군관리계획결정등고시 변경 의무이행청구 등

1. 사건개요 가. 피청구인은 2019. 12. 30. ‘2025 군관리계획 재정비(안)’을 입안하고, 주민공람ㆍ공고와 ○○군의회 의견수렴 및 군계획위원회 심의를 거쳐 2021. 2. 9. ○○군 고시 제2021-○○호로 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제24조, 제26조, 제28조, 제29조 및 제30조에 따라 ‘2025 ○○ 군관리계획 재정비 계획’을 결정하고 고시(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하면서 대로 3-1을 기점으로, ○리 ○○○-○번지를 종점으로 하여 소로○-○○호선(이하 ‘이 사건 도로’라 한다)을 신설하였다. 나. 청구인은 경기도 ○○군 ○○면 ○리 ○○○-○번지 토지(대, 458㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자로서, 이 사건 처분의 군관리계획상 이 사건 도로의 구조와 현황도로(복개하천, 국유지, 폭 3~5m, 이하 ‘이 사건 현황도로’라 한다)상 문제점을 들어 2021. 4. 21. 이 사건 처분에 대하여 ① 국유건축물(복개하천, 이 사건 현황도로)을 무단점유하고 교통흐름을 방해하는 시설물에 대한 ○○군 행정조치 요청, ② 이 사건 현황도로(복개하천)를 현지 확인하여 이 사건 도로가 직선도로가 되도록 도로선형 수정 요청, ③ 도로선형 수정 시 국공유지(복개하천)를 우선 편입하고, 부족한 부분만 사유지가 도로로 지정되도록 수정하여 주민의 재산권 침해가 최소화되도록 요청하는 내용으로 이의제기 민원을 국민신문고에 제출하였고, 같은 해 4. 24. 이 사건 심판청구를 제기하였다. 다. 피청구인은 2021. 5. 6. 청구인에게 ㉮ 도로의 선형은 반드시 직선일 필요는 없으며, 특히 주거지에서는 교통정온성 확보를 위한 시케인(굴곡도로)을 도입하는 추세로 해당 노선은 기존 취락지구 내 교통서비스를 위하여 이 사건 현황도로를 기반으로 국공유지 활용, 기존 건축물 저촉 여부 등을 감안하여 결정한 사항이고, ㉯ 현황측량을 통해 불법 지장물의 존재 및 국유지 추가편입 가능 여부 등을 검토하여 반영 가능 여부를 판단할 예정이며, ㉰ ○○군 ○○면 ○○리 ○○○번지(구) [○○○-○번지선] 일원 국유지 무단점유 원상복구 건에 대하여는 현장 확인 결과 국유지와 이 사건 현황도로의 경계가 육안으로는 확인되지 않아 정확한 불법사항을 확정하여 조치하기에는 다소 어려운 사항으로 행위자에게 사유지 등에 대한 경계를 명확히 측량 등을 시행하도록 공문 통보할 예정이고, ㉱ 마지막으로 가○○군 ○○면 ○○리 ○○○번지(○○○-○번지 인근) 내 현장에서 확인된 「건축법」 위반사항은 규정에 따른 처분사전통보 후 위반건축물 원상복구 시정(철거)명령 예정이라는 내용으로 민원 처리결과를 통지하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 사건의 경위 가) 이 사건 처분에서 정하는 신설 도로인 이 사건 도로 관련, ○○돌솥해장국(손○○)의 이 사건 현황도로인 ○○군 ○○면 ○○리 ○○○번지에 교통 방해물이 위치하여 교통흐름에 영향을 미쳤는바, 인접 주민들의 민원이 있자 피청구인은 이 사건 처분으로 이 사건 도로인 ○○군 소로○-○○호선 도시계획도로 신설을 명하였다. 나) 이는 오히려 ○○돌솥해장국(손○○)의 교통방해물이 위치함을 용인하는 고시로 이 사건 도로의 선형이 구불구불 곡선화되고 진출입동선을 사유재산권 침해가 있는 등 주민의 안전을 위협하고, 교통흐름을 저해하며, 교통방해 시설물 위치로 도시미관을 훼손한다. 다) 현재 이 사건 현황도로를 무단으로 점유하여 교통흐름을 방해하는 시설물에 대한 ○○군의 행정조치가 없고, 이 사건 현황도로를 현지 확인하여 이 사건 도로가 직선도로가 되도록 도로 선형을 수정하여야 하며, 도로 선형 수정시 국유지(이 사건 현황도로)를 우선 편입하고서 부족한 부분은 사유지가 도로로 지정되도록 수정하여 주민의 재산권 침해를 최소화하도록 해야 한다. 2) 이 사건 처분의 위법ㆍ부당성 가) 이 사건 도로 주변 현지 상황을 보면, 현재 사용하는 이 사건 현황도로는 직선도로이나, 신설되는 이 사건 도로는 구불구불 곡선도로로 계획되어 있다. 현재 해당 지역의 현황도로는 복개하천이고, 복개하천은 국유 기타 건축물(사유지에 위치하여도 국가에서 설치한 건축물)이다. 나) 현재 사용 중인 이 사건 현황도로에는 ○○돌솥해장국(손○○)에서 도로에 펜스(철조망)를 설치하고 컨테이너를 놓았으며 대형 LPG가스통을 설치하는 등 교통 방해물을 설치하여 주민들의 교통을 방해하고 있다. 이 사건 처분의 지형도면은 ○○돌솥해장국(손○○)의 교통방해물 설치 장소를 유일하게 포함시키지 않은 채로 이 사건 도로의 도로 선형을 명령하였다. 다) 이 사건 도로 진출입로 동선 부분은 사유지로만 지정되었고, 이 사건 현황도로(복개하천)은 포함시키지 않고 도로가 계획되었다. 도로를 계획할 때는 국유지가 우선적으로 편입되고서 부족한 부분은 사유지로 도로를 지정하여야 하며, 현장을 방문하여 이 사건 현황도로의 위치를 확인하여 도로를 지정해야 한다. 라) ○○군 ○○○ 회전교차로는 △△번국도 지선, △△△번 지방도, ○○군 소로 ○-○○(공사 중) 이렇게 4개 도로에 이 사건 도로 진출입동선을 직접 연결하면 5개 도로 교차로가 된다. 국토교통부령인 「도로의 구조ㆍ시설 기준에 관한 규칙」(2020. 3. 6.) 제31조(도로의 교차)에서는 “도로의 교차는 특별한 경우를 제외하고는 네 갈래 이하로 하여야 한다.”라고 되어 있다. 이러한 규정상 ‘특별한 경우’에 이 사건 처분에서 나온 결정사유서상 ‘3호 자연취락지구 일대 주거지의 원활한 진출입 및 접근을 위한 도로신설’이라는 이유가 해당되는지 의문이다. ○○군 ○○리 ○○○ 3호 자연취락지구 진출입이 가능한 통로(차량통행가능)는 4개소가 있는데, 단일 통로일 경우는 특별한 경우에 해당되나 4개소 이상의 통로가 있는 경우는 특별한 경우에 해당되지 않는다. 3) 결론 피청구인은 현재 이 사건 현황도로가 직선도로임에도 도시계획도로인 이 사건 도로를 구불구불 곡선형으로 명령하였으며, ○○돌솥해장국(손○○)의 이 사건 현황도로 교통방해물을 위치시킨 행위를 이 사건 처분으로 용인하는 취지로 명령을 하였다. 또한, 피청구인은 이 사건 도로 진출입동선 일대에는 국유지(이 사건 현황도로)가 있음에도 사유지(8~12m)만 도로로 명령하였다. 【보충서면 1】 4) 피청구인은 이 사건 도로 진출입동선을 사유지로만 도로로 지정하였다. 바로 옆 측방에 이 사건 현황도로가 있음에도 미포함하여 도로로 지정하였다. 특별한 사유가 없으면 국유지를 도로지정에 우선 사용하며, 특별한 사유가 있으면 사유지를 사용하여야 적법하다. 국유지가 있음에도 개인 사유지만을 사용하여 도로 개설하는 것은 재산권을 침해하는 행정처분이다. 피청구인은 이 사건 현황도로 위치를 확인하여 이 사건 현황도로를 우선 도로로 지정하고 부족한 도로 폭 만큼만 개인 사유지에 도로지정이 되도록 수정을 청구한다. 5) 현재의 이 사건 현황도로는 직선도로인데 피청구인은 이 사건 도로를 구불구불한 곡선으로 지정하였다. ○○돌솥해장국(손○○)의 이 사건 현황도로에 위치한 교통방해물이 위치한 지점을 포함하지 않고 이 사건 도로를 지정하려다가 도로선형을 곡선으로 지정한 행정조치이다. 이는 이 사건 현황도로에 이 사건 처분으로 차량흐름을 방해하는 시설물이 위치하도록 허가(용인)해주는 결과로 보이며 이러한 행정 조치는 정정되어야 한다. 【보충서면 2】 6) 청구인은 이 사건 토지 소유자로서 통로를 설명하자면, ○리 ○○○-○○번지(김○○)와 ○리 ○○○-○번지(손○○) 토지 소유자가 토지 좌측에 위치한 ①번 통로에 철조망을 설치하고 교통을 방해하자 ‘3호 취락지구 주민’이 민원을 제기하여 피청구인은 복개하천 ②번 통로를 개설(아스콘 포장)하여 이 사건 현황도로를 만들었다. 또다시 ○○돌솥해장국(188-1, 189-1번지 토지)에서 ○○○-○번지 토지 우측 ○○○번지 구 ②번 통로(복개하천)에 철조망과 컨테이너 등을 설치하여 교통을 다시 방해하였다. 이에 ‘3호 취락지구 주민’이 재차 민원을 제기하였으며, 피청구인은 이러한 5년간의 민원을 종합하여 2021. 2. 9. 이 사건 처분으로 이 사건 도로를 결정하였다. 피청구인은 주민공청회, 설명회 등이나 이해관계인 통보도 없이 도로를 결정하였다. 이를 청구인은 2021. 4. 1. 인지하게 되어 같은 해 4. 5. 및 4. 7. 처분 이의제기(전화민원 2회)를 하였지만, 피청구인 소속 도시과 직원은 처분이 부당하지 않고 적법하다고 하였으며, 이해관계인에게 통보 없이 도로결정 여부 문의시 ‘○○군민이 몇 명인데 한 사람 한 사람에 통보하는가. 그렇게 하지 않는다.’라고 답문하였다. 청구인은 2021. 4. 1., 4. 3., 4. 4. 및 4. 14. 제기한 이 사건 처분에 대한 이의신청 민원을 접수하였다가 정확한 내용의 미인지를 이유로 취소하였고, 같은 해 4. 21. 처분에 대한 이의제기를 하는 국민신문고 민원을 접수하여 같은 해 5. 6. 민원답변을 받고서 이의제기 민원으로는 불가능함을 재차 인지하고 2021. 5. 25. 이 사건 행정심판을 청구하였다. 7) 절차 준수 여부 가) (이해관계인에게 전혀 공시송달 없이 도로지정) 국토계획법 및 「행정절차법」에서 규정한 공청회, 주민의견 청취 등 절차를 결여한 채, 일부 도보 및 군보 게시, 주민센터 게시판 게시, 지방의회 설명만으로 주민의견 수렴 후 이 사건 처분을 한 것은 위법ㆍ부당하다. 나) (이 사건 현황도로는 직선도로, 이 사건 도로는 곡선도로, 진출입로는 사유지로만 지정) 피청구인이 결정한 이 사건 도로는 직선도로인 이 사건 현황도로를 오히려 곡선도로로 결정하였다. 특히 진ㆍ출입구 지점은 기 개설하여 사용 중인 이 사건 현황도로가 있음에도 이를 포함하지 않고 사유지로만 결정하였다. 이는 「○○군 건축 조례」 제26조(도로의 지정), 국토계획법 제43조제2항에 근거한 「도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제10조(도로의 일반적 결정기준)와 제12조(도로의 구조 및 설치에 관한 일반적 기준)를 준수하지 않았다. 다) (교통방해 시설물 허가(용인)으로 ○○군 조례 위반) 피청구인은 이 사건 현황도로인 ②번 통로에 소외 ○○돌솥해장국(손○○)의 교통방해 시설물의 설치 행위를 허가하는 것으로 오인되는 이 사건 처분을 명령하였다. 이것이 만약 오인이 아니라면 「도로교통법」 제68조(도로에서의 금지행위 등), 「○○군 군계획 조례」 제23조(물건을 쌓아놓는 행위의 허가기준)를 위반한 것이다. 라) (석사울 교차로에 진출입 동선 직접 연결, 5개 도로 교차로 연결) 피청구인은 이 사건 도로 진출입 지점을 석사울 회전교차로에 직접 연결, 5개 도로 교차로 연결을 결정하였다. 석사울 회전교차로는 4개 도로 교차로[37번 국도지선, 387번 지방도, ○○군 1-10도로(공사 중)]이다. 여기에 이 사건 도로를 연결하면 5개 도로가 연결된 교차로가 된다. 이는 국토해양부의 「도로의 구조시설 기준에 관한 규칙」 제31조(도로의 교차) 및 국토교통부 지침 ‘교통영향평가지침’ [별표 2] 사업시행에 따른 교통의 제반 문제점 도출 및 교통개선대책 수립 내용(제4조제2항 관련)에서 2항 진ㆍ출입동선에 대한 교통개선 대책 등 관련 법령 및 규정, 지침과 너무도 많이 다른 행정조치를 한 것이다. 8) 기타 특별한 사항(참작 사유) 이 사건 도로는 3호 자연취락지구 일대 주거지의 원활한 진출입 및 접근을 위해 신설되어야 한다. 그러나 이 사건 현황도로를 기준으로 국유지를 우선 도로 결정하고 사유지를 포함하여 도로로 결정하여야 적법하다. 9) 기타 가) 주민안전 관련 (1) 이 사건 현황도로는 직선도로라 차량과 보행자의 시거가 확보되나 피청구인이 지정한 이 사건 도로 진출입 동선 일대는 도로가 곡선으로 차량과 보행자 시거 확보가 제한된다. (2) 이 사건 도로 진출입 지점은 진출 시 후측방 시계 차폐(우승슈퍼)로 도로의 진출지점에서 우측 ○○○번 도로를 이용하는 차량의 진행 확인이 제한된다. (3) 이 사건 도로의 진출입 지점에 버스 승차장(40-2번, 80번, 1330-44번)이 위치하여 교통약자가 대출교통을 이용할 경우 보행도로의 위험성이 있다. (4) 이 사건 도로 진출입 지점이 ○○○ 회전교차로와 직접연결로 인해 도로 진입 시 차량의 도로 무단횡단 및 역주행 우려가 있다. 나) 차량의 흐름 개선 (1) 이 사건 현황도로는 현재 입체교차로 형태로 사용되고 있다. 즉, 3호 취락지구 주민들은 이 사건 현황도로에서 주간선도로로 진출 시에는 ○○해장국 앞쪽 ③번 통로를 이용하고 있으며, 주간선도로에서 이 사건 현황도로에 진입 시에는 제한적으로 ②번 통로를 이용하고 있다. 이 사건 도로를 설치한다고 해도 위치상 제한사항으로 인해 주간선도로 진출입 차량흐름의 개선은 제한될 것이다. (2) ○○○ 회전교차로는 5개 도로가 교차되므로 교통이 밀집될 것이다. 따라서 차량흐름에 장애가 생길 것이다. 다) 도시의 미관 관련 행정안전부 ‘회전교차로 대상지 선정기준 및 효과분석 보고서’에는 회전교차로가 차량흐름의 원활히 하고, 불필요한 대기시간을 줄이며, 이산화탄소 발생량을 감소시켜 대기환경 개선과 도시미관 향상에 효과가 있다고 하였다. 1993년 회전교차로 설치 이후 주변 환경이 많이 좋아졌다. 그러나 ○○○ 회전교차로에 5개 도로가 연결되면 차량이 밀집되어 교통흐름의 저하로 이산화탄소 발생량이 증가하고 도시미관은 훼손될 것이다. 10) 결론 가) 피청구인은 이 사건 도로 진출입 지점은 사유지로만 도로로 결정하였다. 측방에 이 사건 현황도로가 있음에도 미포함하여 도로로 결정하였다. 특별한 사유가 없으면 국유지를 도로결정에 우선 사용하여야 한다. 국유지가 있음에도 개인의 사유지만을 사용하여 도로로 결정하는 것은 재산권을 침해하는 과도한 행정처분이다. 피청구인은 이 사건 현황도로 위치를 확인하여 이 사건 현황도로를 우선 도로로 결정하고 부족한 도로 폭 만큼만 개인 사유지를 포함시켜 도로로 결정되도록 이 사건 도로 결정을 변경 및 수정하라는 재결을 구하는 것이다. 나) 이 사건 현황도로는 직선도로이다. 피청구인은 신설한 이 사건 도로는 곡선도로로 결정하였다. 이는 누가 보아도 ○○돌솥해장국의 이 사건 현황도로에 위치한 교통방해물 지점을 포함하지 않고 이 사건 도로를 결정하려다 도로선형을 곡선으로 결정한 행정조치로 보인다. 이는 이 사건 현황도로에 이 사건 처분으로 차량흐름을 방해하는 시설물이 위치하는 것을 허가(용인)해주는 결과로 오인될 수 있으며 이러한 행정조치는 도로가 직선도로가 되도록 도로 모퉁이 및 도로변(경미한 변경사항)으로 변경 및 수정하는 재결을 구한다. 나. 피청구인 주장 1) 본안 전 항변 가) 「행정심판법」 제2조제1호 및 제2호, 제3조제1항, 제5조제3호에 따르면 ‘처분’이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하고, ‘부작위’라 함은 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말하며, 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있고, 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 의무이행심판을 청구할 수 있다고 되어 있는바, 의무이행심판을 청구하기 위해서는 그 전제로 의무이행심판의 대상이 되는 거부처분이나 부작위가 존재해야 할 것인데, 여기서 거부처분이나 부작위가 존재한다는 것은 당사자가 행정청에 일정한 행위를 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상 신청권이 있어야 하고, 행정청이 이러한 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 해야 할 법률상 의무가 있음에도 불구하고 당사자의 신청을 거부하는 처분을 행하거나 이를 하지 아니한 경우를 의미한다고 할 것이다(국민권익위원회 중앙행정심판위원회 2012-24622, 2013. 8. 6. 재결 참조). 나) 청구인은 이 사건 처분의 결정 경위 등에 대하여 유선문의 후 국민신문고를 통하여 민원을 제기한 바 있으나, 스스로 취하하거나 처리 중인 상태로 피청구인은 청구인의 요구를 거부하는 처분 등을 한 사실이 없다. 다) 또한, 국토계획법 제24조, 제26조, 제28조 및 제29조에 따르면 도시ㆍ군관리계획은 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수, 국토교통부장관 등이 입안하는데, 주민(이해관계자를 포함한다)은 기반시설의 설치ㆍ정비 또는 개량에 관한 사항에 대하여 입안권자에게 도시ㆍ군관리계획의 입안을 제안할 수 있으며, 도시ㆍ군관리계획은 시ㆍ도지사가 도시관리계획을 결정하고자 하는 경우에는 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하고, 시ㆍ도도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하며, 결정된 도시관리계획을 변경하려는 경우에는 원칙적으로 위의 규정을 준용하여야 한다. 라) 반면, 민원은 행정청에 대하여 어떠한 요구를 진술하는 것으로서 행정청에 대한 단순한 건의에 불과하여 피청구인에게 일정한 처분을 해야 할 법률상 의무가 발생한다고 볼 수 없으며, 군관리계획은 장기성, 종합성이 요구되는 행정계획이어서 그 계획이 일단 확정된 후에 청구인에게 그 계획의 변경을 신청할 법률상 또는 조리상의 권리가 있다고 볼 수도 없다 할 것(대법원 1995. 4. 28. 선고 95누627 판결 참조)이므로 청구인이 피청구인에게 군관리계획 결정에 따른 재산권행사 침해에 따른 군관리계획 변경을 요구하는 민원을 제기하였다 하더라도 당사자의 신청에 따른 거부처분 또는 부작위가 존재한다고 할 수 없다. 2) 절차상 적법성 가) 청구인은 피청구인이 이해관계인에게 공시송달, 공청회, 주민설명회를 개최한 적이 없어 주민의견 청취 등을 결여했다고 주장하고 있으나, 국토계획법 제28조, 같은 법 시행령 제22조 및 「○○군 군계획 조례」 제7조에 따르면 군관리계획안에 대하여 주민의견을 청취할 때는 전국 또는 군의 지역을 주된 보급지역으로 하는 2개소 이상의 일간신문과 군에서 발간되는 군보 및 인터넷 홈페이지와 군청ㆍ읍ㆍ면사무소의 게시판에 공고하여야 하며, 개별 이해관계인에게 통보를 규정하고 있지 않다. 나) 피청구인은 ○○군 공고 제2020-6호(2020. 1. 7.)호를 통해 주민의견 청취절차를 진행하였으며, 「토지이용규제 기본법 시행령」 제9조 및 같은 법 시행규칙 제2조 규정에 따라 군관리계획이 입안 중임을 토지이용계획확인서에 표기(2020. 1. 7. ~ 2021. 2. 9.)하여 국민에게 알린 바 있다. 다) 또한, 청구인이 토지소유자들의 동의가 있어야 한다고 주장하는 근거인 「○○군 건축 조례」 제26조는 「건축법」 제2조제1항제11호나목에 따른 도로를 지정하기 위한 요건으로 같은 호 가목에 해당하는 군계획시설에는 적용되지 않는 조항이며, 공청회는 국토계획법 제14조 및 제20조에 따라 광역도시계획과 도시ㆍ군기본계획을 수립할 때 이행하여야 하는 사항으로 이 사건 처분을 위한 절차가 아니다. 3) 내용상 적법성 가) 청구인은 이 사건 도로의 진출입부가 사유지로만 결정된 점, 직선이 아닌 곡선으로 결정된 점, 이 사건 현황도로의 교통방해물의 설치를 용인해 주는 결과로 오인될 수 있는 점 등을 들어 이 사건 처분은 개인의 재산권을 침해하는 과도한 행정처분이라고 주장하나, 행정주체가 이 사건의 경우와 같은 구체적인 행정계획을 입안ㆍ결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다고 할 것이지만, 행정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교ㆍ교량하여야 하는 제한이 있다(대법원 2006. 9. 8. 선고 2003두5426 판결 참조) 할 것이므로, 피청구인이 이 사건 처분을 입안ㆍ결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성ㆍ객관성이 결여된 경우가 있는지 여부가 쟁점이라 할 것이다. 나) 피청구인은 2016. 4. 5. “2030 ○○ 군기본계획 및 군관리계획 재정비 수립 용역”을 ㈜○○엔지니어링 외 3개사와 계약하여 이 사건 처분 계획안을 작성하였으며, 주민의견청취, 군의회 의견청취, 군계획위원회 심의 등을 거쳐 계획안을 확정하고 이 사건 처분을 한 바 있다. 이 사건 도로는 자연취락지구 내 교통서비스 개선을 위하여 이 사건 현황도로의 기능개선 및 정비하고자 국공유지 활용, 기존 건축물 저촉 여부 등을 고려하여 결정되었다. 구체적으로 살펴보면, ① 이 사건 현황도로는 구거인 ○리 □□□번지를 복개하여 형성된 도로로서 폭원(3~5m)이 일정하지 않고, 건축물과 구조물에 의한 굴곡구간을 포함하고 있으므로 운전자의 시거 및 주행의 연속성과 보행자의 안전을 고려하여 굴곡부의 회전반경을 최대화할 것, ② 주민의 기존 정주공간과 생계활동 공간 유지를 고려하여 기존 건축물 및 공작물을 포함하지 않을 것, ③ 계획구간 내 가용 가능한 국ㆍ공유지는 최대한 활용할 것 등을 주요 고려사항으로 계획하였다. 다) 이 사건 현황도로는 회전반경이 고려되지 않은 폭 3 ~ 5m의 곡선도로이며, 접속부에서는 더욱 곡선으로 접속되고 있어 취락지구에서 주간선도로로 진입 시 안전문제가 우려되는 상황으로 해당지점이 현재도 진출입지점으로 이용되고 있는 점, 기하구조 상 회전교차로에 직접연결이 불가능한 점, 회전교차로에서 좌회전이 허용된 맞은편 도로(시골집 진출입로)와 교차점의 일치가 필요한 점 등을 고려하여 접속지점의 변경 없이 접속부로부터 일정구간(30m)을 최대한 직선으로 계획하여 현재보다 시거확보 개선을 유도하였으며, 차량교행을 위하여 폭 8m로 계획하는 과정에서 불가피하게 일부 사유지가 포함되었다. 현재 이용되는 진출입로는 사유지의 주차공간과 혼재되어 통과차량에 혼란을 야기하고 있는 상황으로, 이 사건 도로의 개설을 통하여 도로가각부의 확보가 가능하고 도로확대 폭으로 진출입도로의 시인성 개선, 횡단보도 및 도로선 정비 등을 통해 교차로 북측일대의 교통개선 효과를 거둘 수 있을 것으로 판단된다. 라) 또한, 청구인은 취락지구 내 주민들이 ○○해장국 앞 통로를 이용하고 있다고 주장하고 있으나 해당 통로는 영업장 내 주차장 진출입로로 향후 사유재산 행사에 따라 그 이용의 제한이 될 수 있어 현재 이용현황을 지속적으로 유지하는 것은 불합리한 점, 해당지점에 군계획시설을 결정할 경우 노선연장이 길어지고 불필요하게 버려지는 자투리 공간의 발생이 예상되는 점 등을 고려할 때 취락지구 내 이 사건 현황도로를 정비ㆍ개선하는 것이 보다 합리적인 것으로 판단하였다. 마) 그리고 청구인은 회전교차로에 5개 도로가 교차되므로 교통 밀집으로 차량흐름에 장애가 예상되고, 도시미관이 훼손될 것이라 주장하고 있으나 이 사건 처분은 이 사건 현황도로를 정비하는 수준으로 신규 교차로가 발생하는 것이 아닌 점, 해당지역에 신규 교통유발원이 없어 교통부하의 급작스런 증가가 예상되지는 않는 점, 오히려 이 사건 도로 개설을 통해 도로가각부 확보 및 노면 차선 표시 정비 등을 통해 미관 개선효과를 기대할 수 있는 점 등을 고려할 때 청구인의 주장을 받아들이기 어렵다. 바) 더욱이 청구인은 진출입지점에 버스 승차장이 위치하여 교통약자의 대중교통 이용 시 위험이 존재한다고 주장하고 있으나 버스정류장은 이 사건 도로의 진출입부가 아닌 ○○군 ○○면 ○리 ○○○-○번지 상에 위치하고 있으므로 청구인 주장은 사실과 다르다. 사) 위에서 살펴본 바와 같이 피청구인은 이 사건 도로를 결정함에 있어 이익형량을 고려하였다는 점, 이 사건 처분으로 기존 이 사건 현황도로의 선형이나 방향이 크게 변경되지 않아 이 사건으로 시거확보 제한이 발생되었다고 볼 수 없으며 오히려 폭원이 8m로 확장되어 차량 및 보행자 시거확보와 안전의 개선효과를 기대할 수 있다는 점, 「도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제12조제3항은 불가피한 경우 도시계획위원회 심의를 거쳐 도로의 구조 및 설치기준을 완화할 수 있는 점 등을 고려할 때 청구인의 주장은 이유가 없다. 4) 이 사건 심판청구에 이르게 된 경위에 관한 청구인 주장의 허구성 가) 청구인은 2021. 4. 1.부터 수차례의 민원을 접수하였고 민원회신문을 받은 이후 민원으로는 청구인의 이의제기 목적을 달성할 수 없다고 인지하여 2021. 5. 4. 행정심판을 청구하였다고 주장하고 있으나, 청구인은 2021. 4. 1. 최초 민원 접수 후 3차례에 거쳐 민원접수와 취하를 반복하였고 2021. 4. 21. 청구인이 경기도와 ○○군으로 중복하여 민원을 청구하였고, 피청구인은 경기도로 접수된 민원이 ○○군으로 이첩됨에 따라 관련민원을 병합 처리하고자 한다는 연락을 취한 바 있으며 최종적으로 2021. 5. 6. 청구인 민원에 대한 처리결과를 안내한 바 있다. 나) 반면, 청구인의 이 사건 심판청구일은 청구인 주장과 달리 청구인이 이 사건 행정심판을 청구한 시기는 2021. 4. 24.로 이는 청구인이 피청구인에게 답변서를 송부하기도 전이다. 또한, 피청구인은 청구인의 청구로 행정심판이 제기되어 답변서를 제출하였음에도 불구하고(「민원 처리에 관한 법률」 제21조제3호에 따른 민원 처리의 예외 사항에 해당함) 관련 민원에 대하여 “불법사항에 대하여는 해당부서에서 조치를 취하고, 군관리계획과 관련하여서는 측량 등을 통해 국유지 추가편입 가능여부 등을 검토하겠다.”라는 취지로 답변한 바 있다. 다) 이렇듯 민원인의 민원에 성실히 응대하였음에도 불구하고 이의제기 민원으로 해결이 불가능하다고 인지하여 이 사건 행정심판을 청구하였다는 청구인의 주장은 사실관계에 반하는 주장이라 할 수 있다. 5) 결론 위에서 살펴본 바와 같이 청구인이 관련법령에 대해 오인하고 있는 점, 피청구인이 이 사건 도로를 입안ㆍ결정함에 있어서 행한 이익형량이 정당성ㆍ객관성이 결여되었다고 보기 어려운 점, 피청구인이 청구인의 민원제기에 성실히 응대하고 있었던 점 등을 고려할 때 청구인의 주장은 이유 없으므로 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제24조(도시ㆍ군관리계획의 입안권자) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 관할 구역에 대하여 도시ㆍ군관리계획을 입안하여야 한다. 제25조(도시ㆍ군관리계획의 입안) ① 도시ㆍ군관리계획은 광역도시계획과 도시ㆍ군기본계획에 부합되어야 한다. ② 국토교통부장관(제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 해양수산부장관을 말한다. 이하 이 조에서 같다), 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 도시ㆍ군관리계획을 입안할 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 도시ㆍ군관리계획도서(계획도와 계획조서를 말한다. 이하 같다)와 이를 보조하는 계획설명서(기초조사결과ㆍ재원조달방안 및 경관계획 등을 포함한다. 이하 같다)를 작성하여야 한다. ③ 도시ㆍ군관리계획은 계획의 상세 정도, 도시ㆍ군관리계획으로 결정하여야 하는 기반시설의 종류 등에 대하여 도시 및 농ㆍ산ㆍ어촌 지역의 인구밀도, 토지 이용의 특성 및 주변 환경 등을 종합적으로 고려하여 차등을 두어 입안하여야 한다. ④ 도시ㆍ군관리계획의 수립기준, 도시ㆍ군관리계획도서 및 계획설명서의 작성기준ㆍ작성방법 등은 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관이 정한다. 제26조(도시ㆍ군관리계획 입안의 제안) ① 주민(이해관계자를 포함한다. 이하 같다)은 다음 각 호의 사항에 대하여 제24조에 따라 도시ㆍ군관리계획을 입안할 수 있는 자에게 도시ㆍ군관리계획의 입안을 제안할 수 있다. 이 경우 제안서에는 도시ㆍ군관리계획도서와 계획설명서를 첨부하여야 한다. 1. 기반시설의 설치ㆍ정비 또는 개량에 관한 사항 제28조(주민과 지방의회의 의견 청취) ① 국토교통부장관(제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 해양수산부장관을 말한다. 이하 이 조에서 같다), 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 제25조에 따라 도시ㆍ군관리계획을 입안할 때에는 주민의 의견을 들어야 하며, 그 의견이 타당하다고 인정되면 도시ㆍ군관리계획안에 반영하여야 한다. 다만, 국방상 또는 국가안전보장상 기밀을 지켜야 할 필요가 있는 사항(관계 중앙행정기관의 장이 요청하는 것만 해당한다)이거나 대통령령으로 정하는 경미한 사항인 경우에는 그러하지 아니하다. ④ 제1항에 따른 주민의 의견 청취에 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 기준에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정한다. ⑤ 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 도시ㆍ군관리계획을 입안하려면 대통령령으로 정하는 사항에 대하여 해당 지방의회의 의견을 들어야 한다. ⑥ 국토교통부장관이나 도지사가 제5항에 따라 지방의회의 의견을 듣는 경우에는 제2항과 제3항을 준용한다. 이 경우 “주민”은 “지방의회”로 본다. ⑦ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수가 제5항에 따라 지방의회의 의견을 들으려면 의견 제시 기한을 밝혀 도시ㆍ군관리계획안을 송부하여야 한다. 이 경우 해당 지방의회는 명시된 기한까지 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 의견을 제시하여야 한다. 제29조(도시ㆍ군관리계획의 결정권자) ① 도시ㆍ군관리계획은 시ㆍ도지사가 직접 또는 시장ㆍ군수의 신청에 따라 결정한다. 다만, 「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시와 광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시(이하 “대도시”라 한다)의 경우에는 해당 시장(이하 “대도시 시장”이라 한다)이 직접 결정하고, 다음 각 호의 도시ㆍ군관리계획은 시장 또는 군수가 직접 결정한다. 제30조(도시ㆍ군관리계획의 결정) ① 시ㆍ도지사는 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하며, 국토교통부장관(제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 해양수산부장관을 말한다. 이하 이 조에서 같다)이 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 관계 중앙행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다. 이 경우 협의 요청을 받은 기관의 장은 특별한 사유가 없으면 그 요청을 받은 날부터 30일 이내에 의견을 제시하여야 한다. ③ 국토교통부장관은 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 중앙도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하며, 시ㆍ도지사가 도시ㆍ군관리계획을 결정하려면 시ㆍ도도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 시ㆍ도지사가 지구단위계획(지구단위계획과 지구단위계획구역을 동시에 결정할 때에는 지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 사항을 포함할 수 있다)이나 제52조제1항제1호의2에 따라 지구단위계획으로 대체하는 용도지구 폐지에 관한 사항을 결정하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 「건축법」 제4조에 따라 시ㆍ도에 두는 건축위원회와 도시계획위원회가 공동으로 하는 심의를 거쳐야 한다. ⑤ 결정된 도시ㆍ군관리계획을 변경하려는 경우에는 제1항부터 제4항까지의 규정을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. ⑦ 시장 또는 군수가 도시ㆍ군관리계획을 결정하는 경우에는 제1항부터 제6항까지의 규정을 준용한다. 이 경우 “시ㆍ도지사”는 “시장 또는 군수”로, “시ㆍ도도시계획위원회”는 “제113조제2항에 따른 시ㆍ군ㆍ구도시계획위원회”로, “「건축법」 제4조에 따라 시ㆍ도에 두는 건축위원회”는 “「건축법」 제4조에 따라 시 또는 군에 두는 건축위원회”로, “특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사”는 “시장 또는 군수”로 본다. 제43조(도시ㆍ군계획시설의 설치ㆍ관리) ① 지상ㆍ수상ㆍ공중ㆍ수중 또는 지하에 기반시설을 설치하려면 그 시설의 종류ㆍ명칭ㆍ위치ㆍ규모 등을 미리 도시ㆍ군관리계획으로 결정하여야 한다. 다만, 용도지역ㆍ기반시설의 특성 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. ② 도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치의 기준 등에 필요한 사항은 국토교통부령으로 정하고, 그 세부사항은 국토교통부령으로 정하는 범위에서 시ㆍ도의 조례로 정할 수 있다. 다만, 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우에는 그 법률에 따른다. ③ 제1항에 따라 설치한 도시ㆍ군계획시설의 관리에 관하여 이 법 또는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 국가가 관리하는 경우에는 대통령령으로, 지방자치단체가 관리하는 경우에는 그 지방자치단체의 조례로 도시ㆍ군계획시설의 관리에 관한 사항을 정한다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제22조(주민 및 지방의회의 의견청취) ② 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 법 제28조제1항 또는 제4항에 따라 도시ㆍ군관리계획의 입안에 관하여 주민의 의견을 청취하려는 때[법 제28조제2항에 따라 국토교통부장관(법 제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 해양수산부장관을 말한다. 이하 이 조에서 같다) 또는 도지사로부터 송부받은 도시ㆍ군관리계획안에 대하여 주민의 의견을 청취하려는 때를 포함한다]에는 도시ㆍ군관리계획안의 주요내용을 전국 또는 해당 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 지역을 주된 보급지역으로 하는 둘 이상의 일간신문과 해당 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 인터넷 홈페이지 등에 공고하고 도시ㆍ군관리계획안을 14일 이상 일반이 열람할 수 있도록 해야 한다. ③ 제2항의 규정에 의하여 공고된 도시ㆍ군관리계획안의 내용에 대하여 의견이 있는 자는 열람기간내에 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 의견서를 제출할 수 있다. 【도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙】[국토교통부령 제825호] 제10조(도로의 일반적 결정기준) 도로의 일반적 결정기준은 다음 각 호와 같다. 9. 도로의 선형은 근린주거구역, 지역 공동체, 도로의 설계속도, 지형ㆍ지물, 경제성, 안정성, 향후의 유지ㆍ관리 등을 고려하여 정할 것 11. 기존 도로를 확장하는 경우에는 원칙적으로 한쪽 방향으로 확장하도록 하고, 도로의 선형, 보상비, 공사의 난이도, 공사비, 주변토지의 이용효율, 다른 공공시설과의 관계 등을 종합적으로 고려하며, 도로부지에 국ㆍ공유지가 우선적으로 편입되도록 할 것 제12조(도로의 구조 및 설치에 관한 일반적 기준) ① 도로의 구조 및 설치에 관한 일반적 기준은 다음 각 호와 같다. 3. 주간선도로 및 자동차전용도로를 설치하는 경우에는 그 기능이 제대로 발휘될 수 있도록 교차방식을 입체교차방식으로 하고, 일정한 진ㆍ출입로외의 지점에서는 자동차가 당해 도로에 진출입하지 못하도록 할 것 8. 도로 설치로 인하여 노면의 빗물이 인근 저지대 주거지 등으로 들어가지 아니하도록 할 것 ② 도로 및 부대시설의 구조ㆍ설치에 관하여 이 규칙에 규정된 것을 제외하고는 「도로의 구조ㆍ시설기준에 관한 규칙」이 정하는 바에 의한다. ③ 제2항의 규정에 불구하고 지형여건 등으로 불가피한 경우 집산도로ㆍ국지도로 및 특수도로의 구조 및 설치기준은 도로교통 안전에 지장이 없는 범위 안에서 도시ㆍ군계획시설사업 실시계획 인가권자 소속 도시계획위원회(해당 도시ㆍ군계획시설사업의 실시계획 인가권자에게 소속된 위원회를 말한다. 이하 제14조의3제2항, 제15조제4항 및 제33조제1항제3호에서 같다)의 심의를 거쳐 이를 완화할 수 있다. 이 경우 도시계획위원회의 심의는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제90조제1항의 규정에 의한 실시계획 공람을 하기 전에 거쳐야 한다. 【도로의 구조ㆍ시설 기준에 관한 규칙】[국토교통부령 제706호] 제6조(도로의 계획목표연도) ① 도로를 계획하거나 설계할 때에는 예측된 교통량에 맞추어 도로를 적절하게 유지ㆍ관리함으로써 도로의 기능이 원활하게 유지될 수 있도록 하기 위하여 도로의 계획목표연도를 설정하여야 한다. ② 도로의 계획목표연도는 공용개시 계획연도를 기준으로 20년 이내로 정하되, 그 기간을 설정할 때에는 도로의 종류, 도로의 기능별 구분, 교통량 예측의 신뢰성, 투자의 효율성, 단계적인 건설의 가능성, 주변 여건, 주변 지역의 사회ㆍ경제계획 및 도시ㆍ군계획 등을 고려해야 한다. 제31조(도로의 교차) 도로의 교차는 특별한 경우를 제외하고는 네 갈래 이하로 하여야 한다. 제32조(평면교차와 그 접속기준) ① 교차하는 도로의 교차각은 직각에 가깝게 하여야 한다. ② 교차로의 종단경사는 3퍼센트 이하이어야 한다. 다만, 주변 지장물과 경제성을 고려하여 필요하다고 인정되는 경우에는 6퍼센트 이하로 할 수 있다. ③ 평면으로 교차하거나 접속하는 구간에서는 필요에 따라 회전차로, 변속차로, 교통섬 등의 도류화시설(導流化施設: 도로의 흐름을 원활하게 유도하는 시설)을 설치할 수 있다. 이 경우 도류화시설의 설치기준 등에 필요한 사항은 국토교통부장관이 따로 정한다. ④ 교차로에서 좌회전차로가 필요한 경우에는 직진차로와 분리하여 설치하여야 한다. 제47조(기존의 도로에 대한 적용의 특례) 확장하거나 개수ㆍ보수 공사 등을 하는 기존의 도로에 있어서 이 규칙에서 정하는 기준과 맞지 아니하는 부분이 있는 경우로서 실험에 의하거나 이론적으로 문제가 없다고 인정되는 경우에는 이 규칙에서 정하는 관련 기준을 적용하지 아니할 수 있다. 【○○군 건축 조례】 제26조(도로의 지정) 법 제45조제1항제2호에 따라 주민이 오랫동안 행로로 이용하고 있는 사실상의 통로로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 이해관계인의 동의를 받지 아니하고 위원회의 심의를 거쳐 도로로 지정할 수 있다. 1. 복개된 하천 및 도랑 4. 사실상 주민이 사용하고 있는 통로로서 같은 통로를 이용하여 건축허가(신고)된 사실이 있는 건축물의 진ㆍ출입로 【○○군 군계획 조례】 제7조(주민의견 듣기) 군수는 법 제28조제4항 및 영 제22조제2항에 따라 군 관리계획안의 입안에 관하여 주민의견을 청취하고자 할 때에는 입안하고자 하는 군 관리계획안의 주요내용을 전국 또는 군의 지역을 주된 보급지역으로 하는 2개소 이상의 일간신문과 군에서 발간되는 군보 및 군 인터넷 홈페이지와 군청·읍·면사무소의 게시판에 공고하고, 군 관리계획의 입안사항을 14일 이상 주민이 열람할 수 있도록 하여야 한다. 제23조(물건을 쌓아놓는 행위의 허가기준) 영 별표 1의2 제2호마목에 따라 물건을 쌓아놓는 행위에 대한 허가기준은 다음 각 호와 같다. 1. 물건을 쌓아놓는 행위로 인하여 시끄러운 소리ㆍ악취 등의 피해가 발생하지 아니할 것 2. 물건을 쌓아놓는 행위로 인하여 시야를 가로막거나 미관의 손상 등이 발생하지 아니할 것 3. 물건을 쌓아놓는 행위로 인하여 대기ㆍ수질ㆍ토질 등의 오염이 발생하지 아니할 것 4. 보호수의 보전에 필요한 지역이 아닐 것 5. 공원ㆍ개발제한구역 등에 인접한 지역으로서 물건을 쌓아놓는 행위로 인하여 주변의 경관ㆍ환경이 크게 손상될 우려가 있는 지역이 아닐 것 제58조(군계획위원회의 설치) 법 제113조제2항에 따라 군의 도시개발 및 도시관리 등에 관한 각종 계획 등의 심의 또는 자문에 응하기 위하여 군계획위원회를 둔다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 2025 ○○ 군관리계획 재정비(안) 주민공람ㆍ공고문, ○○군 고시 제2021-○○호 고시문, 민원처리결과 통지서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 경기도 ○○군 ○○면 ○리 ○○○-○번지 토지(대, 458㎡)의 소유자이다. 나) 피청구인은 2019. 12. 30. ‘2025 ○○ 군관리계획 재정비(안)’을 입안하여 2020. 1. 7. 주민공람ㆍ공고를 비롯하여 ○○군의회 의견수렴 및 군계획위원회 심의를 거쳐 2021. 2. 9. ‘2025 ○○군관리계획 재정비 계획’을 정하여 ○○군 고시 제2021-○○호로 결정ㆍ고시하였다. 다) ○○군 고시 제2021-○○호의 나목 4)○리 도시지역 가)교통시설 (1)도로 항목에 신설도로로 계획된 소로○-○○호선의 폭은 8m로, 기능은 국지도로로, 연장은 187m로, 기점은 대로 3-1로, 종점은 ○리 ○○○-○으로, 사용형태는 일반도로로 나타나 있다. 라) 피청구인이 이 사건 처분으로 정한 신설 소로○-○○호선은 청구인이 소유한 이 사건 토지 일부를 지나가는 형태이다. 마) 청구인은 피청구인의 군관리계획상 신설계획도로인 이 사건 도로의 구조와 이 사건 현황도로상 문제점을 들어 2021. 4. 1., 4. 3., 4. 4. 및 4. 14. 네 차례 피청구인에게 이 사건 처분에 대한 이의제기 민원을 접수하였다가 정확한 내용의 미인지로 작성내용의 오기가 있어 취소하였다. 바) 청구인은 2021. 4. 21. 이 사건 처분에 대해 ① 국유건축물(복개하천, 이 사건 현황도로)을 무단점유하고 교통흐름을 방해하는 시설물에 대한 ○○군 행정조치를 요청, ② 이 사건 현황도로를 현지 확인하여 이 사건 도로가 직선도로가 되도록 도로선형을 수정 요청, ③ 도로선형 수정 시 국공유지(복개하천)를 우선 편입하고, 부족한 부분만 사유지가 도로로 지정되도록 수정하여 주민의 재산권 침해가 최소화되도록 요청하는 내용으로 국민신문고에 민원을 제출하였다. 사) 이에 피청구인은 2021. 5. 6. 청구인에게 ㉮ 도로의 선형은 “근린주거구역, 지역 공동체, 도로의 설계속도, 지형ㆍ지물, 경제성, 안전성, 향후의 유지ㆍ관리 등”을 고려하여 정하는 것으로 반드시 직선일 필요는 없으며, 특히 주거지에서는 교통정온성 확보를 위한 시케인(굴곡도로)을 도입하는 추세로 해당 노선은 기존 취락지구 내 교통서비스를 위하여 이 사건 현황도로를 기반으로 국공유지 활용, 기존 건축물 저촉 여부 등을 감안하여 결정한 사항이고, ㉯ 아울러, 군관리계획은 변경에 따른 주민의 재산피해 방지와 계획의 안정성 및 도시의 건전한 발전을 도모하기 위하여 빈번하게 변경하지 않아야 할 것이나, 현황측량을 통해 불법 지장물의 존재 및 국유지 추가편입 가능 여부 등을 검토하여 반영 가능 여부를 판단할 예정이며, ㉰ 또한, ○○군 ○○면 ○리 ○○○번지(구) [○○○-○번지선] 일원 국유지 무단점유 원상복구 건에 대하여는 현장 확인 결과 국유지와 이 사건 현황도로의 경계가 육안으로는 확인되지 않아 정확한 불법사항을 확정하여 조치하기에는 다소 어려운 사항으로 행위자에게 사유지 등의 경계에 대하여 명확한 측량 등이 시행되도록 공문 통보 할 예정이고, ㉱ 마지막으로 ○○군 ○○면 ○리 ○○○번지(○○○-○번지 인근) 내 현장에서 확인된 「건축법」 위반사항에 대하여는 해당규정에 따른 처분사전통보 후 위반건축물 원상복구 시정(철거)명령 예정이며, 만일 조치기한 내 미조치 시 「건축법」 제80조(이행강제금) 및 제111조(벌칙) 규정에 따라 행정조치 할 예정이라는 내용으로 민원 처리결과를 통지하였다. 2) 먼저, 피청구인은 본안 전 항변으로 청구인의 요구를 거부하는 거부처분을 한 사실이 없고 청구인이 피청구인에게 이 사건 처분의 변경을 요구하는 민원을 제기하였다 하더라도 당사자의 신청에 따른 거부처분 또는 부작위가 존재한다고 할 수 없으므로 이 사건 심판청구가 부적법하다고 주장하여 살펴본다. 어떠한 고시가 일반적ㆍ추상적 성격을 가질 때에는 법규명령 또는 행정규칙에 해당할 것이지만, 다른 집행행위의 매개 없이 그 자체로서 직접 국민의 구체적인 권리의무나 법률관계를 규율하는 성격을 가질 때에는 행정처분에 해당한다고 할 것이다(대법원 2006. 12. 21. 선고 2005두16161 판결 등 참조). 그리고 도시계획결정이 고시되면 도시계획구역 안의 토지나 건물 소유자의 토지형질병경, 건축물의 신축, 개축 또는 증축 등 권리행사가 일정한 제한을 받게 되는 바 이런 점에서 볼 때 고시된 도시계획결정은 특정 개인의 권리 내지 법률상의 이익을 개별적이고 구체적으로 규제하는 효과를 가져오게 하는 행정청의 처분이라 할 것이고, 이는 행정소송의 대상이 된다(대법원 1982. 3. 9. 선고 80누105 판결 참조). 이에 비추어보면, 국토계획법령에 근거하여 피청구인이 결정한 이 사건 처분을 통해 신설 예정인 이 사건 도로가 청구인 소유의 이 사건 토지 일부를 지나가는 것으로 되어 있어, 이는 향후 도시계획시설로서 도로가 설립됨에 따라 수용 등의 절차로 인하여 청구인의 이 사건 토지에 대한 지위가 변동되는 등 구체적인 권리의무나 법률관계에 영향을 주는 성격을 가진다고 할 것이므로 행정쟁송의 대상이 되는 행정처분에 해당하여 청구인에게는 이 사건 심판을 청구할 청구인적격이 인정된다. 3) 다음으로 청구인이 이 사건 처분을 취소하여 줄 것을 주장하며, 이 사건 처분을 변경하여 고시하도록 의무이행을 구하고 있어 살펴본다. 가) 청구인은 피청구인이 이 사건 처분을 하면서 이해관계인을 대상으로 공청회, 주민의견 수렴 청취 등의 절차를 거치지 아니하여 이 사건 처분의 절차적 하자를 주장하여 살피건대, 국토계획법 제28조제4항, 같은 법 시행령 제22조제2항, 「○○군 군계획 조례」 제7조에 따르면 군수는 법 제28조제4항 및 영 제22조제2항에 따라 군 관리계획안의 입안에 관하여 주민의견을 청취하고자 할 때에는 입안하고자 하는 군 관리계획안의 주요내용을 전국 또는 군의 지역을 주된 보급지역으로 하는 2개소 이상의 일간신문과 군에서 발간되는 군보 및 군 인터넷 홈페이지와 군청·읍·면사무소의 게시판에 공고하고, 군 관리계획의 입안사항을 14일 이상 주민이 열람할 수 있도록 하여야 한다고 규정하고 있고, 위 인정사실에 따르면 피청구인이 2020. 1. 7. 주민공람ㆍ공고를 비롯하여 ○○군의회 의견수렴 및 군계획위원회 심의를 거쳐 이 사건 처분을 고시한바, 청구인의 주장은 이유 없다. 나) 또한, 청구인이 ① 피청구인이 이 사건 처분을 고시함으로써 이 사건 도로를 신설하도록 하여 석사울삼거리 회전교차로에 5개의 진입로를 두게 하는 것은 법령에 위반된다는 이유로 이 사건 처분을 취소하여야 하며, ② 피청구인은 청구인의 이 사건 처분에 대한 이의신청 민원을 고려하여 청구인 소유의 이 사건 토지 인근에 위치한 ○○돌솥해장국의 교통방해물로 인하여 발생하는 주민들에 대한 교통방해를 제거하고, 도로 지정을 국유지로 우선 지정한 후 이 사건 토지 등 사유지 침범을 최소화하여 직선도로로 재정비하도록 군관리계획 고시의 내용을 변경하여 고시하여야 한다는 취지로 주장하여 살펴본다. (1) 국토계획법 제24조, 제26조, 제28조, 제29조 및 제30조에 따르면 도시ㆍ군관리계획은 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수, 국토교통부장관 등이 입안하는데, 주민(이해관계자를 포함한다)은 기반시설의 설치ㆍ정비 또는 개량에 관한 사항에 대하여 입안권자에게 도시ㆍ군관리계획의 입안을 제안할 수 있고, 도시ㆍ군관리계획은 시ㆍ도지사가 도시관리계획을 결정하고자 하는 경우에는 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하며, 시ㆍ도도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하며, 결정된 도시관리계획을 변경하려는 경우에는 위의 규정을 준용하여야 한다. 그리고 같은 법 제30조제5항 단서 및 같은 법 시행령 제25조제3항제1호가목1)에 따르면 경미한 사항을 변경하는 경우라 함은 단위 도시ㆍ군계획시설부지 면적의 5퍼센트 미만의 변경인 경우로서, 도로가 시작지점 또는 끝지점이 변경(해당 도로와 접한 도시ㆍ군계획시설의 변경으로 시작지점 또는 끝지점이 변경되는 경우는 제외한다)되지 않는 경우로서 중심선이 종전에 결정된 도로의 범위를 벗어나지 않는 경우를 충족하는 때에만 행정기관의 장과의 협의, 국토교통부장관과의 협의 및 중앙도시계획위원회 또는 지방도시계획위원회의 심의를 거치지 않고 도시ㆍ군관리계획(지구단위계획 및 입지규제최소구역계획은 제외한다)을 변경할 수 있다고 정하고 있다. 재량행위에 대한 사법심사에 있어서는 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 법원은 독자의 결론을 도출함이 없이 당해 행위에 재량권의 일탈ㆍ남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈ㆍ남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례ㆍ평등의 원칙 위배 등을 그 판단 대상으로 한다(대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결 참조). 또한, 도시계획은 도시정책상의 전문적ㆍ기술적 판단에 기초하여 도시의 건설ㆍ정비ㆍ개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합ㆍ조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준을 설정하는 것으로서 재량행위라 할 것이므로 재량권의 일탈 내지 남용이 없는 이상 그 도시계획결정을 위법하다고 할 수 없다. 그런데 행정주체가 구체적인 도시계획을 입안ㆍ결정함에 있어서 비교적 광범위한 계획재량을 갖고 있지만, 여기에는 도시계획에 관련된자들의 이익을 공익과 사익에서는 물론, 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교ㆍ교량하여야 한다는 제한이 있는 것이다(대법원 1998. 4. 24. 선고 97누1501 판결 참조). 그런데 이와 같은 법리는 도시계획변경의 경우에 있어서도 마찬가지라 할 것이므로, 특별한 사정이 없다면 원고 등과 같은 주민의 도시계획 변경신청에 대하여 이를 수용할 지 여부를 판단하여 도시계획변경여부를 결정함에 있어서도 위와 같은 적정한 이익형량과정을 거쳐야만 할 것이다. 다만, 신청 등에 의하여 이미 실시인가 중인 도시계획을 변경하려 함에 있어서는, 일단 수립, 실시된 행정계획이 하나의 지표로서 신청인 외에도 다수 이해관계자를 비롯한 외부에 미치는 영향은 물론, 이미 실시된 부분의 경제적 가치, 변경하려는 부분의 전체 도시계획과의 관련성 등 제반 파급효과를 모두 고려하여야 함은 당연하므로, 변경 전후의 도시계획을 비교하고 이익을 형량하는 절차를 전혀 거치지 않았으면 모르되, 고려대상의 누락 없이 정당하고 객관적인 이익형량절차를 거친 이상 그 이익형량에 있어서는 새로이 도시계획을 입안, 결정함에 있어서보다 훨씬 엄격한 잣대가 요구됨 또한 당연하다. 따라서 변경(예상) 전후의 도시계획을 비교함에 있어서는 단순히 이들을 평면적으로만 비교할 것이 아니라, 판단시점 현재의 도시계획 실시, 시행상황까지 모두 고려하여, 변경 후의 도시계획이 기존의 이미 시행 중인 도시계획보다 이익형량에 있어 현저히 우월한 경우에만 행정청이 그 계획재량의 범위를 남용, 일탈하였다고 할 수 있을 것이다(부산지방법원 2012. 2. 10. 선고 2011구합1567 판결 참조). (2) 이 사건 심판청구의 취지와 청구인이 제출한 도면 등 자료를 종합하여 살펴보면, 청구인은 이 사건 토지의 면적, 형상 및 위치에 대한 현실적 침해에 대해서는 다투지 않고, 청구인 소유의 이 사건 토지를 이 사건 처분으로 고시된 이 사건 도로가 굴곡형으로 통과하는 형태를 이 사건 토지 인근 상업시설 토지 일부가 더 포섭되는 형태의 직선형으로 변경하여 회전교차로와 접속시킬 것을 구하고 있는 것으로 보인다. 살피건대, 위성사진 및 토지이용계획도 등을 통해 이 사건 토지 일원을 살펴보면, 기존통행로와 회전교차로가 합류되는 지점에서 진입로 형태를 이루고 있기 때문에 운전자 시야 확보 및 도로 이용자의 편의를 위하여 인근 상업시설 토지와 이 사건 토지 일부에 도로가 신설되어야 할 공익상의 필요가 있었다고 보인다. 이러한 점은 통행로로 쓰이는 이 사건 현황도로(복개하천)는 회전반경이 고려되지 않은 폭 3~5m의 곡선도로이고 접속부에서는 더욱 곡선으로 접속되고 있어 취락지구에서 주간선도로로 진입 시 안전문제가 우려되는 상황으로 해당지점이 현재도 진출입지점으로 이용되는 점과 이 사건 현황도로의 기하학적 구조상 회전교차로에 직접 연결하는 것이 불가능한 점, 그리고 회전교차로에서 좌회전이 허용된 맞은편 도로와 교차점의 일치가 필요한 점 등을 고려하여 이 사건 토지 일원의 접속지점 변경 없이 접속부로부터 일정구간(30m)을 최대한 직선으로 계획하여 현재보다 시거확보 개선을 유도하였다고 피청구인도 밝히고 있다. 차량교행을 위하여 폭 8m로 계획하는 과정에서 불가피하게 일부 사유지가 포함되도록 신설도로가 계획되었는데, 현재 이용되는 진출입로는 인근 상업시설 사유지의 주차공간과 혼재되어 통과차량에 통행로인지 주차장인지에 관하여 혼란을 야기할 수 있는 상황으로 보이는바, 향후 이 사건 토지의 인근 상업시설 사유지 일부와 청구인이 소유한 이 사건 토지 일부가 수용절차를 거치게 될 것은 별론으로 하더라도, 이 사건 도로 신설을 통하여 도로가각부의 확보 및 도로확폭으로 진출입도로의 시인성 개선, 횡단보도 및 도로선 정비 등을 통해 교차로 북측일대의 교통개선 효과를 거둘 수 있을 것으로 판단하여 결정된 이 사건 처분이 달리 관계 법령 또는 비례원칙을 위반하는 등으로 그 재량범위를 현저히 일탈하였다고 보이지 않으므로, 청구인의 주장은 이유 없다. (3) 나아가, 청구인의 주장대로 피청구인이 청구인의 이 사건 처분에 대한 이의신청 민원을 고려하여 청구인 소유의 이 사건 토지 인근에 위치한 상업시설의 교통방해물로 인하여 발생하는 주민들에 대한 교통방해를 제거하고, 도로 지정을 국유지로 우선 지정한 후 청구인의 이 사건 토지 등 사유지 침범을 최소화하여 직선도로로 재정비하도록 군관리계획을 변경하는 내용의 고시가 다시 있어야 하는지 살피건대, 앞서 살펴본 바와 같이 이 사건 처분 자체의 위법성이 인정되지 않았으므로, 피청구인이 군관리계획 내 신설이 계획된 이 사건 도로의 선형을 변경하여 새롭게 고시해야 할 의무가 있다고 볼 수 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.