군사기지 및 군사시설보호구역 협의결과 취소청구 등

1. 사건개요 청구인은 경기도 ○○군 ○○면 ○○리 ▲▲▲ 외 2필지(이하 ‘이 사건 부지’라 한다)에서 태양광발전소 조성 사업을 추진하고자 하는 자로서, 2021. 4. 15. 피청구인에게 이 사건 부지 관련 「전기사업법」에 따른 전기사업 허가신청(이하 ‘이 사건 허가신청’이라 한다)을 하고, 같은 해 5. 31. 「군사기지 및 군사시설 보호법」(이하 ‘군사기지법’이라 한다) 제13조에 따라 피청구인에게 군사기지 및 군사시설보호구역 내 건축물 및 공작물 등에 관한 협의(이하 ‘건축물 및 공작물 등의 설치 협의’라 한다)를 신청하였으나, 같은 해 6. 28. 피청구인으로부터 관할부대인 육군 제■■■■부대(이하 ‘이 사건 관할부대’라 한다)의 부동의 협의결과를 통보받았다. 청구인은 2021. 7. 5. 군협의 등 관련 보완 통보를 받자, 피청구인에게 보완기간의 연장을 요청하고, 같은 해 7. 21. 건축물 및 공작물 등의 설치 협의를 요청하였으나, 같은 해 8. 26. 피청구인으로부터 관할부대의 부동의 협의결과를 통보받고, 같은 해 9. 17. 이 사건 관할부대의 상급 기관인 제6군단(이하 ‘이 사건 상급 기관’이라 한다)에 재협의를 요청하였으나, 피청구인은 같은 해 10. 28. 이 사건 상급 기관의 부동의 심의결과를 통보받고, 같은 해 11. 3. 이를 청구인에게 통보하였다. 청구인은 2022. 2. 16. 피청구인에게 이 사건 건축물 및 공작물 등의 설치 협의(이하 ‘이 사건 협의’라 한다)를 신청하여, 같은 해 4. 18. 피청구인으로부터 이 사건 관할부대 협의 결과 ‘부동의’통보되었음을 통보받고, 같은 해 5. 6. 피청구인에게 이 사건 상급 기관과의 재협의를 신청하였으나, 피청구인은 이 사건 상급 기관이 「민원 처리에 관한 법률」(이하 ‘민원처리법’이라 한다) 제23조에 의거 ‘반복민원에 의한 종결 처리(부동의 유지)’함에 따라 같은 해 6. 10. 청구인에게 해당 결과를 통지하였고, 청구인은 같은 해 6. 14. 피청구인에게 이 사건 허가 신청에 대한 취하서를 제출하였다. 청구인은 같은 해 7. 19. 피청구인과 이 사건 상급 기관에 대하여 군사기지법 제21조에 따라 이의신청서를 제출(이하 ‘이 사건 이의신청’이라 한다)하였고, 피청구인은 같은 해 8. 23. 이 사건 상급기관으로부터 이의신청 대상이 아니라는 회신을 받고, 같은 해 8. 29. 청구인에게 해당 결과(이하 ‘이 사건 이의신청 협의 결과 통지’라 한다)를 통지하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 당사자의 지위 청구인은 법인으로서 이 사건 부지에서 태양광발전소 부지조성을 하고자 하는 사업자이며, 피청구인은 이 사업의 허가나 그 밖의 처분을 하는 행정청이고, 참고인은 이 사업에 대하여 작전성 검토 등 협의를 한 관할부대장이다. 2) 이 사건의 경위 가) 청구인은 2020년 9월 피청구인에게 관계법령에 규정된 바에 따라 군사기지 및 군사시설보호구역내 협의신청서를 제출한 사실이 있으나, 같은 해 9. 8. 참고인은 군보 심의결과 통보서를 통하여 ① 관측 및 사계 불가, ② 화력운용 불가, ③ 기동성 보장 불가로 부동의하였고, 같은 해 10. 13. 피청구인은 ‘군사기지 및 군사시설보호구역 협의 결과 알림’으로 부동의 통보하며 “본 군협의 결과에 이의가 있는 경우에는 군사기지법 제13조제6항에 따라 피청구인을 경유하여 재협의를 요청할 수 있음”을 안내하였다. 나) 이에 청구인은 2021. 5. 31. 위 처분의 제한사항을 기초로 계획을 수정ㆍ변경하여 ‘2차 군사기지 및 군사시설보호구역 내 협의신청서’를 피청구인에게 제출하였지만, 같은 해 6. 4. 참고인은 군보 심의결과 통보서를 통하여 ① 관측 및 사계 제한, ② 화력운용 제한, ③ 기동성 보장 불가로 일부 조건 상향임에도 부동의하였고, 같은 해 6. 28. 피청구인은 ‘군사기지 및 군사시설보호구역 협의 결과 알림’으로 부동의 통보하며 “본 군협의 결과에 이의가 있는 경우에는 군사기지법 제13조제6항에 따라 피청구인을 경유하여 재협의를 요청할 수 있음”을 안내하였다. 다) 이에 청구인은 2021. 7. 21. 위 나) 처분의 제한사항을 기초로 계획을 수정ㆍ변경하여 ‘3차 군사기지 및 군사시설보호구역 내 협의신청서’를 피청구인에게 제출하였지만, 같은 해 8. 25. 참고인은 군보 심의결과 통보서를 통하여 ① 관측 및 사계 제한, ② 화력운용 제한, ③ 기동성 보장 불가로 부동의하였고, 같은 해 8. 26. 피청구인은 ‘군사기지 및 군사시설보호구역 협의 결과 알림’으로 부동의 통보하며 “본 군협의 결과에 이의가 있는 경우에는 군사기지법 제13조제6항에 따라 피청구인을 경유하여 재협의를 요청할 수 있음”을 안내하였다. 라) 이에 청구인은 2021. 9. 24. 위 다) 처분의 제한사항을 기초로 계획을 수정ㆍ변경하여 ‘군사기지 및 군사시설보호구역 내 재협의신청서’를 피청구인에게 제출하였지만, 같은 해 10. 28. 참고인은 군보 심의결과 통보서를 통하여 ① 관측 및 사계 제한, ② 화력운용 제한, ③ 기동성 보장 제한(등급 상향 조정)으로 부동의하였고, 같은 해 11. 3. 피청구인은 ‘군사기지 및 군사시설보호구역 협의 결과 알림’으로 부동의 통보하며 “본 군협의 결과에 이의가 있는 경우에는 군사기지법 제13조제6항에 따라 피청구인을 경유하여 재협의를 요청할 수 있음”을 안내하였다. 마) 청구인은 2021. 12. 27. 피청구인이 주도한 ‘민통선 북상 조정 사업 변경 계획 보고’를 획득하였다. 바) 청구인은 2022. 2. 23. 위 라) 등의 처분의 제한사항과 ‘민통선 북상 조정 사업 변경 계획 보고’를 기초로 계획을 수정ㆍ변경하여 ‘군사기지 및 군사시설보호구역 내 협의신청서’를 피청구인에게 제출하고, 이의신청서를 통하여 국방부장관과 관할부대장에 이의를 제기한 결과, “국민권익위원회에서 2022. 3. 15. 국방부와 ○○군이 추진하고 있는 민통선 북상 조정 사업이 확정될 경우, 피청구인은 선제적 조치(위 사업연도 이전 통제구역 완화 등)를 검토할 수 있다”고 답변받은 사실이 있다. 하지만 그럼에도 불구하고 2022. 6. 13. 피청구인과 참고인은 위 기재 사유들과 동일 사유로 계속 민원을 넣는다는 이유로 반복민원 처리 부동의하였다. 사) 이에 청구인은 2022년 7월 피청구인과 참고인에게 반복 민원처리에 대한 이의신청서를 제출하였지만, 2022. 8. 29. 피청구인은 “내부행위에 불과하므로 해당 협의는 군사기지법 제21조에 따른 처분에 해당한다고 보기 어렵다”, “이의신청 대상으로 인정해 줄 필요성도 크지 않다”, “이의신청 대상에 포함된다고 보기는 어렵다”, “이의신청 대상이 아니다”라고 답변하여 이 사건 심판청구에 이르렀다. 3) 민원처리법 제23조에 대한 일방ㆍ유리적 해석(법리오해) 민원처리법 제23조에서는 ‘동일한 내용의 민원을 정당한 사유 없이 3회 이상 반복하여 제출한 경우’라고 규정하고 있다. 청구인은 참고인의 기 통보에 따라 계획을 수정ㆍ변경하여 위치의 축소 등으로 조치한 후 새로운 민원을 제출한 사실이다. 이는 결코 동일한 내용이라고 할 수 없으며, 이를 동일한 내용이라고 판단한 참고인은 법률을 일방적으로 유리하게 해석한 것으로 법리를 오해하고 재량권을 남용한 행정청의 일탈행위이다. 가) 민원처리법 제23조제1항에 “행정기관의 장은 민원인이 동일한 내용의 민원(법정민원을제외한다. 이하 이 조에서 같다)을 정당한 사유 없이 3회 이상 반복하여 제출한 경우에는 2회 이상 그 처리결과를 통지하고 그 후에 접수되는 민원에 대하여는 종결 처리할 수 있다.”고 규정되어 있는 바를 근거로 삼아 반복 및 중복 민원으로 종결 처리한 것은 다음과 같은 사유로 법리 오해에 해당된다 할 것이다. 나) ‘민원’이란 민원인이 행정기관에 대하여 처분 등 특정한 행위를 요구하는 것을 말하며, 일반민원과 고충민원으로 나누어 볼 수 있는데 일반민원은 법정민원, 질의민원, 건의민원 등이라 하겠으며, 고충민원은 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」 제2조제5호에 따른 고충민원을 말한다. 다) 그렇다면 태양광발전소 부지조성 ‘동의 또는 조건부 동의’ 신청 건은 법령ㆍ훈령ㆍ예규ㆍ고시ㆍ자치법규 등에서 정한 일정 요건에 따라 인가ㆍ허가ㆍ승인ㆍ특허ㆍ면허 등을 신청하거나 특정한 사실 또는 법률관계에 관한 확인 또는 증명을 신청하는 법정민원에 해당이 되므로 민원처리법 제23조제1항에 해당이 되지 않는다 할 것이다. 라) ‘동일’의 사전적 의미는 어떤 것과 비교하여 똑같음 또는 각각 다른 것이 아니라 하나라는 뜻인바, 청구인이 당초의 계획을 전면 또는 일부 수정ㆍ변경하였기에 똑같거나 하나라고 볼 여지는 없다 할 것이며, 더군다나 사업 면적을 축소하거나 위치의 변경, 국방부와 피청구인이 추진하고 있는 민통선 북상 조정 사업 변경 계획을 추가 제출한 것은 똑같거나 동일하지 않은 새로운 민원을 제출하였다고 보는 것이 상당하다. 4) 이 사건 피청구인과 참고인의 소극행정 가) 「행정기본법」에서는 “행정청이란 행정에 관한 의사를 결정하여 표시하는 국가 또는 지방자치단체의 기관, 그 밖에 법령 등에 따라 행정에 관한 의사를 결정하여 표시하는 권한을 가지고 있거나 그 권한을 위임 또는 위탁받은 공공단체 또는 그 기관이나 사인”, “처분이란 행정청이 구체적 사실에 관하여 행하는 법 집행으로서 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용”이라고 규정하고 있다. 나) 청구인의 지속되는 계획 변경과 수정, 조정에도 피청구인과 참고인은 재량권을 이유로 계속 거부해 왔다. 또한, 피청구인은 지속적으로 이 행위는 ‘처분이 아님’이라고만 통보하면서 청구인의 재산권 행사 방해와 절차상 문제의 해결(다음 단계에 대한 안내, 대책방안 등)을 제시하지 않으며 소극적인 행정행위를 하고 있다. 피청구인은 행정청으로서 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 하고 있음에도 그 책임을 회피하는 것이다. 5) 재량권의 남용과 형평성 결여 가) 청구인의 이 사업 부지는 완경사지의 북쪽 사면 농경지로 활용되고 있으며, 이 사건 부지 주변으로는 군부대와 군 시설물이 없다. 또한, 이 사건 부지 주변 초소들은 이미 북쪽으로의 이전을 다한 상태이다. 이미 계획에 맞추어 구역에 변화를 준 참고인이 작전상의 이유로 청구인에게만 가혹한 심의를 하는 것 또한 이치에 맞지 않다. 나) 군사계획은 상급부대에서 하급부대로 Top-Down식 하달되는 것을 청구인도 잘 알고 있다. 만약 상급부대에서 기 변경된 작전계획 등이 하급부대로 하달되지 않아 계획수정이 안 된 상황이라면 이 또한 참고인이 재량권을 남용하고 행정청으로서의 그 의무를 해태한 것이라 할 수 있다. 이에 조사를 하여 실제 계획과 참고인이 보유하고 있는 계획이 상이하여 청구인의 사업에 대한 작전성 검토가 부동의 처리된 것이라면 이를 시정하여 주기 바란다. 다) 또한, 가사 이 사업 부지가 통제보호구역이라 할지라도 관련 법상 공작물 설치에는 제한사항이 없으며, 인접 사(여)단 지역에도 통제보호구역 내에 조건부 동의를 받아 사업을 실시하고 있는바, 이 사건 피청구인과 참고인의 행위는 행정청의 재량권을 남용하고 형평성이 결여된 행위일 것이라고 할 것이다. 특히 인접 □□□□부대에서는 관측/사계 불가, 화력운용 불가, 기동성보장 불가, 통신 제한, 기타 사항으로 불가 등 청구인의 사업지 사정보다 현저히 불리한 상황에도 불구하고 조건부 동의를 하는 등 참고인은 형평성이 결여된 비일관적인 행위를 하고 있는 것이다. 라) 이에 더하여 피청구인과 참고인은 청구인에 대하여 확실한 대안의 제시 없이 “국토교통부 도시정책과에도 문의 결과, 민원처리 법정민원의 신청횟수 제한 또는 반복민원으로 종결하는 것과 관련하여 명시된 것이 없기에 통제하여 주기 어렵다”, “국방부 문의 결과, 법정민원이 아니기에 회람심의를 조언받았지만(하략)”이라고 통보하는 등, 지속 책임을 회피ㆍ전가하고 있다. 6) 공공복리에 부합, 공익성 제고 청구인은 태양광발전사업을 하고 있는 사업자이다. 현재의 에너지 시장은 원전사고에 대한 불안감, 화석연료에 대한 미세먼지와 환경문제 등의 이유로 차세대 신재생에너지원 개발이 시급한 시점이다. 특히, 현재 에너지 부족으로 전기료 인상과 해결 정책이 지속적으로 발의되는 이 때, 청구인의 사업은 이러한 점을 일부나마 해소할 수 있어 공공복리에 이바지할 수 있다. 지난 정부와 현 정부도 저탄소에너지 개발과 안정에 주력을 다 하고 있어 청구인의 사업은 공공복리와 공익성에 적합할 것이다. 7) 결어 가) 대법원 판례에 의하면 ‘과잉금지의 원칙상 행정목적을 달성하기 위한 수단은 목적달성에 유효 및 적절하고 또한 가능한 한 최소 침해를 가져오는 것이어야 하며 아울러 그 수단의 도입으로 인한 침해가 의도하는 공익을 능가하여서는 아니 되고(대법원 2008. 11. 27. 선고 2008다11993 판결 등 참조)’, ‘제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익 목적 및 이에 따르는 여러 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교ㆍ교량하여 판단하여야 한다(대법원 2003. 12. 12. 선고 2001두11083 판결 등 참조)’라고 판시하고 있다. 나) 또 다른 대법원 판례에서도 ‘과잉금지의 원칙상 행정목적을 달성하기 위한 수단은 목적달성에 유효 및 적절하고 또한 가능한 한 최소 침해를 가져오는 것이어야 하며 아울러 그 수단의 도입으로 인한 침해가 의도하는 공익을 능가하여서는 아니 된다(대법원 2008. 11. 27. 선고 2008다11993 판결 등 참조).’라고 판시하고 있으며, ‘제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분 사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교ㆍ형량하여 판단하여야 한다(대법원 2007. 6. 28. 선고 2005두9910 판결, 대법원 2007. 7. 19. 선고 2006두19297 전원합의체 판결 등 참조)’는 입장도 취하였는바, 결국 일반 예방적 측면과 합리적인 재량권 행사가 조화를 이루었는지 여부, 즉 비교형량을 통해 행정처분의 타당성을 판단하고 있다. 다) 그럼 위와 같은 법리 및 앞서 언급한 청구인의 제반사정을 종합하여 살펴보면, 앞서 살펴본 바와 같이 추후 민통선 조정 계획을 통해 예정되어 있는 사업을 이유로 조건부 동의를 할 수 있음에도 불구하고 상황의 특수성을 고려함이 없이 이 사건 처분을 한 것은 청구인에게 과도하고 가혹하여, 사실상 경제적인 타격을 준다는 점에서 과잉금지의 원칙에 반한다 할 것이고, 청구인이 입게 되는 손해와 비교해 볼 때 그 재량의 범위를 심히 일탈하여 부당하고 위법한 처분이 아닐 수 없다 할 것이다. 라) 행정청의 처분은 여러 제반사정과 동일 권한을 가진 타 행정청의 행정행위(판례ㆍ재결례ㆍ처분 등)도 두루 살펴 형평성의 원칙과 비례의 원칙을 지켜 선의의 피해자가 없어야 한다. 하지만 이번 청구 관련 피청구인과 참고인의 행위는 주변 행정청의 처분을 고려치 않고 권위를 앞세우고 형평성의 원칙을 형해화한 처분으로 마땅히 취소되고 다시 논의를 하여야 한다. 이는 곧, 행정청의 재량권을 일탈ㆍ남용한 부적절하고 소극적인 행정행위라고 할 것이다. 타 군부 협의 시 조건부동의 의결 사례와 같이 동일 권한을 가진 타 행정청의 행정행위와 비교하여 볼 때, 이 사건 피청구인과 참고인의 행위는 평등의 원칙에 반한다고 할 것이다. 마) 따라서 이 사건의 경우, 청구인의 여러 형편 및 사정 등에 비추어 볼 때 이 사건 처분으로 인해 청구인은 막대한 불이익을 입는 반면, 동의 사유 등을 꼼꼼히 반영하지 않고 자행되는 이 사건 부동의는 진정한 공익적 목표 달성을 되려 형해화시키거나 몰각할 위험이 있는바, 피청구인과 참고인의 행위는 재량권을 일탈ㆍ남용하여 부당ㆍ위법하다 할 것이다. 바) 이상과 같이 청구인의 사업 신청에 대한 피청구인과 참고인의 행위는 “반대를 위한 반대”로써 행정청의 소극행정과 형평성 결여 등으로 청구인의 재산권을 침해하고 행정청의 재량권을 남용하는 것이다. 그러므로 청구인의 사정을 감안해 주고 행정청의 적절한 재량권의 범위, 즉 처분을 함에 있어 편파적이고 심의자 성향에 맞추는 비례성과 형평성이 결여되는 이 행위는 근절하고 청구인의 주장이 인용되어야 한다는 재결을 구하고자 본 행정심판청구를 한다. 【보충서면】 8) 답변서 상 피청구인의 주장 피청구인은 군사협의에 대한 ‘부동의 처분’, ‘반복민원 처리 처분’, ‘이의신청 대상 아님 처분’을 내리지 않았다고 주장하며, 청구인의 태양광 발전소 부지조성에 대한 군사협의는 관할부대의 관할부대심의위원회에서 동의 여부를 결정하기에 청구인의 군사협의에 대한 ‘부동의’ 결정 취소 처분의 권한은 국방부장관 또는 관할부대장에 있기 때문에, 본 청구는 피청구인에게 당사자 적격이 없으므로 청구인의 청구를 각하하여야 한다는 재결을 구하고 있다. 9) 피청구인의 법리오해, 소극행정 위 내용과 같이 피청구인은 참고인 육군 제6군단장과 협의하여 청구인의 신청을 고려하여야 함에도 불구하고, 참고인의 일방적 심의내용을 전면 수용하여 청구인에게 전달만 하는 기능을 하고 있다. 이는 법리를 오해하여 피청구인 스스로가 행정청으로서의 기능을 과소평가하고 축소하는 행위이므로 마땅히 지양해야 할 행위이다. 또한, 법에서 정한 행정청으로서의 기능을 스스로 포기하는 행위이며 소극행정일 따름이다. 법과 그 종속되는 시행령, 시행규칙 간 기능의 제한 및 애로점이 있다면 피청구인은 행정청으로서 그 기능이 정확히 발휘되도록 시정을 먼저 했었어야 함에도, 피청구인은 소극적인 자세를 견지하는바, 이와 같이 ‘관할부대장이 부동의 처분하였다’, ‘관할부대장이 반복민원처리 하였다’ 등의 책임회피 주장만 펼치는 것이다. 10) 피청구인과 참고인의 재량권 남용, 부당성 청구인이 청구서에서 밝혔듯, 피청구인과 참고인은 형평성 없이 재량권을 남용하고 있다. 참고인과 참고인 예하의 제5보병사단은 관측/사계 불가, 화력운용 불가, 기동성보장 불가, 통신 제한, 기타 사항으로 불가 등 청구인의 사업자 사정보다 현저히 불리한 상황에도 불가하고 ‘조건부 동의’를 하는 반면, 참고인과 참고인 예하의 제28보병사단은 지속적 부동의 처분을 하며 행정청으로서의 형평성을 저해하는 행위를 하고 있다. 11) 결어 이상과 같이 피청구인과 참고인은 행정청으로서의 권위를 스스로 무너뜨리고 재량권을 남용하며, 형평성을 저해하는 행위를 하고 있다. 행정심판위원회에서 이러한 사정을 두루 살펴 현명한 판단을 부탁한다. 나. 피청구인 주장 1) 사건개요 및 처분경위 2020. 9. 8. 이 사건 부지에 대한 태양광 발전소 부지조성에 대한 군 협의를 신청하였으나 같은 해 10. 13.에 부동의 통보를 받았으며, 다시 2021. 5. 31. 재신청하였으나 같은 해 6. 28. 부동의 통보를 받게 되었다. 청구인은 2021. 7. 21. 재차 군사협의를 신청하였고 같은 해 8. 26. 다시 부동의 통보를 받게 되었으며, 같은 해 9. 17. 상급 기관인 6군단으로 재협의 신청을 하였으나 같은 해 10. 28. 부동의 통보를 받았다. 청구인은 2022. 5. 6. 재차 6군단으로 재협의를 요청하였으나, 같은 해 6. 9. 반복민원처리 통보를 받았으며, 같은 해 7. 19. 제출한 이의신청서는 같은 해 8. 23. 이의신청 대상이 아님을 통보받았다. 2) 청구인 주장 피청구인은 청구인이 신청한 군사협의에 대한 28사단의 ‘부동의’ 처분과 6군단의 ‘부동의’, ‘반복민원 처리’, ‘이의신청 대상 아님’ 처분에 대하여 공권력의 행사를 거부하고 소극행정을 하며 그 책임을 회피하고 있다. 3) 피청구인 답변 가) 청구인이 2020. 9. 8. 신청한 이 사건 부지에 대한 태양광 발전소 부지조성에 대한 군사보호구역 내 협의는 육군 제28보병사단 관할부대심의위원회의 작전성 검토 및 심의 후, 같은 해 10. 12. 피청구인에게 ‘부동의’ 처분 통보되었으며, 같은 해 10. 13. 피청구인은 육군 제28사단의 처분 통보에 대한 결과를 청구인에게 전달한 것이지 ‘부동의’ 처분을 내린 것이 아니다. 나) 청구인이 2021. 5. 31. 재신청한 군사협의는 육군 제28보병사단 관할부대심의위원회의 작전성 검토 및 심의 후, 같은 해 6. 25. 피청구인에게 ‘부동의’ 처분 통보되었으며, 같은 해 6. 28. 피청구인은 육군 제28사단의 처분 통보에 대한 결과를 청구인에게 전달한 것이지 ‘부동의’ 처분을 내린 것이 아니다. 다) 청구인이 2021. 7. 21. 재신청한 군사협의는 육군 제28사단 관할부대심의위원회의 작전성 검토 및 심의 후, 같은 해 8. 25. 피청구인에게 ‘부동의’ 처분 통보되었으며, 같은 해 8. 26. 피청구인은 육군 제28사단의 처분 통보에 대한 결과를 청구인에게 전달한 것이지 ‘부동의’ 처분을 내린 것이 아니다. 라) 청구인이 2021. 9. 17. 재신청한 군사협의는 육군 제6군단의 심의 후, 같은 해 10. 28. 피청구인에게 ‘부동의’ 처분 통보 되었으며, 같은 해 11. 3. 피청구인은 육군 제6군단의 처분 통보에 대한 결과를 청구인에게 전달한 것이지 ‘부동의’ 처분을 내린 것이 아니다. 마) 청구인이 입수한 ‘민통선 북상 조정 사업 변경 계획 보고’는 내부 안건이며 민통선 북상 계획은 현재까지도 각 관할부대와 북상 위치에 대하여 협의 중으로 아직 확정이 되지 않았다. 바) 청구인이 2022. 5. 6. 육군 제6군단으로 재신청한 군사협의는 같은 해 6. 9. 피청구인에게 ‘반복민원 처리’ 처분 통보 되었으며, 피청구인은 이를 청구인에게 전달한 것이지 처분을 내린 것이 아니다. 사) 2022. 7. 19. 청구인은 이의신청을 피청구인에게 요청하였고, 피청구인은 이를 6군단으로 제출하였으나 육군 제6군단에서 같은 해 8. 23. ‘이의신청의 대상이 아님’으로 처분 통보되었다. 4) 결론 청구인의 태양광 발전소 부지조성에 대한 군사협의는 군사기지법 제15조제3항 및 「군사기지 및 군사시설 보호구역 등 관리훈령」 제10조제2항에 따라 관할부대의 관할부대심의위원회에서 동의 여부를 결정하기에, 청구인의 군사협의에 대한 ‘부동의’ 결정 취소 처분의 권한은 국방부장관 또는 관할부대장(28사단장, 6군단장)에게 있다. 이에 “본 청구는 피청구인에게 당사자 적격이 없으므로 청구인의 청구를 각하한다”라는 재결을 구한다. 3. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령 【군사기지 및 군사시설 보호법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 1. ~ 5. (생략) 6. “군사기지 및 군사시설 보호구역”이란 군사기지 및 군사시설을 보호하고 군사작전을 원활히 수행하기 위하여 국방부장관이 제4조 및 제5조에 따라 지정하는 구역으로서 다음 각 목의 것을 말한다. 가. 통제보호구역 : 군사기지 및 군사시설 보호구역(이하 “보호구역”이라 한다) 중 고도의 군사활동 보장이 요구되는 군사분계선의 인접지역과 중요한 군사기지 및 군사시설의 기능보전이 요구되는 구역 제4조(보호구역등의 지정권자 등) ① 국방부장관은 합동참모의장(이하 “합참의장”이라 한다)의 건의(관계 행정기관의 장과 미리 협의한 후 관계 행정기관의 장의 의견서를 첨부하여야 한다)에 따라 보호구역등을 지정하거나 이를 변경 또는 해제할 수 있다. ② 국방부장관은 군사기지의 용도 해제, 군사시설의 철거, 작전환경의 변화, 그 밖의 사유로 보호구역등을 유지할 필요가 없게 된 때에는 지체 없이 이를 해제하여야 한다. ③ 제2항에도 불구하고 「주한미군 공여구역주변지역 등 지원 특별법」에 따른 반환공여구역(제5조제1항제1호가목과 같은 항 제2호가목의 보호구역에 위치한 경우와 국방ㆍ군사시설로 활용할 계획이 있는 경우를 제외한다)은 반환이 완료된 때에 보호구역의 지정이 해제된 것으로 본다. 이 경우 국방부장관은 제8조제1항에 따라 지체 없이 그 사실을 고시하여야 한다. ④ 국방부장관은 제1항 및 제2항에 따라 보호구역등을 지정ㆍ변경 또는 해제하려는 때에는 제15조제1항에 따른 국방부 군사기지 및 군사시설 보호 심의위원회의 심의를 거쳐야 한다. ⑤ 국방부장관은 제1항 및 제2항에 따라 보호구역등을 지정ㆍ변경 또는 해제한 때에는 이를 지체 없이 관계 행정기관의 장에게 통보하여야 한다. 제13조(행정기관의 처분에 대한 협의 등) ① 관계 행정기관의 장은 보호구역 안에서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항에 관한 허가나 그 밖의 처분(이하 “허가등”이라 한다)을 하려는 때에는 대통령령으로 정하는 협의절차와 국방부장관이 정하는 작전성 검토 등 협의기준에 따라 국방부장관 또는 관할부대장등과 협의하여야 한다. 국가기관 또는 지방자치단체가 다음 각 호에 해당하는 행위를 하려는 경우에도 이와 같다. 다만, 보호구역의 보호ㆍ관리 및 군사작전에 지장이 없는 범위 안에서 대통령령으로 정하는 사항은 그러하지 아니하다. 1. 건축물의 신축ㆍ증축 또는 공작물의 설치와 건축물의 용도변경 ② (생략) ③ 허가등을 받으려는 자(이하 이 조에서 “허가등의 신청인”이라 한다)는 허가등을 신청하기 전에 관할부대장등에게 제1항 각 호 또는 제2항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항이 보호구역의 보호ㆍ관리나 군사작전 등에 지장이 없는지 등에 관하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 사전상담을 요청할 수 있다. 이 경우 관할부대장등은 요청을 받은 날부터 10일 이내에 사전상담 결과를 요청인에게 알려주어야 한다. ④ 국방부장관 또는 관할부대장등은 제1항 또는 제2항에 따른 협의요청을 받은 경우 제15조에 따른 소관 군사기지 및 군사시설 보호 심의위원회의 심의를 거쳐 30일(제3항에 따른 사전상담 결과를 요청인에게 알려준 경우에는 20일) 이내에 그 의견을 관계 행정기관의 장에게 통보하여야 한다. 이 경우 그 의견에 대한 구체적인 사유를 명시하여야 한다. ⑤ 국방부장관 또는 관할부대장등은 제4항에 따른 통보기한을 1회에 한하여 10일의 범위 안에서 연장할 수 있다. 이 경우 미리 그 연장 사유, 처리현황, 연장 기한을 명시하여 알려주어야 한다. ⑥ 제4항에 따라 의견을 통보하는 국방부장관 또는 관할부대장등은 허가등의 신청인이 대체 시설의 설치 등 대통령령으로 정하는 사항을 이행하는 것이 군사적인 장애 요소를 해소하기 위하여 필요한 경우에 한하여 해당 사항을 이행하도록 하는 조건을 붙여 동의할 수 있다. 이 경우 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항을 요구하거나 재협의를 제한하여서는 아니 된다. 1. 부대 복지시설의 설치 또는 비품의 제공 등 해당 협의 사안과 직접 관련이 없는 사항 2. 군사적인 장애 요소 해소에 필요한 수준 이상의 과다한 물자 및 장비 3. 그 밖에 불합리하거나 과다한 조건으로서 대통령령으로 정하는 사항 ⑦ 제4항 및 제5항에 따라 의견을 통보받은 관계 행정기관의 장은 그 의견에 이의가 있는 경우 대통령령으로 정하는 절차에 따라 국방부장관 또는 관할부대장등(당초 협의기관의 직근상급기관을 말하되, 제10조제5항의 사항에 대하여는 국방부장관을 말한다. 이하 제8항 및 제9항에서 같다)에게 재협의를 요청할 수 있다. ⑧ 제4항 및 제5항에 따른 협의결과에 이의가 있는 허가등의 신청인은 대통령령으로 정하는 절차에 따라 관계 행정기관의 장에게 국방부장관 또는 관할부대장등과 재협의하여 줄 것을 요청할 수 있다. 이 경우 관계 행정기관의 장은 특별한 사유가 없는 한 이에 따라야 한다. ⑨ 국방부장관 또는 관할부대장등이 제7항 및 제8항에 따라 재협의 요청을 받은 경우에는 제4항 및 제5항을 준용한다. 다만, 국방부장관이 제10조제5항의 사항에 대하여 재협의하는 경우에는 제15조제1항에 따른 국방부 군사기지 및 군사시설 보호 심의위원회의 심의에 갈음하여 같은 조 제2항에 따른 합동참모본부 군사기지 및 군사시설 보호 심의위원회의 심의를 거쳐야 한다. ⑩ 국방부장관 또는 관할부대장등은 관계 행정기관의 장이 제1항 또는 제2항에 따른 협의를 거치지 아니하거나 협의조건을 이행하지 아니하고 제1항 또는 제2항에 해당하는 사항에 관하여 허가등을 한 경우에는 당해 행정기관의 장에게 그 허가등의 취소, 행위의 중지, 시설물의 철거 등 원상회복에 필요한 조치를 할 것을 요청할 수 있고, 그 요청을 받은 행정기관의 장은 특별한 사유가 없는 한 이에 응하여야 한다. 제15조(군사기지 및 군사시설 보호 심의위원회) ① ~ ② (생략) ③ 작전책임지역 또는 관리책임지역과 관련된 다음 각 호의 사항을 심의하기 위하여 관할부대장등 소속으로 관할부대 또는 관리부대 군사기지 및 군사시설 보호 심의위원회(이하 “관할부대심의위원회”라 한다)를 둔다. 1. 제13조에 따른 관할부대장등 소관 협의에 관한 사항 제21조(이의신청) ① 이 법에 따른 처분에 이의가 있는 자는 그 처분을 받은 날부터 60일 이내에 대통령령으로 정하는 바에 따라 국방부장관 또는 관할부대장등에게 이의신청을 할 수 있다. ② 제1항에 따른 이의신청을 받은 국방부장관 또는 관할부대장등은 30일 이내에 이의신청에 대하여 결정하고 신청인에게 지체 없이 그 결과를 통보하여야 한다. ③ 이 법에 따른 처분에 대하여 이의가 있는 자는 제1항에 따른 이의신청 여부와 관계없이 「행정심판법」에 따른 행정심판청구 또는 「행정소송법」에 따른 행정소송을 제기할 수 있다. 【군사기지 및 군사시설 보호법 시행규칙】 제7조(행정기관의 처분에 관한 협의 등) ① 관계 행정기관의 장은 법 제13조제1항ㆍ제2항 및 영 제13조제1항에 따라 협의를 하려는 때에는 별지 제5호서식에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 국방부장관 또는 관할부대장등에게 협의를 요청하여야 한다. 1. 위치도(축척 5만분의 1, 2만 5천분의 1 또는 5천분의 1인 지형도 중 어느 하나, 어업을 목적으로 하는 경우에는 축척 2만 5천분의 1인 어장도) 1부 2. 사업계획 개요서 1부 3. 사업계획구역이 도시된 지적도 등본 또는 임야도 등본 1부 4. 시설물 배치도 및 평면도(요약도) 1부(주택이나 그 밖의 구조물에 한한다) 5. 시설물의 입면도(요약도) 1부(주택이나 그 밖의 구조물에 한하고, 모든 장애물을 포함한 최고 높이를 표시하여야 한다) 6. 지표면(지반고) 변경 계획도 1부 7. 제7항에 따른 사전상담 확인서(법 제13조제3항 및 영 제13조제5항에 따라 사전상담을 받은 경우에 한정하고, 제7항에 따라 통지를 받은 날부터 1년 이내의 것이어야 한다) ② 영 제13조제1항에 따라 관계 행정기관의 장으로부터 협의 요청을 받은 국방부장관 또는 관할부대장등은 군사작전에 미치는 영향과 그 해소 대책에 관한 검토를 거쳐 동의 여부를 결정하고 관계 행정기관의 장에게 통보하여야 한다. 【군사기지 및 군사시설 보호구역 등 관리훈령】 제10조(협의에 관한 공통사항) ① 관할부대장등은 법 제13조에 따라 보호구역등 안에서 관계 행정기관의 장으로부터 허가나 그 밖의 처분(이하 "허가등”이라 한다)에 관한 협의를 요청받은 경우 그 작전책임지역 안에 주둔하거나 그 구역 안에서 군사작전을 하여야 하는 부대(협조부대)의 의견을 들을 수 있다. 【민원 처리에 관한 법률】 제23조(반복 및 중복 민원의 처리) ① 행정기관의 장은 민원인이 동일한 내용의 민원(법정민원을 제외한다. 이하 이 조에서 같다)을 정당한 사유 없이 3회 이상 반복하여 제출한 경우에는 2회 이상 그 처리결과를 통지하고, 그 후에 접수되는 민원에 대하여는 종결처리할 수 있다. ② (생략) ③ 행정기관의 장은 제1항 및 제2항에 따른 동일한 내용의 민원인지 여부에 대하여는 해당 민원의 성격, 종전 민원과의 내용적 유사성ㆍ관련성 및 종전 민원과 동일한 답변을 할 수 밖에 없는 사정 등을 종합적으로 고려하여 결정하여야 한다. 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 2. “부작위”란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 3. (생략) 4. “행정청”이란 행정에 관한 의사를 결정하여 표시하는 국가 또는 지방자치단체의 기관, 그 밖에 법령 또는 자치법규에 따라 행정권한을 가지고 있거나 위탁을 받은 공공단체나 그 기관 또는 사인(私人)을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 2. (생략) 3. 의무이행심판: 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 협의 신청ㆍ요청내역 및 협의 결과, 이 사건 이의신청 및 이의신청 회신, 이의신청 결과 알림 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 군사기지법상 통제보호구역에 위치한 이 사건 부지에서 태양광발전소 조성 사업을 추진하고자 하는 자이다. 나) 청구인은 2021. 4. 15. 피청구인에게 이 사건 부지 관련 「전기사업법」에 따른 이 사건 허가신청을 하고, 같은 해 5. 31. 군사기지법 제13조에 따라 피청구인에게 건축물 및 공작물 등의 설치 협의를 신청하였으나, 같은 해 6. 28. 피청구인으로부터 이 사건 관할부대의 부동의 협의결과를 통보받았다. 다) 청구인은 2021. 7. 5. 피청구인으로부터 군협의 등 관련 보완 통보를 받자, 피청구인에게 보완기간의 연장을 요청하고, 같은 해 7. 21. 건축물 및 공작물 등의 설치 협의를 요청하였으나, 같은 해 8. 26. 피청구인으로부터 관할부대의 부동의 협의결과를 통보받고, 같은 해 9. 17. 이 사건 관할부대의 상급 기관인 제6군단에 재협의를 요청하였으나, 피청구인은 같은 해 10. 28. 이 사건 상급 기관의 부동의 심의결과를 통보받고, 같은 해 11. 3. 이를 청구인에게 통보하였다. 라) 청구인은 2022. 2. 16. 피청구인에게 이 사건 협의를 신청하여, 같은 해 4. 18. 피청구인으로부터 이 사건 관할부대 협의 결과 ‘부동의’통보되었음을 통보받고, 같은 해 5. 6. 피청구인에게 이 사건 상급 기관과의 재협의를 신청하였으나, 피청구인은 이 사건 상급 기관이 민원처리법 제23조에 의거 ‘반복민원에 의한 종결 처리(부동의 유지)’함에 따라 같은 해 6. 10. 청구인에게 반복민원처리 취지로 이 사건 협의 결과를 통지하였고, 청구인은 같은 해 6. 14. 피청구인에게 이 사건 허가신청에 대한 취하서를 제출하였다. 마) 청구인은 같은 해 7. 19. 피청구인과 이 사건 상급 기관에 대하여 군사기지법 제21조에 따라 이 사건 이의신청을 하였고, 피청구인은 같은 해 8. 23. 이 사건 상급기관으로부터 이의신청 대상이 아니라는 회신을 받고, 같은 해 8. 29. 청구인에게 이 사건 이의신청 협의 결과 통지를 통지하였다. 2) 본안 판단에 앞서 이 사건 심판청구의 적법 여부를 살펴본다. 군사기지법 제13조제1항제1호에 의하면 관계 행정기관의 장은 보호구역 안에서 건축물의 신축ㆍ증축 또는 공작물의 설치 등을 허가하려는 때에는 대통령령으로 정하는 협의절차와 국방부장관이 정하는 작전성 검토 등 협의기준에 따라 국방부장관 또는 관할부대장 등과 협의하여야 하고, 같은 조 제4항에 의하면 국방부장관 또는 관할부대장 등은 협의요청을 받은 경우, 같은 법 제15조에 따른 소관 군사기지 및 군사시설 보호 심의위원회의 심의를 거쳐 30일 이내에 그 의견을 관계 행정기관의 장에게 통보하여야 한다. 한편, 같은 조 제7항에 의하면 의견을 통보받은 관계 행정기관의 장은 그 의견에 이의가 있는 경우, 국방부장관 또는 당초 협의한 관할부대장의 직근상급기관 등에게 재협의를 요청할 수 있으며, 같은 조 제8항에 의하면 협의결과에 이의가 있는 허가의 신청인은 관계 행정기관의 장에게 국방부장관 또는 당초 협의한 관할부대장의 직근상급기관 등과 재협의하여 줄 것을 요청할 수 있다. 그리고 군사기지법 시행규칙 제7조제2항에 의하면 관계 행정기관의 장으로부터 협의 요청을 받은 국방부장관 또는 관할부대장 등은 군사작전에 미치는 영향과 그 해소 대책에 관한 검토를 거쳐 동의 여부를 결정하고 관계 행정기관의 장에게 통보하여야 한다. 한편, 군사기지법 제21조제1항은 이 법에 따른 처분에 이의가 있는 자는 그 처분을 받은 날부터 60일 이내 국방부장관 또는 관할부대장 등에게 이의신청을 할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항은 이의신청을 받은 국방부장관 또는 관할부대장 등은 30일 이내 이의신청에 대해 결정하여 신청인에게 그 결과를 통보하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항은 이 법에 따른 처분에 이의가 있는 자는 이의신청 여부와 관계없이 「행정심판법」에 따른 행정심판청구 또는 「행정소송법」에 따른 행정소송을 제기할 수 있다고 규정하고 있다. 앞서 살펴본 바와 같이, 관계법령에 의할 때 군사보호구역내 허가나 그 밖의 처분을 받기 위해서는 국방부장관 또는 관할부대장과의 협의절차가 요구되고, 이때 국방부장관이나 관할부대장은 군사기지 및 군사시설 보호심의위원회의 심의를 거쳐 의견(동의나 부동의)을 행정기관의 장에게 통보하도록 되어 있다. 이 사건에 있어서도 피청구인은 청구인의 협의 및 재협의 요청에 따라 관할부대장에게 협의 및 재협의 요청을 하였고, 관할부대장으로부터 여러 차례 ‘부동의’통보를 받아 이를 다시 청구인에게 그대로 통지해준 사실 및 이 사건 상급 기관으로부터 재협의 요청에 따른 ‘부동의’협의 결과를 청구인에게 통지해준 사실, 그리고 청구인이 위와 같은 협의의 원인이 된 「전기사업법」에 따른 이 사건 허가신청에 대하여 피청구인에게 취하원을 제출한 사실이 인정된다. 청구인은 이 사건 허가신청 취하 후 피청구인과 이 사건 상급기관을 상대로 이의신청을 제기하였는데, 피청구인은 이 사건 상급기관으로부터 청구인이 제출한 민원 사항은 군사기지법상 이의신청 대상이 아니며 반복민원으로서 종결한다는 취지의 회신을 받아 이를 청구인에게 그대로 통지하였다. 청구인은 이러한 피청구인의 통지를 ‘처분’으로 전제하고 이 사건 심판을 통해 이에 대한 취소 및 협의에 관한 ‘동의’ 또는 ‘조건부 동의’협의 결과 통지의 의무이행을 구하고 있다. 그러나 행정심판의 대상이 되는 ‘처분’이란 권리 설정 또는 의무 부담을 명하거나 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등으로 일반 국민의 권리의무에 직접 영향을 미치는 행위를 가리키는 것이라 할 것인데, 이 사건에서 청구인이 문제 삼는 피청구인의 이 사건 이의신청 결과 통지행위는 관할부대장의 상급 기관의 이의신청에 대한 반복민원 종결 통보를 받은 후 이와 같은 부동의 결정 사실 등의 통보 내용을 그대로 청구인에게 전달해 준 것에 불과하여 피청구인이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용으로서 어떠한 처분이 있었다고 인정되지 아니하고, 피청구인의 이와 같은 통지행위로 인해 청구인의 법률적 권리의무 관계에 직접적인 영향이 발생한다고 보기 어렵다. 따라서 이 사건 심판청구는 취소심판청구 부분과 의무이행심판청구 부분 모두 처분성을 결한 것을 그 대상으로 한 것으로서 부적법하다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 모두 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.