금지행위 및 시설해제심의 신청 금지처분에 대한 취소청구

1. 사건개요 청구인 옥○○는 경기도 ○○시 ○○동 102-17번지 2층에 단란주점을 설치하고자 , 2010. 12. 8. 피청구인인 경기도○○교육장에게 금지행의 및 시설 해제심의 신청을 하였으나, 피청구인은 청구인의 업소설치가 ○○초 학생들의 교육환경에 유해함을 이유로 청구인의 신청에 대하여 2010. 12. 23. 금지처분 하였다. 2. 이에 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 이 건 처분의 위법 · 부당성 (1) ○○시 광○○동 102-17번지 지상2층 ○○초등학교 정문과는 상관없이 학교정화구역 심의대상이라 하여 심의신청을 하였으나, ○○초등학교 경계선 160m(후문)에 해당하고 후문으로의 학생출입은 드문 실정이며 첨부한 사진을 보면 대로변에서 ○○초등학교 250m에 위치한다는 이정표도 있는 점을 고려하면 학교보건법 제6조제1항에 의거 해제불가 하다는 통보를 받았으나, 이는 받아 들 일 수 없는 부당한 것이다. (2) 청구장소는 학생들의 주요 통학로와는 일정한 거리를 두고 있고 ○○사거리에서 ○○동 방향으로 향하는 대로변의 건물로 버스정류장이나 전철역하고도 많은 거리를 두고 있는 건물이며, 청구장소 길 건너편과 주변건물들이 단란주점과 유흥업소들로 밀집 형성된 곳으로 학생들의 통학로와는 전혀 무관한 곳으로 사료되는 바, 정화위원들은 어떻게 생각하고 있는지 알 수가 없다. (3) 건물 뒤편은 주로 성인들이 이용하는 식사 및 주류를 주로 판매하는 식당들이 밀집한 출입 제한 지역으로 학생들의 통학 내지는 접근성이 거의 없다. (4) 청구인은 ○○사거리 인근 지역으로 ○○초등학교 위생정화구역 내에는 최근에 유흥업소로 해제 판정을 받아 영업을 하고 있는 업소가 몇 군데 있는 것으로 알려지고 있으며, 현재까지도 운영을 하고 있으니 그 이유가 궁금하고, 왜 청구인이 신청한 곳은 안 되는 곳인지 명확한 해석을 해주어야 할 것이며, 똑같은 구역 내에서도 어디는 되고 어디는 안 되는지 뚜렷한 근거기준을 명확하게 해주기를 바란다. (5) 최근 교육청 정화위원들의 생각은 잘 모르겠으나 들리는 말에 의하면, 주변지역을 왕래하는 시민들의 정서에 지장이 없다는 뜻을 타 업소 신청 시 의견으로 제시된 적이 있었던 것으로 알려지고 있는 바, 이처럼 왜 ○○동 102-17번지만 안 된다는 것인지 알 수 없으며, 동 신청지와 비슷한 거리에 있는 ○○사거리 158-85번지 지하, 또 158-80번지에서 141-7번지까지 일자로 ○○사거리에서 ○○동 방향 도로변의 몇 군데는 유흥업소와 단란주점으로 최근에 정화구역 해제를 받아 영업을 하고 있는 것은 방법과 원칙에 맞지 않다. 나. 결론 이 건 처분은 위법·부당하므로 취소되어야 한다. 3. 이에 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 심판청구 취지에 대한 답변 청구인의 청구는 “기각한다”라는 재결을 구한다. 나. 심판청구 원인에 대한 답변내용 (1) 청구장소가 학교의 정문, 후문 등 출입문과의 거리가 아닌, 학교경계선에서 직선거리로 200m 이내(절대정화구역 제외 지역)에 위치하고 있어 정화심의 대상이며, 정화심의 결과는 학교장의견서, 주변여건, 심의신청 업소별 심의조건 등을 종합적으로 판단하여 결정하는 사항이고, ○○2,3동에 거주하는 학생 학생들이 주로 후문을 이용하는데, 그 수는 약600여명이며, 이중 등하교시 청구장소를 지나가는 학생은 약30여명으로 결코 적다고 할 수 없는 인원이므로, 청구인의 주장은 타당하지 않다. (2) 청구인은 청구장소에서 버스정류장까지 많은 거리를 두고 있다고 하나, 청구 장소에서 도로 건너편(맞은편) 및 ○○사거리 전철역 방향에 '○○초등학교'역 버스정류장이 있고 대로변에 위치하고 있어, 버스를 타고 오가는 사람들의 왕래가 빈번한 지역이며, 청구인이 청구장소 길 건너편과 주변 건물들이 단란주점과 유흥주점들로 밀집 형성된 곳이라고 하나, 이들 4~5개의 업소는 ‘정화구역 외 지역’으로 학교보건법 제5조에 학교환경위생정화구역은 학교경계선으로부터 200미터를 초과할 수 없다고 규정하고 있는 바, 학교환경위생정화구역 외 지역 업소와의 형평성을 따지는 것은 옳지 아니하고, 학교보건법의 환경위생정화위원회 심의제도는 학교주변의 각종 유해업소의 난립으로 정신적·신체적으로 성숙되지 않은 청소년들의 비행·탈선을 조장하게 되자 유해한 사회환경으로부터 학생들을 보호하기 위해 생겨난 제도이므로, 정화구역 내에서 만이라도 학생들에게 최적의 교육적 환경을 만들어 주어야 하는 것이 옳다고 생각한다. 또한, 청구인은 청구장소가 학생들의 통학로와는 전혀 무관한 곳이라고 주장하나, 학교환경위생정화위원회 심의 시(2010.12.23) 청구장소는 ○○초등학교 학구에 속해있어 학생들의 주 통학로는 아닐지라도 일부 학생들이 통학한다고 판단한 바 있고, 약 30여명의 학생들이 청구장소 건물 앞과 뒤의 연결도로를 통과하여 등교한다는 사실을 파악하였으며, ○○초등학교에서는 평일 21시까지 운영하는 "꿈나무 안심학교" 및 "학교 도서관 개방" 프로그램으로 인해 약 80~90명의 학생들이 매일 21시경에 하교하고 있는 실정으로, 학생들의 거주지는 각기 다르지만 단란주점이 영업을 하고 있는 시간대에 학교 주변을 통행한다는 점을 본다면, 청구인의 주장은 그 이유가 없다 할 것이다. (3) 청구인의 주장은 성인들이 이용하는 식사 및 주류를 판매하는 식당이라고 하였으나, 아구찜, 횟집, 중국집, 냉면집, 갈치집 등 가족들의 외식이 용이한 식사메뉴로 운영하는 식당들이고, 우리나라의 거의 모든 식당은 주류를 판매하며, 성인들만 주로 이용하는 식당은 존재하지 않아 청구인의 주장은 타당하지 않으며, 또한 ○○시 대표적인 재래시장인 ○○시장이 인근에 있어 주·야를 막론하고 부모님과 동행한 학생들이 청구장소 뒤쪽 출입문 앞을 지나는 경우도 많은 실정이다. 또한, 청구장소 건물 뒤편을 통과하여 ○○동방향으로 진행하면 "정화구역 외 지역"에 '청소년 출입제한지역'인 유흥골목이 있어 청소년의 출입제한이 이루어지는 지역이나, 청구장소는 '청소년 출입제한지역'에 위치하지 않아 오히려 학생들의 접근이 용이하고, 더욱이 건물 뒤편 출입문이 주택가 쪽으로 연결되어 있어 주택가에 거주하는 학생들의 접근성이 거의 없는 곳을 "해제불가" 판정했다는 청구인의 주장에는 타당성이 없다. (4) 2010.12월 현재 ○○초등학교 정화구역내 '단란주점'으로 심의한 소재지 17개소 중 최근에 "해제"가 되어 영업 중인 장소는 없으며, '유흥주점'으로 심의한 소재지 14개소 중 최근에 "해제"가 되어 영업 중인 장소는 2개 업소는 학생들에게 저해요인이 없다는 긍정적인 학교장의견, 학교 출입문과의 거리(271m, 277m), 주변여건 등을 종합적으로 판단하여 "해제"된 업소이고, 청구인의 신청장소가 ‘해제불가’된 사유는 여러 종합적인 판단에 의한 것으로 우선, 학교장 의견이 '간접적인 미풍양속 저해 우려가 있어 설치되는 것이 좋지 않다'고 제출된 점, 학교 출입문과의 거리가 160m이며 학생들의 주통학로는 아니지만 통학이 일부 이루어지는 점, 이미 네 차례에 걸쳐 '단란주점' 및 '유흥주점'으로 "해제불가"(2007.01.30, 2007.11.20, 2010.08.26. 2010.12.23) 되어 심의현황의 형평성을 고려한 점, 현재 ○○초등학교에서 '꿈나무 안심학교'와 '방과후학교', '달빛 도서관' 등의 운영으로 ○○초등학교의 교육환경이 변화되어 영업시간에 하교하는 학생들이 상존하는 점, 청소년출입제한 인근 지역으로‘해제’시 유사업종의 확장을 방지하기 어려운 점을 들 수 있으며, 동일 학교 상대정화구역내에 해당되는 지역일지라도 위치 및 주변여건이 각기 다른 바, 이들의 심의결과가 모두 같아야 한다면 업소(소재지)별로 심의를 하는 학교환경위생정회위원회 심의제도 자체의 의미가 없을 것으로 판단된다. (5) 본 교육청 정화위원들이 타 업소(단란주점, 유흥주점)에 대해 주변지역을 왕래하는 시민들의 정서에 지장이 없다는 뜻을 심의신청 시 의견으로 제시된 적이 있었던 것으로 알려졌다는 청구인의 주장은 근거 없는 답변이며, ○○동 158-85번지 및 158-80번지에서 141-7번지 사이에 있는 5개 업소의 경우, 3개 업소는 1995년도, 1998년도 및 2001년도에 "해제"된 장소이며, 2개 업소는 2008년도에 "해제" 되었으나 학교장의견, 학교 출입문과의 거리, ○○사거리 전철역 인접 여부 등을 고려하여 "해제"된 바 있기에 청구 장소와는 다른 여건 하에 "해제"된 업소들이라 볼 수 있다. 위와 같이 ○○초등학교 정화구역내 '유흥주점' 및 '단란주점' 심의현황을 보면, 유흥주점의 심의건수는 총 14개소로 이중 "해제불가" 11개소, "해제" 3개소입니다. "해제"된 3개소 중 1개소는 1998.8월에 해제되었고, 2개소는 2008년.5월, 7월에 각각 해제된 장소로, 현재 3개소가 영업 중이며, 단란주점의 심의건수는 총 17개소로 이중 "해제불가" 5개소, "해제" 12개소입니다. "해제"된 12개소 중 8개소는 2000년대 이전, 4개소는 2000년대 이후로, ○○초등학교 정화구역 내에 "해제"된 12개소 중 현재 운영 중인 업소는 2000년대 이전/이후에 해제된 각1개소 총 2개소(1997.7월, 2001.3월)만이 영업을 하고 있으며, 마지막으로 해제된 장소는 2007년으로, 그 당시 ○○초등학교에서는 현재 운영 중인 '꿈나무 안심학교'와 '방과후학교', '달빛도서관' 등의 프로그램이 운영되고 있지 않아, 단란주점이 영업하는 시간대에 하교하는 학생들이 없다는 점 등이 고려되어 해제되었으나, 현재 ○○초등학교에서는 위의 프로그램이 운영되고 있어 교육환경이 변화된 점 등이 인정되어, 정화위원회에서는 그 이후부터 학생들의 학습권 보장을 위해 "해제불가" 판정을 이어오고 있다. 다. 결론 첫째, 청구장소는 이미 네 차례에 걸쳐 '단란주점' 및 '유흥주점'으로 "해제불가" 되었으며, 청구장소가 학생들의 통학로와는 전혀 무관한 곳이라는 청구인의 주장과는 달리 통학 학생들이 다수 있으며, 단란주점 업소의 영업시간에도 학생들이 통학할 환경이며, 청구장소 인근에 버스정류장, 식당가, 재래시장 및 주택가가 있어 학생들의 접근이 용이하다. 둘째, 청구장소 주변의 '단란주점' 및 '유흥주점'의 경우 "정화구역 외" 지역이고, 청구장소에서 거리가 있는 '단란주점' 및 '유흥주점'의 경우 1990년대에 "해제"된 업소이거나 학교장의견 등의 특정 이유를 근거로 "해제"된 업소이며, 셋째, 간접적인 미풍양속 저해 우려가 있어 업소가 설치되는 것이 좋지 않다는 학교장의견이 제출되었고, 청구장소 인근에 '청소년 출입제한지역'인 유흥골목이 있어 학생들에게 유해하지만 "정화구역외 지역"이기에 제재할 수 있는 방법이 없으므로 정화구역내만이라도 보호해야 하며, 청구장소에서 '단란주점'이 "해제"되어 영업을 하게 된다면, 유흥업소가 타운화 될 수 있다. 넷째, 과거에 학교주변에 금지행위시설인 단란주점이나 이와 유사한 다른 금지행위 시설이 설치되어 있다하여 이와 동일하게 금지행위 시설을 설치한다거나 정화위원회에서 심의‘해제’처분을 하여야 한다면 결국은 학교주변은 지금보다 더욱 심각한 학교주변의 유해업소 난립으로 이어질 것이며 학교 학생들의 교육환경과 생활지도에는 심각한 지장을 초래할 것이다. 이러한 상황으로 볼 때 청구장소의 "해제불가" 결정은 학생들의 건전하고 조화로운 인격 형성과 능률화를 높이고 유해한 교육환경으로부터 보호하기 위하여 제정된 학교보건법 규정에 따른 적법한 처분일 것이며, 청구인의 주장은 마땅히 "기각" 되어야 할 것이다. 4. 이 건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 학교보건법 제5조, 제6조 학교보건법시행령 제3조, 제4조, 제5조, 제6조, 제7조 나. 판단 (1) 청구인이 제출한 심판청구서 및 피청구인이 제출한 답변서, 학교주변 업소현황, 학교환경위생정화구역(이하 '정화구역'이라한다)도, 학교환경위생정화위원회(이하 '정화위원회'라 한다) 심의자료 각 사본, 위원회의 직권조사 내용 등을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 청구지는 ○○시 ○○동 102-17번지 2층에 위치하고 있으며 ○○초등학교 경계선 및 후문에서 160m 떨어진 상대정화구역 내에 있다. (나) 청구건물은 주택가, 상가, ○○시장을 이면으로 하여 도로변에 위치하며 청구지는 도로변과 후면 광명시장 쪽으로 출입이 가능하다. (다) 청구지 길 건너 맞은편에 ○○사거리 전절역 방향으로 "○○초등학교" 시내버스 정류장이 위치하고 있다. (라) 청구지는 학교에서는 직접적으로 보이지 않으며, 청구건물 뒤쪽으로 ○○시장을 중심으로 상가, 주택가 등이 혼재되어 있으며 청구건물 맞은 편도 상가들이 밀집한 지역이다. (마) 동 청구지 정화구역내 단란주점 해제심의 신청은 1994년부터 2010년 까지 총 17건으로 이중 12건이 해제되었고 5건이 금지되었으며 금지된 건 중에서 1건은 동 청구지로 3차례 금지된 바 있다. (바) 현재 ○○초등학교에서는 '꿈나무 안심학교', '방과후학교', '달빛도서관' 등의 방과후 프로그램이 운영 중으로 과거와 교육환경이 변화된 점 등이 인정되어, 정화위원회에서는 그 이후부터 학습권 보장을 위해 "해제불가" 판정을 이어오고 있다. (사) 동 정화구역관리 학교장의 의견으로는 단란주점의 설치로 인해 간접적으로 미풍양속을 해할 우려가 있어 반대하고 있는 입장이다. (2) 학교보건법 제6조제1항 단서의 규정에 의하여 시·도교육감 또는 교육감이 지정하는 자가 학교환경위생정화구역안에서의 금지행위 및 시설의 해제신청에 대하여 그 행위 및 시설이 학습과 학교보건위생에 나쁜 영향을 주지 않는 것인지의 여부를 결정하여 그 금지행위 및 시설을 해제하거나 계속하여 금지(해제거부)하는 조치는 시·도교육감 또는 교육감이 지정하는 자의 재량행위에 속하는 것으로서, 그것이 재량권을 일탈·남용하여 위법하다고 하기 위해서는 그 행위 및 시설의 종류나 규모, 학교에서의 거리와 위치는 물론이고, 학교의 종류와 학생 수, 학교 주변의 환경, 그리고 그 행위 및 시설이 주변의 다른 행위나 시설 등과 합하여 학습과 학교보건위생 등에 미칠 영향 등의 사정과 그 행위나 시설이 금지됨으로 인하여 상대방이 입게 될 재산권 침해를 비롯한 불이익 등의 사정 등 여러 가지 사항들을 합리적으로 비교·교량하여 신중하게 판단하여야 한다.(대법원 2004. 4. 23. 선고 2004두206 판결 등 참조) 또한, 위와 같은 학교환경위생정화업무에 관한 사항을 심의하기 위하여 법 제6조제2항과 동법시행령 제4조의3제1항은 학교환경위생정화위원회를 설치하도록 하고 있고, 동법시행령 제3조의2제1항은 학교환경위생정화구역의 관리를 당해 학교의 장이 하도록 하고 있는 바, 학교환경위생정화위원회와 학교장이 관계 법령에 따라 내린 판단은 특별한 다른 사정이 없는 한 이를 최대한 존중하여야 할 것이다.(대법원 1996. 10. 29. 선고 96누8253 판결 등 참조) (3) 살피건데, 청구장소는 주통학로는 아니라고 하지만 ○○초등학교 학구에 속해 있어 학생 일부가 청구건물 앞과 뒤의 연결도로를 통과하여 등·하교하는 등 ○○초등학교 학생의 통학로로 이용되고 있다고 볼 수 있어 학생들의 접근이 거의 없다는 청구인의 주장은 설득력이 부족 하고, 비록 동 정화구역 내에서 동일 업종 17건을 심의하여 5건이 금지되고 12건이 해제 되었다고는 하나 2005년 이후에는 지속적으로 금지하였으며 해제한 2건의 경우도 2007년도 이전의 경우로 현재 ○○초에서 운영중인 '꿈나무안심학교', '방과후학교', '달빛도서관' 사업 등을 감안 할 때 해제 당시와의 교육환경과 비교해 볼 때 상당한 변화가 있다는 점, 이미 동일 청구 장소에 3차례에 걸쳐 동종업종으로 심의한 결과 "해제불가"된 상황이라는 점, 학교장의 의견이 단란주점의 설치에 반대하고 있다는 점, 청구인의 신청을 받아들일 경우 동종업종이 이 건물 주변에 계속해서 들어설 가능성을 우려하여 학교환경위생정화위원회에서 반대하고 있다는 점 등을 종합해 볼 때 피청구인의 이 사건 처분이 위법·부당하다고 보기 어렵다. 결국, 피청구인의 처분은 청구인이 이건 장소에서 영업을 하지 못함으로써 입는 불이익 등을 감안한다 하여도 학교로부터 일정한 거리 이내의 지역을 학교환경위생정화구역으로 설정하여 위 구역 내에서의 일정한 행위의 시설을 하지 못하도록 규제함으로써 학생들의 정신적·육체적 건강을 보호 증진하여 학교 교육의 능률화를 기하기 위한 학교보건법의 입법취지에 부합하는 것으로, 피청구인의 처분이 비례의 원칙이나 형평의 원칙에 반하여 재량권을 일탈·남용한 위법·부당함이 있다고 할 수는 없다. 5. 결론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 “기각”하기로 하여 주문과 같이 재결한다.