없을 뿐만 아니라 조리상의 권리도 인정되지 아니하므로, 청구인의 이 건 청구는 심판제기요건을 결한 것으로서 마땅히 각하되어야 한다. 4. 이 건 청구의 행정심판 적격여부 가. 관계법령 행정심판법 제2조제1항 및 제3조제1항 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 사업계획승인서, 사업계획변경승인서, 국토이용계획변경결정신청서, 국토이용계획변경검토보고서, 국토이용계획변경결정신청서반려통보서 등 각 사본의 기재내용을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 청구외 ○○(주)는 1989. 12. 30. 피청구인으로부터 대중골프장 건설 등을 조건으로 한 등록체육시설업(회원제 골프장업)의 사업계획 승인을 받고, 1996. 8. 5. 위 ○○(주)의 상호가 (주)△△로 변경된 후 1997. 6. 24. 다시 (주)○○리조트로 변경되었으며, 2000. 12. 27. 법인명이 위 (주)○○리조트에서 청구인으로 변경되었다. (나) 청구인은 2002년 10월 ○○군수에 대하여 경기도 ○○군 ○○면 ○○리 산 140번지 소재 농림지역 0.429㎢ 및 준농림지역 0.003㎢의 토지를 시설용지지구로 변경하여 달라는 내용의 국토이용계획변경결정신청서를 제출하였다. (다) ○○군수는 2002. 12. 14. 이 건 토지에 대한 국토이용계획의 용도지역 변경과 개발계획의 수립을 위하여 주민들의 의견을 듣고자 다음과 같이 공고하였다. - 다 음 - 1. 건명: 대중골프장 조성을 위한 국토이용계획변경 2. 주요내용 가. 위치: 경기도 ○○군 ○○면 ○○리 산 140번지 외 7필지 일원 나. 변경면적: 0.432㎢ 다. 용도지역 변경내용 농림지역(0.429㎢), 준농림지역(0.003㎢)→준도시지역 시설용지지구(0.432㎢) 라. 변경사유: 대중골프장(9홀) 조성 마. - 바. (생략) 사. 공고기간: 공고일로부터 20일간(2002. 12. 14. - 2003. 1. 2.) 3. 의견제출: (내용 생략) (라) ○○군수는 2003. 6. 17. 피청구인에 대하여 이 건 토지에 대한 국토이용계획 변경 입안서, 의견서, 관련법 검토의견서 등을 첨부하여 국토이용계획변경결정신청을 하였고, 이에 대하여 피청구인은 2003. 7. 16. ○○군수에 대하여, 신청부지의 99.2%가 보전임지이고, 관련규정에서 예외적 입안 가능사유로 제시하고 있는 것은 제한적이고 엄격하게 적용하여야 함에도 불구하고 ‘주민이 동의’한 것을 ‘주민의 입안요구’로 해석하여 국토이용계획 변경안을 입안한 것은 ‘준도시지역 시설용지지구 개발계획 수립기준’에 저촉된다는 이유로 ○○군수가 제출한 국토이용계획변경결정신청서를 반려하였다. (마) ○○군수는 2003. 7. 19. 청구인에 대하여 위 피청구인이 제시한 이유와 동일한 이유를 들어 청구인이 제출한 국토이용계획변경결정신청서를 반려하였다. (2) 살피건대, 행정심판법 제2조제1항 및 제3조제1항의 규정에 의하면, 행정심판은 행정청의 처분이나 부작위에 대하여 제기할 수 있고, 이러한 행정심판의 대상이 되는 ‘처분’이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정작용을 말하며, ‘부작위’라 함은 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있음에도 불구하고 이를 하지 아니하는 것을 말한다고 되어 있는 바, 위 인정사실에 의하면, ○○군수가 피청구인에게 국토이용계획변경결정에 대한 신청을 하고 피청구인이 이에 대하여 회신한 사실은 있으나, 청구인이 2002년 10월 ○○군수에게 국토이용계획변경결정신청을 하고, 이에 대하여 ○○군수가 2003. 7. 19. 청구인에게 이 건 통보를 한 사실에 비추어 볼 때, 청구인이 피청구인에 대하여 국토이용계획변경과 관련하여 어떠한 신청을 하고 피청구인이 이를 거부하거나 상당기간 처분을 하지 아니하였다고 볼 수 없으므로 행정심판의 전제가 되는 처분이나 부작위가 있다고 할 수 없다 할 것이다. 따라서 이 건 청구는 행정심판법 제2조제1항에 규정된 처분 또는 부작위가 아닌 사항을 대상으로 제기한 부적법한 심판청구라고 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 의결한다.