근린생활시설 용도변경처분 무효확인청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○동 ○○○-5상의 건축물(제2종근린생활시설, 연면적 90.27㎡, 이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)을 청구외 조○○(청구인의 부)이 2013. 8. 28. 사망한 후 상속받아 소유하고 있는 자로, 청구인은 원래 단독주택이었던 이 사건 건축물이 2002. 3. 5. 청구인이나 청구외 조○○이 신청하지도 않았는데도 불구하고 2002. 2. 28. 건축물 기재내용 변경신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)에 따라 피청구인에 의해 단독주택에서 제2종근린생활시설로 건축물 대장 표시변경(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)되었고, 이는 피청구인이 위조된 신청서에 대해 본인확인을 소홀히 하여 일어난 것으로 이와 같은 과실은 이 사건 처분에 있어 중대.명백한 하자에 해당한다고 주장하고 있다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2013. 8. 28. 청구외 조○○의 사망으로 상속관련 서류를 마련하다가 이 사건 건물의 건축물 대장을 확인한 결과 주택이었던 용도가 제2종 근린생활시설로 변경되었음을 확인하였다. 이는 위조된 서류의 신청에 의한 것으로 그 이유는 다음과 같다. 가) 첫째, 이 사건 처분에 대한 신청서가 작성된 시점인 2002. 2. 28. 당시 청구외 조○○은 1991년 뇌졸중으로 쓰러진 이후 글씨를 쓰는 것과 밖으로 거동하는 것이 불가능한 상태였다. 따라서 2000년 이후에는 이 사건 건물에 대한 관리를 청구인이 할 수 밖에 없는 상태였고 전세계약서의 작성 등의 사무도 청구인이 도맡아 해왔는데 청구인은 이러한 신청서를 작성한 적이 없다. 나) 둘째, 이 사건 처분서상 주소의 송달지가 잘못 기재되어 있다. 처분서상의 송달주소인 ○○시 ○○구 ○○동 ○○번지 ○○아파트 ○○-○○○에 청구외 조○○이 거주한 적이 있으나 이 사건 처분이 있기 10여년전 1991. 9. 4. ○○시 ○○○구 ○○○동 ○○-○○로 거주지를 옮긴 상태였고, 이 사건 처분 시점에서도 청구외 조○○은 위 ○○○동에 거주하고 있어 부친이 직접 신청서를 작성하였다면 당연히 10여 년 동안 거주하고 있었던 위 ○○○동의 거주지를 기재함이 당연하다. 허위의 신청서가 작성된 2002. 2. 28. 당시 청구외 조○○의 직계가족 누구도 위 ○○구 ○○동의 주소에 거주한 적이 없는바, 당시 이 사건 건물을 임차하고 있던 임차인 측에서 1999. 6. 18. 전기요금과 관련하여 부친의 신분증 사본을 받은 적이 있는데 이 신분증에 기재되어 있던 주소를 그대로 사용한 것으로 추정되며 이는 건축물 용도변경 신청 시 본인을 제대로 확인하지 않은 피청구인에게 책임이 있다고 할 수 있다. 더욱이 이 사건 건물에 대한 지방세 납세의무의 고지는 청구외 조○○이 주소를 이전한 2002. 7.경 이후 ○○○○시 ○○○구 ○○○동 ○○아파트 0동 000호로 발송되었는바, 피청구인은 세금의 납부고지에 있어서는 주민등록주소지를 활용하면서도 건축물 표시변경에 대해 허위주소를 확인하지 못한 것은 절차상 중대하고 명백한 하자에 해당한다. 다) 셋째, 허위로 작성된 건축물표시변경신청서상의 도장과 1999년 당시의 부동산전세계약서의 도장이 서로 상이하다. 기본적으로 도장을 이용한 거래는 공인된 인감을 사용하지 위조가 쉬운 막도장을 사용하지 않으므로 허위로 작성된 위 신청서에 찍힌 도장은 형식을 갖추기 위해 위조한 도장이다. 라) 넷째, 1999. 7.경 이 사건 건물의 임대계약서에 임차인에게 사무실 용도로 사용을 허락한 것은 임대차 목적물을 임차인의 필요에 따라 적절하게 사용하게끔 한다는 임대인의 의무범위에 속하는 행위일 뿐, 임대계약서의 용도란에는 단독주택으로 명시되어 있고 행정적 절차를 수반하는 용도변경까지 허락한 취지는 아니었다. 만약 진실하게 사무실 용도로의 변경을 동의하였다면 임대계약시점에서 이 사건 건물의 용도변경을 하였을 것이다. 마) 마지막으로, 이 사건 처분은 청구인에게 불리한 것으로 이러한 신청을 할 이유가 없다. 우선 이 사건 건물은 1989년에 1층 주택으로 건축되어 지금까지도 건물형태의 변경 없이 주택으로 유지되고 있고, 당시 일반주택과 제2종 근린생활시설간의 재산세는 약 100여만 원 정도로 제2종 근린생활시설이 더 많았는바, 특별한 사정변화도 없는데 청구인이 세금을 더 부담하기 위해 용도변경을 할 이유가 없다. 그리고 이 사건 처분서에 보면 “「부동산등기법」제101조에 따라 건물의 표시 변경 시에 1개월 이내에 건축물표시변경 등기신청을 해야함을 알려드린다.”라고 기재되어 있고 당시 같은 법 제186조의2에 따르면 이를 이행하지 않을 경우 과태료에 처하도록 되어 있는데, 청구외 조○○이 직접 이 사건 신청을 하였다면 과태료를 내지 않기 위해 이 사건 건물에 대한 건축물표시변경 등기를 이행하였을 것인데 그러하지 않았고 이는 이 사건 신청이 허위라는 것을 방증하는 것이다. 2) 위에서 살펴본 바와 같이 피청구인은 이 사건 처분을 하면서 본인확인을 소홀히 하여 허위의 신청서를 진실한 것으로 오인하였고 이는 중대.명백한 하자라 할 수 있으므로 이 사건 처분이 무효임을 확인하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 건축물 표시변경 신청은 「舊 민원사무처리에 관한 법률」(법률 제5369호, 1997. 8. 22. 제정)제4조 및 같은 법 시행령 제4조에 따라 문서로 이루어진 것으로 이는 반드시 신청서 전체가 자필로 작성되어야 하는 것을 의미하는 것이 아니고 신청인의 서명 날인이 기재되면 가능한 것이므로 신청서가 자필로 작성되지 아니하였다고 무조건 위조되었다고 볼 수는 없다. 2) 청구인은 1999. 7.경 이 사건 건물의 임대차 계약당시 사무실 용도로의 사용에 동의한 것은 청구외 조○○이 행정적 절차를 수반하는 용도변경까지 허락한 것은 아니라고 주장하지만, 「舊 건축법」(법률 제6370호, 2001. 1. 16. 시행) 제14조제2항 및 제4항에 따르면 단독주택을 제1종 근린생활시설 또는 제2종 근린생활시설로 용도 변경하는 것은 건축물대장의 기재사항변경신청 없이도 자유롭게 할 수 있었던바, 당시 이 사건 건물의 소유자인 청구외 조○○이 임차인에게 용도변경을 허용하였고 이에 따라 이 사건 신청이 이루어진 것이라고 추정할 수 있다. 3) 행정처분을 위한 신청서상의 주소는 일반적으로 주민등록주소지를 기재하지만 이는 법적인 의무사항은 아니며, 결과의 통지나 처리과정의 전달 등을 알리기 위한 주소로 신청인이 선택적으로 작성하면 되는 것이다. 따라서 주민등록상의 주소와 신청서의 주소가 상이하다고 해서 요건을 갖추지 못한 신청이라고 할 수 없고, 청구인은 피청구인이 잘못된 주소를 확인해내지 못했다고 주장하나 「행정절차법」제14조에 따른 송달은 송달받을 자의 주소.거소.영업소.사무소 또는 전자우편주소로 한다고 규정하고 있으며 송달받을 자가 동의하는 경우 만나는 장소에서 송달할 수 있도록 규정하고 있는바, 신청서의 주소는 중대하고 명백한 하자의 요인이 되지 못한다고 할 것이다. 4) 청구인은 이 사건 신청서상 날인이 인감도장이 아니고 이를 근거로 신청서가 허위임을 주장하고 있으나 인장은 「부동산등기규칙」등에서 규정하고 있는 바와 같이 법령에서 명시한 경우에만 반드시 사용하는 것으로 이 사건 신청과 같이 법령에서 따로 정한 바가 없는 경우까지 인장의 사용이 강제되는 것은 아니고, 이 사건 처분과 관련된 건축물표시변경 등기신청에 관한 내용은 관련 법령을 안내한 것일 뿐, 위 등기변경은 이 사건 처분의 연속된 절차가 아니어서 이를 이행하지 아니하였다고 하여 피청구인이 청구인을 제재할 근거는 되지 못한다. 위에서 살펴본 바와 같이 청구인의 주장은 이유 없으므로 청구인의 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 무효 여부 가. 관계법령 【舊 건축법】(법률 제6370호 , 2001.1. 16. 시행) 제14조 (용도변경) ① 건축물의 용도변경은 변경하고자 하는 용도의 건축기준에 적합하게 하여야 한다. ② 제18조의 규정에 의하여 사용승인을 얻은 건축물의 용도를 변경하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다. 다만, 제3항의 규정에 의하여 동일한 시설군에 해당하는 건축물의 용도를 변경하는 경우 기타 대통령령이 정하는 경우에는 신고하지 아니하고 용도변경을 할 수 있다. ③ 시설군은 다음 각호와 같고, 각 시설군에 속하는 건축물의 용도는 대통령령으로 정한다. 1. 영업 및 판매시설군 2. 문화 및 집회시설군 3. 산업시설군 4. 교육 및 의료시설군 5. 주거 및 업무시설군 6. 기타 대통령령이 정하는 시설군 ④ 건축물의 용도를 변경하고자 하는 자는 건설교통부령이 정하는 바에 의하여 시장·군수·구청장에게 제29조의 규정에 의한 건축물대장의 기재내용의 변경을 신청하여야 한다. 다만, 제2항 본문의 규정에 의한 신고대상인 경우 기타 대통령령이 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. ⑤~⑥ 생략 제29조 (건축물대장) ① 시장·군수·구청장은 건축물의 소유·이용상태를 확인하거나 건축정책의 기초자료로 활용하기 위하여 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 건축물대장에 건축물 및 그 대지에 관한 현황을 기재하고 이를 보관하여야 한다. <개정 1995.1.5> 1. 제18조제2항의 규정에 의하여 사용승인서를 교부한 경우 2. 제8조의 규정에 의한 건축허가대상건축물(제9조의 규정에 의한 신고대상건축물을 포함한다)외의 건축물의 공사를 완료한 후 그 건축물에 대하여 기재의 요청이 있는 경우 3. 기타 대통령령이 정하는 경우 ② 제1항의 규정에 의한 건축물대장의 서식·기재내용·기재절차등 기타 필요한 사항은 건설교통부와 행정자치부의 공동부령으로 정한다. <개정 1997.12.13, 1999.2.8> 【舊 건축법 시행령】(대통령령 제17395호 , 2001.10. 20. 시행) 제14조 (용도변경) ① 법 제14조제2항의 규정에 의하여 용도변경신고를 하고자 하는 자는 용도변경신고서와 건설교통부령이 정하는 설계도서를 시장·군수·구청(장에게 제출하여야 한다. ② 법 제14조제2항 단서에서 "대통령령이 정하는 경우"라 함은 다음 각호의 1에 해당하는 경우를 말한다. 1. 법 제14조제3항제1호의 시설군에 속하는 건축물의 용도를 법 제14조제3항제2호 내지 제6호의 시설군에 해당하는 건축물의 용도로 변경하는 경우 2. 법 제14조제3항제2호의 시설군에 속하는 건축물의 용도를 법 제14조제3항제3호 내지 제6호의 시설군에 해당하는 건축물의 용도로 변경하는 경우 3. 법 제14조제3항제3호의 시설군에 속하는 건축물의 용도를 법 제14조제3항제4호 내지 제6호의 시설군에 해당하는 건축물의 용도로 변경하는 경우 4. 법 제14조제3항제4호의 시설군에 속하는 건축물의 용도를 법 제14조제3항제5호 및 제6호의 시설군에 해당하는 건축물의 용도로 변경하는 경우 5. 법 제14조제3항제5호의 시설군에 속하는 건축물의 용도를 법 제14조제3항 제6호의 시설군에 해당하는 건축물의 용도로 변경하는 경우 6. 당해용도로 변경하기 전의 용도로 다시 변경하는 경우(증축·개축 또는 대수선을 수반하는 경우를 제외한다) 7. 용도변경하고자 하는 부분의 바닥면적의 합계가 100제곱미터미만인 경우 8. 동일한 건축물안에서 면적의 증가없이 위치를 변경하는 용도변경인 경우 ③ 건설교통부장관은 법 제14조제1항의 규정에 의한 용도변경을 하는 때에 적용되는 건축기준을 고시할 수 있다. 이 경우 다른 행정기관의 권한에 속하는 건축기준에 대하여는 미리 관계행정기관의 장과 협의하여야 한다. ④ 법 제14조제3항 각호의 시설군에 속하는 건축물의 용도는 다음 각 호와 같다. 1. 영업 및 판매시설군 가. 위락시설 나. 판매 및 영업시설 다. 숙박시설 2. 문화 및 집회시설군 가. 문화 및 집회시설 나. 운동시설 다. 관광휴게시설 3. 산업시설군 가. 공장 나. 위험물저장 및 처리시설 다. 자동차관련시설 라. 분뇨 및 쓰레기처리시설 마. 창고시설 4. 교육 및 의료시설군 가. 교육연구 및 복지시설 나. 의료시설 5. 주거 및 업무시설군 가. 단독주택 나. 공동주택 다. 업무시설 라. 공공용시설 6. 기타 시설군 가. 제1종 근린생활시설 나. 제2종 근린생활시설 다. 동물 및 식물관련시설 라. 묘지관련시설 ⑤ 법 제14조제4항 단서에서 "기타 대통령령이 정하는 경우"라 함은 다음 각호의 1에 해당하는 경우를 말한다. <개정 2000.6.27. , 2001.9.15. > 1. 별표 1의 동일한 호에 속하는 건축물 상호간의 변경인 경우 2. 단독주택을 제1종근린생활시설 또는 제2종근린생활시설로 변경하는 경우 3. 문화 및 집회시설, 판매 및 영업시설, 교육연구 및 복지시설, 운동시설 또는 업무시설을 제1종 근린생활시설 또는 제2종 근린생활시설로 변경하는 경우 【舊 건축물 대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙】(건설교통부령 제189호 , 1999. 5. 11. 시행) 제7조 (건축물대장기재사항의 변경 <개정 1997.12.5>) ① 건축물의 건축주 또는 소유자는 건축물대장의 기재사항중 건축물의 표시에 관한 사항을 변경하고자 하는 때에는 별지 제10호서식의 건축물표시변경·정정신청서에 다음 각호의 서류를 첨부하여 시장·군수 또는 구청장에게 제출하여야 한다) 1. 건축물현황도(건축물현황도의 내용이 변경된 경우에 한한다) 2. 건축물의 표시에 관한 사항이 변경되었음을 증명하는 서류 ② 시장·군수 또는 구청장은 제1항의 규정에 의한 건축물표시변경신청에 의하여 건축물의 표시에 관한 사항을 변경하고자 하는 때에는 신청내용이 건축물 및 대지의 실제현황과 합치되는지 여부를 대조·확인하여야 한다. <신설 1997.12.9> ③ 건축물의 건축주 또는 소유자는 건축물대장의 기재사항중 건축물의 소유자에 관한 사항을 변경하고자 하는 때에는 별지 제11호서식의 건축물소유자변경·정정신청서를 시장·군수 또는 구청장에게 제출하여야 한다. 이 경우 신청인은 당해 건축물의 등기필증을 제시하거나 신청서에 당해 건축물의 등기부등본을 첨부하여야 한다. <신설 1997.12.5> ④ 건축물의 건축주 또는 소유자가 제1항 또는 제3항의 규정에 의한 변경신청을 하지 아니하는 경우에는 시장·군수 또는 구청장은 직권으로 당해 건축물대장의 기재사항을 변경할 수 있다. 다만, 건축물의 소유권에 관한 변경은 부동산등기법 제68조의2의규정에 의한 등기필통지에 의하여야 한다. <개정 1997.12.5> ⑤ 제4항의 규정에 의하여 직권으로 건축물대장의 기재사항을 변경한 시장·군수 또는 구청장은 지체없이 그 내용을 당해 건축물의 건축주 또는 소유자에게 통지하여야 한다. 다만, 부동산등기법 제68조의2의규정에 의한 등기필통지에 의하여 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 1997.12.5> 【舊 행정절차법】(법률 제5809호, 1999. 2. 5. 시행) 제17조 (처분의 신청) ① 행정청에 대하여 처분을 구하는 신청은 문서로 하여야 한다. 다만, 다른 법령등에 특별한 규정이 있는 경우와 행정청이 미리 다른 방법을 정하여 공시한 경우에는 그러하지 아니하다. ② 행정청은 신청에 필요한 구비서류·접수기관·처리기간 기타 필요한 사항을 게시하거나 이에 대한 편람을 비치하여 누구나 열람할 수 있도록 하여야 한다. ③ 행정청은 신청이 있는 때에는 다른 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 그 접수를 보류 또는 거부하거나 부당하게 되돌려 보내서는 아니되며, 신청을 접수한 경우에는 신청인에게 접수증을 교부하여야 한다. 다만, 대통령령이 정하는 경우에는 접수증을 교부하지 아니할 수 있다. ④ 행정청은 신청에 구비서류의 미비등 흠이 있는 경우에는 보완에 필요한 상당한 기간을 정하여 지체없이 신청인에게 보완을 요구하여야 한다. ⑤ 행정청은 신청인이 제4항의 규정에 의한 기간내에 보완을 하지 아니한 때에는 그 이유를 명시하여 접수된 신청을 되돌려 보낼 수 있다. ⑥ 행정청은 신청인의 편의를 위하여 다른 행정청에 신청을 접수하게 할 수 있다. 이 경우 행정청은 다른 행정청에 접수할 수 있는 신청의 종류를 미리 정하여 공시하여야 한다. ⑦ 신청인은 처분이 있기 전에는 그 신청의 내용을 보완하거나 변경 또는 취하할 수 있다. 다만, 다른 법령등에 특별한 규정이 있거나 당해 신청의 성질상 보완·변경 또는 취하할 수 없는 경우에는 그러하지 아니하다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 건축물표시변경신청서 및 변경통지서, 이 사건 건물 등기부 등본, 이 사건 건물 건축물 대장, 이 사건 부동산 전세계약서, 장애진단서 등을 살펴보면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○동 ○○○-5상의 건축물(제2종근린생활시설, 연면적 90.27㎡)을 청구외 조○○이 2013. 8. 28. 사망한 후 상속받아 소유하고 있다. 나) 피청구인은 2002. 2. 28. 청구외 조○○ 명의로 건축물표시변경신청서가 신청되자, 2002. 3. 5. 신청서대로 이 사건 건물의 용도가 단독주택에서 제2종근린생활시설로 표시변경 되었음을 통지하였다. 다) 2002. 3. 5. 이 사건 처분 당시 청구외 조○○에 대한 송달주소는 위 조○○의 주민등록주소지와는 다른 ○○시 ○○구 ○○동 ○○번지 ○○아파트 ○○-○○○로 기재되어 있다. 라) 1999. 7. 경 부동산임대계약서에는 부동산의 용도는 단독주택으로 기재되어 있고 특약사항으로 건물 내 칸막이벽을 철거하여 사무실로 사용하고 임차인의 부담으로 경량건물(사무실용)을 부지 내 또는 옥상에 설치할 수 있도록 한다고 기재되어 있다. 2) 「舊 건축법」제14조제2항에 따르면 건축물의 용도를 변경하고자 하는 자는 시장.군수 등에게 신고하도록 하고 있으나 같은 조 제3항의 동일 시설군 또는 기타 대통령령으로 정하는 경우 신고하지 아니하고 용도변경을 할 수 있으며, 같은 법 시행령 제14조제2항제5호에 따르면 위의 기타 대통령령이 정하는 경우 중 하나로 주거 및 업무시설군의 단독주택을 기타시설군의 제2종 근린생활시설로 용도 변경하는 경우로 규정하고 있다. 또한 같은 법 제14조제4항에 따르면 용도를 변경하고자 하는 자는 시장.군수 등에게 건축물 대장 기재내용 변경신청을 해야 한다고 규정하고 있으나, 이 경우도 마찬가지로 같은 법 시행령 제14조제5항제2호에서 단독주택을 제2종 근린생활시설로 변경하는 경우 적용되지 않는다고 규정하고 있다. 「舊 건축물 대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」(이하 ‘구 건축물대장규칙’이라 한다) 제7조제1항에 따르면 건물의 건축주 또는 소유자는 건축물의 표시에 관한 사항을 변경하고자 하는 때에는 건축물의 현황도 및 건축물의 표시에 관한 사항이 변경되었음을 증명하는 서류를 첨부하여 시장.군수 등에게 그 기재내용의 변경을 신청하여야 한다고 규정하고 있고, 시장.군수 등은 위 건축물표시변경신청에 대하여 건축물에 표시에 관한 사항을 변경하고자 하는 때에는 신청내용이 건축물 및 대지의 실제 현황과 합치되는지 여부를 대조.확인하여야 한다고 규정하고 있다. 「舊 행정절차법」제14조제2항에 따르면 행정청은 신속을 요하는 등 필요하다고 인정하는 경우에 제1항의 규정에도 불구하고 전신.모사전송 또는 전화에 의한 방법으로 송달할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제17조제1항에 따르면 행정청에 대하여 처분을 구하는 신청은 문서로 하여야 한다고 규정하고 있다. 3) 청구인은 이 사건 처분이 허위로 작성된 신청서에 기인한 것으로 피청구인이 이 사건 신청이 허위임을 확인하지 못한 중대한 과실이 있고 이는 이 사건 처분에 있어 중대.명백한 하자를 구성하므로 이 사건 처분은 무효임을 확인하여 줄 것을 주장한다. 4) 우선, 이 사건 심판청구의 청구취지는 “피청구인이 2002. 3. 5. 청구외 조○○에게 한 근린생활시설 용도변경처분은 무효임을 확인한다”라는 것이지만, 청구인이 청구원인에서 이 사건 처분이 중대.명백한 하자로서 무효라며 주장한 내용들을 보면 2002. 3. 5. 건출물대장 표시 변경 통지에 관한 것들이므로, 청구인이 청구한 이 사건 심판청구의 대상은 사실 「건축법」제14조제4항 및 구 건축물대장규칙 제7조에 따라 행한 건축물대장기재사항 변경신청에 대한 변경통지라고 볼 수 있어 이에 대해 살펴보기로 한다. 5) 청구인은 이 사건 처분이 부적법한 신청에 근거하여 이루어진 것으로 그 하자가 중대.명백하여 당연무효라고 주장한다. 행정처분이 당연무효라고 주장하기 위해서는 그 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고, 그 하자가 중요한 법규에 위반한 것이고 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 그 하자가 중대하고도 명백한 것인가의 여부를 판별함에 있어서는 그 법규의 목적.의미.기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰함을 요한다(대법원 1985. 7. 23. 84누419 판결 등 참조). 1999. 7.경 이 사건 건물의 부동산임대계약서에는 부동산의 용도는 단독주택으로 기재되어 있고 특약사항으로 건물 내 칸막이벽을 철거하여 사무실로 사용하고 임차인의 부담으로 경량건물(사무실용)을 부지 내 또는 옥상에 설치할 수 있도록 한다고 기재되어 있는바, 이에 대해 청구인은 이 사건 건물을 임차인의 필요에 따라 적절하게 사용하게끔 한다는 것이지 행정적 절차를 수반하는 용도변경까지 허락한 취지는 아니었다고 주장하지만, 「舊 건축법」 제14조제2항, 「舊 건축법 시행령」 제14조에서 규정한 용도변경행위는 같은 법 시행령 별표1의 각 항에 규정된 용도에서 타용도로 변경하는 행위뿐만 아니라 타용도로 사용하는 행위도 포함되므로 그 변경에는 반드시 유형적인 변경을 수반하여야 하는 것은 아니라고 할 것이므로(대법원 2002. 12. 24. 선고 2002도 5396판결 등 참조), 임차인이 위 임대계약인 전세계약을 통해 실제 사무실 용도로 사용하였다면 이는 「舊 건축법」에 따른 용도변경행위에 해당하여 그에 맞게 건축물대장 기재 변경을 할 필요가 있다는 점, 「舊 건축법」 및 같은 법 시행령은 단독주택을 제2종 근린생활시설로 용도 변경할 경우 용도변경신고나 건축물기재대장변경신청 없이도 자유롭게 할 수 있도록 하여 이 사건 처분에 있어서는 그 요건으로서 신청이 엄격하게 요구되지 않는다고 볼 수 있는 점, 舊 건축물대장규칙 제7조 및 제8조에 따르면 시장.군수 또는 구청장은 건축물의 현황에 맞게 직권으로 건축물 기재사항의 변경 또는 정정이 가능하고 임대인이 임대계약서에 따라 이 사건 건물을 실제 사무실로 사용했다면 이 사건 처분이 오히려 사실관계에 부합하는 것이라는 점을 고려한다면 이 사건 처분이 그것을 취소하거나 당연무효라고 할 만큼의 중대한 하자가 있다고 볼 수 없다. 6) 또한, 청구인은 처분서 주소의 송달지가 잘못 기재 된 점, 신청서의 날인에 인감도장이 사용되지 않은 점, 당시 이 사건 신청의 명의자인 청구외 조○○이 건강상 문제가 있었다는 점, 이 사건 처분이 오히려 청구인에게 불리한 점 등을 제시하며 이 사건 신청과 그에 따른 이 사건 처분의 하자를 지적하지만, 행정처분에 사실관계를 오인한 하자가 있는 경우 그 하자가 중대하더라도 그것이 명백하기 위해서는 그 사실관계의 오인의 근거가 된 자료가 외형상 상태성을 결여하거나 또는 객관적으로 그 성립이나 내용의 진정을 인정할 수 없는 것임이 명백한 경우라야 할 것이고 사실관계의 자료를 정확히 조사하여야 비로소 그 하자의 유무가 밝혀질 수 있는 경우라면 이러한 하자를 외관상 명백하다고 할 없는바(대법원 1992. 4. 29. 91누6863), 설령, 청구인의 주장처럼 이 사건 신청이 부적법하다는 것을 인정한다 하더라도 이 사건 신청 당시 구 건축물대장규칙에서 규정한 첨부 서류가 갖추어지고 피청구인이 표시변경의 내용이 실제현황과 합치되는지를 확인하여 이 사건 처분을 하였다면 외관상 이 사건 처분을 하기 위한 요건이 갖추어졌다고 보이고, 무효확인을 주장하는 청구인에게 이러한 요건이 불비되었다는 입증책임이 있는바 청구인의 주장에서 특별히 그러한 점을 찾아볼 수 없는 점, 처분에 대한 신청을 하는 경우 그 주소지를 반드시 주민등록상 주소지를 기재해야 한다고 볼 수 없는 점, 인감도장은 이 사건 신청의 날인에서 반드시 요구되는 것이 아니라는 점, 청구인은 청구외 조○○의 건강상 이유로 2000년 이후에 이 사건 건물의 관리를 해왔다고 인정하고 있음에도 이 사건 건물의 건축물 대장상 용도표시 부분이 바뀐 이후 거의 약10년 동안 그 내용도 제대로 확인해보지 못했다는 것은 이 사건 처분의 하자가 있다고 하여 그 책임을 피청구인에게만 전적으로 돌릴 수 없는 점 등을 고려하면, 청구인의 위와 같은 주장들이 이 사건 처분을 당연무효로 할 만큼 중대하고 명백한 하자라고 인정할 수 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.