국토이용계획변경결정이행청구

1. 사건개요 1998. 2. 24. 피청구인으로부터 재단법인 ○○묘원의 설립허가를 받은 청구인이 충청남도 ○○시 ○○면 ○○리 산 44-2번지외 3필지 23만1,500㎡의 토지(이하 “공원묘지예정지”라 한다)에 사설공원묘지를 조성할 목적으로 2000. 10. 10. ○○에게 국토이용계획변경요청을 하였으나 이에 대하여 피청구인은 국토이용계획변경결정절차를 이행하지 아니하고 있다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 국토이용계획결정은 토지소유자의 토지이용에 구속을 가하기 때문에 행정행위로서의 성질을 가지며, 구속적 행정계획에 대하여는 처분성을 인정하고 있으므로 국토이용계획의 결정이나 변경에 관한 처분 역시 행정쟁송의 대상이 되는 행정행위이다. 나. 행정계획에 있어서 광범한 형성의 자유가 인정되기는 하나 행정계획을 입안ㆍ결정하는 과정에서 이해관계인의 이익을 평가ㆍ형량함에 있어 위법이 있는 경우에는 당연히 시정되어야 하고 구체적 사안에 따라서는 사인의 보호가치 있는 법적 이익을 배척해서는 아니되는 바, 피청구인은 선행절차인 국토이용계획의 변경을 이행함이 없이 후행절차에 해당하는 재단법인설립을 먼저 허가하였고 더욱이 ○○시장에게 국토이용계획변경요청절차를 이행하라는 재결까지 한 후 기존의 견해표명을 백지화함에 따라, 행정청의 합리적인 의사결정을 존중해 토지구입과 설비투자에 막대한 비용을 부담한 청구인의 법적 이익이 명백하게 침해당하였고, 따라서 이 건의 경우 행정청의 선행행위에 의하여 계획재량이 제한되어 청구인에게 국토이용계획의 변경이라는 구체적인 행정행위를 요구할 수 있는 법적 이익 내지 권리가 발생한 것이다. 다. 피청구인은 1996. 11. 4. ○○시장의 국토이용계획변경요청을 반려하기 전까지는 공원묘지예정지의 입지조건이 적합하고 법령에 특별히 저촉되는 사항이 없다고 인정하였고, 설사 피청구인이 현재 주장하는 대로 마을의 인가(밀집 25가옥, 독립 1가옥)와 사찰(은정암)이 매장및묘지등에관한법률이 규정하는 거리기준에 형식적으로 저촉된다 하더라도 현장상황을 확인하면 이들이 묘지조성으로 피해를 입는 바가 없음은 명확하다. 라. 피청구인은 1995. 3. 31. 공원묘지예정지가 준도시지역내 집단묘지지구로 국토이용계획이 변경되면 설립을 허가할 예정이니 필요한 절차를 이행하기 바란다고 청구인에게 통지하여, 청구인이 위와 같은 피청구인의 선행하는 언동을 믿고 이 건 토지에 약 60억여원을 투자한 청구인의 신뢰를 침해하는 위법이 있다. 마. 피청구인은 ○○묘원 대표 배○○ ○○시장을 상대로 제기한 국토이용계획변경결정요청절차 이행심판청구에 대하여, 국토이용계획변경의 결정권자이고 법인설립허가권자인 피청구인이 국토이용계획변경을 전제로 법인설립적합통보가 있었음에도 ○○시장이 변경요청을 하지 않고 반려한 것은 부당하다는 등의 이유로 1996. 3. 30. 인용재결을 하였으므로, 재결청인 피청구인도 당연히 위 선행재결에 기속되어 공원묘지예정지에 대하여 국토이용변경결정을 해야 할 법률상 의무를 지고 있다. 바. 청구인은 이 건 공원묘지예정지에 공원묘원을 운영하기 위하여 설립된 재단법인이므로 그 목적사업을 수행할 수 있도록 국토이용계획을 변경하여줄 것을 신청할 조리상의 권리가 있으며, 신청에 대한 명문의 규정이 없는 경우에도 개별법규의 해석상 조리상의 신청권을 인정할 수 있다고 보이는 경우에는 그 신청의 무시나 거부는 부작위나 거부처분에 해당한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. (본안전 항변) 가. 청구인의 이 건 청구는 법원의 판결로 이미 정당성이 확정된 행정행위에 대하여 청구취지만을 교묘하게 바꾸어 신청한 중복제소와 같은 것으로서 일사부재리의 원칙에 위배되어 행정심판의 대상이 될 수 없으므로 당연히 각하되어야 한다. 나. ○○시장으로부터 제출된 국토이용계획변경결정요청서는 1996. 11. 4. 요건불비로 반려되었고 법원판결이후 확정되었으므로 이에 관한 일체의 행정사항은 종결되었는 바, 설사 ○○시장으로부터 다시 국토이용계획변경요청이 제출된다고 하더라도 이를 받아들이지 아니 할 것이지만, 그 이후 입안권자로부터 피청구인에게 국토이용계획변경요청이 제기된 바도 없어 결정권자인 피청구인에게 국토이용계획변경결정을 이행하여야 할 의무가 발생하지 않으므로, 이 건 청구는 부작위의 요건인 ‘적법한 당사자의 신청’과 ‘처분을 해야 할 법률상의 의무’가 존재하지 않아 심판제기요건을 갖추지 못하였다. (본안에 대한 답변) 가. 청구인은 피청구인이 국토이용계획이 변경되면 법인설립을 허가할 방침이라고 통보한 후 선행절차인 국토이용계획변경을 이행하지 않고 후행절차인 법인설립을 먼저 허가하였으므로 현재까지 국토이용계획변경을 이행하지 않는 것은 신뢰보호원칙에 위배된다고 주장하나, 피청구인이 1995. 3. 31. ○○시장에게 한 재검토지시는, 현재 용도지역으로는 법인설립허가를 할 수 없다고 전제한 다음 예외적으로 국토이용계획이 변경되면 허가할 수도 있는 것이니 필요하면 그 절차를 이행해보라는 의미이지 국토이용계획변경을 요청만 하면 반드시 결정하여 주겠다는 의미는 아니므로 청구인의 주장은 이유 없다. 나. 피청구인이 1996. 3. 30. 행정심판재결에서 청구인용을 한 이유는 단순히 주민이 반대한다는 사유만으로 국토이용계획변경결정요청입안을 기피해서는 안 된다는 것이므로 동 재결이 피청구인에게 국토이용계획변경결정을 하도록 기속하는 것은 아니며, 보건복지부장관의 1997. 8. 26.자 재결도 재단법인설립허가에 한하여만 재결의 효력이 있는 것이고 재단법인설립허가와 국토이용계획변경결정은 행정행위의 목적과 의미가 각각 다른 것으로서 상호간에는 기속적인 관계가 있지 아니하다. 다. 공원묘지예정지 인근에 밀집한 인가 25호는 예정지로부터 460m밖에 떨어져 있지 않고 동 마을은 공원묘지예정지의 경사진 아래쪽에 위치할 뿐 완전히 차폐되어 있지 않으며, 사찰인 ○○암은 예정지로부터 300m의 거리에 위치하고 있고 다수 신도들이 왕래하는 시설로서 일반공중이 수시 출입하는 시설이므로 공원묘지예정지는 사설묘지설치기준에 적합하지 아니하다. 라. 청구인은 피청구인이 국토이용계획변경결정시 묘지수급계획상 묘지가 필요하다고 결정한 ○○시의 분석을 존중하지 아니한 것은 잘못이라고 주장하나, ○○시의 묘지수급계획에 의하면 법인묘지의 수습에 문제가 없고 2009년까지는 공급이 충분한 것으로 되어 있으며 향후 20년동안 공급이 가능하여 법인묘지 의 조성계획이 없었기 때문에, 피청구인은 ○○시장이 1996. 10. 12. 제출한 국토이용계획변경결정요청에 대하여 부적합하게 입안된 것으로 판단하고 1996. 11. 4. 재검토하도록 반려한 것이므로 청구인의 주장은 이유 없다. 마. 청구인은 피청구인이 국토이용계획변경결정절차를 이행한다는 신뢰를 가지고 64억원을 투자하였다고 주장하나, ○○시 ○○면 ○○리 산 44-2번지 등의 부동산매매계약(매매금액 26억원)은 피청구인이 국토이용계획이 변경되면 법인허가를 할 방침이라고 통보한 1995. 3. 31.보다 무려 1년 앞서 이루어진 것으로 피청구인의 국토이용계획변경여부와 전혀 관계가 없고, 청구인이 제출한 증거자료는 2필지 매매대금ㆍ임대료 등 총 3,880만2,070원에 불과하며 이 또한 피청구인의 1996. 11. 4.자 반려처분 및 1998. 1. 16.자 법원판결이 있은 이후에 지출된 것으로서 국토이용계획변경결정의 이행여부와 전혀 관계가 없다. 바. 청구인은 정관의 재산목록에 명시된 현금 1억원을 기본재산으로 편입하지 않았고, ○○리 산 44-2번지 등 토지 36만1,532㎡는 2001. 1.현재 기본재산으로 편입하여 등기부를 제출해야 함에도 이를 이행하지 않았으며, 법인의 사업용 보통재산으로 대표 배○○외 6인이 8억4,000만원을 출연하기로 하고 재산출연증서를 제출하였으나 아직까지 재산출연이 없는 점으로 미루어 볼 때 사업추진의사가 불투명하고 법인으로 성립은 되었으나 사업수행능력이 완성되지 않았다. 사. 정부는 2001. 1. 13. 장사등에관한법률을 공포ㆍ시행하여 매장보다는 화장ㆍ납골위주로 장묘관행을 바꾸는 정책방향을 제시하였고, 또 보건복지부에서는 1996. 7. 장묘업무관리지침을 제정하여 화장의 권장과 사설법인묘지의 설치억제를 추진하였는 바, 청구인은 법인설립허가 당시 제출한 사업계획서에서 전체개발면적의 약 38%인 8만8,306㎡를 매장묘역으로 조성할 계획이어서 정부정책에 부합하지 아니하고, 청구인이 이 건 심판청구를 하면서 납골당을 300평규모 4개동을 건축하고 2만기를 납골한다는 다른 사업계획서를 제출하였으나 이는 이사회의 결의가 없어 무효이다. 아. 한편, 정부는 최근 국토의 무질서한 난개발을 방지하고자 2001. 1. 6. 국토이용관리법시행규칙을 개정하고 ‘준도시지역으로의 입안제한에 관한 기준’(건설교통부고시 제2001-2호)을 제정하여 준도시지역으로 입안할 수 있는 입지기준을 대폭 강화하였으며, 현재 건설교통부장관이 묘지의 설치를 위한 개발기준을 대폭 강화할 목적으로 ‘준도시지역 시설용지지구 개발계획수립기준(안)’을 작성하여 고시할 예정이므로 묘지설치를 위한 준도시지역으로의 국토이용계획변경의 입안 및 결정은 더욱 어려워 질 것이다. 4. 이 건 청구의 행정심판적격여부 가. 관계법령 행정심판법 제2조제1항 및 제3조제1항 국토이용관리법 제6조, 제7조, 제8조, 제9조 및 제30조의2 나. 판 단 (1) 청구인과 피청구인이 제출한 재단법인설립허가신청서, 행정심판재결서, 재단법인설립허가서, 사설묘지허가신청에 따른 국토이용계획변경요청문서, 사설묘지허가신청에 대한 회신문서 등 각 사본의 기재에 의하면, ○○묘원 대표 배○○은 1997. 6. 19. 피청구인을 상대로 재단법인설립허가이행청구를 제기하였고, 이에 대하여 보건복지부장관이 1997. 8. 26. 인용재결을 함에 따라 피청구인이 1998. 2. 24. 재단법인설립허가를 한 사실, 청구인은 2000. 10. 10. ○○시장에게 사설묘지허가신청에 따른 국토이용계획변경(용도지역변경)을 요청하였고, ○○시장은 2000. 10. 25. 청구인에게 사설묘지허가는 국토이용계획변경결정이 이루어진 후 처리될 수 있는 사항이고 국토이용계획변경은 국토이용관리법의 규정에 의한 행정계획으로서 행정기관의 장만이 국토이용계획변경을 입안하는 사항이므로 이를 구체적으로 검토하여 처리하겠다고 회신한 사실, ○○시장은 2000. 11. 3. 피청구인에게 이 건 공원묘지예정지에 대한 국토이용계획변경이 가능한지 여부에 대하여 질의를 하였고, 이에 대하여 피청구인은 2000. 11. 20. ○○시장에게 국토이용계획은 입안권자인 ○○시장이 묘지수급계획 및 임상ㆍ토질 등을 종합적으로 고려하여 입안여부를 판단할 사항이라는 등의 내용의 질의회신을 한 사실을 각각 인정할 수 있다. (2) 살피건대, 행정심판법 제2조제1항 및 제3조제1항의 규정에 의하면, 행정심판의 대상이 되는 ‘처분’이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정작용을 말하고, ‘부작위’라 함은 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있음에도 불구하고 이를 하지 아니하는 것을 말하는 바, 행정청이 국민으로부터 어떤 신청을 받고서 이를 거부하거나 그 신청에 따르는 내용의 행위를 하지 아니한 것이 행정쟁송의 대상이 되는 처분이나 부작위가 된다고 하기 위하여는 국민이 행정청에 대하여 그 신청에 따른 행정행위를 하여 줄 것을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 권리가 있어야 한다고 할 것이다. 그런데, 청구인은 2000. 10. 10. ○○시장에게 국토이용계획변경(용도지역변경)을 요청하고 2000. 10. 25. ○○시장이 이에 대해 회신을 하였으며, 또 ○○시장이 2000. 11. 3. 피청구인에게 국토이용계획변경에 관한 건의를 하고 2001. 1. 20. 피청구인이 이에 대해 회신을 한 사실은 있으나, 청구인이 피청구인에 대하여 국토이용계획변경과 관련하여 어떠한 신청을 하고 피청구인이 이를 거부하거나 상당기간 처분을 하지 아니한 사실은 인정되지 아니하므로 행정심판의 전제가 되는 처분이나 부작위 자체가 존재하지 아니하다고 할 것이다. 뿐만 아니라, 국토이용관리법에는 개인이나 단체가 국토이용계획의 변경에 대하여 신청을 할 수 있다는 규정이 없을 뿐만 아니라, 종합성ㆍ장기성이 요구되는 행정계획의 경우 그 계획이 일단 확정된 후에는 어떤 사정의 변동이 있다고 하여 이해관계인 등에게 일일이 그 계획의 변경을 청구할 권리를 인정하여 줄 수도 없는 것이므로, 비록 청구인이 이 건 공원묘지예정지에 사설공원묘지를 설치할 목적으로 피청구인으로부터 재단법인설립허가를 받았다 하더라도 국토이용계획의 성격 및 국토이용관리법의 체계에 비추어 볼 때 청구인에게 국토이용계획변경결정에 대한 조리상의 신청권이 있다고 할 수 없고, 피청구인에게 청구인의 국토이용계획변경결정요청에 응할 법률상 의무가 있다고도 할 수 없다. 따라서 이 건 청구는 어느모로 보나 행정심판의 대상이 아닌 사항에 대하여 제기된 부적법한 심판청구라 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 의결한다.