군관리계획 입안제안 거부처분 취소청구

1. 사건개요 ○○군 ○○읍 ○○리 산00-2번지 일원 227,472㎡ 토지는 2005. 2. 21. ○○○ 제2청 고시 제2005-0000호 ○○ 군관리계획고시에 따라 체육시설(대중골프장)으로 결정되고, 골프장으로 이용되다가 골프장 운용주체의 폐업으로 방치되었다. 청구인은 일반폐기물 수집 및 운반업 및 중간처리업, 최종처리업 등을 하는 법인으로서 2020. 10. 27. ○○군 ○○읍 ○○리 000번지 일원 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 대하여 ○○ 군관리계획(체육시설 : 골프장) 결정(변경) 입안 제안(이하 ‘이 사건 입안 제안’이라 한다)을 하였다. 피청구인은 2021. 1. 6. 이 사건 입안 제안에 대하여 ‘2030년 ○○ 군기본계획’의 설정 및 계획 방향성에 부합하지 않는다는 등의 사유로 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제26조제2항 및 「민원 처리에 관한 법률」 제27조에 따라 청구인에게 입안제안 거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 처분의 경위 청구인은 일반 폐기물의 수집운반업, 중간?최종처리업, 재활용업 등을 영위하는 법인이고, 피청구인은 국토계획법 제26조제2항에 따라 군관리계획 입안의 제안을 처리하는 행정청이다. 청구인은 2020. 10. 27. 피청구인에게 이 사건 토지에 대하여 장기간 운영이 중단된 군계획시설(체육시설: 골프장) 폐지(안) 입안제안을 하였다. 그러나 피청구인은 2021. 1. 6. 다음과 같은 사유로 이 사건 처분을 하였다. 2) 이 사건 심판청구의 적법성(대상적격) 국토계획법은 국토의 이용·개발과 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 필요한 사항을 규정함으로써 공공복리를 증진시키고 국민의 삶의 질을 향상시키는 것을 목적으로 하면서도 도시·군계획시설결정으로 인한 개인의 재산권행사의 제한을 줄이기 위하여, 도시·군계획시설토지의 매수청구권(제47조), 도시·군계획시설결정의 실효(제48조)에 관한 규정과 아울러 도시·군관리계획의 입안권자인 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수(이하 ‘입안권자’라 한다)는 5년마다 관할 구역의 도시·군관리계획에 대하여 그 타당성 여부를 전반적으로 재검토하여 정비하여야 할 의무를 지우고(제34조), 주민(이해관계자 포함)에게는 도시·군관리계획의 입안권자에게 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 사항, 지구단위계획구역의 지정 및 변경과 지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 사항 등에 대하여 도시·군관리계획도서와 계획설명서를 첨부하여 도시·군관리계획의 입안을 제안할 권리를 부여하고 있고, 위 입안제안을 받은 입안권자는 그 처리 결과를 제안자에게 통보하도록 규정하고 있는바(제26조), 이들 규정에 헌법상 개인의 재산권 보장의 취지를 더하여 보면, 도시계획구역 내 토지 등을 소유하고 있는 사람과 같이 당해 도시계획시설결정에 이해관계가 있는 주민으로서는 도시시설계획의 입안권자 내지 결정권자에게 도시시설계획의 입안 내지 변경을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 신청권이 있고, 이러한 신청에 대한 거부행위는 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다(대법원 2015. 3. 26. 선고 2014두42742 판결 참조). 이 사건 처분도 장기간 운영이 중단된 군계획시설(체육시설: 골프장)에 대하여 청구인이 그 시설을 폐지하는 내용으로 된 군관리계획 입안을 제안하자, 피청구인이 그 제안을 거부한 것이므로 취소심판의 대상이 되는 행정처분에 해당한다. 3) 이 사건 처분의 위법성 가) 쟁점의 정리 및 청구인 주장의 요지 (1) 쟁점의 정리 행정처분의 취소를 구하는 항고소송에서는 당해 처분의 적법을 주장하는 처분청인 피고에게 그 적법 여부에 대한 입증책임이 있으므로(대법원 2007. 1. 12. 선고 2006두12937 판결 참조), 마찬가지로 행정처분의 취소를 구하는 취소심판에서는 당해 처분의 적법을 주장하는 처분청인 피청구인에게 그 적법 여부에 대한 입증책임이 있다. 따라서 피청구인은 「행정절차법」 등 관련 법에서 정한 절차를 모두 준수하였고, 처분 사유도 존재한다는 것을 빠짐없이 증명하여야 한다. (2) 청구인 주장의 요지 이하에서 설명하는 것처럼, (1) 이 사건 처분은 무엇이 2030년 ○○군기본계획에 부합하지 않는지에 관한 구체적인 이유 제시를 누락하는 등의 절차적 위법이 있고, 실체적 측면에서도 (2) 체육시설(대중골프장)이 장기간 방치되었고 운영에 부적합한 관계로 공익상의 존치 필요성이 없으며, (3) 골프장은 국토계획법령상 지방의회의 의견청취 대상이 아님에도 ○○군의회의 반대의견 표명을 위법하게 처분사유로 제시하였고, (4) 지역 및 주민 간 갈등이 예상된다는 이유만으로 법령에 근거 없이 입안 제안을 거부하는 것은 위법하며, (5) 유네스코 인증은 국내법적 규제가 아니고, 체육시설을 폐지하는 것은 주민의 쾌적한 생활환경유지와 무관하므로 처분 사유가 존재하지 않아 위법하다. 이하에서 별도의 항으로 차례로 설명하겠다. 나) 절차적 위법 - 이유제시 의무 위반 「행정절차법」 제23조제1항은 행정청은 처분을 할 때에는 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다는 취지로 규정하고 있고, 「행정절차법 시행령」 제14조의2는 “행정청은 법 제23조의 규정에 의하여 처분의 이유를 제시하는 경우에는 처분의 원인이 되는 사실과 근거가 되는 법령 또는 자치법규의 내용을 구체적으로 명시하여야 한다”라고 규정하고 있다. 이는 행정청으로 하여금 신중한 조사와 판단을 통해 정당한 처분을 하도록 하는 의미뿐만 아니라 처분의 상대방에게 불복 여부를 결정하고, 불복신청의 범위나 사유를 명확하게 특정하게 하여 사법 심사에 있어 심리의 범위를 한정하도록 하는 취지가 포함되어 있다. 또한 이 사건 처분은 「행정절차법」 제23조제1항 각 호의 이유 제시를 하지 않아도 되는 예외적인 경우에 해당하지 않기 때문에, 피청구인은 처분의 원인이 되는 사실을 구체적으로 명시하여야 할 법적 의무가 있다. 이 경우 행정청은 처분의 주된 법적 근거 및 어떠한 이유로 처분이 이루어진 것인지 충분히 알 수 있을 정도로 구체적으로 제시하여야 하며, 처분의 이유제시가 불충분한 경우 이유제시의무를 위반한 것이 된다(대법원 1990. 9. 11. 선고 90누1786 판결 등 참조). 그런데 피청구인은 이 사건 처분 사유에서 「“2030년 ○○군기본계획”과의 설정 및 계획 방향성과 불부합」이라고만 하였을 뿐, 구체적으로 2030년 ○○군기본계획 중 어느 부분에서 설정 및 계획 방향성이 부합하지 않는지에 대해서는 아무런 구체적인 이유를 제시하지 않았다. 이로 인해 청구인으로서는 골프장을 폐지하고자 하는 이 사건 입안제안의 어떤 사실관계가 2030년 ○○군기본계획의 어떠한 내용에 부합하지 않는다는 것인지 등 처분사유에 해당하는 구체적인 사실관계를 전혀 알 수 없다. 2030년 ○○군기본계획의 분량은 표지 포함 전체 474쪽에 달하는바, 피청구인의 이와 같은 추상적인 처분사유 기재는 실질적인 이유제시의무의 이행을 포기한 것으로 봄이 타당하다. 그로 인해, 청구인은 이 부분 처분사유를 특정할 수 없게 되었고 이 사건 처분을 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데도 지장이 초래되었다. 따라서 이 사건 처분에는 「행정절차법」 제23조제1항을 위반한 절차상 위법이 존재한다. 다) 실체적 위법·부당 (1) 2030년 ○○군기본계획과의 불부합 관련 「행정절차법」 제23조제1항에 따르면 처분의 이유 제시는 처분을 하는 때에 행하여져야 한다(이유제시의 동시성). 앞서 본 것처럼 ‘2030년 ○○군기본계획과의 불부합’이라는 이 부분 처분사유는 아무런 실질적인 내용 없이 단순히 이 사건 입안제안이 ‘2030년 ○○군기본계획’과 합치하지 않는다는 결과만을 제시한 것이다. 즉, 청구인은 입안 제안이 거부된 정확한 이유도 알지 못한 채 권리행사를 제한당하고 있고, 현재도 이 사건 처분사유의 실제 의미를 알 수 없는 상황이다. 피청구인이 이 사건 심판이 청구된 이후 뒤늦게 답변서로서 처분의 구체적인 이유 제시를 한다고 하더라도, 그 절차적 하자는 치유될 수 없다. 결국 이 부분 처분사유는 실질적으로 적법한 처분사유가 될 수 없다. (2) 체육시설(대중골프장) 공익성 등 존치 필요성 관련 (가) 도시과장의 강압에 의해 문화체육과 협의 의견이 변경된 경위 피청구인 측 도시과장 이○근은 체육시설(골프장) 폐지를 방해할 목적으로 부서 업무협의를 진행하였다. 체육시설(골프장)을 관할하는 문화체육과에서 청구인의 체육시설 폐지 입안 제안과 관련한 부서협의 공문에 (체육시설 폐지를 전제로 하여) “나중에 공사할 때 문화재가 나오면 신고하고 하라”는 취지로 회신하자, 도시과장 이○근은 문화체육과 팀장에게 전화하여 “그렇게 문서를 보내면 어떻게 하느냐”라는 취지로 질책하면서 “체육시설 존치가 필요하다고 적시하여 공문을 다시 보내라”고 요구하였고, 문화체육과장 김○호에게도 같은 내용을 요청하였다. 그에 따라 문화체육과에서는 ‘체육시설의 존치가 필요하다’라는 취지로 공문을 다시 보냈다. 청구인 측이 이 사건 처분을 받은 이후에 문화체육과에서 처음 공문의 내용과 다르게 “체육시설이 공익성이 있어 존치 필요성이 있다”라는 취지의 공문을 다시 보낸 사실을 알고 항의하자, 문화체육과장 김○호는 “두 번 보냈다. 이렇게 악용될 줄 몰랐다. 지금이라도 다시 수정해서 존치 필요성이 없다는 취지의 공문을 보내겠다”라는 당혹스러운 답변을 하였다. 이와 같이 피청구인 도시과장은 문화체육과가 협의 의견을 번복할 의무가 없음에도 협의 의견을 번복하도록 강요하였다. 그럼에도 청구인 측이 도시과장 이○근을 만나 체육시설 폐지 입안 제안이 거부된 이유를 묻자, 이○근은 협의 과정에서 문화체육과의 존치 의견이 중요하게 작용하였다는 취지로 진술하였다. (나) 이 부분 처분사유의 부존재 이 사건 토지에 있는 대중골프장(체육시설)은 2009년 12월 공사가 완료되었다. 그 후 주식회사 노○○(변경 전 상호: 주식회사 ○○)에서 골프장을 운영하였는데 골프가 대중화되어 수요가 급증함에 따라 대다수 골프장 예약이 하늘의 별따기라고 하는 호황기에도 위 골프장은 내장객이 없어 운영에 상당히 어려움을 겪었다. 이는 아래에서 설명 하는 것처럼 근본적으로 골프장의 주변 현황이 정상적인 골프 운동이 어려울 정도로 경사가 심한 산악지형이고, 접근성도 열악하여 고객들이 외면하였기 때문이다. 결국 위 회사는 2013. 11. 22. 경영상의 어려움을 극복하지 못한 채 골프장을 폐업하였고, 그때부터 골프장은 경매에 넘겨진 폐골프장으로 방치되었다. 이후 사업시행자가 주식회사 유○○(이하 ‘유○○’라 한다)로 변경되었으나, 골프장의 경영·관리가 어려운 상황이라 역시 운영되지 못하였다. 유○○는 2018. 8. 31. 폐업하였고, 피청구인이 2020. 11. 5. 유○○에 대하여 유○○○○드 조성사업 기간(2019. 3. 22.) 동안 사업이 완료되지 않았음을 이유로 사업시행자 지정의 취소와 실시계획인가 취소에 관한 의견청취절차를 진행하였으며, 유○○는 2020. 11. 9. 사업시행자 지정 취소와 실시계획인가 취소 처분을 요청하였다. 그 후에도 골프장은 아무런 보수나 관리 없이 방치되어 왔다. 현재 골프장의 페어웨이와 그린은 잡목이 무성하게 우거져 있어 과거 골프장이었다는 것조차 확인하기 어려운 지경이고, 티박스 주변은 그물과 천장이 무너져 내린 상태이며 표지판도 알아볼 수 없게 훼손되어 이미 골프장으로서의 기능은 완전히 상실된 상태입니다. 골프장의 연못 역시 말라 버렸고, 클럽하우스 건물도 이미 폐허가 된 지 오래이다. 이 사건 토지는 서울 등 주요 수도권 도심과 멀리 떨어져 있어 접근성이 매우 좋지 않다. 보다 근본적으로 이 사건 토지의 경사도 분석 결과 20도 미만의 경사도는 54.3%이므로, 그 반대로 20도 이상의 경사도는 46.7%이다. 이처럼 심한 경사는 구질의 예측이 어렵고, 실수가 자주 유발되기 때문에 골프장으로서는 극히 인기가 없는 지형에 속한다. 이와 같이 이 사건 토지는 그 지형 현황상 골프장 입지로서 적절하지 않은 곳이고, 실제로 이 사건 토지상의 골프장은 약 10여 년간 폐골프장인 채로 남아 있는 상황이다. 피청구인은 이 사건 처분사유에서 골프장의 공익성 등 존치 필요성이 있으므로 폐지 입안 제안을 거부한다고 밝혔으나, 이와 같이 장기간 운영이 중단된 채 방치된 체육시설을 존치할 공익성이나 필요성은 전혀 찾아볼 수 없다. 오히려 운영되지 않은 채 방치된 체육시설을 폐지하고 군민과 토지소유자에게 이익이 되는 다른 시설을 설치하는 것이 더 공익에 부합한다고 할 것이다. (3) 폐지사유와 관련 군관리계획 입안 반영 불부합 관련 (가) 지방의회인 ○○군의회 반대 국토계획법 제28조제5항은 “국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 도시ㆍ군관리계획을 입안하려면 대통령령으로 정하는 사항에 대하여 해당 지방의회의 의견을 들어야 한다.”라고 규정하고 있고, 국토계획법 시행령 제22조제7항은 “(국토계획)법 제28조제5항에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 사항을 말한다.”라고 규정하면서 제3호너목에서 “그 밖에 국토교통부령으로 정하는 시설”을 규정하고 있다. 위 시행령 규정의 위임을 받은 국토계획법 시행규칙 제2조의2는 “영 제22조 제7항제3호너목에서 “국토교통부령으로 정하는 시설”이란 제2조제1호 및 제2호의 시설을 말한다.”라고 규정하고 있고, 국토계획법 시행규칙 제2조제1호는 “공공필요성이 인정되는 체육시설 중 운동장”을 규정하고 있다. 결국 공공필요성이 인정되는 체육시설 중 운동장을 제외하면, 국토계획법령은 지방의회의 의견을 청취하는 규정을 두고 있지 않다. 그런데 청구인이 폐지입안제안을 한 체육시설은 ‘운동장’이 아닌 ‘골프장’이므로, 지방의회의 의견 청취 대상이 아니다. 따라서 ○○군의회의 반대입장 표명을 이유로 한 이 부분 처분사유는 국토계획법령이 의무적으로 지방의회의 의견청취를 요구하는 범위에 해당하지 않는 사유, 즉 법령상 근거가 없는 처분사유로서 위법하다. (나) 지역 간?또는 주민 간 갈등이 유발되는 부정적 측면 결국 이 부분 처분 사유의 핵심은 지역 주민들 중 일부가 체육시설 폐지를 반대하거나 반대 민원을 제기할 것이 예상된다는 것과 다르지 않다. 대법원은 “이 사건 농지를 비롯한 인근 농지들은 야산 사이에 난 10m폭의 도로주변에 위치하여 있고 또 인근 농지에는 1991. 3. 19.경 전용된 농지 위에 건립된 타인 소유의 축사시설이 위치하고 있고, 위 주민들의 반대 또한 확실한 근거도 없이 원고의 농지전용으로 축사가 들어서면 직, 간접의 피해가 전혀 없을 수 없으리라는 막연한 생각에서 비롯된 것이라는 것인바, 기록에 비추어 보면 원심의 이와 같은 사실인정은 정당한 것으로 수긍이 가고, 사실이 그러하다면 피고가 인근 농지 소유자나 주민들의 집단민원이 예상된다는 사유만으로 원고의 농지전용신고를 반려한 것은 위법하고, 원고의 위와 같은 농지전용이 허가를 얻지 않고서 한 불법전용이라는 전제 아래 한 피고의 이 사건 계고처분도 위법하다는 원심의 판단도 옳고, 거기에 소론과 같은 위법사유가 있다고 할 수 없다.”(대법원 1993. 6. 29. 선고 92누19194 판결 참조)라고 판시하면서 군수가 주민들의 집단민원이 예상된다는 사유만으로 농지전용신고를 반려한 것은 위법하다고 하였다. 또한, 서울고등법원은 서울특별시 도봉구청장이 인근 공동주택지역 거주민의 집단민원이 야기되는 등 피해우려가 있다는 이유로 폐기물처리사업계획 반려처분을 한 사안에서 “관련법령에 비추어 볼 때 위 아파트 주민들이 민원을 야기시키고 있다고 하는 사정은 이 사건 처분의 정당한 사유가 될 수 없는 것이다.”(서울고등법원 1997. 1. 16. 선고 95구18026 판결 참조)라고 판시하였다. 위 법리를 이 사건에 적용하여 보면, 단순한 주민들의 반대 또는 집단 민원이 예상된다는 사유만으로 이 사건 신청을 거부한 것은 위법하다. 최근 환경부도 ‘일부 지자체가 “법령에 근거 없이” 조례 또는 민원 등의 사유로 폐기물처분시설 허가를 제한하는 것은 위법하며, 민원해소 방안으로 행정소송을 유도하기보다는 “민관이 공동대응”하는 방안으로 개선하라’고 공문을 시행하였는데, 이 사건에 시사하는 바가 크다. (다) 유네스코 인증 등 주민의 쾌적한 생활환경 유지의 어려움 유네스코 생물권보전지역이란 법적 규제가 없는 국제적 규약에 의하여 지정되는 것으로, 국내법에 의하여 지정되는 각종 보호구역처럼 법률에 의하여 엄격하게 규제를 받는 것이 아니다. 피청구인도 2018. 11. 00. 군정연설에서 “유네스코 생물권보전지역은 법적 규제가 없는 국제적 규약에 의거 지정되므로 국내법에 의거 규제 받는 각종 보호구역처럼 별도의 규제가 없으며 생물권보전구역으로 지정 시 국제네트워크와 연계한 지역 특산물 브랜드 가치상승 등으로 지역 경제 활성화에 이바지함은 물론 맑고 깨끗한 청정 자연을 보유한 ○○군의 이미지 상승에도 큰 도움을 줄 것으로 기대하고 있다.”라고 발언하였고, 그 내용이 회의록에 고스란히 기재되어 있다. 청구인의 이 사건 입안제안은 장기간 운영이 중단된 체육시설(골프장)의 폐지만을 내용으로 한다. 피청구인이 청구인의 신청을 받아들여 체육시설(골프장)의 폐지 입안을 하더라도 이 사건 토지의 물리적 형상에는 아무런 변경이 없고, 주변 환경에 미치는 영향도 없다. 또한 이 사건 골프장은 장기간 운영이 중단되어 왔고 현재 골프장을 이용하고자 하는 주민도 전혀 남아 있지 않으므로 골프장을 폐지하더라도 주민의 체육활동을 저해하는 면도 전혀 없다. 이처럼 이 부분 처분사유는 국내법적 규제와 관련이 없거나 이 사건 입안제안과 아무런 관련이 없는 사유로서 위법하다. 【보충서면 1】 4) 피청구인 주장의 부당성(이 사건 처분의 위법성) 가) 절차적 위법 관련 피청구인 주장의 부당성 피청구인은 그 근거 법률로 국토계획법 제26조제2항을 들고 있고, 「행정절차법」 제23조제1항을 준수하여 이 사건 통보의 사유를 구체적으로 밝혔다고 주장한다. 그러나 청구인은 피청구인이 처분사유로 기재한 「“2030년 ○○ 군기본계획”과의 설정 및 계획방향성과 불부합」과 관련하여, 구체적으로 어떻게 2030년 ○○ 군기본계획에 부합하지 않는지에 대한 이유를 제시하지 않은 절차적 위법이 있다고 주장하였다. 피청구인의 이 부분 주장은 「행정절차법」을 준수하였다는 원론적 주장에 불과할 뿐이고, 청구인이 제기한 쟁점과는 관련 없는 내용으로서 부당하다. 최근 대법원은 피고(울산광역시장)가 원고(에코환경기술 주식회사)에게 “이 사건 산업단지개발계획상 토지이용계획에는 이 사건 사업토지가 녹지용지로 되어 있어 폐기물매립장 입지가 불가하며, 녹지용지를 폐기물처리시설용지로 개발계획 변경하는 것도 불가합니다.”라는 이유로 산업단지개발계획변경신청을 거부하는 처분을 한 사안에서 다음과 같이 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024731"></img> 판시하였다. 피청구인도 처분사유에서 아무런 실질적인 내용 없이 이 사건 입안제안이 “2030년 ○○ 군기본계획”에 부합하지 않는다는 결과만을 통보하였다. 그리하여 청구인이 이 사건 심판에서 처분사유의 실질적 내용이 무엇인지 알 수 없도록 하였고, 경기도행정심판위원회로 하여금 이 부분 처분사유의 실체적 쟁점에 대한 심리를 진행할 수 없게 하였다는 점에서 청구인이 처분에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에도 지장을 초래하였다. 사정이 이러하다면 이 부분 처분사유는 이유를 제시하지 않은 것이나 마찬가지이므로 위법하다고 보아야 한다. 나) 이 사건 심리의 기초가 되는 사실관계 (1) 개요 피청구인은 골프장 유지가 공익상 필요하다는 주장을 합리적으로 논증하지 못하고 있다. 종전 사업자들도 골프장 사업이 부적합하다고 판단하여 모두 포기하였음에도, 청구인의 사유지에 대해서 골프장 사업을 강요하는 것이 오히려 문제이다. 나아가 피청구인은 청구인이 추진하는 폐기물처리시설 설치에 대해서 “2030 ○○ 군기본계획”과 부합하지 않는다고 주장하고 있다. 이는 피청구인 스스로도 골프장 폐지를 막을 명분이 없기 때문에, 입안제안의 대상도 아닌 “폐기물처리시설 설치”를 무리하게 끌고 온 것에 불과하다. 한편, 청구인이 골프장 폐지와 폐기물처리시설 설치를 동시에 입안제안하지 못하게 된 이유는 피청구인 공무원의 강압 때문이었다. 이하 항을 달리하여 청구인의 도시계획변경 절차 추진 및 이 사건 입안제안 경위를 자세히 설명하겠다. (2) 청구인의 도시계획변경 절차 추진 경위 청구인은 이 사건 토지가 현재 도시계획시설(체육시설)로 결정되어 있어 체육시설 폐지와 동시에 ‘폐기물처리시설’ 신설을 하는 것으로 도시계획변경 입안제안 절차를 추진하였다. ① 청구인은 2018. 8. 21. 이 사건 토지의 체육시설을 폐지하고 폐기물처리시설을 설치하는 것과 관련하여, 먼저 도시계획결정으로 체육시설을 폐지하고 이후 다시 도시계획결정으로 폐기물처리시설을 설치하는 절차가 아니라 도시계획 ‘변경결정’ 절차로 일회에 진행되도록 하기 위해 국토교통부에 이러한 사항을 질의하였고, 국토교통부로부터 도시계획 변경결정으로 가능하다는 취지의 회신을 받았다. ② 청구인은 2020. 9. 28. 경기도청 도시주택과 최○문 주무관을 만나 상담한 결과, 최○문 주무관으로부터 2013년 6월 법령이 개정되어 골프장은 도시계획(체육시설) 결정 대상이 아닌데, 민간이 영리 목적으로 이용하다가 사업성이 없어 지난 10년간 방치된 폐골프장을 도시계획 결정에서 폐지하는 것은 아무런 문제가 없다는 답변을 받았다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024735"></img>[[[FOOTNOTE]]]9[[[FOOTNOTE]]]위와 같이 국토계획법 시행령이 개정된 이유는 헌법재판소가 골프장 수용 사건에서 “그 자체로 공공필요성이 인정되는 교통시설이나 수도·전기·가스공급설비 등 국토계획법상의 다른 기반시설과는 달리, 기반시설로서의 체육시설의 종류와 범위를 대통령령에 위임하기 위해서는, 체육시설 중 공공필요성이 인정되는 범위로 한정해 두어야 한다. 그러나 이 사건 정의조항은 체육시설의 구체적인 내용을 아무런 제한 없이 대통령령에 위임하고 있으므로, 기반시설로서의 체육시설의 구체적인 범위를 결정하는 일을 전적으로 행정부에게 일임한 결과가 되어 버렸다. 그렇다면, 이 사건 정의조항은 개별 체육시설의 성격과 공익성을 고려하지 않은 채 구체적으로 범위를 한정하지 않고 포괄적으로 대통령령에 입법을 위임하고 있으므로 헌법상 위임입법의 한계를 일탈하여 포괄위임금지원칙에 위배된다”라고 하면서 구 국토계획법(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 제정된 것) 제2조제6호라목 중 “체육시설” 부분에 대해 헌법불합치결정을 내렸기 때문이다[헌법재판소 2011. 6. 30. 선고 2008헌바166, 2011헌바35(병합) 결정]. (3) 청구인이 체육시설 폐지만 입안제안을 하게 된 경위 피청구인 도시과 오○근 도시계획팀장은 2019. 11. 27. 청구인 회사 사무실에서 진행된 현장실사 회의에서 국토교통부 질의회신 문서를 제시받아 읽어보았다. 청구인 측은 그 외에도 수차례 오 팀장에게 국토교통부 질의회신 문서를 제출했기 때문에, 오 팀장도 그 내용을 잘 알고 있었다. 청구인은 국토교통부 질의회신과 경기도 공무원의 답변을 근거로 이 사건 토지에 대해 ‘체육시설 폐지’와 ‘폐기물처리시설 설치’를 도시계획 변경절차로 동시에 진행하는 것이 시간을 절약하고 행정절차를 간소화한다고 판단하여, 피청구인 담당부서인 도시과를 방문하여 국토교통부 질의회신을 보여주며 도시계획변경 입안제안 서류를 제출하겠다고 말하였다. 그럼에도 오○근 도시계획팀장(2020. 12. 23. 승진하여 현재 ○○○관리사업소장으로 근무 중)은 2020. 9. 22. 국토교통부 질의를 무시하면서, 만약 동시에 접수하면 서류를 반려하겠다고 겁박하였고, 체육시설 폐지 절차를 분리하여 먼저 진행하도록 종용하였다. 이로 인해 청구인은 어쩔 수 없이 2020. 10. 27. 이 사건 군계획시설(체육시설) 폐지 입안 제안만 먼저 하게 되었던 것이다. 그 이후 열린 군계획위원회에서 도시과장 이○근은 청구인의 입안제안에 대하여 체육시설 폐지와 상관없는 폐기물처리시설 설명과 자료가 부실하다고 지적하면서 강압적인 분위기를 조성함으로써 객관적이고 공정한 자문회의 진행을 방해하였다. 만약 청구인이 군관리계획 변경절차를 통해 체육시설을 폐기물처리시설로 변경하는 내용의 입안 제안을 할 수 있었다면, 청구인은 체육시설 폐지 외에 폐기물처리시설 관련 자료도 충분히 제출하였을 것이고, 군계획위원회의 자문위원들에게도 폐기물처리시설 설치와 관련하여 입지적합성 및 환경적으로 문제가 없다는 사실, 해당 시설의 안전성, 지역사회 기여도 등을 상세히 설명할 수 있었을 것이다. 그러나 앞서 본 피청구인 도시과의 위법[[[FOOTNOTE]]]8[[[FOOTNOTE]]]한 행정지도에 의해, 청구인은 체육시설 폐지 입안제안만을 우선 별도로 진행하게 됨에 따라, 군계획위원회에서 폐기물처리시설에 대해 충분히 설명할 수 있는 기회를 박탈당하였다. (4) 청구인의 감사제보 및 이첩 경위 피청구인 도시과는 청구인에게 체육시설(골프장) 폐지 입안만 제안하도록 하고, 문화체육과에서는 당초 청구인의 체육시설(골프장) 폐지 입안이 관련법에 저촉되지 않는다는 내용으로 통보했으나 이후 도시과에서 문화체육과에 대하여 체육시설(골프장)의 존치가 필요하다는 내용으로 변경하여 통보하도록 하였는바, 청구인은 이를 이유로 감사민원을 제보하였고, 감사원은 2021. 4. 28. ○○군 공무원들에 대한 사실조사를 한 후, 도시과장, 도시과 팀장, 문화체육과장에게 확인서를 받은 후 그에 대한 지도·감독권이 있는 경기도(감사관실)에 제보를 이첩하였다. 다) 실체적 위법 관련 피청구인 주장의 부당성 (1) 개요 피청구인이 위법한 처분이 아니라면서 답변서 9~10쪽에서 주장하는 사정들은 입안제안된 내용인 체육시설 폐지와는 무관한 폐기물처리시설 설치에 대한 내용(즉, 환경오염 유발 등)으로서 처분사유와 동일성이 없는 내용을 추가로 주장하거나, 해당 토지의 사정을 정확히 잘 모르고 골프장으로 이용되기에 적합하다고 주장하는 것에 지나지 않는다. 그러나 행정처분의 위법 여부는 처분사유를 중심으로 심리되어야 하는바, 이하에서는 처분사유를 기준으로 피청구인 주장의 부당성을 살펴보도록 하겠다. (2) “2030년 ○○ 군기본계획”과 설정 및 계획 방향성과 불부합 처분사유 관련 ① 피청구인은 이 사건 입안 제안의 주된 궁극적 목적은 폐기물처리시설의 신규 설치인바, 이는 ‘2030년 ○○ 군기본계획’의 기본방향에 부합하지 않는다고 주장한다. 그러나 청구인은 애초에 도시계획 변경결정 절차를 통해 체육시설 폐지와 폐기물처리시설 설치를 동시에 추진하려 했으나, 이를 막고 체육시설 폐지부터 제안하라고 강압한 것은 피청구인이었다. 피청구인 스스로 체육시설 폐지부터 분리하여 먼저 제안하라고 하였음에도, 이제 와서 아직 제안도 안 한 폐기물처리시설을 입안제안 거부사유로 삼는 것은 그 자체로 타당하지 않을 뿐만 아니라 신의성실의 원칙(모순행위금지원칙)에 반하는 것으로서 위법하다. ② 한편, 최근 법원은 군기본계획과 부합하지 않는다는 처분사유가 위법하다고 판단하였고, 그 판단이 대법원에서 확정되기도 하였다. 논산시장은 2014. 3. 27. 주식회사 디디에스에게 폐기물처리시설 결정 입안 제안 미반영통보를 하면서 그 사유로 2020년 논산시 도시기본계획과 부합되지 아니한다고 하였다. 대전지방법원은 ‘국토계획법 제25조 제1항은 도시관리계획은 도시기본계획에 부합되어야 한다고 규정하고 있으나, 도시기본계획이라는 것은 도시의 장기적 개발방향과 미래상을 제시하는 도시계획 입안의 지침이 되는 장기적?종합적인 개발계획으로서 직접적인 구속력은 없는 것이므로(대법원 2007. 4. 12. 선고 2005두1893 판결 등 참조), 이 사건 폐기물처리시설이 논산시 도시기본계획에 포함되어 있지 아니하다는 이유만으로는 이 사건 제안을 거부할 정당한 사유가 되지 못한다.’라고 판시하면서 논산시장의 처분을 위법하다고 보아 취소하였다(대전지방법원 2015. 9. 23. 선고 2014구합103410 판결). 논산시장이 위 판결에 항소하였으나, 대전고등법원은 논산시장의 항소를 기각하였다(대전고등법원 2016. 6. 16. 선고 2015누13206 판결 참조). 이에 논산시장이 대법원에 상고하였으나 역시 기각되었다(대법원 2016. 10. 13.자 2016두44230 심리불속행기각 판결). 피청구인의 이 부분 처분사유도 법원에서 위법하다고 판시한 처분사유와 거의 동일하다. 즉, 군기본계획은 직접적인 구속력은 없는 것이므로(대법원 2007. 4. 12. 선고 2005두1893 판결의 취지 참조), 폐기물처리시설이 ○○ 군기본계획에 포함되어 있지 아니하다는 사유만으로 입안제안을 거부하는 것은 위법하다. ③ 군기본계획상 폐기물처리시설 설치가 필요 없다는 피청구인의 주장도 타당하지 않다. 이 사건 입안제안과 관련하여 군계획위원회 위원은 “기초지자체든 광역지자체든 발생한 폐기물과 관련된 부분은 사실은 해당하는 지자체에서 처리·처분하는 것이 가장 바람직한 겁니다. 왜냐하면 나는 깨끗하게 쓰고 저쪽은 어딘가에는 버려야 하는데, 저쪽은 더럽게 버려져도 된다는 것은 마치 그것과 똑같습니다. 담배를 피우면서 차에서 바깥에 담배꽁초를 버리는 것과 똑같습니다. 내 차는 깨끗하고 바깥은 괜찮다. 그런 것과 똑같다는 겁니다”라고 하였다. 그런데 ○○군에는 ○○산업단지(금속·화학), ○○산업단지(섬유·염색)가 운영되고 있으며 현재 대규모의 ○○산업단지가 분양을 준비하고 있어 경기 ○부에서는 드물게 다수의 대규모의 산업단지가 운영되는 지역이다. 반면에 2019년 ○○군 사업장폐기물 발생량은 270.9톤/일이고, 그 중 자가처리되는 것은 11.5톤/일에 불과하며, 대부분(222.3톤/일)은 위탁처리에 의존하고 있다. 2019년 ○○군 지정폐기물 발생량은 4.8톤인데, 전량 위탁처리에 의존하고 있다. 2019년 전국 폐기물 처리업체 현황 중 폐기물 최종처분업체 현황을 보면, 경기도에서는 화성시에 위치한 주식회사 진흥중공업이 유일하다. 그런데 몇 년 전부터는 화성시 소재 매립장도 더이상 수용이 불가하여, 현재 경기도 인근에는 사실상 매립장이 없다고 보아도 무방하다. 이에 ○○ 및 경기 ○부 소재 기업들은 폐기물을 400~500km 떨어진 군산, 여수, 포항 등의 매립장으로 운송하고 있는 실정인바, 그 과정에서 발생하는 대형 차량의 배기가스 등 오염물질로 2차 환경오염이 발생하고 있고, 막대한 폐기물 운송비로 인해 일부 기업들은 폐기물을 불법으로 투기하거나 방치하는 지경에까지 이른 상황이다. 이러한 점들을 미루어볼 때, 폐기물이 발생하는 해당 지역에서 그 폐기물을 처리하도록 폐기물 처리시설 인프라를 구축하는 것은 국토환경보전과 국민의 생활환경을 보호하기 위해 반드시 필요한바, ○○군에서 발생된 폐기물을 ○○군 내 시설에서 자체처리 하도록 이 사건 토지에 폐기물처리시설을 설치하여야 할 공익상 필요성이 매우 절실하다. ④ 「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률」(이하 ‘폐기물시설촉진법’이라 한다) 제5조에 따르면, 산업단지를 개발·설치·증설하려는 자는 폐기물처리시설을 설치하여야 함에도, 최근 ○○군 내 ○○일반산업단지(이하 “○○산단”이라 한다)와 관련하여 폐기물 발생량을 고의로 축소함으로써 폐기물처리시설 설치를 회피하였다는 의혹이 제기되었고, 국정감사에서 그 부당함이 지적되기도 하였다. 박○수 국회의원이 한강유역환경청에 대하여 ○○군 ○○산단 매립지 회피 관련 국정감사의 후속조치로서 그 조치계획에 대하여 질의하였는데, 한강유역환경청은 “환경영형평가 협의 당시 관련 통계를 활용하여 폐기물 양을 예측하였으나, 모집단의 규모를 고려하지 않는 등 원단위가 잘못 산정된 것으로 보여짐”이라고 판단하면서, “승인기관, 사업자 등 관계기관 및 전문가와 회의를 개최하여 폐기물매립시설 설치를 위한 유보지 확보, 대체 매립장 확보, 인근 매립장 공동운영?사용 등에 대하여 협의하겠다”고 답변하였다. 박○수 의원은 2021. 2. 25. 한강유역환경청에 최근에 일반적으로 사용되는 산정방식을 사용할 경우 ○○산단의 폐기물 발생량은 어느 정도 되는지 질의하였고, 한강유역환경청은 「제5차 전국 폐기물통계조사」에서 제시한 폐기물 발생원단위를 적용하였을 경우 폐기물 전체 발생량은 214,079톤/년으로 산정된다고 답변하였다. 최근 언론에서도 ○○군에는 폐기물 매립시설이 절실히 필요하다고 평가하면서, 2018년 ○○산단 환경영향평가 당시 ○○군이 밝힌 예상 폐기물 발생량은 연간 3,800톤에 불과했고, 2020년 10월 국정감사에서 ○○산단의 예상 폐기물 발생량이 과소 측정됐다는 의혹이 불거졌으며, 그 의혹이 사실로 드러났다는 점을 자세하게 소개하고 있다. ⑤ 피청구인은 재활용 처리 양 증가 및 매립 폐기물과 소각처리 양을 감소시켜 추가적인 폐기물처리시설이 필요하지 않다고 주장한다. 그러나 피청구인의 위와 같은 주장은 ○○군의 생활폐기물에 관한 부분으로 보인다. 이와 달리 ○○군에서 발생하는 사업장폐기물(매립) 발생량은 일반폐기물이 하루에 49.4톤, 지정폐기물이 하루에 4.1톤으로 조사되었는데, 이를 합산해보면 ○○군에서 1년에 19,527톤의 매립 폐기물이 발생하고 있음을 알 수 있다. 추가로 한강유역환경청은 ○○산단에서 매년 45,547톤 ~ 94,692톤의 매립 폐기물이 발생할 것으로 산정하였는바, 이를 평균 종합해 보면 ○○군에서는 매년 89,000톤의 사업장폐기물(매립)이 발생하는 것으로, ○○군에서 발생하는 사업장폐기물의 양이 상당하다는 것을 알 수 있다. 이와 같이 재활용 처리 양 증가 및 매립 폐기물과 소각처리 양을 감소시켜 추가적인 폐기물처리시설이 필요하지 않다는 피청구인의 주장은 전혀 사실이 아니다. (3) 체육시설(대중골프장)의 공익성 등 존치 필요성으로 불부합 이 사건 토지의 골프장은 그 경사가 심해서 유격 골프장[[[FOOTNOTE]]]6[[[FOOTNOTE]]]이라고 불릴 정도로 그 악명이 높았다. 심한 급경사로 인해 카트가 다니는 길이 위험했고, 사람의 낙상 위험도 있어 안전상 골프장으로 적절하지 않았다. 그러므로 대중골프장의 공익성 등 존치의 필요성도 인정되지 않는다. 이하에서 상세히 설명하겠다. ① 과거 골프장 후기를 보면, “와 정말 높음. 등산 + 골프... 동네 마실 다닐 낮은 산 두 번 올라갔다 내려오는 느낌”, “스키장에서 가끔 볼 듯 한 손칼레이터.. 얼마나 힘들면 이런 것을”, “코스가 참 엽기적이다”, “주머니 사정 여유있는 사장님들은 절대로, 결코, 죽어도 두 번 다시는 오지 않을 듯”이라 하면서 부정적인 평가가 다수였다. ② 골프장의 카트 도로 여러 곳이 아예 카트가 다닐 수 없는 급경사지였고, 코스 대부분이 굉장히 험한 산악 지형이라서 도저히 도보로 이동할 수 없기에, 예전 사업자는 모노레일을 설치하여 운행하였다. 그러나 관할 관청으로부터 모노레일이 사고 위험성이 크고 불법 시설이라고 지적을 받으면서, 해당 사업자는 모노레일을 철거할 수밖에 없었다. ③ 사람들이 손으로 로프를 잡고 에스컬레이터처럼 걸어 올라가야 한다고 해서 ‘손칼레이터’라는 별명이 붙은 장소이다. 이 장소도 급경사지로서 강우, 강설 시에는 더욱 위험해진다. 현재는 형체를 알아볼 수 없게 훼손되어 출입이 어렵다. ④ 골프장이 워낙 험준해서, 골퍼는 카트를 이용할 수 없고 도보로 이동하면서 카트에는 간신히 골프백만 실을 수 있었다. 현재 카트 도로는 산사태로 인해 복구가 불가능할 정도로 위험하게 훼손된 상태이다. ⑤ 카트 도로가 위험하다는 것은 골프장의 경사도를 보더라도 알 수 있다. 골프장의 도면을 보면, 카트 도로의 경사도는 최고 30.32%의 급경사이고, 그 주변도 27.31%, 26.19% 등 급경사로 이루어져 있음이 확인된다. 그런데 도로의 구조 시설 기준에 관한 규칙(2020. 3. 6. 국토교통부령 제706호, 참고자료 3) 제25조에 의하면 최하 설계속도인 20km/h을 기준으로 할 때 산간 국지도로의 최대 종단경사는 16%이다. 위 규정이 정한 최대 종단경사(16%)와 이 사건 토지 카트 도로의 최고 경사도 30.32%를 비교하면, 이 사건 카트 도로가 매우 위험하다는 것이 분명하게 확인된다. 청구인도 폐기물처리시설 설치 적합통보를 받기 위한 과정에서, 기존 진입도로를 활용하는 방안을 한강유역환경청에 제시하였다. 이에 한강유역환경청은 경사도가 너무 높다면서 비탈면 안정성 확보를 위해 다른 방안을 제시하라고 하였고, 이에 청구인이 경사도를 낮추는 4가지 안을 제시하자 한강유역환경청은 평균경사도가 낮은 4안을 적용하라고 하여, 이러한 내용이 세부계획에 반영되었다. (4) ○○군의회 반대 입장 표명 관련 피청구인은 이 사건 입안 제안에 대하여 ○○군의회의 의견을 들은 바 없다고 주장한다. 그러나 ○○군의회의 반대 입장 표명을 처분사유로 제시한 것은 다름 아닌 바로 피청구인이다. 피청구인 측이 판단하기에도 스스로 내세운 처분사유인 “○○군의회의 반대 입장 표명”은 도저히 적법한 처분사유가 될 수 없기에, 이 부분만큼은 주무부서에서 의견을 들은 적이 없다는 엉뚱한 답변을 하는 것으로 보인다. 한편, ○○군의회는 한강유역환경청에 폐기물처리시설 적합통보를 반대한 것이지, 체육시설 폐지에 대해서 반대입장 표명을 한 것이 아니므로, 그 처분사유 자체도 사실로 인정될 수 없다. (5) 지역 간, 주민 간 반복과 갈등의 유발 관련 청구인은 주민들에 대한 지속적인 사업설명 및 주민설명회를 실시하여 폐기물처리시설에 대한 인식 전환의 계기를 마련하였으며, 인근 주민들과 우호적인 협조 관계를 유지하게 되었다. 청구인 회사는 2018. 8. 20. ○○리, △△리 주민으로 하여금 사업예정지에 현장 방문토록 하여 사업설명회를 실시하였고, 2018. 8. 23. △△리 문화 복지회관에서 주민설명회를 실시하였다. 청구인 회사는 폐기물처리시설 예정지 인근에 거주하는 ○○리 주민 146명(가구당 1인, 실거주자의 90% 이상)으로부터 폐기물처리시설 설치에 찬성한다는 동의서를 받았고, △△리 주민 60명(가구당 1인, 실거주자의 90% 이상)으로부터도 마찬가지로 폐기물처리시설 설치에 찬성한다는 동의서를 받았다. 피청구인은 2020. 11. 12. 경기도 도시주택과에 대하여 군관리계획 입안에 반영할 것인지 여부 등에 대한 의견 사항을 요청하였고, 경기도 도시주택과는 2020. 11. 24. 피청구인에게 “목적사업 상실에 따라 용도지역 변경(환원 등)에 대한 입안 병행 필요”하다는 입장을 회신하기도 하였다. 따라서 청구인이 이 사건 입안 제안을 할 당시 인근 주민의 많은 민원이 발생하였고, 이로 인하여 지역 및 주민간 갈등이 발생하였다는 피청구인의 주장은 사실과 달라 이 부분 처분사유도 위법하다. (6) 유네스코 인증 등 주민의 쾌적한 생활환경 유지의 어려움 등 관련 (가) 체육시설 폐지 관련 피청구인은 골프장 시설이 폐지될 경우 지역 군민의 건강 증진, 여가 활동 증진 및 휴식공간 확충을 통한 삶의 질 향상을 기대할 수 없게 된다고 주장한다. 그러나 누차 설명한 바와 같이 이 사건 골프장은 지형 및 입지조건 등이 열악하여 한 번 방문한 이용자는 다시 찾지 않게 되었고 이로 인해 이미 10여 년 전부터 지금까지 폐업 상태로 방치되어 왔고, 현재 골프장의 시설물 등이 완전히 훼손되고 사라져 있기 때문에 다시 골프장을 운영하기 위해서는 막대한 자금을 투입하여 새롭게 골프장 공사를 하여야 하는 실정으로, 사실상 정상적으로 운영을 기대할 수 없는 곳이다. 입지조간 자체가 골프장에 적합하지 않은 장소이므로 새로 공사를 하여 아무리 시설을 제대로 갖춘다 하더라도 이용자가 많을 것으로 기대하기 어려운 곳인데, 이런 곳에 막대한 자금을 투입하여 골프장 운영을 하라는 것은 명백히 수익성 없는 사업을 강용하는 것이나 마찬가지이다. 즉 청구인의 이 사건 입안 제안이 ○○군민들이 한창 이용 중인 골프장을 폐지하고자 하는 것이 아니라 10여 년간 폐지된 상태로 계속되어 온 현 상황을 반영하려는 것에 불과하다. 따라서 이 사건 입안 제안으로 군민의 건강 증진, 여가 활동 증진 및 삶의 질 향상을 기대할 수 없게 된다는 주장은 타당하지 않다. 또한 ○○군은 2016년 4만 5,900여명에서 2020년 12월 기준 4만3,500여명으로 인구수가 해마다 줄어들고 있고, 경기도 내에서 인구 감소세가 가파른 탓에 30년 이내에 소멸할 수 있다는 ‘소멸위험지역’으로 분류되기도 하였다. 인구 감소와 고령화를 고려하면, ○○군 내에서 조만간 골프장 시설을 이용할 지역 군민은 사실상 거의 없게 된다. 그 와중에 코로나19의 대유행으로 인해 골프장의 부대 서비스는 크게 준 상황임에도, 골프장 이용료는 큰 폭으로 오른 상황이다. 이처럼 대중골프장의 이용요금이 여전히 높게 형성되어 있어 일반 서민들이 자유롭게 이용하기에는 경제적인 제약이 존재한다. 그러므로 피청구인의 주장은 부당하고, 이 부분 처분사유는 위법하다. (나) 폐기물처리시설 설치 관련 「도시·군계획시설의 결정?구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제157조는 폐기물처리 및 재활용시설의 결정기준과 관련하여 제5호에서 “매립의 방법으로 처리하는 시설은 지형상 저지대·저습지·협곡·계곡·공유수면매립예정지 등에 설치하여야 하며, 매립후의 토지이용계획을 미리 고려할 것”이라고 규정하고 있다. 청구인이 한강유역환경청으로부터 폐기물처리시설 적합통보를 받는 과정에서, 한강유역환경청의 담당 국장이 공무원들을 데리고 이 사건 토지 현장을 방문한 적이 있었다. 당시 담당 국장은 “제가 대한민국 다 가보는데 (폐기물처리시설 입지로) 최고의 적지입니다”라고 평가하였다. 폐기물처리시설 매립장은 “안 보이고”, “안 들리고”, (냄새가) “안 나야” 한다. 그런데 이 사건 토지는 민가와 멀리 떨어진 데다 시설이 외부에서 보이지 않는다. 산이 둘러싸고 있는 협곡 모양이라서 소음도 새어 나가지 않는다. 게다가 이곳에 매립될 산업용 폐기물은 소각재, 폐모래 등 악취가 없는 폐기물이다. 청구인은 2020. 7. 2. ○○군청 출입기자단을 사천 매립장 및 광양 매립장(청구인이 이 사건 토지에 추진하는 매립장과 비슷한 규모에 동일한 설계회사가 설계를 맡은 매립장이다)으로 초청하여, 향후 이 사건 토지에 설치되는 매립장의 운영실태와 현장상황을 비교적 정확하게 파악, 예측할 수 있도록 하였다. 당시 기자단은 사천 매립장, 광양 매립장을 방문하고서는 “폐기물로 인한 악취와 침출수로 인한 지하수 및 ○○강 오염 등의 환경 훼손, 시설물로 인한 안전에 관한 문제는 없는 것으로 판단된다”라고 하며 대부분 긍정적인 평가를 내렸다. 환경부장관은 2019. 12. 12. 폐기물 대란을 막을 대책으로 전국 지자체에 폐기물처리시설 허가를 적극적으로 진행하여 달라는 공문을 발송한 바 있고, 2020년도 국정감사에서는 박○수 국회의원의 “지금과 같은 국가 폐기물 대란이 초래된 이유는 폐기물 매립장이 부족하고 불과 2~3년 만에 폐기물 처리비용이 300% 이상 폭등한 것이 주된 원인”이라는 말에 환경부장관은 이를 인정하면서, “산단의 매립장 설치 문제의 가장 어려운 점은 인근지역 주민들의 반발”이고 이에 “그런 어려움 때문에 지금까지 의무적으로 설치할 곳을 제대로 설치 못했습니다”라고 인정하기도 하였다. 이와 같이 ○○군이 사업을 시행하는 ○○산단에 대해 폐기물 발생량이 실제와 달리 축소되었다는 의혹이 사실로 확인된 상황에서, ○○군 내 폐기물처리시설이 부족함은 명백해졌으므로 지역 내에서 발생하는 폐기물을 신속하고 적정하게 처리하는 것이 오히려 주민의 쾌적한 생활환경을 유지하는 데 크게 기여할 것이다. 【보충서면 2】 5) 청구인 주장의 요지 청구인의 이 사건 입안제안은 약 10여 년간 운영이 중단되어 온 군계획시설(골프장) 폐지를 입안해 달라는 것이다. 그러나 이에 대해 피청구인이 제시한 처분사유를 보면 “골프장 폐지 입안제안”과 전혀 상관없는 “폐기물처리시설 설치”와 관련된 사유들이 포함되어 있다. 따라서 해당 사유들의 적법, 타당 여부는 별론으로 하고 위 사유들은 그 자체로 이 사건 입안제안을 거부하는 적법한 사유가 될 수 없다. 또한 피청구인의 이 사건 처분은 이익형량의 오류로 인해 재량권을 일탈·남용하여 위법하다. 피청구인은 (1) ① 이 사건 토지에서 골프장 운영이 불가능한 점, ② ○○군 내 골프장 수요는 미미하고 공급은 충분한 점을 이익형량의 고려대상에서 누락하고, (2) ① 골프장 운영이 불가하므로 골프장 존치로 인한 공익은 전혀 없는 반면 청구인은 이 사건 토지를 전혀 활용할 수 없어 재산권 침해가 막대함에도 달성할 공익이 침해되는 사익보다 적지 않다며 객관성이 결여된 이익형량을 하고, ② 골프장이라는 도시계획시설을 폐지할지 여부와 무관한 이 사건 토지의 향후 용도를 이익형량에 고려하고, 그 고려 과정에서도 정당성과 객관성을 결여된 이익형량을 하였다. 6) 피청구인이 주장하는 이 사건 처분사유들은 적법한 사유가 될 수 없다. 피청구인은 갑 제1호증 기재와 같은 이유를 들어 이 사건 입안제안을 거부하였고, 구체적 처분사유와 관련하여 2021. 4. 16.자 답변서에서 아래와 같이 폐기물처리시설을 설치하는 것은 타당하지 않기 때문에 이 사건 입안제안을 거부하는 것이 적법하다고 주장한다. 즉 피청구인의 처분사유를 보면 피청구인은 폐기물처리시설 설치가 부적법하다고 판단하고 이 사건 입안제안을 거부하였음이 명백하고, 나아가 이 사건 행정심판에 이르러 위와 같은 처분사유가 적법하다고 주장하고 있다. 그러나 청구인이 행정심판청구서 및 2021. 5. 25.자 보충서면에 일관되게 주장한 바와 같이 이 사건 입안제안은 약 10여 년간 운영이 중단되어 온 군계획시설(골프장)을 폐지 결정해 달라는 것이다. 폐기물처리시설 설치의 적합 여부는 최소한 이 사건 토지의 골프장이 폐지 결정이 되고 난 이후 별도로 폐기물처리시설 설치를 신청하는 경우에 검토할 사항으로서 이 사건 골프장 폐지 입안제안을 받아들일 것인지 아니면 거부할 것인지 문제와는 관련이 없는 내용이다. 따라서 청구인이 제시한 3가지 처분사유 중 ‘2030년 ○○ 군기본계획과 방향성 불부합’이라는 사유 및 ‘폐지 사유와 관련 군관리계획 입안 반영 불부합(구체적 근거 3가지 포함)’이라는 사유는 그 자체의 적법, 타당 여부를 별론으로 하고 그 자체로 이 사건 입안제안을 거부하는 적법한 사유가 될 수 없다. 7) 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하다. 피청구인의 이 사건 처분은 행정계획에 해당하는 군관리계획 입안에 관한 제안을 거부한 것으로, ‘행정계획의 입안·결정할 때에는 공익과 사익을 비교·형량하여야 하고, 이러한 이익형량을 전혀 하지 않거나 이익형량의 고려 대상에서 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우나 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다고 보아야 한다’(대법원 2020. 9. 3.선고 2020두34346 판결)는 법리가 적용된다. 그런데, 피청구인은 아래와 같이 이익형량의 고려 대상에서 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락하였거나 또는 정당성과 객관성이 결여된 이익형량을 하여 이 사건 처분을 하였으므로, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하다. 가) 피청구인은 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락하여 이익형량을 하였다. (1) 피청구인은 ‘이 사건 토지에서 골프장 운영이 불가능하다는 점’을 누락한 채 이익형량을 하였다. (가) 피청구인은 이 사건 처분을 통해 문화·체육활동을 통한 삶의 가치가 고취되는 현 상황에서 골프를 즐기는 사람들이 늘어나는 현 상황에서 체육시설이 부족한 ○○군에 골프장을 유지시켜 지역 군민의 건강 증진 및 여가 활동 증진과 휴식공간 확충을 통한 삶의 질 향상이라는 공익을 달성할 수 있다고 주장한다. 그러나 피청구인이 말하는 위 공익은 이 사건 토지에서 골프장이 정상적으로 운영될 수 있다는 점이 전제되어야 하나, 이 사건 토지에서의 골프장 운영은 사실상 불가능하여 약 10여 년간 폐지된 채 방치되어 왔다. (나) 그 이유는 첫째, 이 사건 토지에 있는 골프장(이하 ‘이 사건 골프장’이라 한다)은 애초에 골프를 치기가 어려울 정도로 경사가 심한 산악지형이다. 이 사건 골프장은 그 경사가 심해서 내장객들이 ‘유격 골프장’이라고 부를 정도로 악명이 높았는데, 심한 급경사로 카트 전복 사고가 발생하여 카트에는 사람이 탈 수가 없어 골퍼는 모든 홀 구간을 도보로 이동해야 하며, 이동 시에도 낙상 및 타구사고 위험이 다분하여 애초에 골프장 부지로 적합하지 않았다. 과거에 이 사건 골프장에 방문했던 사람들의 후기에는 “코스가 참 엽기적이다”, “와 정말 높음. 등산 + 골프”, “스키장에서 가끔 볼 듯한 손칼레이터.. 얼마나 힘들면 이런 것을”, “주머니 사정 여유 있는 사장님들은 절대로, 결코, 죽어도 두 번 다시는 오지 않을 듯”이라는 내용이 생생히 기재되어 있다. 그 외에도 “골프장이라고 해서 개장 초에 갔는데 골프장이 아니라는 확신을 갖고 9홀만 돌고 환불받고 돌아왔습니다”, “거긴 파5에서 갑자기 페어웨이가 없어지는 홀도 있어요. 무조건 죽은 다음에 벌타로 2온을 하게 되어있는…”, “후배 와이프는 4홀 돌고 그냥 짐싸고 갔어요. 엄청 힘들어요. 두발이 아니라 네발로 기어 올라가야 되요”라는 후기들은 이 사건 토지에서 골프장을 운영하는 것이 얼마나 무모한 일인지 보여준다. 카트도 다닐 수 없을 정도의 급경사지이고, 험악한 산악 지형을 도보로 이동하는 것이 도저히 가능하지 않기에 과거 사업자는 모노레일을 설치하였는데, 그 모노레일마저도 이 사건 토지의 경사가 너무 높아 위험성이 크고, 불법시설물이었기에 관할 관청으로부터 철거 명령을 받았다. 이 사건 골프장의 카트 도로의 경사도는 최고 30.32%에 달하는데, 「도로의 구조 시설 기준에 관한 규칙」(2020. 3. 6. 국토교통부령 제706호) 제25조에 의하면 최하 설계속도인 20km/h을 기준으로 할 때 산간 국지도로의 최대 종단경사는 16%이다. 결국, 관련 규정만 보아도 이 사건 골프장에서 카트를 운행하는 것은 얼마나 위험천만한 일인지 충분히 알 수 있는바, 카트 운행이 어려울 정도로 험악한 산악지형에 골프장이 제대로 운영되는 것은 불가능에 가깝다. 이 사건 토지 현황이 이와 같은데, 만약 반대로 이 사건 토지가 골프장으로 군계획시설결정이 되어 있지 않은 상황에서 오히려 청구인이 이 사건 토지에 골프장을 설치하겠다면서 군계획시설 입안제안을 하는 경우를 가정하면, 피청구인이 과연 이 사건 토지의 지형 조건에서 골프장 설치가 가능하다고 판단하여 이를 허가할 것인지 또는 골프장을 설치할 공익이 인정된다고 판단할 것인지 극히 의문이다. (다) 둘째, 위와 같은 사정으로 이 사건 골프장은 개장 이래 폐업을 반복하였다. 사실, 이 사건 골프장은 2009년 12월 공사 완공되어 주식회사 노○○(이하 ‘노○○’이라 한다)에서 운영을 시작하였는데, 수요 급증으로 골프장 예약이 매우 어렵던 호황기에도 골프장 내장객이 없어 상당한 어려움을 겪다가 결국 위 회사는 2013. 11. 22. 경영상 어려움으로 폐업하였다. 당시에 이 사건 골프장 인근 마을에 거주하고 있던 주민은 당시 골프장 총괄 책임자와 같은 마을 주민으로서 당시 이 사건 골프장의 상황을 잘 알고 있었는데, 그에 따르면 카트가 뒤집어져 사람이 다치고, 내장객들이 골프공에 얼굴을 맞았으며[[[FOOTNOTE]]]4[[[FOOTNOTE]]], 이러한 사고로 119구급차에 사람이 실려가는 등 사건, 사고가 끊이지 않아 결국 내장객이 없어 큰 빚을 떠안고 폐업을 하게 되었던 것이다. 결국 이 사건 골프장은 폐골프장으로 방치되다가 유○○가 2014. 7. 9. 이 사건 골프장을 매입하였다. 그러나 유○○는 이대로는 절대 골프장을 운영할 수 없다고 판단하고, 2016년경 상황을 타개하기 위해 이 사건 토지에 연접한 국유림을 편입하여 경사가 낮고 지대 자체가 골프장에 적합한 부지를 확보하여 골프장 코스 등을 개선하고자 하였다. 그러나 2013. 6. 11. 국토계획법 시행령 개정[[[FOOTNOTE]]]3[[[FOOTNOTE]]]으로 모든 골프장이 도시계획시설에 포함되지는 않게 되었기에, 결국 「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」(이하 ‘국유림법’이라 한다)상 이 사건 골프장 사업이 다른 법률의 규정에 의한 목적사업에 해당하지 않으므로 국유림의 편입이 어렵다는 최종 판단을 받게 되었다. 당시 유○○는 국유림법 제16조제4항제7호, 국유림법 시행령 제11조제5항제1호의 적용을 받을 수 있어야 해당 국유림 부지를 편입할 수 있었으나 관할 관청과 검토하던 중 최종적으로 불가하다는 판단을 받은 것이다. 결국 유○○ 역시 도저히 이 사건 토지에서 골프장 사업을 할 수 없다고 판단하여 골프장 사업을 포기하고 이 사건 토지를 매도하였으며, 이 사건 골프장은 계속 폐업된 채 남게 되었다. (라) 이러한 상황을 볼 때, 이 사건 토지에서 이 사건 골프장의 운영이 사실상 불가능하다. 그리고 위 갑 제38호증 검토서에 국·사유림 교환 요청자가 ‘○○군수(도시주택과장)’로 기재되어 있는 것을 볼 때, 이러한 협의는 유○○와 피청구인이 함께 하였던 것으로 보이는바, 이 사건 토지에서 다른 사정변경이 생기지 않는 이상 골프장의 운영이 불가하다는 사정은 피청구인 역시 충분히 잘 알고 있었다. 피청구인이 제출한 회의록을 보면 이 사건 처분을 주도한 ○○군 도시과장은 “사실 거기다 골프장을 놔두면 누가 들어와서 해요”라고 언급하기도 하였는바, 이처럼 이 사건 토지에 골프장 운영이 불가하다는 것은 누구나 아는 사실이다. 이와 같이 이 사건 골프장은 최악의 입지조건 때문에 잠깐 운영되었다가 폐업하고 10년 가까이 방치되어서 현재는 코스, 페어웨이, 그린, 배수시설 등이 모두 폐허가 되어버려 사실상 골프장 “실체”가 없는 상태이기 때문에 만약 골프장을 재개장하려면 수 백 억 원을 들여 신설 골프장 조성에 준하는 공사를 해야 한다. 나아가 무엇보다 중요한 사실은, 설령 청구인이 막대한 비용을 들여 새롭게 골프장을 조성하고 운영을 재개한다고 하더라도 위에서 살펴본 바와 같이 이 사건 골프장은 지형, 입지 등에 비추어 앞으로도 정상적인 운영이 불가할 것이라는 사실이 명백하게 예견된다는 것이다. 즉 이 사건 토지는 군관리계획으로 체육시설(골프장)으로 결정되어 있으나 실질적으로 체육시설로서 기능을 할 수 없어서 피청구인이 주장하는 공익을 달성할 수 없다. 그럼에도 피청구인은 이러한 사실을 누락하여 비교형량을 하였으므로, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다. (2) 피청구인은 ○○군의 골프장의 수요는 적고 공급은 이미 충분하다는 점을 누락하여 이익형량을 하였다. (가) 피청구인은 ○○군이 현재 체육시설이 부족한 상황인데, 지역 군민의 건강 증진, 여가 활동 증진 등을 위해 골프장을 존치할 필요가 있고 이를 유지하여 얻을 공익이 크다고 주장한다. (나) 그러나 ○○군 내에는 이미 충분한 골프장이 있고, 사실 ○○군 특성상 농업에 종사하는 노령인구가 많아 골프를 즐기는 ○○군민은 몇 백 명도 되지 않는다. ○○군 인근 지역의 골프장 개수를 보면, △△군에 12개, □□에 9개, ◇◇에 6개, ▽▽에 8개, ☆☆에 2개의 골프장이 운영 중이다. 즉, ○○군민이 골프를 치고 싶다면 인근에 갈 수 있는 골프장은 충분하다. 한편 ○○군에 소재한 ○○로 컨트리클럽(퍼블릭 27홀)의 운영상황을 보면, 2020년 한해 골프장 총 내방객이 130,635명인데 이 중에서 ○○군민은 1,816명인바, ○○로 컨트리클럽의 한 해 전체 내방객 중 ○○군민은 1.39%에 불과하다. 심지어 ○○로 컨트리클럽은 ○○군민의 내방을 독려하기 위해서 군민 대상 할인을 제공하고 있음에도 ○○군민의 골프장 방문율은 상당히 저조하다. 그렇다면 이 사건 골프장 운영을 재개하더라도 ○○군민이 (혹은 다른 지역의 주민들도) ○○군 및 인근의 다른 골프장을 두고 극히 열악한 이 사건 골프장을 이용할 것을 기대하기는 거의 불가능할 것이다. (다) 위와 같은 점을 볼 때, 이 사건 처분을 하면서까지 이 사건 토지에 골프장을 유지시켜야만 하는 공익이 있는 것인지, 유지시키더라도 과연 ○○군민에게 이 사건 골프장의 유지가 건강 증진 수단이 될 수 있을 것인지가 너무도 불명확하다. 그럼에도 피청구인은 ○○군의 골프장 수요는 적고 공급은 충분하다는 점을 누락하여 이 사건 골프장 폐지 입안에 대하여 이익형량을 하였는바, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다. (3) 소결 이와 같이 피청구인은 이 사건 골프장이 사실상 운영이 불가능하다는 점, ○○군의 골프장 수요는 적고 공급은 이미 충분하다는 점을 누락하여 이익형량을 하였고, 피청구인이 누락한 내용은 이익형량을 함에 있어 매우 중요한 사항이라는 점을 고려할 때, 이 사건 처분은 재량권을 현저히 일탈·남용하여 위법하다. 나) 피청구인은 정당성과 객관성이 결여된 이익형량을 하였다. (1) 피청구인은 이 사건 처분을 통해 얻는 공익보다 침해당하는 청구인의 재산권이 더 중대함에도 객관성이 결여된 이익형량을 하였다. (가) 앞서 주장한 바와 같이, 피청구인이 주장하는 이 사건 처분을 통해 달성할 수 있는 공익은 거의 없다. 이 사건 골프장을 군계획시설로 유지시켜도 골프장 운영이 사실상 불가능하고, 설사 어떻게든 적자를 무릅쓰고 골프장 개장을 하더라도 험악하고 가파른 지형 때문에 ○○군민은 물론이고 사람들이 골프장에 방문할 가능성이 낮다. 이에 이 사건 골프장을 유지시켜서 달성하려는 ○○군민의 건강증진 등의 공익은 거의 없는 것이다. 골프장으로 사용하기에 너무도 위험한 부지에서 골프장 사업을 강행시킬 경우 카트 전복 사고나 골프공으로 인한 사고, 낙상 사고 등이 발생할 가능성이 높은 바, 이 사건 골프장을 유지시키는 것이 오히려 공익에 저촉된다. (나) 반면 이미 선행 사업자들이 겪었던 사례를 보더라도 알 수 있듯이, 이 사건 골프장을 유지시킬 경우 청구인의 폐업은 불 보듯이 뻔한 일이다. 청구인은 이 사건 처분으로 인해서 이 사건 토지를 골프장 외에 어떤 것으로도 활용할 수 없으므로, 그로 인한 재산적 손해가 막대하다고 할 것이다. (다) 즉 이 사건 처분을 통해 얻을 수 있는 공익은 전무한 반면 이 사건 처분으로 인해 침해당하는 청구인의 재산권은 중대함에도, 피청구인은 객관성이 결여된 이익형량을 하여 공익이 청구인이 얻을 불이익보다 현저히 적다고 볼 수 없다는 판단을 하였는바, 피청구인은 객관성이 결여된 이익형량을 하였기에 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하다. (2) 피청구인은 정당성과 객관성을 결여하여 청구인의 폐기물처리시설 설치 가능성을 이익형량에 고려한 위법이 있다. (가) 피청구인은, ‘청구인이 군계획시설을 폐지시킨 뒤 폐기물처리시설을 설치할 것인데, ○○군은 2015년 기준 ○○군 내 1개소의 폐기물 매립장에서 2015년 기준 169,183㎥의 여유용량이 있고, ○○군 내 폐기물 양이 큰 폭으로 감소하고 있으며, 폐기물처리시설 신규 설치는 ‘폐기물 발생억제 및 폐기물 재활용 촉진을 통한 폐기물 Zero화’라는 기본방향과도 맞지 않다’며 청구인의 폐기물처리시설 설치 가능성을 이익형량에 고려하였다. 그러나 이는 다음에서 보는 바와 같이 피청구인이 사실관계를 고의로 왜곡한 주장으로 정당성과 객관성을 결여한 위법한 이익형량이다. 「폐기물관리법」에 의해 폐기물의 구분은 ‘생활폐기물’과 ‘사업장폐기물’로 구분되고, 생활폐기물 처리 책임은 정부에 있으며 사업장폐기물 처리는 민간에서 하도록 규정되어 있다. 피청구인이 2015년 기준 169,183㎥의 여유용량이 있다고 주장하는 ○○군 자체 매립장은 ‘생활폐기물’ 매립장으로, 청구인이 검토하는 ‘사업장폐기물’ 매립장과는 전혀 관련이 없는 것이다. 그럼에도 피청구인은 청구인이 고려하고 있는 사업장폐기물 매립장과는 전혀 상관이 없는 생활폐기물 매립장의 잔여용량이 충분하다는 잘못된 사실관계를 들어 부당한 이익형량을 한 것이다. (나) 또한 이 사건 토지상의 폐기물처리시설 설치 가능성을 골프장 폐지 입안제안의 거부사유로 고려한 것은 정당성과 객관성이 결여된 이익형량이다. 즉, 이 사건 골프장은 운영이 불가능하기에 폐지를 하여야 한다는 청구인의 주장과 폐지된 이 사건 토지에 청구인이 향후 어떤 사업을 할 것인지는 전혀 무관한 내용이라는 점에서 피청구인이 이를 이익형량에 고려한 것 그 자체로 정당성과 객관성을 결여한 것이다. (다) 더구나 피청구인이 이를 이익형량에 고려한 그 내용 자체도 정당성과 객관성이 결여되었기에 추가로 이를 반박하도록 하겠다. ○○군 내에 폐기물이 큰 폭으로 감소하였다는 피청구인의 주장과 관련하여, 지난 보충서면에서 이미 설명한 바와 같이 ○○군 내 ○○산업단지는 의도적으로 그 수치를 축소시켜 폐기물처리시설 설치를 회피하였다는 의혹이 제기되었고 국정감사에서 이러한 사실이 지적되었다는 점에서 알 수 있듯이 피청구인의 위와 같은 주장은 신빙성이 매우 낮다. 또한 피청구인이 ○○군 폐기물 매립장은 2015년 기준 169,183㎥의 여유용량이 있다고 주장하고 있으나, 거듭 지적하는 바와 같이 ○○군의 폐기물 매립장은 ‘생활폐기물’ 매립장을 말하는 것으로 사업장폐기물과 전혀 성격이 다른 것이다. 최근 환경부장관이 폐기물대란을 막을 대책으로