기부(증여)토지반환 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 1986. 6. 13. ○○○시 ○○동 ○○○-○번지(대 880㎡ 중 665㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 공용청사 신축 및 사용을 목적으로 피청구인에게 증여하였으나 현재 기부목적과 달리 사용하고 있다는 이유로 2013. 7. 20. 피청구인에게 반환청구를 하자, 피청구인은 2013. 7. 24. 이 사건 토지는 청구인이 아무런 조건 없이 피청구인에게 증여한 것으로 현재 피청구인 명의로 등기되어 있는 행정재산이라는 취지로 회신하였다. 그 후 청구인 2013. 10. 29. 이 사건 토지는 증여목적을 상실한 토지로 반환할 것을 다시 청구하자, 피청구인은 2013. 11. 11. 행정재산으로 관리하고 있어 반환할 수 없다고 통지하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 이 사건 토지를 오직 공용청사신축 및 사용을 목적으로 피청구인에게 증여 하였으나 그 사용목적을 상실한 토지이다. 이 사건 토지위의 ○○동사무소(현 ○○동 주민자치센터)가 다른 곳으로 신축이전 하였으므로 당초 증여목적을 상실한 것이다. 따라서 청구인이 운영하고 있는 공익법인 장학재단으로 출연하고, 여기서 관리하여 공익목적으로 사용할 수 있도록 토지를 반환하여야 한다. 2) 대법원은 이 사건과 동일한 경우 증여의 목적을 상실한 토지를 기증자에게 반환하라는 판결을 유지하고 있다. 피청구인은 이 사건 토지에 대한 당초 증여목적을 상실하였으므로 기증자에게 반환하여야 하고, 이러한 반환요구를 거부하는 것은 위법·부당하므로 마땅히 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 피청구인이 이 사건 토지는 행정재산으로 반환대상이 아니라고 회신한 것을 행정처분이라고 주장하고 있는데, 피청구인의 이 사건 회신은 이 사건 토지가 행정재산이라는 사실을 알려준 것으로 사실의 통지에 불과한 것이다. 피청구인은 청구인과 증여계약에 의하여 이 사건 토지를 취득한 것이고, 청구인은 기부서에 주민복지를 위한 공용청사신축 및 사용을 목적으로 기부하였다고 주장하나 당시 「공유재산 및 물품관리법」(이하 ‘공유재산법’이라 한다)에 따라 조건이 수반된 재산을 증여받을 수 없음을 검토한 후 아무런 조건이 없는 증여계약으로 하여 피청구인의 소유로 이전등기를 한 것이다. 2) 또한, 공유재산법은 공유재산을 보호하고 취득·유지·보존 및 운용과 처분의 적정을 기할 목적으로 하고 있고 사익보호를 목적으로 하고 있지 않은 점, 피청구인의 이 사건 회신은 기부재산에 대해서 반환할 수 없음을 통지한 것으로 행정처분이 아닌 것이다. 따라서 청구인의 이 사건 행정심판청구는 각하되어야 한다. 3) 청구인은 피청구인이 이 사건 토지를 기부목적인 아닌 다른 목적(유치원)으로 사용하고 있어 반환하여야 한다고 하나, 공유재산법 제7조제2항에서는 조건이 수반된 기부는 허용되지 않고 있으므로 청구인의 주장처럼 조건이 붙어 있는 토지라 할 수 없다. 더욱이 공유재산법에서 사인이 기부채납한 재산을 추후 특별한 사정이 발생하는 경우에 반환하여야 한다는 규정은 없다. 설령, 공용청사가 시립 어린이집으로 변경되었다고 하더라도 이는 지방자치법 제9조에 다른 주민복지증진을 위한 것으로 결국 기부목적인 주민복지 등 공익적 목적을 상실하였다고 볼 수도 없다. 따라서 청구인의 이 사건 행정심판청구는 행정처분이 아닌 것에 대한 청구로서 각하되거나, 시립 어린이집도 결국 주민의 공공복리를 위한 것이므로 기부목적이 소멸되었으므로 반환하여야 한다는 청구인의 이 사건 심판청구는 마땅히 기각되어야 한다. 3. 이 사건 청구의 적법 여부 가. 관계법령 【공유재산 및 물품관리법】 제7조(기부채납) ① 지방자치단체는 공유재산에 편입할 재산을 기부하려는 자가 있으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 받아들일 수 있다. ② 제1항에 따라 기부하려는 재산이 지방자치단체가 관리하기 곤란하거나 필요하지 아니한 것인 경우 또는 기부에 조건이 수반된 것인 경우에는 받아들여서는 아니 된다. 다만, 행정재산으로 기부하는 재산에 대하여 그 기부자와 그 상속인 또는 그 밖의 포괄승계인이 무상(無償)으로 사용·수익할 수 있도록 허가하여 줄 것을 조건으로 그 재산을 기부하는 경우에는 기부에 조건이 수반된 것으로 보지 아니하며 이를 받아들일 수 있다. [전문개정 2008.12.26] 【공유재산 및 물품관리법 시행령】 제5조(기부채납) ① 지방자치단체의 장은 법 제7조제1항에 따라 기부(寄附)를 받아들일 때에는 기부자로부터 다음 각 호의 사항을 분명하게 적은 기부서와 권리 확보에 필요한 서류를 받아야 한다. 1. 기부할 물건의 표시 2. 기부자의 명칭, 성명(법인의 경우는 그 대표자의 성명) 및 주소 3. 기부의 목적 4. 기부할 물건의 가격 5. 기부할 물건의 도면 ② 지방자치단체의 장은 대표자가 기부하는 경우에는 그 대표자임을 증명하는 서류와 각 기부자의 성명ㆍ주소 및 기부 재산 등을 적은 명세서를 제1항의 기부서에 첨부하게 하여야 한다. ③ 지방자치단체의 장은 기부자가 법 제20조제3항 단서에 따라 기부재산의 사용기간에 그 기부재산을 전대(轉貸)하려는 경우에는 제1항의 기부서에 전대차(轉貸借) 사업계획서를 첨부하게 하여야 한다. ④ 법 제7조제2항 본문에서 "기부하려는 재산이 지방자치단체가 관리하기 곤란하거나 필요하지 아니하는 것인 경우"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 1. 무상 사용ㆍ수익허가기간이 지난 후에도 해당 지방자치단체가 직접 사용하기 곤란한 경우 2. 재산 가액(價額) 대비 유지ㆍ보수비용이 지나치게 많은 경우 3. 무상 사용ㆍ수익허가기간이 20년을 초과하는 경우 4. 그 밖에 지방재정에 이익이 없는 것으로 인정되는 경우 [전문개정 2009.4.24] 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "처분"이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 2. "부작위"란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 3. "재결(裁決)"이란 행정심판의 청구에 대하여 제6조에 따른 행정심판위원회가 행하는 판단을 말한다. 4. "행정청"이란 행정에 관한 의사를 결정하여 표시하는 국가 또는 지방자치단체의 기관, 그 밖에 법령 또는 자치법규에 따라 행정권한을 가지고 있거나 위탁을 받은 공공단체나 그 기관 또는 사인(私人)을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. ② 대통령의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에서 행정심판을 청구할 수 있도록 정한 경우 외에는 행정심판을 청구할 수 없다. 나. 판 단 1) 이 사건 행정심판 당사자들이 제출한 자료에 의하면 청구인이 1986. 6. 13. 이 사건 토지를 피청구인에게 공용청사신축 및 사용을 목적으로 증여하였고, 피청구인이 이 사건 토지를 증여 목적으로 사용하다 1996. 10. 10. 시립어린이집으로 변경·사용하여 온 사실이 있으며, 청구인이 2013. 7. 20. 1차 토지반환신청, 2013. 10. 19. 2차 반환청구를 하자 행정재산임을 통지한 사실이 인정된다. 2) 「행정심판법」 제2조, 제3조에 따르면, 처분이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하고, 행정심판의 대상은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다고 규정하고 있는바, 이 사건에서와 같이 청구인이 일정한 목적으로 가지고 지방자치단체에 하는 행위는 기부자가 그의 소유재산을 지방자치단체의 공유재산으로 증여하는 의사표시를 하고 지방자치단체는 이를 승낙하는 채납의 의사표시를 함으로써 성립하는 증여계약이고, 청구인이 2013. 7. 20. 피청구인에게 한 의사표시는 증여계약해제의 의사표시이며, 피청구인이 청구인에게 한 통지는 이에 대한 의사표시에 불과할 뿐이어서 「행정심판법」상 심판청구의 대상이 아니므로 이 사건 행정심판청구는 부적법하다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 부적법하다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.