국토이용계획변경신청반려처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 사설공원묘지를 조성운영하려는 토지의 용도지역이 국토이용관리법상 묘지를 설치할 수 없는 농림 및 준농림지역이어서, 묘지조성예정지의 관할관청인 ○○시장이 피청구인에게 이를 사설공원묘지를 설치할 수 있는 준도시지역으로 국토이용계획을 변경하여 줄 것을 요청하였으나, 피청구인이 1996. 11. 4. 묘지설치예정지역이 관계법령의 입지기준을 충족하지 못하고 묘지수급계획에 맞지 않는다는 이유로 이를 거부하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 국토의 효율적인 이용을 도모할 목적으로 충청남도 ○○시 ○○면 ○○리 산 44-2번지외 3필지에 231.500㎡의 사설공원묘지를 설치운영하기 위하여 1995. 1. ○○시장을 경유하여 피청구인에게 사설공원묘지를 설치운영할 재단법인설립허가신청 및 사설묘지설치허가신청을 한 바, 나. 피청구인은 1995. 3. 31. ○○시장에게 한 회신을 통하여 위 법인설립허가신청은 ① 매장및묘지등에관한법률과 비영리법인의설립및감독에관한규칙 등에 특별히 저촉되는 사항이 없어 법인설립허가 요건에는 적합하나, ② 묘지설치예정지의 용도지역이 묘지를 설치할 수 없는 농림 및 준농림지역이므로 현재로서는 집단묘지조성목적의 재단법인설립허가를 내줄 수 없고, ③ 다만 당해 지역이 집단묘지를 설치할 수 있는 준도시지역내 집단묘지 지구로 국토이용계획이 변경되면 법인설립을 허가할 방침이니 그에 대한 필요한 절차를 이행하기 바란다는 내용의 통지를 하였고, 이에 따라 ○○시장은 1995. 4. 4. 청구인에게 위 통지내용을 그대로 이첩 회시하였다. 다. 그후 ○○시장은 위 통지에 따라 국토이용관리법 제7조제4항의 규정에 의하여, 공원묘지사업시행예정지의 용도지역을 농림지역 및 준농림지역에서 준도시지역(집단묘지지구)으로 변경결정하여 줄 것을 요청하는 선행절차로서 1995. 7. 18. 동 국토이용변경계획을 공고하는 한편 환경부, 산림청, 국방부, 광업진흥공사 등 관련 중앙부처와 협의를 하여 1995. 9. 20.경 위 국토이용변경 내용은 법률상 아무런 하자가 없다는 회신을 받았음에도 불구하고, 인근 주민들의 반대의견이 있다는 이유로 피청구인에 대하여 위 국토이용계획변경결정을 요청하지 아니하여 라. 청구인은 1996. 1. 8. ○○시장을 피청구인으로 하여 “충청남도지사에게 위 국토이용계획변경결정 요청절차를 이행하라”는 행정심판을 제기하였던 바, 충청남도 행정심판위원회는, ① 피청구인(○○시장)이 1995. 3. 11. 청구인의 법인설립허가 및 사설공원묘지설치허가신청에 대하여 신청지역은 입지조건과 묘지수급계획상 적합하나 주민반대가 예상된다는 의견을 재결청인 충청남도지사에게 제출한 사실, ② 충청남도지사도 1995. 3. 31. 피청구인(○○시장)에게 법인설립허가요건에는 적합하나 국토이용계획변경이 선행되어야 하므로 필요한 법적 절차를 이행하라는 내용의 법인설립적합통지를 하였던 사실, ③ 신청지역은 매장및묘지에관한법률시행령 제5조(사설묘지 등의 설치기준 등)제2항제1호가목의 규정에 의한 묘지설치 금지지역도 아니며, ④ 국토이용관리법시행규칙 제2조의4제4호의 규정에 의한, 용도지구별 지역조건에 적합하고 당해 지구의 임상토질 등 지형적 여건에서 보아 집단묘지지구로 개발함이 적합하다는 사실 등을 각 인정한 후, ⑤ 재단법인이 사설묘지를 설치하고자 하는 경우 신청면적이 10만제곱미터이상이면 관계법령에 의하면 준도시지역내 집단묘지지구로 국토이용계획의 변경이 있어야 사설묘지설치가 가능함을 알 수 있고, ⑥ 국토이용관리법 제7조의 규정에 의하면, 위와 같이 용도지역의 변경이 필요한 경우 관할시장은 이를 결정권자인 도지사에게 요청하여야 하고 특별한 사유가 없는 한 도지사는 이에 응하여야 한다고 규정되어 있으며, ⑦국토이용계획변경의 결정권자이며 법인설립허가권자인 충청남도지사가 국토이용계획변경을 전제로 법인설립 적합통보가 있었음에도 피청구인(○○시장)이 객관적인 타당성을 확보하지 못한 주민반대를 사유로 위 신청을 반려한 것은 부당한 것이라고 판단하여 청구인의 위 청구를 인용재결하였다. 마. ○○시장은 1996. 10. 12. 위 재결의 취지에 따라 피청구인에게 국토이용계획변경 결정요청을 하였으나, 피청구인은 종래의 입장을 변경하여 1996. 11. 4. ○○시장에 대하여 이 건 신청지역은 매장및묘지에관한법률시행령 제5조의 규정에 의한 소정의 거리기준을 충족하지 못하고 묘지수급계획에 맞지 않는다는 이유로 반려처분을 하였는 바, 피청구인이 들고 있는 위 반려사유는 이미 종전에 청구인이 ○○시장 및 피청구인에게 법인설립허가 및 사설묘지설치허가 신청서를 제출하였을 때 피청구인 등이 모두 검토를 하여 그 적합성을 이미 검증받은 사항일 뿐만 아니라 ① 청구인은 피청구인 및 ○○시장으로부터 법인설립인가 및 공원묘지설치허가 요건에 적합하다는 통지를 받은 바 있고, ② 그 뒤를 이어 피청구인은 ○○시장에게 이 건 묘지설치 예정지가 용도지역에 맞지 않아 (당장)인가를 할 수는 없으니 국토이용계획변경결정을 요청할 것을 지시하고 같은 취지의 행정심판 재결을 한 바 있고, ③ 그러한 토대위에서 ○○시장은 마지막 절차로서 피청구인에 대해 국토이용계획변경결정요청을 하였던 것이므로 피청구인은 응당 이 건 국토이용계획변경결정 요청에 응하여야 할 법률상 의무가 있는 것임에도 이를 거부하는 것은 위법하다. 바. 당초 ○○시장이 피청구인에 대해 국토이용계획변경결정을 요청을 하지 아니하고 있던 이유는 주민의 반대의견 때문이었으나, 충청남도 행정심판위원회는 그러한 사유에 따른 위 변경요청 불이행 행위가 위법함을 확인하고 ○○시장에 대하여 즉시 국토이용계획변경결정 요청절차를 이행할 것을 재결하였음에도 불구하고 피청구인이 종전의 입장을 번복하여 실체적 허가기준에 맞지 않는다는 이유로 들어 한 이 건 처분은 행정의 일관성신뢰의 원칙에도 어긋나고 재결의 기속력을 규정하고 있는 행정심판법 제37조제1항의 규정에도 반하는 위법한 처분이다. 3. 피청구인 주장 가. 본안전 항변 이 건 처분은 ○○시장이 1996. 10. 12. 피청구인에 대하여 한 국토이용계획변경요청에 대하여 피청구인이 불가하다는 회신을 한 것으로 피청구인이 감독기관으로서 ○○시장에게 국토이용게획의 변경이 부적법하다는 사실을 통지하고 재검토를 지시한 것이고, 국민의 신청에 대한 행정청의 거부가 행정처분이 되기 위하여는 국민이 행정청에 대하여 그 신청에 따른 행정행위를 하여 줄 것을 요구할 수 있는 법규 또는 조리상의 권리가 있어야 할 것인 바, 국토이용관리법에 의하면, 청구인이 피청구인에게 국토이용계획변경을 요구할 수 있는 권리가 없을 뿐만 아니라 피청구인이 ○○시장에게 국토이용계획변경안을 재검토하도록 한 것은 청구인에 한 행정처분으로 볼 수 없으므로 이 건 청구는 행정심판의 대상이 될 수 없는 부적법한 청구로 각하되어야 한다. 나. 본안에 대한 항변 피청구인은 다음과 같이 주장한다. (1) 청구인은 피청구인이 들고 있는 거부사유는 이미 종전에 청구인이 ○○시장 및 피청구인에게 법인설립허가 및 사설묘지설치허가신청서를 제출하였을 때 피청구인 등이 모두 검토를 하여 그 적합성을 검증받은 사항으로서 이는 사실과 다르다고 주장하나, 1995. 3. 31. 피청구인이 ○○시장에게 통지한 재단법인설립허가신청서 회신에 “법인설립허가 요건에 적합하다”고 한 것은 청구인이 제출한 서류와 ○○시장이 제출한 검토의견에 근거하여 사전 서류검토를 한 결과이며, 그후 1996. 10. 12. 위 의무이행 행정심판의 인용재결이 있은 후 ○○시장이 국토이용계획변경결정을 요청함에 따라 다시 확인한 바에 의하면, 다음과 같이 매장및묘지등에관한법률 제8조제3항 및 동법시행령 제5조제2항제1호가목의 규정에 의한 재단법인이 설치하는 사설묘지설치기준에 저촉된다. ① ○○시 ○○면 ○○리 민가 25호는 공원묘지설치예정지로부터 460미터의 거리에 위치하고 있어 토지의 상황에 의하여 지장이 없는 경우외에는 500미터이상 떨어져야 한다는 관계법령에 맞지 아니하고 ② 같은 마을중 독립가옥 1채는 청구인의 공원묘지설치예정지로부터 150미터의 거리에 위치하고 있으나 이는 밀집된 인가가 아니라는 이유로 적법하다는 ○○시장의 판단은 잘못된 것이며 ③ 불교사찰인 ○○암은 공중집합시설이 아니라는 판단하에 적법하다는 ○○시장의 의견과는 달리 청구인의 공원묘지설치예정지로부터 300미터의 거리에 위치하고 있으며, 월 2백～ 3백명이 왕래하는 종교시설로서 공중이 수시 집합하는 시설이다. (2) 청구인은 충청남도 행정심판위원회가 ○○시장의 국토이용계획변경요청 불이행 행위가 위법임을 확인하고 ○○시장에 대해 즉시 당해 절차를 이행하라고 재결한 후 종전판단을 갑자기 번복하고 허가기준에 맞지 않는다는 이유를 들어 한 이 건 처분은 위법한 처분이라고 주장하나, 충청남도 행정심판위원회가 1996. 3. 30. “○○시장은 청구인이 주장하는 국토이용계획변경요청절차를 이행하라”는 재결의 내용은 절차를 이행하라는 것일뿐 피청구인의 최종 결정까지를 기속하는 것은 아니라 할 것이고 동 재결이유중 “사설묘지설치허가신청은 지형적 여건에 적합하고 ○○시의 묘지수급계획상에도 적합하다”고 한 내용중 지형적 여건에 관한사항은 당시 피청구인인 ○○시장의 판단에 착오가 있었던 사실에 기초한 것이며, 묘지수급계획에 관한 사항은 청구인이 ○○시장에게 법인설립허가신청(1995. 2. 15.)할 당시에는 시군별로 수립하여 운용하고 있었으므로 계획수립권자인 ○○시장이 이 계획에 적합하다고 한 검토의견에 근거하였던 것이나, 1996. 1. 1.부터 피청구인이 직접 묘지수급계획을 수립운용하게 됨으로써 이 건 처분을 할 당시에는 현재의 묘지수급계획에 의하여 적정여부를 다시 검토한 결과 불가하다는 판단을 한 것이므로 이 건 처분은 정당하다. 4. 이 건 청구의 행정심판적격여부 가. 관계법령 행정심판법 제3조제1항 국토이용관리법 제7조제1항제3항, 제8조제1항, 제30조의2, 동법시행령 제58조 나. 판 단 (1) 청구인이 제출한 재단법인설립허가신청, 사설묘지설치허가신청, 재단법인설립허가신청서진달(○○시 가정 65230-131,‘95. 3. ), 재단법인설립허가신청서 검토결과통지(충남 가정 65230-226, ’95. 3. 31.), 재단법인설립허가신청에 대한 회시(○○시 가정 65230-194, ‘95. 4. 4.), ○○시공고 제1995-183호(1995. 7. 18.), 사설묘지설치허가신청서반려통보(○○시 가정 65230-688, ’95. 12. 27.), 충청남도 행정심판재결서(법무 61240-218, ‘96. 3. 30.), ○○묘지설치를 위한 국토이용계획변경(안) 재검토(충남 건행 58210-1394. ’96. 11. 4.) 및 ○○묘지설치를 위한 민원사항통보(○○시 사회 65240-1980. ‘96. 11. 26.)등 각 사본의 기재에 의하면, 청구인이 1995. 1. 사설공원묘원을 설치하기 위하여 ○○시장을 거쳐 피청구인에게 재단법인설립허가 및 사설공원묘지허가를 신청하였으나, 국토이용계획의 변경이 선행되어야 하므로 ○○시장에게 이 절차를 이행하라는 통보를 한 사실, ○○시장이 주민의 반대의견을 들어 이를 이행하지 아니하자 청구인이 1996. 1. 8. 국토이용계획변경결정 요청절차를 이행하라는 취지의 행정심판을 제기하여 인용된 사실, 이에 따라 ○○시장이 국토이용계획변경안을 입안하여 피청구인에게 제출하였으나 피청구인이 1996. 11. 4. 관계법령에 저촉되고 국토이용계획입안기준에 부적합하다는 이유로 국토이용계획변경을 재검토하라는 지시를 한 사실, ○○시장이 이러한 사실을 청구인에게 통보한 사실을 인정할 수 있다. (2) 살피건데, 국토이용계획은 행정계획으로서 공공복리를 우선시키는 국토이용기본이념에 따라 국토이용관리법 제7조제4항의 규정에 의하여 관계행정기관의 장만이 변경을 요청할 수 있는 것이므로, 이 건 국토이용계획 변경거부는 ○○시장이 피청구인에게 국토이용계획의 변경을 요청함에 따라 이에 대한 회신으로서 행정관청간의 의사표시에 불과하고, 또한 청구인의 신청에 대하여 피청구인의 거부 또는 부작위가 행정처분이 되기 위하여는 국민이 행정청에 대하여 그 신청에 따른 행정행위를 하여 줄 것을 요구할 수 있는 법규 또는 조리상의 권리가 있어야 할 것인 바, 국토이용계획 변경의 경우 청구인이 피청구인에게 이를 요구할 수 있는 권리가 없을 뿐만 아니라 피청구인이 ○○시장에게 국토이용계획변경을 재검토하도록 한 것을 청구인에게 한 행정처분으로 볼 수도 없으므로 이 건 피청구인의 거부 내지 반려한 행위는 행정심판법 제3조의 규정에 의한 행정심판의 대상이 되는 행정처분이라 볼 수 없다 할 것이므로 이 건 청구는 행정심판제기요건을 결한 부적법한 청구라 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 청구임이 명백하므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 의결한다.