근로자파견사업영업정지처분취소청구

1. 사건개요 청구인은 ◎◎(이하 "공단"이라 한다)이 경영혁신차원에서 추진 중인 지하철매표업무위탁추진계획에 따라 공단과 지하철역사매표업무 위탁용역에 관하여 2002. 7. 16. 1차 계약서를 작성하였고, 이후 2002. 12. 31. 2차 계약서를 작성ㆍ체결하였다. 한편, ‘부산지하철 민간위탁저지와 시민을 위한 경영제도 도입을 위한 부산시민대책위원회’의 대표 청구외 정○○ 등 3인이 2002. 8. 16. 지하철민간위탁 저지를 위한 청원서를 피청구인에게 제출하자 피청구인은 청구인이 수행하고 있는 지하철매표업무가 파견근로자보호등에관한법률(이하 "파견근로자보호법"이라 한다)에 위배되는지를 조사한 후 지하철역사매표업무위탁이 파견근로자보호등에관한법률 제5조 및 동법시행령 제2조제1항에 위반된다는 이유로 청구인을 2002. 11. 1. 부산지방검찰청에 고발하였다. 이어 2003. 1. 14. 피청구인은 "근로자파견대상업무가 아닌 업무(지하철매표업무)를 수행중인 파견근로자에 대하여 ‘거스름용 회전자금 30만원과 각종 시설 및 설비의 무상제공, 잔돈교환(승차권자동발매기에서 나오는 동전을 매표소의 지폐와 교환해 주는 것), 열쇠 및 금고를 역무실 금고에 보관하는 점 등’ 파견해당 요인을 시정하여 완전도급으로 전환하거나 사용업체에서 직접 고용토록 하는 등 해당 근로자의 고용안정에 적극 노력할 것"을 내용으로 하는 경고 및 개선명령을 하였다. 청구인은 2003. 2. 11. 매표거스름돈, 열쇠 및 소형금고 보관, 수표조회, 기타 불법파견요소에 대하여 조치를 취하였으나 매표소 및 매표용 기계장비에 대하여는 독자적인 결론을 내릴 수 없는 사항이라는 취지로 피청구인에게 조치결과를 보고하였고, 이에 대하여 피청구인은 2003. 3. 6. 현재까지 시정조치가 취하여지지 아니하였다는 이유로 3월(2003. 3. 20. ～ 2003. 6. 19.)의 영업정지처분(이하 "이 건 처분"이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 파견근로자보호법 제2조제1항에 의하면 청구인과 공단이 체결한 계약이 도급계약인지 근로자파견계약인지를 구분하기 위한 중요한 기준은 근로자에 대한 지휘, 명령권의 귀속주체이고, 또한 근로자파견제도에 대한 노동부설명자료에 의하더라도 근로자파견제도의 핵심이 "고용과 사용의 분리"라고 정의하면서 파견사업과 도급사업간의 분명한 구별기준으로 "근로자 지휘, 명령 등 노무간섭권"을 들고 있는 바, 피청구인도 "용역업체(청구인)가 근로자들에 대한 노무관리권을 가지고 있음"을 인정하고 있으므로 청구인과 공단이 체결한 위탁용역계약을 근로자파견계약으로 볼 수 없다. 나. 청구인과 공단이 체결한 위탁용역계약은 "근로자파견사업과도급등에의한사업의구별기준에관한고시"(이하 "고시"라 한다)에 의하더라도 근로자파견계약으로 볼 수 없다. (1) 고시 제2조에 의하면 "도급이라 함은 수급인 또는 수임인이 사업주로서의 독립성을 가지고 사업을 행하는 것을 말한다"라고 규정하여 사업경영상의 독립성을 근로자파견사업과 도급의 구별기준으로 제시하고, 고시 제3조제2호 각목에서 "가. 소요자금을 자기 책임하에 조달ㆍ지급하는 경우, 나. 민법, 상법 기타 법률에 규정된 사업주로서의 모든 책임을 부담하는 경우, 다. 자기책임과 부담으로 제공하는 기계, 설비, 기재(업무상 필요한 간단한 공구는 제외)와 자재를 사용하거나, 스스로의 기획 또는 전문적 기술 또는 경험에 따라 업무를 제공하는 경우"로 그 요건을 열거하고 있다. (2) "소요자금을 자기책임하에 조달, 지급"하여야 한다는 요건에 있어 소요자금이란 청구인이 수급받은 업무를 처리함에 있어 사용되는 자금을 가리킨다고 할 것인데 청구인이 공단과 체결한 2차 업무위탁용역계약서 제7조제2항제2호를 보면 종전 1차 계약서와 달리 공단이 청구인에게 지급하던 회전자금의 무상제공규정을 삭제하였으므로 이 요건을 충족하고 있다. (3) 민법, 상법 기타 법률에 규정된 사업주로서의 모든 책임을 부담하여야 한다는 요건에 있어서는 업무위탁계약서 제22조, 제23조, 제32조 등을 살펴볼 때 청구인은 관련법규에 따라 사업주로서 근로관계에 기한 일체의 책임을 부담하는 것으로 약정되어 있으므로 이 요건은 충족된다. (4) 자기책임과 부담으로 제공하는 기계, 설비, 기재와 자재를 사용하거나 스스로의 기획 또는 전문적 기술 또는 경험에 따라 업무를 제공하여야 한다는 요건과 관련하여 피청구인은 매표업무에 필요한 사무실, 부대시설 등을 청구인이 무상으로 제공받고 있으며 매표업무가 스스로의 기획 또는 전문적 기술 또는 경험에 따른 업무제공이라고 보기 어렵다고 주장하나, 공단과 같이 공공기관으로서 해당업무의 처리에 관련되는 시설등이 국가나 지방자치단체의 막대한 자금지원으로 설비되는 경우는 그 설비를 유상제공하도록 하는 것은 부적합한 점, 지하철 매표업무가 어떠한 기획이나 전문적 기술, 경험 등을 요하지 아니하는 업무라고 한다면 파견근로자보호법시행령 별표 1에 규정된 "수금원"도 전문지식, 기술이나 경험 등을 요한다고 볼 수 없으므로 이는 모순된 것이며 또한 지하철 매표업무는 지하철역사의 배치상황, 구간의 계산, 역사내 안내, 외국인 승객에 대한 대응 등 다양한 경험을 필요한 것으로서 당초 업무위탁계약을 체결하기 위하여 수탁자를 정하는 기준으로 지하철 유관기관 경력자나 관련 서비스업종에 일정기간 종사한 경력자 등을 그 대상으로 한 점 등을 감안하더라도 고시상의 도급요건을 충족시키는 것으로 보아야 한다. 다. 공단이 청구인에게 거스름용 회전자금 30만원을 제공하고 각종 시설 및 설비를 무상제공하는 점, 승차권자동발매기에서 나오는 동전을 매표소의 지폐와 교환해 주는 점, 매표소열쇠 및 소형금고를 역무실 금고에 보관하는 점 등 지적된 요인은 이미 시정하였고, 매표소 등 고정시설물을 무상으로 사용한다는 이유만으로 매표업무위탁을 불법파견으로 보는 것은 부당하다. 3. 피청구인 주장 이에 대하여 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인과 공단간의 계약서 제7조에 의하면 ①역사매표소 및 매표소 내 부대시설, ②역무자동화설비, ③매표업무 위탁용역 수행에 필요한 사무실, ④매표업무수행에 필요한 규정, ⑤승차권, 승차권 원지 및 장표 등 기초자료와 회전자금, ⑥역무자동화 설비 운용에 소요되는 물품 등을 청구인이 무상으로 사용할 수 있도록 공단이 제공한다고 규정하고 있어, 청구인이 고시가 정하고 있는 바와 같이 자기책임과 부담으로 제공되는 기계, 설비, 기재(업무상 필요한 간단한 공구는 제외)와 자재를 사용하고 있는 것으로 볼 수 없다. 나. 청구인이 수행하는 지하철매표업무는 승차권 판매, 하나로카드 충전 등 단순업무로서 스스로의 기획 또는 전문적 기술 또는 경험에 따라 업무를 수행한다고 볼 수 없는 점, 매표원이 근무하는 34개 매표소 중 23개 매표소가 공단직원이 근무하는 역무실을 통과하여야 출입이 가능하여 공간적으로 완전 분리되었다고 볼 수 없고 매표원 1명만 근무하고 있는 점, 거스름용 회전자금 30만원을 공단이 무상으로 청구인에게 제공하여 잔돈을 교환해 주며 역무실 금고에 보관하는 점, 매표소 내에는 외부와 통화할 수 있는 일반전화가 없어 고객이 제시하는 수표조회 등을 역무실에 의뢰하는 점 등을 고려할 때 청구인이 공단과 독립하여 업무를 수행하고 있다고 볼 수 없어 청구인과 공단간의 계약은 형식상 도급계약으로 되어 있으나 사실상 위장도급으로서 파견근로자보호법 제2조제1호의 근로자파견에 해당된다. 다. 고시 제3조는 수급인 또는 수임인이 도급 등의 계약에 의해 수급 또는 수임받은 업무에 자기의 근로자를 사용하는 경우, 그 업무처리에 있어서 다음 각호에 해당하는 경우를 제외하고는 근로자파견사업을 행하는 것으로 본다고 규정하고 있는 바, 동조제1호각목 및 제2호각목 모두를 충족시키는 경우가 아니면 이를 도급이나 위임으로 보지 않고 근로자파견사업을 행하는 것으로 보아야 할 것으로 노동부가 질의회시하였으므로 고시 제3호각호각목의 요건을 모두 충족하지 않을 경우 청구인의 근로자를 공단의 지하철매표업무에 종사하게 한 것은 파견근로자보호법상의 근로자파견으로 해석함이 타당하고, 따라서 청구인은 파견근로자보호법상 근로자파견대상이 아닌 업무에 근로자를 파견한 것이므로 이 건 처분은 적법ㆍ타당하다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 파견근로자보호등에관한법률 제2조, 제5조, 제7조, 제12조, 제37조, 제46조 동법시행령 제2조, 별표 1. 동법시행규칙 제7조, 별표. 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 업무위탁계약서, 수정계약서, 청원서, 고발장, 조사보고서, 질의회시공문, 처분문서 등의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 1999. 12. 17. 기획예산처는 "정부보조기관 등 경영혁신 추진계획"을 건설교통부에 송부하면서 해당 기관별로 세부 추진계획을 수립하여 제출할 것을 지시하였고, 1999. 12. 21. 건설교통부는 공단에 "경영혁신 세부추진계획"을 수립하여 제출하라고 지시하였으며, 2001. 1. 30. 정부혁신추진위원회가 "2001년 정부산하기관 경영혁신 추진지침"에서 외부위탁 또는 민영화의 추진, 경영진단을 실시하여 그 결과를 토대로 경영혁신을 추진할 것을 지시하자, 공단은 청구외 ○○회계법인으로부터 2001. 9. 12.부터 2002. 1. 9.까지 경영진단을 받았고 위 회계법인은 경영혁신방안 중 하나인 아웃소싱 개선방안으로 매표업무 등을 외주용역으로 할 것을 제안하여, 2002. 3. 26. 공단은 건설교통부에 매표업무를 민간위탁할 것을 내용으로 하는 경영혁신계획을 제출하였고, 2002. 4. 24. 기획예산처 장관은 이러한 내용을 포함한 "2002년 경영혁신추진계획"을 확정하였다. (나) 청구인은 1999. 1. 15. 고객상담, 고객관리 서비스업 등을 목적으로 하여 설립되었고 자본금은 2억5천만원이며 1999년 2월부터 근로자파견업 허가를 받아 근로자파견사업을 시작하였다. (다) 공단은 2002년 6월 일반인에게 "매표업무용역 제안요청서"를 제시하여 입찰등록을 하게 하였으며, 위 제안요청서에 의하면 수탁자가 다음과 같은 자격요건을 갖출 것을 요구하고 있다. ○ 개인 - 철도(도시철도)역의 부역장급 이상 직급으로 3년 이상 경력자, 철도청(지방청포함) 7급 이상 직급으로 운수영업분야 3년 이상 경력자, 지하철 운영기관 본사(현업)의 운수영업분야 과장급 이상 또는 공단 과장급 이상으로 3년이상 경력자 - 운송 및 여행알선 기획부분, 백화점 등 유통업의 기획부문, 항공사 승무원으로서 근무경력이 10년 이상인 자 ○ 사업자 - 입찰공고일 현재 서비스업자로 등록되어 있을 것 - 개인 수탁자자격을 구비한 자와 고용을 전제로 한 근로계약을 체결하고 그 계약서를 제출 (라) 공단은 2002. 7. 16. 청구인을 부산지하철 2호선 ○○○역, ○○역, ○○역, ○○역, ○○역, ○○역, ○○역, ○○역, ○○역, ○○역, ○○역, ○○역의 매표업무위탁 용역업체로 하여 계약기간을 2002. 7. 26.부터 2005. 12. 31.까지로 하는 "역사매표업무위탁용역계약"을 체결하고, 2002. 12. 31.에는 일부조항을 수정하여 2차계약을 체결하였는 바, 동계약의 주요 내용은 다음과 같다. <계약서 삭제> ※ 갑(◎◎), 을(청구인) (마) "부산지하철 민간위탁 저지와 시민을 위한 경영제도 도입을 위한 부산시민대책위원회" 소속 청구외 ○○○ 등 3인은 2002. 8. 16. 공단의 지하철 매표업무민간위탁이 불법근로자파견임을 주장하는 청원서를 피청구인에게 제출하였고, 피청구인은 2002. 11. 1. 공단의 지하철 매표업무위탁이 불법근로자파견이라고 부산지방검찰청에 고발조치하자 부산지방검찰청장은 위 고발에 대하여 ○○경찰서장에 수사하도록 지시하였고 ○○경찰서장은 수사한 후 2003. 2. 10. 청구인의 행위에 달리 범죄 혐의점을 인정하기 어려워 불기소(혐의없음) 의견으로 부산지방검찰청에 사건송치하였다. (바) 피청구인은 2002. 9. 27. 노동부장관에게 고시 제3조제2호 "가. 소요자금을 자기 책임하에 조달ㆍ지급하는 경우, 나. 민법, 상법 기타 법률에 규정된 사업주로서의 모든 책임을 부담하는 경우, 다. 자기책임과 부담으로 제공하는 기계, 설비, 기재와 자재를 사용하거나, 스스로의 기획 또는 전문적 기술 또는 경험에 따라 업무를 제공하는 경우" 중 가목, 나목을 제외한 다목에 해당하지 아니한 경우 그 업무를 파견사업으로 분류하여야 하는지 여부에 관하여 질의하였고, 노동부장관은 2002. 10. 25. 위 고시 제3조제1호, 제2호의 각목 모두를 충족시키는 경우가 아니면 근로자파견사업을 행하는 것으로 보아야 한다고 회시하였으며, 노동부장관은 2003년 9월 사실조회에 대한 회신에서 "도급인 또는 위임인으로부터 독립하여 업무를 처리하는 경우"로 인정되기 위하여는 위 고시 제3조제2호 각목의 요건을 모두 충족시켜야 하고, 위 다목은 전단과 후단으로 구분되는 바 "자기 책임과 부담으로 제공하는 기계, 설비, 기재를 사용하거나"(전단), "스스로의 기획 또는 전문적 기술 또는 경험에 따라 업무를 제공하는 경우"(후단) 중 한가지 요건을 충족하면 다목의 요건을 충족하는 것이고, 다목의 후단과 관련하여 "스스로의 기획 또는 전문적 기술 또는 경험"은 업무의 내용에 대한 제공방법을 규정한 것으로 보아야 한다고 회신하였다. (사) 피청구인은 2003. 1. 14. 청구인에게 "근로자파견대상업무가 아닌 업무(지하철매표업무)를 수행중인 파견근로자에 대하여 이를 공단이 직접 채용하게 하거나 거스름돈 회전자금 30만원과 각종 시설 및 설비의 무상제공, 잔돈교환(공단이 승차권자동발매기에서 나오는 동전을 매표소의 지폐와 교환해 주는 것), 열쇠 및 금고를 역무실 금고에 보관하는 점 등 파견해당요인을 시정하여 완전도급으로 전환할 것"을 명령하였다. (아) 청구인은 2003. 1. 10. 공단이 제공하였던 거스름돈 회전자금 30만원을 반납하고, 2003. 1. 11. 매표소열쇠 및 소형금고를 청구인이 자체관리하고, 자체적으로 잔돈을 교환하고, 매표소에서 직접 수표를 조회하도록 조치하고 그 결과를 2003. 2. 11. 피청구인에게 보고하였다. (자) 피청구인은 2003. 3. 6. 청구인에게 청구인이 파견근로자보호법 제5조제4항을 위반하여 근로자파견대상업무가 아닌 업무에 대하여 근로파견사업을 행하였다는 이유로 2차 처분으로서 3월(2003. 3. 20. ～ 2003. 6. 19.)의 영업정지처분을 하였다. (2) 파견근로자보호법 제2조제1호에 의하면 "근로자파견"이라 함은 파견사업주가 근로자를 고용한 후 그 고용관계를 유지하면서 근로자파견계약의 내용에 따라 사용사업주의 지휘·명령을 받아 사용사업주를 위한 근로에 종사하게 하는 것을 말하며, 동법 제5조, 동법시행령 제2조제1항, 별표 1 근로자파견대상업무 및 동법시행규칙 제7조, 별표 행정처분기준 2. 개별기준 (1)에 의하면 근로자파견사업은 제조업의 직접생산공정업무를 제외하고 전문지식·기술 또는 경험 등을 필요로 하는 업무로서 대통령령이 정하는 업무를 대상으로 하며, 대상업무가 아닌 업무에 대하여 근로자파견사업을 행하는 경우 1차 위반의 경우 경고, 2차 위반의 경우 영업정지 3월, 3차 위반의 경우 허가를 취소하도록 규정하고 있고, 고시 제3조는 다음 각호의 요건에 해당하는 경우를 제외하고는 근로자파견을 행하는 것으로 보고 있고, 동고시 동조제1호는 "가. 업무수행방법, 업무수행결과 평가 등 업무수행에 관한 사항, 나. 휴게시간, 휴일, 시간외 근로 등 근로시간에 관한 사항. 단 근로시간 관련사항의 단순한 파악은 제외한다. 다. 인사이동과 징계 등 기업질서의 유지와 관련된 사항"에 대하여 근로자를 직접 지시하고 이용하는 경우, 동고시 동조제2호는, "가. 소요자금을 자기 책임하에 조달ㆍ지급하는 경우, 나. 민법, 상법 기타 법률에 규정된 사업주로서의 모든 책임을 부담하는 경우, 다. 자기책임과 부담으로 제공하는 기계, 설비, 기재(업무상 필요한 간단한 공구는 제외)와 자재를 사용하거나, 스스로의 기획 또는 전문적 기술 또는 경험에 따라 업무를 제공"하는 경우로서 도급인 또는 위임인으로부터 독립하여 업무를 처리하는 경우를 들고 있다. (3) 이 건 매표업무위탁이 고시 제3조제1호의 요건을 충족시킨다는 점에 대하여 청구인 및 피청구인간에 다툼이 없으므로 고시 제3조제2호각목의 요건을 충족하는지 여부를 살핀다. (가) 우선 이 건 매표업무위탁계약이 고시 제3조제2호가목의 요건과 관련하여, 위 인정사실에 의하면 공단과 청구인간의 2002. 7. 16.자 매표업무위탁계약시 청구인이 공단으로부터 회전자금 30만원을 지급받았으나 2002. 12. 31.자 계약시 위 회전자금 지급규정을 삭제하고 2003. 1. 10. 위 회전자금을 반납한 사실이 인정되므로 가목의 요건은 충족된다 할 것이다. 다음으로 고시 제3조제2호나목의 요건에 관하여 지하철매표업무위탁계약서상 청구인이 사업주로서 모든 책임을 부담하도록 규정하고 있고 이 점에 관하여 청구인 및 피청구인 사이에 다툼이 없으므로 이 요건은 충족된다 할 것이다. 마지막으로 고시 제3조제2호 다목은 전단과 후단으로 구성되어 있고 문언상 전단 또는 후단의 규정을 충족하면 다목의 요건이 충족되는 것으로 해석되는 바 후단의 요건을 살피건대, 공단의 2002년 6월자 제안요청서에 의하면 지하철유관기관 경력자 또는 운송분야 등에서의 경험 및 전문적 지식이 있는 자를 수탁자의 자격요건으로 명시하고 있고 청구인을 계약당사자로 정함에 있어서도 이러한 점을 고려하였으며 매표직원의 공석이 발생하지 아니하도록 고용, 출퇴근, 휴가 등 노무관리에 있어 스스로의 기획, 전문성, 경청이 필요한 것으로 인정되는 바, 위 고시 제3조제2호다목후단의 요건이 충족된다 할 것이다. (나) 한편, 피청구인은 34개 매표소 중 23개 매표소가 역무실을 통과하여야 하며, 잔돈교환 및 보관ㆍ수표조회 등에 있어 역무실의 협조를 받아야 하기 때문에 업무상 독립성을 인정할 수 없다고 주장하나, 업무상 독립성은 매표소의 공간상 독립성 및 업무상 의존성 등을 종합적으로 고려하여야 하고, 지하철매표업무위탁에 따라 역무실과 독립된 매표소의 신규설치가 지하철역사가 가지고 있는 한정된 공간을 고려하여 볼 때 공간적, 경제적으로 곤란하다면 이를 반드시 도급인 또는 위임인으로부터의 독립성을 판단함에 있어 절대적인 기준으로 삼기 어렵다 할 것이며, 위 인정사실에 의하면 잔돈교환 및 보관ㆍ수표조회 등에 있어서 매표소가 독립적으로 수행할 수 있도록 시정조치를 취하였는 바, 이러한 사실에 비추어 볼 때 청구인에게 위탁된 매표업무의 독립성을 인정할 수 있을 것이다. (다) 그렇다면 청구인은 고시가 정하고 있는 기준을 모두 충족하여 근로자파견사업이 아닌 도급 등을 수행한 것으로 보일 뿐만 아니라, 지하철매표업무를 위탁하게 된 경위가 당시 국가적인 경제위기를 극복하기 위한 경영혁신의 일환으로서 기획예산처 등 정부기관의 지시에 의하여 외부기관의 자문을 받아 추진한 것이라는 점을 고려하여 보면, 지하철매표업무가 근로자파견대상업무가 아님에도 근로자파견사업을 하였다는 이유로 피청구인이 한 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다고 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 의결한다.