군도8호선 도로구역결정해제신청 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○군 ○○읍 ○○리 ○○○-○, ○, ○ 및 산○○○번지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자이다. 피청구인은 군도8호선에 관하여 2008. 12. 31. 도로법 제24조에 따른 도로구역 결정 및 지형도면고시, 2009. 9. 7. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제30조에 따른 군관리계획 결정 및 지형도면고시(이하 ‘이 사건 도로구역결정’이라 한다)를 하였으며, 이 사건 도로구역에는 이 사건 토지가 포함되어 있다. 청구인은 이 사건 도로구역 결정처분을 해제하라는 취지의 진정서를 2018. 1. 9. 피청구인에게 제출하였으며, 피청구인은 위 진정에 대하여 2018. 1. 22. “군도 8호선은 ○○군 ○○면 ○○리에서 ○○읍 ○○리, ○○면 ○○리로 연결되는 도로망 구축을 위하여 1994. 8. 3. 도로법 제17조 규정에 따라 군도로 노선지정 고시되어 같은 법 제25조 규정에 의하여 2008. 12. 31. 도로구역 결정되어, 보조 간선도로망 연계 구축으로 지역균형발전과 기존 도로폭 협소와 도로 선형 불량으로 차량 안전사고방지 및 교행불편 해소를 위하여 2015년부터 장기 계속사업으로 추진계획 중에 있는 노선으로, 현재 도로구역 결정된 노선은 이용의 편리성, 관계기준의 적합여부, 주변의 지형 등을 종합 검토하여 최적 노선을 선정, 제반 행정절차 완료 후 노선 지정하여 도로구역 결정 고시된 사항으로, 이 사건 토지 일원에 대한 도로구역 폐지는 현실적으로 어려운 실정임을 회신”(이하 ‘이 사건 거부처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 도시계획시설결정은 행정처분에 해당하고 청구인은 이 사건 토지의 소유자로서 이해관계자이다. 따라서 이 사건 거부처분은 행정심판의 대상인 행정처분에 해당하며 청구인에게는 이 사건 도로구역결정의 취소 내지 변경을 요구한 수 있는 법규상 또는 사실상의 신청권이 있다. 2) 피청구인은 도로계획사업추진을 위한 구체적인 실시계획준비나 보상준비를 위한 어떠한 조치도 착수한 바 없다. 2015년부터 장기 계속사업으로 추진계획 중에 있는 노선이고 지방도에 대한 보조간선도로 사업으로 2026년 이후에 사업계획을 수립한 사항이나 군 재정의 열악한 실정으로 2026년 이후 사업계획추진도 불확실한 상황으로 예측된다. 3) 경기도 지방도 364호선 도로구역에 2,237평, 가평군 군도8호선 도로구역에 약 3,500평이 편입되어 총 임야 면적 12,743평 대비 5,737평으로 전체 청구인 소유 임야면적의 약 45%가 편입되어 있다. 피청구인은 이 사건 도로구역결정만 해 놓고 장기간 미집행으로 인하여 장기간 재산권 행사를 제한하고 있어 청구인의 재산권을 심각하게 침해하고 있다. <보충서면> 4) 피청구인은 2018. 4. 군도8호선(수리재) 도로 확·포장공사에 대한 공사계약을 의뢰하였는데, 노선연장 1.52km는 전체 연장 6.246km의 24.3%에 해당하나 수리재 마을간 기존 도로의 확·포장공사로 청구인의 편입 토지를 포함한 신설도로에 대한 집행계획은 없다. 나. 피청구인 주장 1) 도로의 노선지정 및 도로구역의 결정은 이용의 편리성, 관계기준의 적합여부, 주변의 지형 등을 종합적으로 검토하여 최적 노선을 선정 제반 행정절차 완료 후 노선 지정하여 도로구역 결정하는 사항으로, 청구인의 토지가 편입되어 있는 군도8호선은 가평군 조종면 대보리에서 가평읍 두밀리, 청평면 상천리를 연결하는 보조 간선도로망 연계 구축으로 지역균형 발전과 기존 도로폭 협소와 도로 선형불량으로 차량 안전사고방지 및 불편해소를 위한 가평군민들의 오랜 숙원사업이다. 가평군은 지역균형발전과 주민숙원사항 해소를 위하여 도로법 제17조(군도의 지정·고시) 규정에 따라 1994. 8. 3. 군도8호선 노선인정 고시 후 같은 법 제25조(도로구역의 결정) 규정에 의한 도로구역결정 결정 시 같은 법 제29조(다른 법률에 따른 인·허가등의 의제)에 따라 행정절차 이행하여 2008. 12. 31. 도로구역결정 및 지형도면 고시하였으며 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제30조(도시·군관리계획의 결정)에 따라 2009. 9. 7. 군관리계획 결정(변경) 및 지형도면 고시하는 등 관계법령에 따라 적법하게 도로구역 결정되었다. 2) 대법원 판례(2014두42742 판결)에 의하면 “국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제26조(도시·군관리계획 입안의 제안) 주민(이해관계자를 포함)에게는 도시·군관리 계획의 입안권자에게 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 사항, 지구단위계획 구역의 지정 및 변경과 지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 사항에 대하여 도시·군관리계획도서와 계획설명서를 첨부하여 도시·군관리계획의 입안을 제안할 권리를 부여하고 있고, 입안제안을 받은 입안권자는 그 처리 결과를 제안자에게 통보하도록 규정하고 있다. 이러한 신청에 대한 거부행위는 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다.”라고 판시하고 있다. 그러나, 청구인은 도시·군관리계획도서와 계획설명서를 첨부한 제안서가 아닌 청구인 소유토지에 대한 도로구역 결정해제 요청 진정서를 접수하여 그에 대한 피청구인의 회신문에 대하여 도로구역결정 해제신청 거부처분이라고 주장하고 있다. 3) 또한, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제48조(도시·군계획시설결정의 실효 등) 제1항에 의하면 “도시·군계획시설결정이 고시된 도시·군계획시설에 대하여 그 고시일로부터 20년이 지날 때까지 그 시설의 설치에 관한 도시·군계획시설사업이 시행되지 아니한 경우 그 도시·군계획시설결정은 그 고시일로부터 20년이 되는 날의 다음날에 그 효력을 잃는다”고 규정하고 있다. 이 사건 군도8호선은 2009. 9. 7. 군관리계획 결정(변경) 및 지형도면 고시된 노선으로 도시·군계획시설로서의 실제적인 효력을 가지고 있으며, 2013년 1단계 사업(청평면 상천리 구간) 실시설계 완료 후 2015년부터 도로구역결정을 위한 행정절차를 이행하는 등 장기 계속사업으로 사업추진 중인 노선으로 2016. 9. 21. 1단계 사업 보상계획 열람공고 후 보상협의를 실시하여 2018. 4. 24. 1단계 사업구간에 대한 사업시행을 위하여 공사 발주 중으로 장기간 시행되지 않고 있는 도로구역은 위법 부당하며 사업추진도 불확실한 상황으로 예측된다는 청구인의 주장은 이유 없다고 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【도로법】 제17조(군도의 지정ㆍ고시) 군수는 해당 군(광역시의 관할 구역에 있는 군을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)의 관할구역에 있는 도로 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 도로 노선을 정하여 군도를 지정·고시한다. 1. 군청 소재지에서 읍사무소 또는 면사무소 소재지에 이르는 도로 2. 읍사무소 또는 면사무소 소재지를 연결하는 도로 3. 제1호 및 제2호에 따른 도로 외의 도로로서 군의 개발을 위하여 특히 중요한 도로 제25조(도로구역의 결정) ① 도로관리청은 도로 노선의 지정·변경 또는 폐지의 고시가 있으면 지체 없이 해당 도로의 도로구역을 결정·변경 또는 폐지하여야 한다. ② 상급도로의 도로관리청(이하 "상급도로관리청"이라 한다)은 제1항에도 불구하고 해당 상급도로에 접속되거나 연결되는 하급도로(제10조 각 호에 따른 도로의 순위를 기준으로 해당 도로보다 낮은 순위의 도로를 말한다. 이하 같다)의 접속구간 또는 연결구간의 도로구역을 결정·변경 또는 폐지할 수 있다. 이 경우 상급도로관리청은 미리 하급도로의 도로관리청(이하 "하급도로관리청"이라 한다)의 동의를 받아야 한다. ③ 도로관리청은 제1항이나 제2항에 따라 도로구역을 결정·변경 또는 폐지하면 그 사유, 위치, 면적 등 대통령령으로 정하는 사항을 구체적으로 밝혀 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 고시하고, 그 도면을 일반인이 열람할 수 있도록 하여야 한다. 제29조(다른 법률에 따른 인ㆍ허가등의 의제) ① 도로관리청이 제25조에 따라 도로구역을 결정하거나 변경하면 다음 각 호의 인·허가등에 관하여 제2항에 따라 관계 행정기관의 장과 협의한 사항은 해당 인·허가등을 받은 것으로 보며, 도로구역의 결정·변경을 고시하면 해당 인·허가등을 고시하거나 공고한 것으로 본다. <개정 2015.7.24.> 4. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제30조에 따른 도시·군관리계획의 결정(이 법 제10조에 따른 도로 및 이와 관련하여 완충 목적으로 설치하는 도시·군계획시설인 녹지와 교통광장만 해당한다), 같은 법 제56조에 따른 개발행위의 허가, 같은 법 제81조제2항에 따른 시가화조정구역(市街化調整區域)에서의 행위에 대한 허가, 같은 법 제88조에 따른 실시계획의 인가 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제26조(도시·군관리계획 입안의 제안) ① 주민(이해관계자를 포함한다. 이하 같다)은 다음 각 호의 사항에 대하여 제24조에 따라 도시·군관리계획을 입안할 수 있는 자에게 도시·군관리계획의 입안을 제안할 수 있다. 이 경우 제안서에는 도시·군관리계획도서와 계획설명서를 첨부하여야 한다. <개정 2011.4.14., 2015.8.11., 2017.4.18.> 1. 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 사항 제48조(도시·군계획시설결정의 실효 등) ① 도시·군계획시설결정이 고시된 도시·군계획시설에 대하여 그 고시일부터 20년이 지날 때까지 그 시설의 설치에 관한 도시·군계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우 그 도시·군계획시설결정은 그 고시일부터 20년이 되는 날의 다음날에 그 효력을 잃는다. <개정 2011.4.14.> ② 시·도지사 또는 대도시 시장은 제1항에 따라 도시·군계획시설결정이 효력을 잃으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 지체 없이 그 사실을 고시하여야 한다. <개정 2011.4.14.> ③ 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 도시·군계획시설결정이 고시된 도시·군계획시설(국토교통부장관이 결정·고시한 도시·군계획시설 중 관계 중앙행정기관의 장이 직접 설치하기로 한 시설은 제외한다. 이하 이 조에서 같다)을 설치할 필요성이 없어진 경우 또는 그 고시일부터 10년이 지날 때까지 해당 시설의 설치에 관한 도시·군계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 현황과 제85조에 따른 단계별 집행계획을 해당 지방의회에 보고하여야 한다. <신설 2011.4.14., 2013.3.23., 2013.7.16.> ④ 제3항에 따라 보고를 받은 지방의회는 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수에게 도시·군계획시설결정의 해제를 권고할 수 있다. <신설 2011.4.14.> ⑤ 제4항에 따라 도시·군계획시설결정의 해제를 권고받은 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 특별한 사유가 없으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 도시·군계획시설결정의 해제를 위한 도시·군관리계획을 결정하거나 도지사에게 그 결정을 신청하여야 한다. 이 경우 신청을 받은 도지사는 특별한 사유가 없으면 그 도시·군계획시설결정의 해제를 위한 도시·군관리계획을 결정하여야 한다. <신설 2011.4.14.> 제48조의2(도시·군계획시설결정의 해제 신청 등) ① 도시·군계획시설결정의 고시일부터 10년 이내에 그 도시·군계획시설의 설치에 관한 도시·군계획시설사업이 시행되지 아니한 경우로서 제85조 제1항에 따른 단계별 집행계획상 해당 도시·군계획시설의 실효 시까지 집행계획이 없는 경우에는 그 도시·군계획시설 부지로 되어 있는 토지의 소유자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 도시·군계획시설에 대한 도시·군관리계획 입안권자에게 그 토지의 도시·군계획시설결정 해제를 위한 도시·군관리계획 입안을 신청할 수 있다. ② 도시·군관리계획 입안권자는 제1항에 따른 신청을 받은 날부터 3개월 이내에 입안 여부를 결정하여 토지 소유자에게 알려야 하며, 해당 도시·군계획시설결정의 실효 시까지 설치하기로 집행계획을 수립하는 등 대통령령으로 정하는 특별한 사유가 없으면 그 도시·군계획시설결정의 해제를 위한 도시·군관리계획을 입안하여야 한다. ③ 제1항에 따라 신청을 한 토지 소유자는 해당 도시·군계획시설결정의 해제를 위한 도시·군관리계획이 입안되지 아니하는 등 대통령령으로 정하는 사항에 해당하는 경우에는 해당 도시·군계획시설에 대한 도시·군관리계획 결정권자에게 그 도시·군계획시설결정의 해제를 신청할 수 있다. ④ 도시·군관리계획 결정권자는 제3항에 따른 신청을 받은 날부터 2개월 이내에 결정 여부를 정하여 토지 소유자에게 알려야 하며, 특별한 사유가 없으면 그 도시·군계획시설결정을 해제하여야 한다. ⑤ 제3항에 따라 해제 신청을 한 토지 소유자는 해당 도시·군계획시설결정이 해제되지 아니하는 등 대통령령으로 정하는 사항에 해당하는 경우에는 국토교통부장관에게 그 도시·군계획시설결정의 해제 심사를 신청할 수 있다. ⑥ 제5항에 따라 신청을 받은 국토교통부장관은 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 도시·군계획시설에 대한 도시·군관리계획 결정권자에게 도시·군계획시설결정의 해제를 권고할 수 있다. ⑦ 제6항에 따라 해제를 권고받은 도시·군관리계획 결정권자는 특별한 사유가 없으면 그 도시·군계획시설결정을 해제하여야 한다. ⑧ 제2항에 따른 도시·군계획시설결정 해제를 위한 도시·군관리계획의 입안 절차와 제4항 및 제7항에 따른 도시·군계획시설결정의 해제 절차는 대통령령으로 정한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서 및 처분서 등의 기재에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 이 사건 토지의 소유자이다. 나) 피청구인은 군도8호선에 관하여 1994. 8. 3. 도로법 제19조에 따라 노선인정 공고를 하였다. 다) 피청구인은 군도8호선에 관하여 2008. 12. 31. 도로법 제24조에 따라 도로구역 결정 및 지형도면고시를 하였다. 라) 피청구인은 군도8호선에 관하여 2009. 9. 7. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제30조에 따라 군관리계획 결정 및 지형도면고시를 하였다. 마) 이 사건 토지는 군도8호선 도로구역에 포함되어 있다. 바) 피청구인은 군도8호선(수리재) 확·포장공사 구간에 편입되는 토지 및 물건등에 대하여 2016. 9. 21. 보상계획을 공고하였으며, 2018. 4. 24. 내부적으로 공사계약을 의뢰한 바 있다. 사) 청구인은 이 사건 도로구역 결정처분을 해제하라는 취지의 진정서를 2018. 1. 9. 피청구인에게 제출하였으며, 위 진정에 대하여 피청구인은 이 사건 거부처분을 하였다. 2) 도로법 제25조 제1항에 의하면 도로관리청은 도로 노선의 지정·변경 또는 폐지의 고시가 있으면 지체 없이 해당 도로의 도로구역을 결정·변경 또는 폐지하여야 한다. 같은 조 제3항에 의하면 도로관리청은 제1항에 따라 도로구역을 결정·변경 또는 폐지하면 그 사유, 위치, 면적 등 대통령령으로 정하는 사항을 구체적으로 밝혀 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 고시하고, 그 도면을 일반인이 열람할 수 있도록 하여야 한다. 같은 법 제29조 제1항에 의하면 도로관리청이 제25조에 따라 도로구역을 결정하거나 변경하면 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제30조에 따른 도시·군관리계획의 결정에 관하여 도로법 제2항에 따라 관계 행정기관의 장과 협의한 사항은 해당 인·허가등(“허가·인가·면허·승인·해제·결정·동의 또는 협의 등”을 말함)을 받은 것으로 보며, 도로구역의 결정·변경을 고시하면 해당 인·허가등을 고시하거나 공고한 것으로 본다. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제26조 제1항 제1호에 의하면 주민(이해관계자를 포함한다)은 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 사항에 대하여 제24조에 따라 도시·군관리계획을 입안할 수 있는 자에게 도시·군관리계획의 입안을 제안할 수 있다. 3) 청구인은 피청구인이 가평군 군도8호선에 대하여 도로계획실시추진을 위한 실시계획준비나 보상준비를 전혀 하지 않고 있고, 2026년 이후의 사업계획추진 여부도 불투명한 상태에서 부당하게 청구인의 임야 일부를 도로구역에 포함시켜 소유권을 침해하고 있으므로, 청구인에 대한 군도8호선 도로구역결정은 해제되어야 한다고 주장하므로 이를 살펴본다. 기록에 첨부된 증빙자료에 의하면, 가평군 군도8호선은 피청구인이 지역균형발전과 주민숙원사항 해소를 위하여 1994. 8. 3. 군도8호선 노선인정 고시 후 2008. 12. 31. 도로구역결정 및 지형도면을 고시하고, 2009. 9. 7. 군관리계획 결정(변경) 및 지형도면을 고시하는 등 관계 법령에 따라 적법하게 도로구역을 결정한 사실이 인정되고, 현재 2013년 1단계 ○○면 ○○리 구간을 실시설계 완료하고 2016. 9. 21. 1단계 사업 보상계획 열람공고 후 보상협의를 실시하여 2018. 4. 24. 1단계 사업구간에 대한 사업시행을 위한 공사발주를 하고 있는 등 장기 계속사업으로 사업추진 중에 있다는 점에 이에 반하는 청구인의 주장은 이유가 없고, 도로구역은 도로의 특성상 일련의 토지를 연속하여 편입할 수밖에 없는데 그 중 일부를 도로구역에서 해제하는 결정을 하기 위해서는 전체 도로노선의 변경 가능 여부, 이용의 편의성, 관계 기준의 적합 여부, 주변의 지형, 대체 노선의 가능 여부, 소요 비용, 주변 토지와의 형평성 등 여러 가지 요건을 고려하여야 할 것인데, 청구인이 주장하는 사정만으로는 도로구역에 편입되어 있는 청구인 소유의 일부 임야만을 도로구역에서 해제하는 것이 과연 가능하고도 적절한 내용인지 여부도 불명확하고, 달리 피청구인의 군도8호선에 대한 군관리계획결정이 위법·부당하다고 볼 만한 정황이 없다(청구인의 행정심판청구서에는 경기도 지방도364호선 도로구역에 대한 내용도 기재되어 있으나, 행정심판청구서의 청구취지 및 이 사건 처분의 내용으로 볼 때 청구인의 이 사건 행정심판은 가평군 군도8호선에 대한 것으로 보인다). 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.