국토이용계획변경신청반려처분취소청구

1. 사건개요 ○○군수가 청구인의 신청에 따라 충청남도 ○○군 ○○면 ○○리 268-1번지 814,163㎡(이하 ‘이 건 토지’라 한다)를 골프장으로 조성하기 위하여 준농림지역에서 준도시지역으로 변경하는 내용의 국토이용계획을 입안하여 2005. 11. 21. 피청구인에 대하여 도시관리계획(국토이용계획)변경신청(이하 ‘이 건 신청’이라 한다)을 하자, 피청구인은 2005. 12. 5. ○○군수에 대하여 이 건 토지는 공유수면매립지로서 용도지역이 지정되지 아니하였으므로 구 「국토이용관리법」 제13조제2항의 규정에 의하여 먼저 용도지역을 지정을 하여야 한다는 이유로 이 건 신청을 반려(이하 ‘이 건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 가. 피청구인은 청구인적격이 없다고 주장하나, 청구인은 10년 이상 준농림지역으로 관리되어 온 이 건 토지에 대하여 청구인의 신청으로 건설교통부가 골프장조성을 위한 토지수급계획변경계획을 하여 관보에 게재하고 ○○군수가 이를 적법하게 고시하였고, 이에 따라 청구인이 사전환경성검토, 해양수산부와 협의, 문화재 현상변경허가 등에 용역비를 지출하고 사업을 진행하여 왔는바, 실질적으로 청구인이 국토이용계획변경의 이해관계자인 당사자로서 모든 비용을 지출하여 입안을 위한 신청서류 등을 준비하였고, ○○군수는 입안권자로서 이를 검토하여 결정권자인 피청구인에게 이첩한 것이므로 청구인은 청구인적격이 있다. 나. 청구인은 2002년 이 건 토지가 준농림지역임을 확인하여 물량배정을 신청하여 건설교통부로부터 피청구인과 ○○군수를 거쳐 국토이용계획에 따른 물량배정통보를 받았는바, 피청구인은 당시 이 건 토지를 ○○체육시설지구로 명명하여 ○○군수에게 제2차 토지수급계획을 변경통보하고 ○○군은 피청구인에게 이 건 토지를 ○○골프장으로 0.97㎢ 사용한다는 토지수급물량사용내역을 제출하였고, ○○군수는 2002년 이 건 토지의 용도를 준농림지역에서 준도시지역으로 변경한다는 내용의 국토이용계획변경예고를 공고하였으며, ○○군수는 2002년부터 토지이용계획확인서의 용도지역을 ‘준농림지역’으로, 현재는 ‘관리지역’으로 각각 표기하여 발급하여 왔고, 현재 관리중인 도면에서도 이 건 토지를 조성하고 있는 제방은 준농림지역으로 표시되어 있으며, 이 건 토지에 인접한 다른 토지들도 별도로 ○○군수가 용도지역을 지정ㆍ고시한 서류 없이도 준농림지역으로 재산권 행사를 하고 있는 등 피청구인과 ○○군수는 2002년 6월부터 지금까지 이 건 토지의 용도지역을 준농림지역 또는 관리지역으로 관리하여 왔는바, 청구인은 피청구인과 ○○군의 이러한 공적 증명행위를 신뢰하여 7년간 239억원을 투입하여 골프장조성사업을 추진하여 온 것이고 민원인들에게 행정기관의 업무상 착오 또는 서류 유실까지 우려하여 증명서 발급의 원인서류를 확인할 주의의무는 없는 것이며, 이 건 신청에 따라 국토이용계획변경을 한다고 하더라도 공익 또는 제3자의 이익을 침해할 우려가 없는 반면 이를 거부한다면 청구인에게 회복하기 어려운 큰 손해를 야기하게 되므로 이 건 처분은 신뢰보호의 원칙에 반한다. 다. 피청구인은 ○○군수가 잘못 발급한 토지이용계획확인서에 의한 손실은 ○○군수와 다툴 사항으로 이 건 신청의 반려로 인한 청구인의 손실에 대하여 책임이 없다고 주장하나, 구 「국토이용관리법 시행령」 제3조의2제1항 및 제6항에 따르면 토지수급계획의 주체는 도지사로서, 피청구인이 2002년 최초 보완요구를 할 당시 신청면적이 상이하다는 이유로 도면보완을 요구하였을 뿐 용도지역을 문제삼지 않았고, 구 「국토이용관리법」 제13조제1항 또는 제2항에 의하여 용도지역의 지적고시ㆍ국토이용계획의 결정ㆍ지형도면의 승인 등에 관한 권한은 피청구인에게 위임되어 있으므로 이 사건을 수행한 주체는 ○○군이 아니라 피청구인인바, 2002년 폐지된 구 「국토이용관리법」제13조제1항에 의한 용도지역지정절차를 이유로 한 이 건 처분은 행정기관 내부의 책임을 청구인에게 전가하는 것으로 위법ㆍ부당하여 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 (본안전 항변) 국토이용계획은 행정계획으로 구 「국토이용관리법」 제7조제4항의 규정에 의하여 관계 행정기관의 장만이 요청할 수 있는 것이므로 이 건 토지의 소유자에 불과한 청구인에게는 ○○군수 또는 피청구인에 대하여 국토이용계획의 변경을 요청할 권리가 없으므로 이 건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 없고(대법원 1995.4.28. 선고 95누627판결 등), 피청구인이 ○○군수에게 국토이용계획을 적정하게 다시 입안하도록 반려한 이 건 처분을 청구인에 대하여 한 행정처분이라고 볼 수도 없으므로, 이 건 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 청구이므로 각하되어야 한다. (본안에 대한 답변) 가. 구 「국토이용관리법」에 의한 국토이용계획의 입안은 동법 시행령 제58조제1항제1호의2 및 「충청남도사무위임규칙」 제2조의 규정에 따라 시장ㆍ군수에게 위임되어 있어 ○○군수의 권한이고, 국토이용계획의 결정은 동법 시행령 제58조제1항제1호에 따라 시ㆍ도지사에게 위임되어 있어 피청구인의 권한인바, 이 건 토지는 공유수면매립지로서 인접지역이 2개의 용도지역과 이웃하고 있으므로 동법 제13조제2항에 따라 국토이용계획으로 용도지역이 지정되어야 하는데, 이 건 토지에 관하여 용도지역이 지정되지 아니하였음에도 ○○군수는 국토이용계획과 다르게 입안하여 이 건 신청을 하여 피청구인은 용도지역지정절차를 조속히 이행하도록 통보하면서 이 건 처분을 한 것이므로 이 건 처분은 적법하다. 나. 청구인은 이 건 토지가 10년 이상 준농림지역으로 관리되어 왔다고 주장하나, 국토이용계획은 그 내용을 지형도에 표시하고 관보에 결정고시함으로써 효력이 발생하는 것이므로, 용도지역이 미지정된 이 건 토지에 대한 국토이용계획확인서를 ○○군수가 임의로 준농림지역으로 발급하였다는 사실만으로 용도지역이 지정된 것으로 볼 수 없고, 건설교통부장관이 2002. 11. 5. 토지수급계획을 변경할 당시 ○○군의 공급수요를 반영하여 이 건 토지에 골프장 조성을 위한 용도지역 변경이 가능하도록 물량을 배정한 것은 사실이나 이를 두고 이 건 토지의 용도지역이 지정된 것으로 볼 수는 없으며, 「공유수면매립법」상 매립준공인가가 되면 용도지역 지정여부와 관계없이 매립목적대로 토지를 이용할 수 있고 지적공부의 등록이 가능하며 재산권행사도 할 수 있는 것이나 이로써 용도지역이 지정된 것은 아니고, 이 건 토지 및 인근 토지를 준농림지역으로 하여 잘못 발급된 국토이용계획확인서로 인하여 청구인이 입은 경제적 손실은 ○○군수와의 사이에 해결될 문제이므로 청구인의 주장은 이유 없으므로 이 건 청구는 기각되어야 한다. 4. 이 건 청구의 행정심판적격여부 가. 관계법령 행정심판법 제2조제1항제1호, 제2항, 제3조제1항 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 관보, 국토이용계획입안의견서, 제2차 토지수급계획변경통보, 제2차토지수급계획사용내역제출, 토지이용계획변경요청서, 국토이용계획변경결정요청 보완통보 및 반려통보, 토지대장, 등기부등본, 토지이용계획확인서, 사전환경성검토협의의견, 위치도, 사진 등 각 사본의 기재를 종합하면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 청구인은 2001. 11. 8. 이 건 토지의 소유권을 취득하여 2002. 11. 19. ○○군수에 대하여 이 건 토지를 골프장건설을 위하여 준농림지역에서 준도시지역(시설용지지구)으로 변경하여 달라는 내용의 국토이용계획변경결정신청서를 제출하였다. (나) 피청구인은 건설교통부장관의 제2차 토지수급계획변경에 따라 2002. 11. 5. ○○군수에게 ○○군의 시설용지지구 중 준농림지역을 0.65㎢에서 2.34㎢로 토지수급계획변경통보를 하였고, ○○군수는 2002. 12. 24. 피청구인에 대하여 이 건 토지 1.30㎢에 관하여 ○○골프장 조성 등을 내용으로 하는 제2차 토지수급계획사용내역을 제출하였다. (다) ○○군수는 2002. 12. 3. ○○군공고 제2002-349호로 이 건 토지에 대한 국토이용계획변경과 개발계획의 수립을 위하여 주민들의 의견을 듣고자 다음과 같이 공고하였다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=129481691"> - 다 음 - 1. 건명: 「○○ West Beach CC」조성을 위한 국토이용계획변경 및 개발계획수립 2. 주요내용 가. 위치: 충청남도 ○○군 ○○면 ○○리 268-1 나. 지구면적: 0.814㎢ 다. 용도지역 변경내용 준농림지역 0.814㎢ → 준도시지역(시설용지지구) 0.814㎢ 라. 변경사유 ○ 국민경제의 향상과 여가시간의 증대로 폭발적으로 증가하는 골프인구를 수용하기 위해 산림ㆍ농지 등이 훼손되지 않는 방치된 폐양식장 토지를 활용하여 골프장을 조성함으로써 ○ 국민의 건전한 여가선용과 체력증진에 일익을 담당함은 물론 지역사회 발전에 기여하고 국토의 효율적인 이용과 균형 있는 발전을 도모코자 함 마. 변경도면 : 생략 바. 공람기간: 2002. 12. 2. - 2002. 12. 22. 3. 의견제출: (내용 생략) </img> (라) ○○군수는 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 2003. 11. 21. 피청구인에 대하여 이 건 토지는 구 「국토이용관리법」상 준농림지역으로 농지와 산림이 없는 오랫동안 방치된 폐양식장으로서 지목은 유지, 현황은 잡종지로 토지이용상의 효율이 저하되었으므로 체육시설(골프장 27홀)부지로 개발하기 위하여 준도시지역으로 국토이용계획을 변경결정함이 타당하다는 내용의 국토이용계획 변경 입안서, 의견서 등을 첨부하여 국토이용계획변경결정신청을 하였다. (마) 피청구인은 2003. 11. 28. ○○군수에 대하여 국토이용계획변경을 위한 계획예고면적(814,000㎡)과 입안면적(866,000㎡)이 상이하고, 국토이용계획 원도와의 일치여부를 관계공무원이 확인하고 원본대조필 및 작성자ㆍ확인자가 서명날인해야 하는 문제점이 있다는 이유로 국토이용계획변경요청을 재검토하라고 통보하였다. (바) ○○군수가 2004. 10. 13. 피청구인에 대하여 다시 이 건 토지에 대한 국토이용계획변경결정신청을 하자, 피청구인은 2004. 12. 31. ○○군수에 대하여 이 건 토지가 천연기념물 제431호 ‘충남 ○○군 △△리 ○○’와 인접하여 있으므로 문화재현상변경이 먼저 이루어져야 하고, 주변환경에 미치는 영향을 최소화하는 종합적인 대책이 필요하며, 이 건 토지가 구 「국토이용관리법」상 용도지역이 미지정된 지역으로 국토이용계획변경입안을 재검토하여야 하는 문제점이 있다는 이유로 국토이용계획입안내용을 재검토하라고 통보하였다. (사) 청구인은 2005. 1. 31. 문화재청장으로부터 인근의 천연기념물 제431호 ‘충남 ○○군 △△리 ○○’ 인근 골프장 조성을 위하여 문화재 지정구역 경계로부터 최소 120m 이상 이격할 것 등의 조건부로 이 건 토지에 대하여 국가지정문화재 현상변경허가를 받았고, 2005. 4. 18. ○○군수로부터 이 건 토지는 매장유적 등의 징후가 확인되지 않았으므로 시ㆍ발굴 등 추가조사의 필요성은 없으나, 동 부지와 인접하여 천연기념물 제○○호가 위치하고 있는 점을 감안하여 문화재보존에 미치는 영향이 없도록 하고 국가지정문화재 현상변경허가사항의 조건을 이행하라는 등의 내용으로 문화재 지표조사결과 및 보존대책을 통보받았다. (아) ○○군수가 2005. 11. 21. 피청구인에 대하여 국토이용계획변경안을 보완하여 또다시 이 건 토지에 관하여 국토이용계획변경결정을 구하는 이 건 신청을 하자, 피청구인은 2005. 12. 5. ○○군수에 대하여 이 건 토지는 공유수면매립지로서 용도지역이 지정되지 않아 구 「국토이용관리법」 제13조제2항의 규정에 의하여 용도지역을 지정하여야 하고, 이 건 국토이용계획변경안은 국토이용계획과 다르게 입안되었다는 이유로 ○○군수가 제출한 국토이용계획변경결정신청서를 반려하면서 용도지역 지정절차를 조속히 이행하도록 통보하는 이 건 처분을 하였다. (자) 청구인이 ○○군수로부터 발급받은 2002. 11. 6.자 토지이용계획확인서에 의하면, 이 건 토지의 용도지역은 준농림지역으로, 2004. 9. 1.자 토지이용계획확인서에 의하면, 이 건 토지의 용도지역은 관리지역으로 각각 기재되어 있다. (2) 「행정심판법」 제2조제1항 및 제3조제1항의 규정에 의하면, 행정심판은 행정청의 처분이나 부작위에 대하여 제기할 수 있고, 이러한 행정심판의 대상이 되는 ‘처분’이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하고, ‘부작위’라 함은 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있음에도 불구하고 이를 하지 아니하는 것을 말한다고 되어 있다. 청구인과 피청구인은 이 건 처분을 구 「국토이용관리법」에 의한 국토이용계획변경신청반려처분이라고 하고 있으나, 2002. 2. 4. 법률 제6655호로 구 「국토이용관리법」이 폐지되고 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다)이 제정되어 2003. 1. 1.부터 시행되어 동법 부칙 제12조의 규정에 의하여 구 「국토이용관리법」에 의한 국토이용계획은 도시관리계획으로 변경되었으므로 이 건 처분은 도시관리계획변경신청반려처분이라고 하는 것이 정확하다고 할 것이다. 위 인정사실에 의하면, 청구인이 2002년 11월 ○○군수에 대하여 국토이용계획변경신청을 하고 ○○군수가 2003년부터 2005년까지 3차례 피청구인에 대하여 국토이용계획(도시관리계획)변경신청을 하여 피청구인이 이에 대하여 회신한 사실은 있으나, 국토계획법상 주민이 용도지역의 지정에 관한 도시관리계획의 변경신청을 할 수 있다는 규정이 없을 뿐만 아니라, 국토이용질서를 확립하기 위한 도시관리계획은 장기성, 종합성이 요구되는 행정계획이어서 그 계획이 일단 확정된 후에 어떤 사정의 변동이 있다고 하여 지역주민이나 일반 이해관계인에게 일일이 그 계획의 변경을 신청할 권리를 인정하여 줄 수는 없는 것이므로 청구인이 ○○군수에게 한 도시관리계획변경신청은 ○○군수로 하여금 도시관리계획을 변경해 줄 것을 요청하는 민원에 불과하다고 할 것이다. 또한 이 건 처분은 도시관리계획결정절차의 일부로서 결정권자인 피청구인이 입안권자인 ○○군수에게 한 행정기관 상호간의 행위인바, 이 건 처분으로 인하여 도시관리계획결정이 미루어졌다고 하여 제3자인 청구인의 권리의무에 직접적인 영향을 미치지는 아니한다 할 것이다. 그리고, ○○군수가 이 건 토지에 대하여 ‘준농림지역’으로 표기된 토지이용계획확인서를 발급한 것이 피청구인이 도시관리계획변경에 대하여 공적 견해를 표명한 것이라고 볼 수 없으므로 청구인에게 신뢰보호원칙에 기한 조리상 도시관리계획변경신청권을 인정할 수도 없다 할 것이다. 따라서, 이 건 심판청구는 행정심판의 대상이 아닌 것에 대하여 제기한 부적법한 청구이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 의결한다.