기부채납조건 무효확인청구

1. 사건개요 청구외 ○○○는 2011. 3. 24. ○○도 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○○-○○ (317㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 제1종 근린생활시설(소매점)(이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)을 건축하기 위하여 건축허가신청을 하면서 이 사건 토지 및 같은리 ○○○-○번지 90㎡의 토지형질변경을 위하여 개발행위허가신청도 함께하였고, 피청구인은 2011. 4. 4. ‘도시계획도로에 편입된 동소 ○○○-○번지 90㎡(이하 ’이 사건 기부채납토지‘라 한다)는 도로포장 후 ○○시로 무상귀속(기부채납) 하여야 한다’는 조건으로 건축허가를 하였다. 이후 피청구인은 2011. 5. 19. 이 사건 토지의 건축주를 ○○○에서 청구인으로 변경하는 내용으로 건축관계자 변경신고 수리통지를 하였고, 2012. 2 14. 이 사건 기부채납토지의 소유권이 청구인에서 ○○시로 이전되었고, 피청구인은 2012. 2. 22. 이 사건 건축물에 대하여 사용승인을 하였다. 이후 2015. 1. 15. 이 사건 기부채납토지에 계획된 도시계획도로가 폐지되었고, 청구인은 2015. 9. 2. 건축허가에 부관을 설정하는 것은 위법·부당하다는 사유로 무효임을 확인하고자 행정심판청구를 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 이 사건 토지상에 제1종 근린생활시설(소매점)건축을 위하여 건축허가신청을 하였으나 피청구인은 부지경계에 접하여 있는 소로 ○-○ 도시계획도로에 포함된 청구인 소유 토지(○○리 ○○○-○토지 중 일부인 90㎡)를 기부채납하는 조건을 수용하여야 건축허가를 득할 수 있다고 종용하여 청구인으로서는 뚜렷한 대안이 없어 무상귀속을 수용하여 건축허가를 받은바 있다. 2) 당해 소로 ○-○ 도시계획도로는 시설결정만 된 상태에서 사업시행자의 지정이나 실시계획 인가 등 없이 장기간 방치된 장기미집행 도시계획시설이었다가 2015. 1. 15. ○○시 고시 제2015-5호로 폐지(시의회 해제권고 및 현황여건상 개설이 불합리한 도로로서 시설폐지)되었으므로 청구인이 기부채납한 토지는 현재는 사실상 사유지인 상태이고 당연히 기부채납을 하였던 청구인에게 반환하여야 함이 마땅함에도 불구하고 피청구인은 청구인의 의사와 무관하게 행정재산으로 보유하고 있는바 이는 행정의 신뢰보호원칙에도 위배된다. 3) 주택건설 사업계획 승인 등 재량행위에는 부관을 부가할 수 있으나 건축허가처럼 법규의 집행에 대하여 행정청의 재량이 전혀 허용되지 않는 기속행위에는 부관을 부가할 수 없다. 기속행위는 행정청이 법규에 엄격히 기속되므로 부관을 붙임으로서 법규가 정한 법률효과를 임의로 제한할 수 없다고 보기 때문이다. 따라서 기속행위인 이 사건 건축허가에 기부채납 하도록 부관을 부가한 것은 무효이다. 또한「공유재산 및 물품관리법」제7조제2항에 기부에 조건이 수반된 것인 경우에는 기부채납을 받아들여서는 아니된다고 규정하고 있고,「국유재산법」제13조제2항에는 기부에 조건이 붙은 경우에는 기부채납을 받아서는 아니된다고 규정하고 있음에도 건축허가신청과 무관한 사유지를 단순히 공익적 목적에 우선한다는 취지로 기부채납토록 한 조건부건축허가는 위법·부당하다. 4) 피청구인이 주장하는 바와 같이「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제57조제1항에 의거 개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자에게 제출할 의무가 있으나 같은 조 단서조항에서 건축법의 적용을 받는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 하려는 자는 예외적으로 건축법에서 정하는 절차에 따라 신청서류를 제출하는 것으로 적용을 달리하고 있고, 위 규정에서 ‘필요한 용지’란 건축행위에 따른 난개발을 방지하기 위한 기반시설의 연계설치와 관련하여 필요한 용지를 말하는 것인데 이 사건 기부채납토지에 계획된 도시계획도로는 ○○○가 건축허가신청당시 사실상 도로개설이 되어 있지 않은 장기미집행 도시계획시설이었으므로 당해 건축허가신청에 있어 직접적인 기반시설의 설치대상은 아니다. 따라서 청구인의 건축허가신청 건은 건축법을 적용받는 건축물로 기속행위이고 기속행위에는 부관을 부가할 수 없음에도 기부채납이라는 부관을 부가한 것은 재량권의 일탈·남용이다. 5) 피청구인은 이 사건 건축허가 및 개발행위허가로 토지의 이용가치가 증진되었기 때문에 공공시설을 설치할 목적으로 부가하는 기부채납조건은 적법하다고 주장하나, 토지이용증진의 반사적 이익은 기부채납 여부와 무관하게 개발부담금과 제세공과금 등으로 부과·징수되므로 피청구인의 주장은 설득력이 없다. 6) 이 사건 기부채납 토지는 도시계획으로 인하여 기부채납된 것이 아니라 피청구인의 강박에 의하여 청구인이 건축허가의 절박한 상황에서 용인한 것이다. 그리고 도시계획이 해제되어서 민간인에게 다시 무상 양여해야 하는 것이 아니라 기속행위인 건축허가에 법령상 특별한 근거가 없는 부관을 부가하여 법률효과의 무효를 원인으로 반환해야하는 것이다. 7) 피청구인은 대법원 판례(2006. 9. 14. 선고 2006다30785)를 인용하며 개발행위목적의 기부채납조건부여가 적법하다고 주장하나 이 사건과 사안이 전혀 다르다. 이 사건 토지는 맹지가 아니라 건축법상 도로에 접하여 있어서 도시계획시설결정 도로를 이용하여야만 건축허가를 받을 수 있는 부지가 아니나, 대법원 판례내용은 건축법상 도로가 없는 맹지로서 부득이 도시계획시설로 결정된 도로를 건축법상 도로로 인정받아야 비로소 형질변경허가가 가능하여 진입로 확보차원에서 진입도로상 접한 편입 용지 일부를 기부채납한 것이어서 사안이 다르다. 나. 피청구인 주장 1) 피청구인이 이 사건 토지 상 제1종근린생활시설(소매점) 목적의 건축허가가 접수되어 관련법을 종합적으로 검토한 결과, 도시계획도로에 편입된 ○○읍 ○○리 460-12번지(기존 ○○리 ○○○-○번지에서 분할됨, 90㎡)에 대하여 기부채납하는 개발행위허가 조건으로 개발행위 의제허가 협의처리를 하였다. 건축행위에는 절토·성토가 필요 없는 지목상 대지에 한하여 개발행위허가 절차가 필요 없으며, 지목 변경을 수반 또는 절토·성토가 있는 토지에 대하여는 반드시 건축허가와 개발행위허가를 득하여야 한다. 따라서, 건축허가신청 관련하여「건축법」만 적용받는 사항이 아니며 개발행위가 반드시 수반되어야 하고 국토계획법 제57조제1항 규정에 의거 개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자에게 제출하여야 하고 같은 조 제4항에 따라 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보, 위해 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 조치를 할 것을 조건으로 개발행위허가를 할 수 있으므로, 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보를 위하여 기부채납 조건으로 개발행위허가를 할 수 있다. 기부채납과 관련하여 대법원 판례(2006. 9. 14. 선고 2006다30785판결)에 따르면 피청구인의 개발행위허가 조건으로 부가된 기부채납이 적법하게 처리되었음을 알 수 있다. 2)「공유재산 및 물품관리법」제7조에 의하면 지방자치단체는 공유재산에 편입할 재산을 기부하려는 자가 있으면 이를 받아들일 수 있으며 같은 조 제1항에 따라 기부하려는 재산이 지방자치단체가 관리하기 곤란하거나 필요하지 아니한 것인 경우 또는 기부에 조건이 수반된 경우에는 받아들여서는 아니된다고 규정하고 있는바, 도시계획으로 기부채납된 고유재산을 그 도시계획이 해제됨으로 민간인에게 다시 무상 양여(민법상 증여)하는 것은 일종의 조건이 수반된 것으로 보여지므로 청구인이 주장하는 기부채납의 무효 및 무상양여는 적법하지 않다. 청구인은 토지를 기부채납함에 있어 아무런 조건 없이 기부채납하였다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【건축법】 제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다. <개정 2014.1.14.> ③ 제1항에 따라 허가를 받으려는 자는 허가신청서에 국토교통부령으로 정하는 설계도서를 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 한다. <개정 2013.3.23.> ⑤ 제1항에 따른 건축허가를 받으면 다음 각 호의 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 보며, 공장건축물의 경우에는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조의2와 제14조에 따라 관련 법률의 인·허가등이나 허가등을 받은 것으로 본다. <개정 2009.6.9., 2010.5.31., 2011.5.30., 2014.1.14.> 3. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위허가 ⑥ 허가권자는 제5항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항이 다른 행정기관의 권한에 속하면 그 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하며, 협의 요청을 받은 관계 행정기관의 장은 요청을 받은 날부터 15일 이내에 의견을 제출하여야 한다. 이 경우 관계 행정기관의 장은 제8항에 따른 처리기준이 아닌 사유를 이유로 협의를 거부할 수 없다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 6. "기반시설"이란 다음 각 목의 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 말한다. 가. 도로·철도·항만·공항·주차장 등 교통시설 13. "공공시설"이란 도로·공원·철도·수도, 그 밖에 대통령령으로 정하는 공공용 시설을 말한다. 제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시·군계획사업에 의한 행위는 그러하지 아니하다. <개정 2011.4.14.> 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다) 3. 토석의 채취 4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다) 5. 녹지지역·관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위 제57조(개발행위허가의 절차) ① 개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해(危害) 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다. 이 경우 개발밀도관리구역 안에서는 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보에 관한 계획서를 제출하지 아니한다. 다만, 제56조제1항제1호의 행위 중 「건축법」의 적용을 받는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 하려는 자는 「건축법」에서 정하는 절차에 따라 신청서류를 제출하여야 한다. <개정 2011.4.14.> ② 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 제1항에 따른 개발행위허가의 신청에 대하여 특별한 사유가 없으면 대통령령으로 정하는 기간 이내에 허가 또는 불허가의 처분을 하여야 한다. <개정 2011.4.14.> ③ 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 제2항에 따라 허가 또는 불허가의 처분을 할 때에는 지체 없이 그 신청인에게 허가내용이나 불허가처분의 사유를 서면으로 알려야 한다. <개정 2011.4.14., 2013.7.16.> ④ 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가를 하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보, 위해 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 조치를 할 것을 조건으로 개발행위허가를 할 수 있다. <개정 2011.4.14.> 제65조(개발행위에 따른 공공시설 등의 귀속) ② 개발행위허가를 받은 자가 행정청이 아닌 경우 개발행위허가를 받은 자가 새로 설치한 공공시설은 그 시설을 관리할 관리청에 무상으로 귀속되고, 개발행위로 용도가 폐지되는 공공시설은 「국유재산법」과 「공유재산 및 물품 관리법」에도 불구하고 새로 설치한 공공시설의 설치비용에 상당하는 범위에서 개발행위허가를 받은 자에게 무상으로 양도할 수 있다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제54조(개발행위허가의 절차 등) ① 법 제57조제2항에서 "대통령령이 정하는 기간"이라 함은 15일(도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하거나 관계 행정기관의 장과 협의를 하여야 하는 경우에는 심의 또는 협의기간을 제외한다)을 말한다. ② 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 법 제57조제4항에 따라 개발행위허가에 조건을 붙이려는 때에는 미리 개발행위허가를 신청한 자의 의견을 들어야 한다. 【공유재산 및 물품관리법】 제7조(기부채납) ① 지방자치단체의 장은 제4조제1항 각 호의 재산을 지방자치단체에 기부하려는 자가 있으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 받을 수 있다. ② 제1항에 따라 기부하려는 재산이 지방자치단체가 관리하기 곤란하거나 필요하지 아니한 것인 경우 또는 기부에 조건이 붙은 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 받아서는 아니 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 기부에 조건이 붙은 것으로 보지 아니한다. 1. 행정재산으로 기부하는 재산에 대하여 기부자, 그 상속인, 그 밖의 포괄승계인에게 무상으로 사용허가하여 줄 것을 조건으로 그 재산을 기부하는 경우 2. 행정재산의 용도를 폐지하는 경우 그 용도에 사용될 대체시설을 제공한 자, 그 상속인, 그 밖의 포괄승계인이 그 부담한 비용의 범위에서 제40조제1항제3호에 따라 용도폐지된 재산을 양여할 것을 조건으로 그 대체시설을 기부하는 경우 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 건축허가신청서, 개발행위허가신청서, 기부채납확약서, 건축허가 신청에 따른 개발행위허가(의제) 협의처리, 건축허가(신축) 통지, 건축관계자 변경신고 수리 통보, 건축물 사용승인 통보, ○○ 도시관리계획(도시계획시설, 지구단위계획) 결정(변경) 고시, 토지대장, 등기사항전부증명서 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구외 ○○○는 2011. 3. 24. ○○도 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○○-○○ (317㎡)에 제1종 근린생활시설(소매점)을 건축하기 위하여 건축허가신청을 하면서 이 사건 토지 및 같은리 ○○○-○번지 90㎡의 토지형질변경을 위하여 개발행위허가신청도 함께 하였는데, 건축허가신청서의 일괄처리사항 부분에 개발행위허가, 공작물 축조신고, 배수설비 설치신고에 대해 체크표시가 되어 있다. 나) ○○○는 개발행위허가신청을 하면서 인감증명서를 첨부한 이 사건 기부채납토지에 대한 기부체납확약서도 제출하였는데 ‘상기 위치상에 개발행위허가 및 건축허가를 득함에 있어 도시계획도로에 편입되는 90㎡는 도로부지로 분할하여 지목변경수반과 동시에 부지를 ○○시의 공익사업을 위하여 기부채납 할 것을 확약합니다’라고 기재되어있다. 다) ○○시 도시개발과는 이 사건 토지의 건축허가신청에 따른 개발행위허가(의제)협의건에 대하여 ‘국토계획법 및 우리과 소관「산지관리법」상 저촉없는 바 기타 대지와 도로와의 관계, 토지사용권한 확보 등은 주관부서인 귀 과에서 관련법에 의거 적의 검토 처리하시기 바라며, 건축허가 가능시 허가조건에 아래 협의 조건을 명시하여 주기 바람. 협의조건 1) 건축물사용승인 신청시 개발행위(산지복구)준공 관련 협의 절차를 이행하여야 함. 2)도시계획도로에 편입된 동소 ○○○-○번지 90㎡는 도로포장 후 건축사용승인 전까지 우리시로 무상귀속(기부채납 하여야 함)’이라고 조건부허가로 회신하였다. 라) 피청구인은 2011. 4. 4. ‘도시계획도로에 편입된 동소 ○○○-○번지 90㎡는 도로포장 후 ○○시로 무상귀속(기부채납) 하여야 한다’는 조건 등으로 건축허가를 하였다. 마) 피청구인은 2011. 5. 19. 이 사건 토지의 건축주를 ○○○에서 청구인으로 변경하는 내용으로 건축관계자 변경신고 수리통지를 하였다. 바) 이 사건 기부채납토지는 2011. 8. 23. ○○시 ○○읍 ○○리 ○○○-○에서 분할되어 ○○리 60-12번지로 부여되었고 2012. 2 14. 이 사건 기부채납토지의 소유권이 증여를 원인으로 청구인으로부터 ○○시로 이전되었으며, 2012. 2. 22. 이 사건 건축물에 대하여 사용승인을 하였다. 사) 2015. 1. 15. ○○시 고시 제2015-5호로 ○○ 도시관리계획(도시계획시설, 지구단위계획) 결정(변경) 고시를 하였는데, 그 고시에 따르면 이 사건 기부채납토지에 계획된 도시계획도로(소로○-○호선)가 폐지되었다. 2)「건축법」제11조제1항·제5항·제6항에 의하면 건축물을 건축하려는 자는 시장 등의 허가를 받아야 하고, 건축허가를 받으면 제5항 각 호의 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 보는데 제3호에 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가도 포함되어 있으며, 허가권자는 제5항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항이 다른 행정기관의 권한에 속하면 그 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하며, 협의 요청을 받은 관계 행정기관의 장은 요청을 받은 날부터 15일 이내에 의견을 제출하여야 한다. 국토계획법 제56조제1항에 의하면 토지의 형질변경을 하려는 자는 시장 등의 허가를 받아야하고, 같은 법 제57조제4항 및 같은 법 시행령 제54조제2항에 의하면 시장 등은 개발행위허가를 하는 경우에는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보, 위해 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 조치를 할 것을 조건으로 개발행위허가를 할 수 있는데, 개발행위허가에 조건을 붙이려는 때는 미리 개발행위허가를 신청한 자의 의견을 들어야 하고, 같은 법 제65조제2항에 의하면 개발행위허가를 받은 자가 행정청이 아닌 경우 개발행위허가를 받은 자가 새로 설치한 공공시설은 그 시설을 관리할 관리청에 무상으로 귀속된다. 3) 청구인은 피청구인의 강박에 의하여 건축허가가 절박한 상황에서 기부채납을 용인하였으나 원칙적으로 기속행위인 이 사건 건축허가에 기부채납하도록 부관을 부가한 것은 무효이며 2015. 1. 15. 이 사건 기부채납토지에 계획된 도시계획도로(소로○-○호선)가 폐지되었으므로 피청구인은 청구인에게 반환하여야 함에도 불구하고 행정재산으로 보유하고 있는 것은 신뢰보호원칙에 위배되며 기부채납하도록 조건부 건축허가를 한 것은「공유재산 및 물품관리법」제7조제2항에도 위배되어 위법·부당하다고 주장하고 있다. 4) 대법원에서는 행정처분이 당연무효가 되기 위하여는 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 행정청이 어느 법률관계나 사실관계에 대하여 어느 법률의 규정을 적용하여 행정처분을 한 경우에 그 법률관계나 사실관계에 대하여는 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀져 그 해석에 다툼의 여지가 없음에도 불구하고 행정청이 위 규정을 적용하여 처분을 한 때에는 그 하자가 중대하고도 명백하다고 할 것이나, 그 법률관계나 사실관계에 대하여 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 그 해석에 다툼의 여지가 있는 때에는 행정관청이 이를 잘못 해석하여 행정처분을 하였더라도 이는 그 처분 요건사실을 오인한 것에 불과하여 그 하자가 명백하다고 할 수 없다고 판시하고 있고, (대법원 2004.10.15. 선고 2002다68485 판결 참고) 국토계획법에 따른 토지의 형질변경허가는 그 금지요건이 불확정개념으로 규정되어 있어 그 금지요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 행정청에 재량권이 부여되어 있다고 할 것이므로, 국토계획법에 따른 토지의 형질변경행위를 수반하는 건축허가는 재량행위에 속한다. 한편 재량행위에 대한 사법심사는 행정청의 재량에 의한 공익판단의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 하고, 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위반 등을 그 판단 대상으로 한다고 판시하고 있다.(대법원 2013.10.31. 선고 2013두9625 판결 참조) 5) 살피건대, 청구인은 이 사건 건축허가는 기속행위라고 주장하나 위 대법원 판례에 의하면 피청구인이 전 건축주 ○○○에게 한 이 사건 건축허가는 토지의 형질변경행위를 수반하는 건축허가로서 재량행위이고 청구인이 무효를 주장하는 기부채납 조건 또한 제출된 자료들에 의하면 개발행위허가(토지의 형질변경행위)에 대한 조건으로 부가된 것임을 확인할 수 있다. 그리고 국토계획법 제57조제4항 및 같은 법 시행령 제54조제2항에 의하면 개발행위허가자는 개발행위에 따른 기반시설 설치 등을 조건으로 개발행위를 허가할 수 있고 조건을 붙이려면 개발행위허가 신청자의 의견을 들어야 하는데 전 건축주 ○○○는 개발행위허가신청을 하면서 ○○시 공익사업을 위하여 이 사건 기부채납토지를 기부채납할 것이라는 확약서를 제출하였고 이에 피청구인이 건축허가(개발행위허가 포함)시 기부채납하도록 조건을 부여하였으므로 위 법령에서 정한 절차를 준수한 것으로 보여지고, 이후 청구인은 피청구인이 부여한 조건에 아무런 이의제기 없이 2012. 2. 14. ○○시로 이 사건 기부채납토지에 대한 소유권 이전등기를 경료하였으며, 같은 법 제65조제2항에서 개발행위허가를 받은 자가 행정청이 아닌 경우 개발행위허가를 받은 자가 새로 설치한 공공시설은 그 시설을 관리할 관리청에 무상으로 귀속된다고 규정하고 있는 점들을 고려하면 피청구인 건축허가시 부가한 기부채납 조건이 관련법령들의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 그 하자가 객관적으로 명백한 것이라고 볼만한 근거가 없다. 이 밖에 청구인은 이 사건 기부채납토지에 계획된 도시계획도로(소로○-○호선)가 폐지되었으므로 피청구인은 이 사건 기부채납토지를 청구인에게 반환하여야 한다고 주장하나, 기부채납의 법적성질은 기부자가 그의 소유재산을 행정기관의 공유재산으로 증여하는 의사표시를 하고 행정기관은 이를 승낙하는 채납의 의사표시를 함으로써 성립하는 증여계약이므로(대법원 1996.11.8, 선고, 96다20581, 판결 참조) 이 사건 기부채납토지의 반환, 환수 이행 등은 사법상 법률관계에 대한 것으로 민사소송으로 다투어야 할 사항이다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.