국토이용계획변경결정처분취소청구

1. 사건개요 경기도지사가 2001. 1. 3. 경기도 ○○시 ○○동 및 ○○군 ○○면 ○○리 해상 일원(이하 "이 사건 용도지역"이라 한다)을 ○○연안해상도립공원으로 지정하기 위하여 용도지역을 기존의 농림지역ㆍ준농림지역ㆍ용도미지정지역에서 자연환경보전지역으로 변경하는 내용의 국토이용계획변경 요청을 하였고, 이에 대하여 피청구인이 2002. 11. 14. 건설교통부고시 제2002- 260호로 이를 변경결정 및 고시(이하 "이 건 처분"이라 한다)하였다. 2. 청구인들 주장 이에 대하여 청구인들은 다음과 같이 주장한다. 가. 이 건 처분 당시 시행되고 있던 국토이용관리법(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 폐지되어 2003. 1. 1.부터 시행되기 이전의 것. 이하 "구 국토이용관리법"이라 한다) 제13조의3의 규정에 의하면, 자연공원법에 의한 자연공원과 공원보호구역은 자연환경보전지역에서만 설치하도록 규정하고 있는데, 피청구인은 농림지역ㆍ준농림지역ㆍ용도미지정지역으로 되어 있는 이 사건 용도지역을 자연공원으로 지정할 목적으로 자연환경보전지역 변경 결정을 한 것이므로, 이는 위 법령의 규정을 위반한 것으로서 취소되어야 한다. 나. 자연공원법 제7조 및 동법시행령 제3조에 의하면, 자연공원으로 지정될 수 있는 조건으로 자연생태계, 자연경관, 문화경관, 지형보존, 위치 및 이용편의 등 5가지를 규정하고 있는데, 이 사건 용도지역은 전체 면적의 98.7%가 갯벌로서 갈매기 이외에는 별다른 천연기념물 및 보호야생동식물이 서식하고 있지 않아 보존할 만한 자연생태계가 없는 점, 시화호 등의 영향으로 갯벌이 오염되어 자연경관의 보전상태가 양호하지 않은 점, 특별히 내세울 만한 문화재 또는 역사적 유물이 거의 없는 점, 시화호 간척사업 등으로 인하여 갯벌이 거의 훼손 된 점, 수도권에는 위 지역 이외에도 자연공원이 많이 분포되어 있어 자연공원 배치가 부적합한 점 등을 고려해 볼 때, 이 사건 용도지역은 위 기준 어디에도 해당될 수 없어 자연공원으로서의 지정요건을 구비하고 있지 못하다. 다. 경기도지사가 국토이용계획을 변경 요청할 당시(2001. 1. 3.) 시행되던 자연공원법시행령(2001. 9. 29. 대통령령 제9993호로 개정ㆍ시행되기 이전의 것. 이하 "구 자연공원법시행령"이라 한다) 제4조에 의하면, 자연공원으로 지정함에 있어 국유지 또는 공유지의 면적에 비하여 사유지의 면적이 적은 지역을 선택하도록 되어 있음에도, 경기도지사가 이 사건 용도지역을 자연공원으로 지정할 목적으로 국토이용계획변경을 요청한 것은 위 구 자연공원법시행령에 명백히 위배되는 것이고, 이와 같이 위법한 신청을 승인한 피청구인의 이 건 처분도 위법하다고 할 것이며, 위 지역을 자연공원지역으로 지정할 경우 자연환경보존지역으로 보호되는 것이 아니라 오히려 관광객들에 의한 자연훼손을 조장하는 결과를 초래하게 되는 것이므로, 이러한 점을 면밀히 검토 및 고려하지 아니하고 행한 피청구인의 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다. 라. 또한, 피청구인은 이 건 처분을 함에 있어 국토이용관리법령에 의한 국토이용계획의 변경에 대하여 주민 및 이해관계인의 의견수렴을 위한 공고 등의 절차를 제대로 거치지 않았기 때문에 이 건 처분은 절차상 위법이 있다 할 것이고, 또한 자연공원으로 지정하기 위해서는 구 국토이용관리법 제7조제4항에 의하여 관계중앙행정기관의 장인 환경부장관의 요청이 있어야 하는데, 이 건과 관련하여서는 환경부장관이 용도지역 변경을 요청한 사실이 없으므로, 이 또한 절차 위법으로서 이 건 처분은 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인들은 이 건 처분이 구 국토이용관리법에 위반된 것이라고 주장하나, 구 국토이용관리법 제6조제5호에는 자연경관ㆍ수자원ㆍ해안ㆍ생태계 및 문화재의 보전과 수산자원의 보호ㆍ육성을 위하여 필요한 지역을 자연환경보전지역으로 계획할 수 있도록 규정되어 있는 바, 피청구인은 이 사건 용도지역을 해상도립공원으로 지정하기 위하여 용도지역을 자연환경보전지역으로 변경 결정한 것이고, 위 결정은 동법 제6조의 기준에 적합한 것이므로 여기에 법령위반의 문제는 없다 할 것이고, 더구나 국토이용계획변경을 위한 공람ㆍ공고시 그리고 국토이용계획변경결정 후 열람기간 중에 청구인들로부터 어떠한 이의제기가 없었던 점 등을 감안할 때, 이에 대한 청구인들의 주장은 이유 없다. 나. 청구인들은 이 사건 용도지역이 자연공원으로 지정될 수 있는 요건을 구비하고 있지 못하다고 주장하나, 위 지역에는 보호야생조류인 알락꼬리마도요 등 다수의 조류가 자연생태계를 구성하고 있는 점, 갯벌의 경관 및 기능적 가치 등에 대한 환경관련 단체의 많은 연구ㆍ발표가 있고, 실제로도 ○○도에는 비경인 낙조와 갯벌 등 자연경관적 가치가 다수 존재하는 점, ○○도에는 바다갈라짐 현상이라는 특유한 해양문화자원과 패총 및 봉수대 터 등 적지 않은 문화경관이 보존되어 있는 점, 인근의 시화호 등에 대한 다각적 개선노력과 함께 갯벌지역을 자연공원구역으로 관리ㆍ보존할 필요성이 큰 점, 인천을 비롯한 서해안 지역에는 자연공원이 없어 자연공원의 균형적 배치측면에서 부족한 공원을 확보할 필요성이 있는 점 등을 고려해 볼 때, 위 지역은 자연공원의 지정요건을 모두 구비하고 있다고 볼 수 있는 바, 이에 대한 청구인들의 주장 또한 이유 없다. 다. 청구인들은 이 건 처분이 구 자연공원법령에 의한 자연공원 지정기준을 위반하고 있고, 이 건 처분으로 인하여 오히려 자연훼손이 조장된다고 주장하나, 이 사건 용도지역의 총면적(125㎢)중 사유지는 약 3%(4㎢)에 불과하고, 더구나 사유지 비율에 대한 규정은 자연공원법령의 개정(2001. 9. 29.)으로 이미 폐지되어 이 건 처분 당시에는 더 이상 적용되지 않고 있었던 규정이고, 또한 이 사건 용도지역을 자연공원으로 지정하려는 것은 자연생태계와 자연문화경관 등을 보전하려는 목적이 크므로, 이에 대한 청구인들의 주장 역시 이유 없다. 라. 청구인들은 이 건 처분에 절차상 위법이 있다고 주장하나, 구 국토이용관리법 제30조의2 및 동법시행령 제58조의 규정에 의하여 건설교통부장관의 국토이용계획 입안권을 도지사에게 위임하였고, 이에 따라 경기도지사가 주민 및 이해관계인 등의 의견수렴을 위해 2000. 8. 29. 관보에 고시하고 관계서류를 해당 관청에 게시하는 등 의견수렴에 필요한 공고ㆍ공람 절차를 모두 거쳤으며, 자연공원법 제4조제1항에서 도립공원은 시ㆍ도지사가 지정ㆍ관리하도록 되어 있는 바, 이에 따라 관계 행정청인 경기도지사가 이 사건 용도지역을 자연공원으로 지정하기 위한 용도지역 변경을 요청한 것이므로, 이 건 처분에 절차적 위법이 있다는 청구인들의 주장도 이유 없다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 구 국토이용관리법(2002. 2. 4 법률 제6655호로 폐지되어 2003. 1. 1. 시행되기 이전의 것) 제6조 내지 제8조 및 제30조의2 구 국토이용관리법시행령(2002. 12. 26. 대통령령 제17816호로 폐지되어 2003. 1. 1. 시행되기 이전의 것) 제4조 및 제58조 구 국토이용관리법시행규칙(2002. 12. 31. 건설교통부령 제345호로 개정되어 2003. 1. 1. 시행되기 이전의 것) 제2조의7 나. 판 단 (1) 청구인들 및 피청구인이 제출한 공고문, 경기도건설종합계획심의회 심의결과, 국토이용계획변경결정 요청문서, 국토이용계획심의회 심의결과, 관계부처 협의결과, 고시문, 연명부 등 각 사본의 기재내용을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 경기도지사는 2000. 8. 29. 이 사건 용도지역을 자연공원법 제5조의 규정에 의한 도립공원(가칭 ○○연안해상도립공원)으로 지정하기 위하여 농림지역ㆍ준농림지역 약 1,591㎢를 자연환경보존지역으로 변경하는 내용의 국토이용계획용도지역지정및변경안을 작성하고, 이에 대한 주민의 의견을 수렴하기 위해 관보에 20일간 공고(경기도공고 제2000-331호) 하면서 경기도 ○○시 ○○면사무소등 관계 행정관청에 관계도서를 게시하였다. (나) 경기도지사는 2000년 12월경 이 사건 용도지역을 ○○연안해상도립공원으로 지정하기 위한 국토이용계획변경안(농림지역 0.622㎢ㆍ준농림지역 1.544㎢ㆍ미지정지역 315.360㎢ 등 총 317.526㎢를 모두 자연환경보전지역으로 변경)에 대하여 관계부서의 협의를 거친 후 경기도건설종합계획심의회에서 심의한 결과, 위원 전원(14명)의 찬성으로 원안 가결되었다. (다) 경기도지사는 2001. 1. 3. 피청구인에 대하여 경기도건설계획심의회에서 의결된 내용으로 ○○연안해상도립공원 지정을 위한 국토이용계획변경결정을 신청하였다. (라) 피청구인은 환경부등 관계부처와 협의를 거친 후, 2002년 11월경 천혜의 자연환경인 갯벌과 해양환경을 보전할 목적으로 이 사건 용도지역에 ○○연안해상도립공원 지정을 위한 국토이용계획변경안(농림지역 0.030㎢ㆍ준농림지역 1.484㎢ㆍ미지정지역 121.554㎢ 등 총 123.068㎢를 자연환경보전지역으로 변경)을 제125차 국토이용계획심의회에 상정하였고, 위 심의회에서 서면 심의한 결과 참석위원 10인중 9인의 찬성(반대한 민간위원 1인 : 경기만 활성화대책 마련 후 시행 의견)으로 가결되었다. (마) 피청구인은 2002. 11. 14. 이 사건 용도지역중 농림지역ㆍ준농림지역ㆍ미지정지역 123.068㎢를 자연환경보전지역으로 변경하는 내용의 국토이용계획변경결정을 건설교통부고시 제2002-260호로 고시하였고, 토지이용계획에 대하여는 자연공원법에 의하여 별도 수립 고시하기로 하였다. (바) 청구인 노○○을 포함한 경기도 ○○시 ○○면 ○○리 주민 88명은 이 사건 용도지역에는 갈매기 이외에 다른 조류는 서식하고 있지 아니하며, 역사적 가치가 있는 패총이나 봉수대 터도 존재하지 아니하므로, 경기도에서 제출한 문헌조사 및 기초생태조사(2001년 3월경) 자료와 도서해안지역 종합학술조사자료(2000년 발행)는 신빙성이 없다는 연명부를 작성하여 2003. 11. 15. 국무총리행정심판위원회에 제출하였다. (2) 이 건 처분이 적법ㆍ타당한지 여부에 대하여 살펴본다. (가) 살피건대, 구 국토이용관리법(2002. 2. 4 법률 제6655호로 폐지되어 2003. 1. 1. 시행되기 이전의 것. 이하 "법"이라 한다) 제6조제5호 및 구 국토이용관리법시행규칙(2002. 12. 31. 건설교통부령 제345호로 개정되어 2003. 1. 1. 시행되기 이전의 것) 제2조의7제1항제6호의 규정에 의하면, 자연환경보전지역은 자연경관ㆍ수자원ㆍ해안ㆍ생태계 및 문화재의 보전과 수산자원의 보호ㆍ육성을 위하여 필요한 지역으로서, 자연공원법에 의한 공원구역 또는 공원보호구역으로 지정하여 관리하는 것이 적합한 지역을 대상으로 입안하도록 되어 있고, 법 제7조제1항 및 구 국토이용관리법시행령(2002. 12. 26. 대통령령 제17816호로 폐지되어 2003. 1. 1. 시행되기 이전의 것. 이하 "법시행령"이라 한다) 제4조제2항의 규정에 의하면, 국토이용계획은 건설교통부장관이 입안하도록 하되, 건설교통부장관이 국토이용계획을 입안하고자 할 경우에는 미리 그 입안하고자 하는 내용을 관보 또는 일간신문 등에 20일 이상 공고하도록 되어 있으며, 법 제8조제1항의 규정에 의하면, 제7조에 의한 국토이용계획은 국토계획심의회의 심의를 거쳐 건설교통부장관이 고시함으로써 결정(변경결정)된다고 되어 있고, 법 제30조의2제1항 및 법시행령 제58조제1항의 규정에 의하면, 제7조의 국토이용계획 입안권은 도지사에게 위임되어 있다. (나) 먼저, 청구인들은 이 사건 용도지역이 자연환경보전지역 지정 요건을 구비하고 있지 못한데도 피청구인이 자연공원을 지정할 목적으로 이 사건 국토이용계획을 변경하였다고 주장하므로, 이에 대하여 살펴보면, 국토이용계획은 이른바 "행정계획"에 해당하고, "행정계획"이라 함은 행정에 관한 전문적ㆍ기술적 판단을 기초로 하여 국토의 균형발전ㆍ자연환경 보전ㆍ양호한 생활환경 확보 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합ㆍ조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것으로서, 법에는 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 대하여는 별다른 규정을 두고 있지 아니하므로, 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안ㆍ결정함에 있어서 행정계획에 관련되는 자들의 사익과 공익 상호간에 정당하게 비교교량을 하는 한 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다고 할 것인 바, 위 인정사실에 의하면, 피청구인이 국토이용계획을 변경 결정함에 있어 인천을 비롯한 서해안 지역에 자연공원이 없어 자연공원의 균형적 배치측면에서 부족한 공원을 확보할 필요성이 있다는 경기도지사의 요청을 받아들여, 이 사건 용도지역에 천혜의 자연환경인 갯벌과 해양환경을 보전하여 자연공원으로 지정ㆍ관리하기 위한 행정목적을 달성하고자, 청구인들의 사유지가 포함된 이 사건 용도지역을 농림지역, 준농림지역 및 용도미지정지역에서 자연환경보전지역으로 변경 결정한 것으로 보이고, 더구나 이 건 자연환경보전지역으로 결정된 토지는 용도지역의 총면적(125㎢)중 사유지가 4㎢에 불과하여, 이 건 국토이용계획변경결정으로 인하여 침해될 우려가 있는 개인의 법률상 이익을 고려한다고 하더라도 이 건 처분으로 달성하고자 하는 공익이 보다 더 크다고 할 것이므로, 이 건 처분에 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법이 있다고 할 수는 없다 할 것이다. (다) 또한, 청구인들은 이 사건 국토이용계획변경결정이 구 국토이용관리법령 소정의 의견수렴절차를 위반하여 이루어진 것이라고 주장하므로, 이에 대하여 살펴보면, 피청구인의 국토이용계획입안권을 위임받은 경기도지사가 이 사건 국토이용계획용도지역지정및변경안을 작성하고, 이에 대한 주민의 의견을 듣고자 관보에 20일간 공고 및 관계 행정관청에 관계도서를 게시하였으며, 피청구인은 위 경기도지사가 신청한 이 사건 국토이용계획변경결정안을 결정하기에 앞서 환경부등 관계중앙행정기관과 협의한 후 국토이용계획심의회의 심의를 거치는 등 관계법령에서 정한 절차를 모두 거쳤다 할 것이므로, 피청구인의 이 건 처분에 절차를 위반한 위법이 있다고 할 수 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인들의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.