기본재산처분허가 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인이 2024. 1. 30. 피청구인에게 청구인의 기본재산인 대전광역시 중구 소재 토지 총 3,300m2(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 대한 기본재산처분 허가신청(이하 ‘이 사건 허가신청’이라 한다)을 하였고, 피청구인은 2024. 3. 4. 청구인에게 ‘기부재산을 반환할 경우 법인 기본재산은 7,600만원(임차료 6,000만원, 현금 1,600만원)으로 기존 목적사업을 수행하기에는 부족하므로 법인의 설립목적 달성에 어려움’을 사유로 「사회복지사업법」 제23조(재산 등) 및 같은 법 시행규칙 제14조(기본재산의 처분)에 따라 이 사건 허가신청에 대하여 불허가처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 피청구인은 ‘기부재산을 반환할 경우 법인 기본재산은 7,600만원(임차료 6,000만원, 현금 1,600만원)으로 기본 목적사업을 수행하기는 부족하여 법인의 설립 목적달성에 어려움이 있다’는 이유로 정확한 사실 파악(위 7,600만원 중 임차료 6,000만원은 비용인 임차료가 아니라 임차보증금으로 현금성 자본이고, 사업이 처음과 변동이 없음)과 합리적인 기준 없이 막연히 어렵다는 등 2차에 걸쳐 필요하지도 않은 보충계획을 제출하라고 하면서 이 사건 처분을 하였으며 이는 재량권을 남용한 것이므로 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 사회복지법인에 출연된 재산, 즉 기본재산은 법인의 실체인 동시에 법인의 목적을 수행하기 위한 가장 기본적인 수단인데, 사회복지법인 기본재산 규모에 대하여 법령상 구체적 기준은 없으며, 주무관청이 재량으로 판단하고 있고, 2021년 자료 중 지자체별 사회복지법인 노인분야 기본재산 기준을 보면, 지자체별로 2억5천만원 ~ 20억으로 되어 있으며, 기본재산 처분 허가 시 감소된 재산 보충방법도 중요한 사항 중 하나이므로 감소된 재산 보충방법에 대해 구체적으로 제시할 것을 보완 요청한 것은 재량권 남용이 아니다. 4. 관계법령 사회복지사업법 제23조 사회복지사업법 시행규칙 제14조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 등기사항전부증명서, 토지기부약정서, 이 사건 허가신청에 대한 검토보고서, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인의 2024. 2. 7.자 등기사항전부증명서(현재 유효사항)에는 다음과 같은 내용이 기재되어 있다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=143444751"> ┌───────────────────────────────────────────────┐ │○ 명칭 : 사회복지법인 A │ │○ 주사무소 : 대전광역시 중구 │ │○ 목적 │ │ - 이 법인은 「민법」 제32조의 규정에 의한 비영리 법인으로 「노인복지법」에 의한 재가 노인복 │ │지사업을 수행하고 고령화 사회로 일상 생활이 어려운 노인들을 건강하고 인정된 노후생활을 영 │ │위할 수 있도록 지원하며 노인복지 증진을 도모함을 목적으로 한다. │ │ 위 목적을 달성하기 위하여 다음 사업을 행한다. │ │ 1. 재가노인복지시설(방문요양, 방문목욕) 설치 운영 │ │ 2. 그 밖에 이 법인 목적달성에 필요한 사업 │ │ 3. 이 법인은 「사회복지사업법」 제28조의 규정에 의하여 법인의 목적사업 수행에 지장이 없는 범 │ │위 안에서 다음의 수익사업을 할 수 있다. │ │ 1) 의료기관 개설운영사업 │ │ 4. 제3항의 수익사업을 경영하기 위하여 대표이사는 이사회의 의결을 거쳐 관리자 또는 책임자를 │ │임명한다. │ │○ 임원에 관한 사항 │ │ - 대표이사 B(2023. 7. 3. 등기) │ │○ 법인성립연월일 : 2011. 5. 18. │ │○ 등기기록의 개설사유 및 연월일 │ │ - 설립 : 2011. 5. 18. │ └───────────────────────────────────────────────┘ 다 음 - </img> 나. 대전광역시 중구청장의 2012. 2. 14.자 재가장기요양기관 설치신고증명서에는 다음과 같은 내용이 기재되어 있다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=143444717"> ┌───────────────────────────────────────────────┐ │재가장기요양기관 설치신고증명서 │ │ │ │○ 재가장기요양기관명 : C │ │○ 소재지 : 대전광역시 중구 │ │○ 제공 가능한 장기요양급여의 종류 : 재가장기요양기관 방문요양 │ │ 재가장기요양기관 방문목욕 │ │○ 장기요양기관의 장(법인의 대표자) : B │ │ │ │ 「노인장기요양보호법」 제32조 및 같은 법 시행규칙 제24조제1항에 따라 재가장기요양기관으로 신 │ │고하였음을 증명합니다. │ │ │ │2012. 2. 14. │ │대전광역시 중구청장 │ └───────────────────────────────────────────────┘ 다 음 - </img> 다. 청구인과 D(이하 ‘이 사건 토지 기부자’라 한다)이 약정한 2013. 11. 1.자 토지기부약정서에는 다음과 같이 기부조건(이하 ‘이 사건 해제조건’이라 한다) 등을 포함한 내용이 기재되어 있다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=143444753"> ┌────────────────────────────────────────────────┐ │토지기부약정서 │ │○ 기부자 : D(개인 : 사회복지법인 A 대표이사) │ │○ 기부금품(물건) : 대전광역시 중구 소재 토지 3,300m2 │ │○ 기부금품의 종류 : 부동산[부동산의 종류 토지(임야)] │ │○ 기부방법 : 토지 분할 후 소유권 이전 │ │○ 기부용도 : 사회복지법인 A의 목적사업 달성(장애인복지시설 설치운영) │ │○ 기 부 처 : 사회복지법인 A │ │○ 기부시기 : 토지의 분할 완료 후 이사회 결의에 따라 정해진 시기 │ │○ 기부조건 : 사회복지법인 A의 목적사업인 장애인복지시설 운영을 위해 토지를 무상으로 기부하고자 │ │하며, 기부 후 5년 이내에 정당한 사유 없이 목적사업이 시행되지 않을 경우 기부 │ │는 철회되어 기부자인 D에게 토지의 소유권을 환원하여 귀속한다. │ │2013. 11. 1. │ │기부자 : D 수령자 : A │ └────────────────────────────────────────────────┘ 다 음 - </img> 라. 이 사건 토지 기부자는 2023. 12. 4. 청구인에게 이 사건 해제조건 성취를 이유로 한 기부토지 반환요청을 하였는데, 그 주요내용은 다음과 같다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=143444719"> ┌────────────────────────────────────────────────┐ │기부토지반환요청서 │ │○ 기부토지내역 │ │ - 토지지번 : 대전광역시 중구 │ │ - 기부면적 : 3,300m2 │ │ - 기부일자 : 2013. 11. 1. │ │ - 기 부 자 : D │ │○ 기부 목적 및 조건 │ │ - 기부 목적 │ │ 사회복지법인 A의 목적사업인 장애인복지시설 운영을 위해 상기 토지를 무상으로 기부하며, │ │ - 기부조건 │ │ 기부시점으로부터 5년 이내에 정당한 사유 없이 기부목적에 맞는 목적사업이 운영되지 않을 경우 │ │기부자인 D에게 반환하는 조건으로 기부함 │ │○ 기부토지 반환 청구 사유 │ │ - 청구인 D는 2013. 11 .1. 상기 토지에 대하여 사회복지법인 A의 목적사업인 장애인복지시설 운영에 │ │사용하도록 무상으로 기부함 │ │ - 단, 기부시점으로부터 5년 이내에 기부조건에 맞는 목적사업이 이루어지지 않을 경우 기부자에게 │ │반환하는 조건으로 기부하였으나 │ │ - 2023년 12월 현재까지도 기부목적에 맞는 장애인복지사업이 이루어지고 있지 않음으로 상기 토지에 │ │대하여 빠른 시일 내에 반환하여 줄 것을 요청함 │ │ │ │2023. 12. 4. │ │청구인(기부자) : D │ │사회복지법인 A 대표이사 귀하 │ └────────────────────────────────────────────────┘ 다 음 - </img> 마. 우리 위원회가 조사한 바에 따르면, 청구인은 2024. 1. 30. 피청구인에게 이 사건 허가신청을 하였는데, 피청구인의 2024. 2. 29.자 이 사건 허가신청에 대한 검토보고서에는 다음과 같은 내용이 기재되어 있다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=143444721"></img><img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=143444723"></img><img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=143444725"> ┌─────────────────────────────────────────────────┐ │A 기본재산처분 허가신청 검토보고 │ │?? 법인 현황 │ │ ? 법 인 명 : 사회복지법인 A / 시설법인 │ │ ? 대표이사 : B / 2011. 5. 설립허가 │ │ ? 소 재 지 : 대전 중구 │ │ ? 목적사업 │ │ ① 재가노인복지시설(방문요양, 방문목욕) 설치 운영 │ │ ② 그 밖에 이 법인 목적달성에 필요한 사업 │ │ ③ 의료기관 개설 운영사업 │ │ ? 기본재산: 105,851,429원 │ │ (단위: 천원) │ │─────────────────┬──────────────────── │ │ 용도별 │형태별 │ │─────┬─────┬─────┼────┬───┬──┬───┬──── │ │ 계 │목적사업용│수익사업용│계 │토지 │건물│임차 │예금 │ │ │ │ │ │ │ │보증금│ │ │─────┼─────┼─────┼────┼───┼──┼───┼──── │ │ 105,851 │105,851 │0 │105,851 │29,336│0 │60,000│16,515 │ │─────┴─────┴─────┴────┴───┴──┴───┴──── │ │ │ │?? 신청내용 │ │ ? 민 원 명 : 기본재산처분 허가 신청(기부조건 미 이행 출연재산 반환) │ │ ? 신청(접수)일 : 2024. 1 30. / 처리기한 3. 6. (1회 연장, 1회 보완) │ │ ? 신청내용 : 출연재산 기부조건 미 이행으로 반환 (토지 29,336천원) │ │ ? 기부내용 (기부약정서) │ │ - 기부일자 : 2013. 11. 1. / 기부자 : D(출연당시 대표이사) │ │ - 기부재산(토지) : 총 3,300㎡ │ │ - 기부조건 : 장애인복지시설 운영용. 기부 후 5년 이내 목적사업 미이행 시 소유권 환원 │ │ ? 감소된 재산 보충방안: 시설 운영에 따른 잉여금 법인 전입 │ │┌──────────┬──────────┬───────────────────┬─┐ │ ││시설명 │재원 │목표액 (단위: 천원) │비│ │ ││ │ ├───┬───┬───┬───┬───┤고│ │ ││ │ │계 │’24년│’25년│’26년│’27년│ │ │ │├──────────┼──────────┼───┼───┼───┼───┼───┼─┤ │ ││재가노인복지시설 │시설운영 잉여금을 법│50,000│5,000 │10,000│15,000│20,000│ │ │ ││(방문요양, 방문목욕)│인으로 전입 │ │ │ │ │ │ │ │ ││ │(연도별 적립) │ │ │ │ │ │ │ │ │└──────────┴──────────┴───┴───┴───┴───┴───┴─┘ │ │ │ │ ※ 향후, 재가노인복지시설(주간보호시설) 운영 사업 확대 예정 │ │ │ │?? 처분대상 │ │ ? 처분의 종류: 출연재산(부동산) 철회로 소유권 반환 │ │ ? 처분대상: 6필지 (출연 당시 5필지) │ │ (단위: 원) │ │┌──┬───┬───┬──────┬─────┬────────┐ │ ││구분│소재지│규모 │2023년 │등기가액 │비고 │ │ ││ │ │(㎡) │개별공시지가│(정관) │ │ │ │├──┼───┼───┼──────┼─────┼────────┤ │ ││계 │6필지 │3,300 │44,547,770 │29,335,740│출연 당시 5필지 │ │ │├──┼───┼───┼──────┼─────┼────────┤ │ ││토지│중구 │736 │15,014,400 │11,555,200│ │ │ │├──┼───┼───┼──────┼─────┼────────┤ │ ││토지│중구 │176 │7,040,000 │4,276,800 │ │ │ │├──┼───┼───┼──────┼─────┼────────┤ │ ││토지│중구 │425 │9,392,500 │6,672,500 │ │ │ │├──┼───┼───┼──────┼─────┼────────┤ │ ││토지│중구 │875 │5,416,250 │3,045,000 │ │ │ │├──┼───┼───┼──────┼─────┼────────┤ │ ││토지│중구 │998 │6,676,620 │3,786,240 │ │ │ │├──┼───┼───┼──────┼─────┼────────┤ │ ││토지│중구 │90 │1,008,000 │ │ │ │ │└──┴───┴───┴──────┴─────┴────────┘ │ │ │ │ ? 처분사유 : 출연재산 기부조건* 미이행으로 소유권 반환 │ │ * 장애인복지시설 운영용. 기부 후 5년 이내에 기부조건 미이행 시 소유권 환원 │ │ ? 감소된 재산의 보충방안(법인 제시) : 코로나 종료 후 재가노인복지시설(방문요양)이 활발하게 진 │ │행되고 있음. 주간보호시설 설치 운영 목표로 시설 운영에 따른 잉여금을 법인으로 전입하여 │ │보충할 계획임 │ │ ⇒ 감소된 재산 보충방법으로 시설잉여금을 법인전입금 처리하는 것을 제시하였으나, 설립 이후 현재 │ │까지 시설잉여금이 발생되어 법인으로의 전입금은 전무한 상태임 │ │ │ │?? 변호사 자문 및 복지부 질의답변 │ │ ? 기부조건 미이행 출연재산 반환 │ │ - 기본재산처분 허가 대상이지만, 반환에 따른 기존 목적사업 수행 여부 가능성을 판단하여 허가 │ │여부 결정 │ │ ? 복지부 및 고문변호사 자문내용 │ │ - (보건복지부) 법인의 기본재산인 부동산(출연재산)을 기부조건에 따라 출연자에게 반환하고자 하는 │ │경우, 이는 무상으로 재산을 상대방에게 수여하는 ‘증여’로 보아 기본재산 처분허가 대상임/보건 │ │복지부사회서비스자원과-**** (2023. 12. 8.) │ │ - (E 변호사) ① 법인의 설립목적을 달성하기 곤란하게 되거나, 제어적인 어려움을 초래할 여지가 │ │있는지 여부, 기본재산 중 해당 재산의 비율 등을 고려하여 허가를 판단해야 할 것임, ② 비교 │ │적 명확하게 해제조건부 또는 부담부 기부(증여)임을 명시하였으므로 반환 대상임 │ │ │ │?? 검토결과 : 불허가 │ │ ? 「사회복지사업법」 제23조(재산 등) 및 같은 법 시행규칙 제14조(기본재산의 처분)에 따라 기본 │ │재산처분(기부토지 반환) 불허가 │ │ - ‘장애인복지시설 설치 운영’ 목적사업용으로 기부. 법인에서 부지를 제공하고 건물은 보조금으로 │ │장애인복지시설을 건축할 계획이었으나, 건축비용 보조금 지원이 되지 않아, 기부조건 미이행 │ │결과 초래 │ │ - 법인의 현재 목적사업은 장기요양기관인 재가노인복지시설(방문요양, 방문목욕)로 직접 서비스대 │ │상자 집에 방문하여 서비스를 제공하는 것으로, 시설 운영은 장기요양급여비로 운영하고 부족 │ │분은 기본재산에서 충당하여야 함 │ │ │ │ ☞ 관계규정과 자문결과 등을 종합적으로 검토한 결과 기부조건 미이행으로 반환할 경우 기본재산 │ │은 7,600만원 밖에 남지 않아 기존 목적사업의 운영재산을 충당하기에는 현저히 부족한 재산으 │ │로 판단됨. 따라서 민원인의 신청대로 기본재산처분 허가 시 법인의 설립목적 달성이 어렵다고 │ │판단되므로 기본재산처분을 불허가 하는 것이 타당할 것으로 사료됨 │ └─────────────────────────────────────────────────┘ 다 음 - </img> 바. 피청구인은 2024. 3. 4. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「사회복지사업법」 제23조제1항부터 제3항까지에 따르면, 법인은 사회복지사업의 운영에 필요한 재산을 소유하여야 하고(제1항), 법인의 재산은 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 기본재산과 보통재산으로 구분하며(제2항), 법인은 기본재산에 관하여 매도ㆍ증여ㆍ교환ㆍ임대ㆍ담보제공 또는 용도변경을 하려는 경우에는 시ㆍ도지사의 허가를 받아야 한다(제3항제1호)고 되어 있다. 2) 「사회복지사업법 시행규칙」 제14조제1항에 따르면, 법인은 법 제23조제3항제1호에 따라 기본재산의 매도ㆍ증여ㆍ교환ㆍ임대ㆍ담보제공 또는 용도변경(이하 ‘처분’이라 한다)에 관한 허가를 받고자 하는 경우에는 기본재산처분허가신청서에 기본재산의 처분을 결의한 이사회 회의록사본 1부, 처분하는 기본재산의 명세서 1부, 처분하는 기본재산의 감정평가서(교환의 경우에는 취득하는 재산의 감정평가서를 포함하며, 개별공시지가서 확인서로 첨부서류에 대한 정보를 확인할 수 있는 경우에는 그 확인으로 첨부서류를 갈음한다) 1부를 첨부하여 시ㆍ도지사에게 제출하여야 한다. 이 경우 시ㆍ도지사는「전자정부법」제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 개별공시지가 확인서를 확인하여야 한다고 되어 있다. 나. 판단 피청구인은, 사회복지법인에 출연된 재산, 즉 기본재산은 법인의 실체인 동시에 법인의 목적을 수행하기 위한 가장 기본적인 수단인데, 사회복지법인 기본재산 규모에 대하여 법령상 구체적 기준은 없으며, 주무관청이 재량으로 판단하고 있고, 2021년 자료 중 지자체별 사회복지법인 노인분야 기본재산 기준을 보면, 지자체별로 2억5천만원 ~ 20억으로 되어 있다는 취지로 주장하므로 살펴본다. 관계법령에 따르면, 사회복지법인은 사회복지사업의 운영에 필요한 재산을 소유하여야 하고, 법인이 기본재산에 관하여 증여 등을 하려는 경우 시·도지사의 허가를 받아야 하는데, 위 사건개요 및 인정사실에 따르면 ① 청구인의 등기사항전부증명서상 법인성립연월일은 2011. 5. 18.이고, 재가장기요양기관 설치신고증명서상 재가장기요양기관(C)의 신고일은 2012. 2. 14.인데, 토지기부약정서는 2013. 11. 1.에 체결된 점에 비추어 볼 때, 이 사건 토지의 기부와 청구인의 법인설립은 관련성이 없는 점, ② 토지기부약정서상 이 사건 토지의 기부조건으로 ‘기부 후 5년 이내에 정당한 사유 없이 목적사업(장애인복지시설 설치 운영)이 시행되지 않을 경우 기부는 철회되어 기부자인 D에게 토지의 소유권을 환원하여 귀속한다.’고 되어 있는 점, ③ 기부토지반환요청서상 이 사건 토지 기부자는 청구인에게 ‘기부시점으로부터 5년 이내에 기부조건에 맞는 목적사업이 이루어지지 않을 경우 기부자에게 반환하는 조건으로 기부하였으나, 2023년 12월 현재까지도 기부목적에 맞는 장애인복지사업이 이루어지고 있지 않음으로 상기 토지에 대하여 빠른 시일 내에 반환하여 줄 것을 요청함’을 사유로 기부토지 반환요청을 한 점, ④ 피청구인의 이 사건 허가신청에 대한 검토보고서상 보건복지부의 자문내용에는 ‘법인의 기본재산인 부동산(출연재산)을 기부조건에 따라 출연자에게 반환하고자 하는 경우, 이는 무상으로 재산을 상대방에게 수여하는 ‘증여’로 보아 기본재산 처분허가 대상임‘으로 기재되어 있는 점, ⑤ 적법한 해제조건 성취로 인한 기본재산 반환의 경우 「사회복지사업법」 제23조 제3항에 따른 주무관청의 허가는 기속재량으로 볼 여지도 있다는 점, ⑥ 이 사건 토지의 기부 전에도 청구인은 기존 목적사업인 재가장기요양기관(C)을 운영하고 있었고, 이 사건 토지가 반환된다고 하여 청구인이 기존 목적사업(재가장기요양기관)을 수행하기에 기본재산이 부족하다고 보기 어려운 점 등을 종합해 볼 때, 청구인의 이 사건 허가신청에 대하여 ‘기부재산을 반환할 경우 기존 목적사업을 수행하기에는 기본재산이 부족하여 법인의 설립목적 달성이 어렵다’는 이유로 한 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법·부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.