급수공사 시행승인 보완요구 등 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2021. 8. 13. OO시 OO구 OO읍 OO리 00-00번지 일원(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)에 급수시설을 설치하기 위하여 피청구인에게 급수공사 시행 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였다. 피청구인은 2021. 8. 23. 이 사건 신청에 대한 보완서류 요구(이하 ‘이 사건 보완요구’라 한다)을 결정하였으나, 이를 청구인에게 문서로 송달하지 아니하였고, 청구인은 2022. 1. 17. 정보공개를 청구하여 위 2021. 8. 23. 보완서류 요구서면을 받았다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2021. 8. 13. 이 사건 신청지에 급수시설을 설치하고자 이 사건 신청을 하였으나, 처리기한인 2021. 8. 23.이 지나도록 아무런 통지도 받지 못했다. 이에 2022. 1. 17. 이 사건 신청에 대한 처분을 확인하고자 정보공개청구를 하였다. 그러자 피청구인 담당 공무원은 2022. 1. 18. 청구인에게 전화하여 전임자가 처리를 하지 않았다고 하며, 청구인에게 각서를 제출하면 청구인의 신청대로 허가가 나온다고 하면서 메일로 각서 양식을 보내주었고 청구인은 당일 요청하는 대로 각서를 작성한 후 보냈다. 그러나 2022. 2. 4. 정보공개 결과에 따르면 피청구인은 2021. 8. 23. 청구인에게 보완서류를 제출하라는 처분을 한 것처럼 공문서를 작성한 후 이 공문서가 청구인의 2021. 8. 13.자 급수신청에 대한 결과인 것처럼 정보공개를 한 것으로 보인다. 위 문서가 2021. 8. 23. 작성된 문서인지, 2022. 1. 17. 정보공개에 대한 통지를 위해 최근에 작성된 것인지는 감사청구에 의해 밝혀질 문제이나, 이 문서는 피청구인의 이름으로 발급된 것이므로 일단 유효하다고 보고, 이 사건 보완요구의 부당함을 밝히기 위해 본 청구를 하게 되었다. 2) 사건의 경위 이 사건 신청지에는 2021. 7.경까지 청구외 OOO의 수도계량기가 매설되어 사용되고 있었다. 이에 청구인은 2021. 6.경 피청구인에게 위 수도계량기가 부적법함을 설명하고 처리를 요청한 바 있다. 그리고 피청구인은 시부담으로 위 OOO이 설치하고 사용한 수도를 이설하는 특혜를 베풀면서 이설공사를 했다. 청구인은 2021. 8. 13. 밭농사를 위해서는 수도가 필요하다는 것을 알고 급수공사를 신청했다. 그런데 피청구인은 위 OOO에게 특혜를 베푼 것과는 달리 청구인의 청구에는 시간이 지나도록 처리를 하지 않았다. 더 이상 기다리고만 있을 수 없었던 청구인은 2022. 1. 17. 위 신청이 어떻게 된 것인지 확인하기 위해 정보공개신청을 하였고, 피청구인의 이 사건 보완요구가 OO시 OO면 OO리 00-00 소유자의 동의서와 인감증명서를 제출하라는 것임을 알게 되었다. 3) 이 사건 보완요청의 위법·부당성 첫째, 위 OO시 OO면 OO리 00-00 토지는 지목이 도로인 토지이고, 현재 피청구인이 도로 포장공사를 한 후 지방도로로 점용·사용하고 있는 토지이다. 피청구인도 소유자의 동의없이 타인의 토지를 도로로 무단 점용·수익하면서, 그 토지의 일부 아주 극소한 부분에 수도관을 연결해야 하는 개인에게 사용동의서를 받으라는 요구를 하는 것은 형평상 부당하다. 또한 피청구인이 위 토지 아래에 수도관을 매설했기에 필요불가결하게 이 토지 사용이 필요하게 되었다. 피청구인이 타인의 동의 없이 수도관을 매설했다면, 그 수도관에서 급수를 받아서 사용해야 하는 개인에게 타인의 동의를 받으라는 요구를 할 수는 없는 것이다. 둘째, 위 OO리 00-00토지의 소유자는 연고없이 행방불명된 자이다. 토지대장을 보면, 1939. 5. 5. 소유권이 이전된 이후 아무런 등기가 없고, 소유자의 주민등록번호, 생년월일 및 주소도 없다. 이렇게 일제강점기 이후 행방불명된 것으로 추정되는 사람이 등기부에 소유자로 남아있을 뿐인 토지이다. 셋째, 이 사건 급수공사 예정지에는 2021. 7.까지 청구인이 신청한 것과 동일한 급수시설이 있었고, 이 설치는 2009년경 있었다고 한다. 그렇다면 당시에 설치할 때는 소유자의 동의 없이 공사를 했던 것이다. 그럼에도 불구하고 2021. 7. 위 소유자 동의 없이 공사한 OOO의 수도계량기를 피청구인이 부담하여 이설공사를 해주었다. 그리고 이 사건 신청은 행방불명자인 소유자의 동의서를 받지 않으면 공사신청을 반려하겠다고 하는 것은 불공평한 행정이다. 4) 그러므로 피청구인의 이 사건 보완요구는 취소되어야 한다. 【보충서면】 5) 정당한 처분이라는 피청구인의 주장은 거짓 주장이다. 가) 첫째, 피청구인은 2021. 7. 청구인의 소유 토지인 'OO리 00-00'에 설치된 OOO의 수도를 3미터 뒤로 이동하여 설치하는 이설공사를 한 바 있는데 이설공사를 하게 된 경위는 위 OOO의 수도가 당초 타인의 토지에 설치되어 있었기 때문이다. 참고로, 피청구인은 2010. 설치 당시 타인의 토지 위에 수도를 설치하는 공사를 허가했는데, 그 타인의 승낙서도 받지 아니하였고, 이때 피청구인은 이설공사 비용을 사용자인 위 OOO에게 청구해야 함에도 피청구인이 부담하였는바, 결국 세금으로 처리한 것이다. 이런 특혜를 베풀 이유가 없었음에도 위 OOO의 아들이 공무원이라는 이유 하나로 이런 특혜를 베풀었으므로, 이는 재산상 이익을 공여한 것으로도 볼 수 있다. 더 기가 막힌 부분은 위 OOO가 당초 설치했던 곳에 청구인이 설치하고자 신청한 것이라는 것이다. 2021. 7.까지 수도가 설치되어 있던 곳에 그 토지소유자인 청구인이 다시 수도를 설치하겠다고 했더니, 살아있지도 않은 토지소유자에게 승낙서를 받으라고 하며 안된다고 한다. 그렇다면 위 OOO가 내내 사용한 수도도 토지소유자의 승낙서를 받지 않은 것이고, 승낙서를 받았다면 행방불명자에게 받은 것이므로 행정청이 거짓말을 하는 것이다. 나) 둘째, 위 OOO이 이설공사한 수도는 청구인이 신청한 수도와 같은 수도관이다. 위 OOO에게는 토지사용승낙서를 제출하라고 하지 않고 수도를 내주고, 청구인한테만 제출하지 않으면 수도를 내주지 않겠다고 한 것은 불공정한 행정이다. 다) 셋째, 피청구인이 승낙서를 요구한 토지 소유자는 1941년 토지에 등기된 이후 행방불명된 자로, 부동산등기부와 토지대장을 보면 그 사실이 명확하다. 청구인이 이러한 사실을 충분히 설명했으나 피청구인은 처리를 미루고 진행상황에 대해 아무런 통지도 하지 아니하였다. 라) 넷째, 피청구인은 2022. 2. 청구인이 사건 처리 결과에 대한 정보공개청구를 하자, '추후 문제가 생기면 책임진다'는 각서를 쓰면 승낙서는 필요없다면서 각서를 제출하라고 양식을 보내와서 하라는 대로 해서 제출했다. 그럼에도 불구하고 피청구인이 말을 바꾸어 이 사건 처분이 정당하다고 주장하는 것이 이해되지 아니한다. 마) 다섯째, OO시는 이 행방불명된 소유자의 토지에 도로포장을 하고, 밑에 수도관을 설치하였음에도, 이에 대해서 ‘미불용지일 가능성이 높으며, 이에 따라 사용료를 지급하지 않으며, 토지승낙서도 존재하지 않는다’고 한다. 피청구인도 토지승낙서를 받지 않고 사용하면서 국민에게는 받으라고 요구하는 것은 정상이 아니다. 잘못을 하였으면 시정하면 될 일을 시민을 괴롭히고 행정심판청구까지 하게 한 것은 이해가 되지 아니하며, 청구인이 이 사건 심판청구를 하자 승낙서를 안 받고 처리해줄테니 취하하라고 하기도 한 바 이는 공무원의 갑질이다. 이에 대하여 엄격한 조사를 해주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인이 2021. 8. 13. 급수공사를 신청하였으나 사유지(OO리 00-00)가 포함됨에 따라 토지사용승낙서가 필요하다고 판단되어 청구인에게 충분한 구두 전달을 통해 보완서류를 요구하였으며, 보완서류 요청 공문 발송을 위해 공문 결재받았으나, 우편송달이 누락되었다. 2) 이 사건 보완요구는 적법하므로 이 사건 심판청구를 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령 구【수도법】(시행 2018. 6. 13. 법률 제15193호) 제3조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2008. 2. 29., 2010. 5. 25., 2011. 7. 28., 2011. 11. 14., 2013. 3. 23., 2013. 12. 30., 2018. 6. 8.> 17. “수도시설”이란 원수나 정수를 공급하기 위한 취수(取水)ㆍ저수(貯水)ㆍ도수(導水)ㆍ정수(淨水)ㆍ송수(送水)ㆍ배수시설(配水施設), 급수설비, 그 밖에 수도에 관련된 시설을 말한다. 제20조(수도시설의 보호) 누구든지 일반수도사업자의 사전 동의를 받지 아니하고는 일반수도의 기존 수도관으로부터 분기(分岐)하여 수도시설을 설치하거나, 일반수도의 수도시설을 변조하거나 손괴하여서는 아니 된다. 제38조(공급규정) ①일반수도사업자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 수돗물의 요금, 급수설비에 관한 공사의 비용부담, 그 밖에 수돗물의 공급 조건에 관한 규정을 정하여 수돗물의 공급을 시작하기 전까지 인가관청의 승인을 받아야 하고, 승인을 받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 다만, 수도사업자가 지방자치단체이면 그 지방자치단체의 조례로 정한다. <개정 2008. 2. 29., 2011. 7. 28.> 구【OO시 수도 급수 조례】(시행 2017. 9. 29. 조례 제1710호) 제1조(목적) 이 조례는 「수도법」 제38조, 「지방자치법」 제136조, 제139조제1항과 「지방공기업법」 제22조에 따라 OO시 수도요금과 급수설비에 관한 공사비의 부담 구분 및 그 밖의 공급조건 등 급수의 적정관리를 위하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.〈개정 2014. 5. 2, 2016. 10. 12〉 제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 뜻은 다음 각 호와 같다.〈개정 2014. 5. 2〉 3. “급수공사” 란 급수설비의 신설, 개조, 수선 및 철거 등의 공사를 말한다. 제6조(급수공사의 승인) ① 수돗물을 공급 받고자 하는 사람은 미리 시장에게 신청하여 그 승인을 얻어야 한다. ② 시장은 제1항의 신청이 있을 때에는 기존 수용가의 급수지장 여부, 인근지역 수압 등을 조사하여 급수공사 가능여부를 신청인에게 통지하여야 한다. 구【OO시 수도 급수 조례 시행규칙】(시행 2016. 5. 9. 규칙 제842호) 제2조(급수공사의 신청) ① 「OO시 수도 급수 조례」(이하 “조례”라 한다) 제6조제1항에 따라 급수공사를 신청하고자 하는 자는 다음 각 호의 서류를 갖추어 OO시장(이하 “시장”이라 한다)에게 신청하여야 한다.〈개정 2005. 10. 5, 2009. 1. 12, 2014. 8. 11, 2016. 5. 9〉 1. 급수공사 시행신청서(별지 제1호서식) 2. 삭제〈2016. 5. 9〉 3. 건축허가서 사본 또는 건축물대장 4. 급수지 위치도 5. 토지 또는 건물소유자의 승낙서(타인의 토지 또는 건물에 설치하고자 할 경우) 6. 옥내배관 분리공사 도면(20세대 미만 공동주택의 수전분리 공사에 한정함) 7. 공유지분에 대한 급수공사 동의서 ③ 급수공사를 신청하고자 하는 자는 유선(전화 등) 또는 팩스로 급수공사 신청을 할 수 있다.〈개정 2014. 8. 11, 2016. 5. 9〉 ④ 시장이 제1항에 따라 급수공사를 승인하였을 때에는 「OO시 민원사무 처리 규정」에 준하여 처리하며, 별지 제2호서식에 따라 통지하여야 한다.〈개정 2005. 10. 5, 2009. 1. 12, 2014. 8. 11, 2016. 5. 9〉 구【민원 처리에 관한 법률】(시행 2017. 7. 26. 법률 제14839호) 제22조(민원문서의 보완ㆍ취하 등) ① 행정기관의 장은 접수한 민원문서에 보완이 필요한 경우에는 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하여야 한다. ② 민원인은 해당 민원의 처리가 종결되기 전에는 그 신청의 내용을 보완하거나 변경 또는 취하할 수 있다. 다만, 다른 법률에 특별한 규정이 있거나 그 민원의 성질상 보완ㆍ변경 또는 취하할 수 없는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제1항에 따른 민원문서의 보완 절차 및 방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 구【민원 처리에 관한 법률 시행령】(시행 2017. 7. 26. 대통령령 제28211호) 제24조(민원문서의 보완 절차 및 방법 등) ① 행정기관의 장은 법 제22조제1항에 따라 민원인에게 민원문서의 보완을 요구하는 경우에는 문서 또는 구술 등으로 하되, 민원인이 특별히 요청한 경우에는 문서로 하여야 한다. 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서 및 2021. 8. 23.자 보완서류 요구서면 등에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가) 청구인은 2021. 8. 13. 피청구인에게 이 사건 신청지를 급수전 위치로 하여 급수공사 시행신청을 하였다. 나) 피청구인은 위 신청에 대하여 처리기한인 2021. 8. 23. ‘급수공사 시행승인 관련 보완서류 요청’(2021. 8. 26. 시행)을 결정하였으나, 청구인에게 문서로 송달하지 아니하였다. 다) 청구인은 2022. 1. 17. 정보공개를 청구하여 위 2021. 8. 26.자 보완서류 요구서면을 확인하였다. 2) 구「수도법」(시행 2018. 6. 13. 법률 제15193호, 이하 ‘구 「수도법」’이라 한다) 제20조 및 제38조제1항에 따르면 누구든지 일반수도사업자의 사전 동의를 받지 아니하고는 일반수도의 기존 수도관으로부터 분기하여 수도시설을 설치하거나, 일반수도의 수도시설을 변조하여서는 아니되고, 수도사업자가 지방자치단체인 경우 수돗물의 공급 조건에 관한 규정 등은 그 지방자치단체의 조례로 정한다. 또한, 구「OO시 수도 급수 조례」(시행 2017. 9. 29. 조례 제1710호, 이하 ‘이 사건 조례’라 한다) 제6조제1항, 제2항, 구「OO시 수도 급수 조례 시행규칙」(시행 2016. 5. 9. 규칙 제842호) 제2조제1항에 따르면, 수돗물을 공급받고자 하는 사람은 미리 시장에게 ① 급수공사 시행신청서, ② 건축허가서 사본 또는 건축물대장, ③ 급수지 위치도, ④ 토지 또는 건물소유자의 승낙서(타인의 토지 또는 건물에 설치하고자 할 경우), ⑤ 공유지분에 대한 급수공사 동의서를 갖추어 피청구인에게 신청하여 그 승인을 얻어야 하고, 시장은 위 신청이 있을 때에는 기존 수용가의 급수지장 여부, 인근지역 수압 등을 조사하여 급수공사 가능여부를 신청인에게 통지하여야 한다. 한편, 구「민원 처리에 관한 법률」(시행 2017. 7. 26. 법률 제14839호, 이하 ‘구 민원처리법’이라 한다) 제22조제1항, 제3항, 구「민원 처리에 관한 법률 시행령」(시행 2017. 7. 26. 대통령령 제28211호, 이하 ‘구 민원처리법 시행령’이라 한다) 제24조제1항에 따르면, 행정기관의 장은 접수한 민원문서에 보완이 필요한 경우에는 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하여야 하고, 행정기관의 장은 민원문서의 보완을 요구하는 경우에는 문서 또는 구술 등으로 하되, 민원인이 특별히 요청한 경우에는 문서로 하여야 한다. 「행정심판법」제2조제1호, 제3조제1항 및 제5조제1호에 따르면, “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하며, 행정심판은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 청구할 수 있는데, 그 중 취소심판은 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판을 말한다. 3) 직권으로 이 사건 심판청구의 적법여부를 살펴본다. 가) 행정심판의 대상이 되는 처분이란 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위를 말한다. 살피건대, 청구인이 취소를 구하는 이 사건 보완요구는 구 민원처리법 제22조 및 구 민원처리법 시행령 제24조에 따라 이 사건 신고의 미비점을 통보하여 원고가 이를 보완 및 시정할 수 있는 기회를 주는 사실행위로서 그로 인하여 원고가 법적 의무를 부담하게 된다거나 그 밖에 현실적으로 어떠한 권리침해 내지 불이익을 받는다고는 할 수 없으므로 행정심판의 대상이 되는 행정처분이라고 할 수 없다(의정부지방법원 2015. 5. 19. 선고 2014구합2824 판결 참조). 나) 그렇다면 청구인이 취소를 구하는 2021. 8. 26. 이 사건 보완요구는 청구인의 정보공개청구로 발급받은 것으로 문서작성 무렵 적법하게 송달되었던 사정을 확인하기 어려울 뿐 아니라, 이 사건 보완요구가 있었다고 하더라도 이 사건 보완요구는 청구인의 권리의무에 영향을 주지 아니하는 사실행위라고 봄이 상당하므로, 이는 취소심판의 대상이 되는 행정청의 위법 또는 부당한 처분이라고는 보기 어렵다. 따라서 청구인은 별건으로서 피청구인이 청구인의 신청을 적법하게 처리하여야 하는 의무 등에 관하여 다툴 수 있는 것은 별론으로 하고, 이 사건 보완요구의 취소를 구하는 이 사건 심판청구는 취소심판의 대상이 아닌 것을 대상으로 한 것이므로 본안에 대하여 살펴볼 필요 없이 부적법하다고 봄이 상당하다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.