기부토지반환 등 의무이행청구

1. 사건개요 청구인은 1973.7.14. ○○시 ○○면 ○○리 ○○○번지(대, 311㎡)(이하‘이 사건 토지’라 한다)를 피청구인에게 기부하여 피청구인은 1983.8.8. 소유권이전등기 절차를 경료한 후 이 사건 토지에 보건진료소를 건립하여 운영하다가 보건진료소가 폐쇄됨에 따라 2002.12.2. 이 사건 토지를 행정재산에서 일반재산으로 관리 전환하여 현재에 이르고 있다. 청구인은 보건진료소 건립을 목적으로 이 사건 토지를 기부한 것인데 현재 보건진료소를 운영하고 있지 않으므로 이 사건 토지를 반환해야 한다고 주장한다. 또한 ○○리 ○○○-○번지 중 약10평(이하‘현황도로 부지’라 한다)은 이 사건 토지에서 공로(국지도 ○○호선)에 이르는 현황도로인데, 청구인은 개인 토지가 마을의 도로로 사용되고 있으므로 현황도로 부지에 대하여 피청구인이 매수 또는 보상하여야 한다고 민원을 제기하였으나 피청구인은 사유지인 현황도로의 보상은 민법에 따라 당사자들 간에 합의할 사항이라고 답변하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 피청구인은 약 20년 전 보건진료소를 신축하기 위하여 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○번지 약 90평의 토지에 대하여 기부를 강요하였고, 청구인은 보건진료소를 신축하는 조건으로 이 사건 토지를 기부하였다. 그러나 보건진료소는 수년간 운영하다가 몇 년 전 다른 마을로 이전하였고 이 사건 토지는 현재 개인에게 월세로 임대되었다. ○○시는 강요에 의해 기부 받은 토지를 공공목적인 보건진료소 용도로 사용하지 않고 있기에 청구인이 피청구인에게 진정을 하였으나 법적으로 반환할 수 없다는 회신을 받았다. 1973년 당시 청구인은 기부에 관한 계약을 한 사실이 없고 당시 ○○리 이장의 강요에 의해 기부가 이루어진 것 같다. 청구인의 부친 말씀에 따르면 이장님이 몇 번씩 종용했다고 전해 들었다.(부친과 이장님은 故人) 그러나 이 사건 토지의 기부목적은 오로지 주민을 위한 보건진료소 건립이라고 약속했는데 피청구인은 현재 이 사건 토지를 개인에게 임대하여 약속을 어겼다. 따라서 피청구인이 약속을 어겼으므로 이 사건 토지를 반환하거나 청구인이 무료로 사용할 수 있도록 해주어야 한다. 2) 보건진료소 신축 당시 오솔길이었던 청구인 소유 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○-○번지(전) 약 10평에 대하여 피청구인은 차량이 다닐 수 있어야 한다면서 전을 가로질러 도로를 개설하여 청구인은 수년간 재산권 행사를 하지 못하고 있다. 개인 토지를 도로로 사용하면서 어떠한 조치도 없기에 도로과에 민원을 신청했더니 전화로 현황도로라 어쩔 수 없다고 하였다. 그러나 재산권 행사도 못하면서 세금까지 납부해야 하는 것은 부당하고 또한 우회도로가 있으므로 청구인이 재산권을 행사할 수 있도록 도로사용을 중지하거나 보상을 해주어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 1973.7.14. ○○군(現 ○○시)과 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○번지, 311㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 피청구인에게 증여한다는 계약을 체결하였으며 그 계약을 원인으로 피청구인은 1983.8.8. 피청구인 명의로 소유권이전 등기 완료하였다. 피청구인은 이 사건 토지 위에 1984.3.3. 지상1층 건축면적 80.64㎡의 건물을 완공한 후 ○○면 ○○리 주민의 건강증진 및 질병치료를 위하여 ○○보건진료소를 20여년간 운영하다가 2002.12.2. 조직개편 및 행정수요 변화로 ○○보건진료소는 폐지되고 그 기능을 인근 ○○진료소와 통합하게 되었다. 그로 인하여 ○○보건진료소는 용도폐지를 하고 기부토지를 일반재산 관리부서인 회계과로 인계한 후 일반재산으로 관리하고 있다. 그 후 청구인은 2015.10.6. 이 사건 토지는 ○○보건진료소 건립을 목적으로 기부한 토지인데 현재 보건진료소로 사용하지 않으니 토지를 반환해 달라고 요청하여 피청구인은 “반환대상이 아님”을 민원회신 하였다. 2) 행정심판법에 따르면 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 행정심판을 청구할 수 있다. 그런데 청구인은 30년 전에 피청구인에게 기부채납한 부동산에 대해서 반환청구를 하고 있으며, 이와 같은 청구는 취소, 무효 등 확인, 의무이행심판 중 어디에도 해당하지 않아서 행정심판의 대상이 아니다. 백번을 양보하여 반환 청구에 대한 거부처분 취소라고 해석하더라도 청구인이 반환청구를 하기 위해서는 법률에 따른 반환청구권이 있어야 한다. 그런데 청구인은 어떠한 청구권에 기하여 반환을 청구하는지 법적 근거를 밝히고 있지 않으므로 이 사건 청구는 각하되어야 한다. 3) 기부채납은 기부자가 그의 소유재산을 지방자치단체의 공유재산으로 증여하는 의사표시를 하고 지방자치단체는 이를 승낙하는 채납의 의사표시를 함으로써 성립하는 증여계약이고, 증여계약의 주된 내용은 기부자가 그의 소유재산에 대하여 가지고 있는 소유권 즉 사용·수익권 및 처분권을 무상으로 지방자치단체에게 양도하는 것이므로, 특별한 사정이 없는 한 기부자는 그의 소유재산에 처분권뿐만 아니라 사용·수익권까지 포함한 완전한 소유권을 지방자치단체에게 넘겨주는 것을 의미한다. 또한 「공유재산 및 물품관리법」 제7조제2항에 의거 조건이 수반되는 기부는 원칙적으로 금지되어 있으며, 기부토지가 피청구인에게 소유권 이전된 이후에는 기부토지에 대한 모든 권리는 피청구인에게 있으며 그 후 사정변경으로 인해 청구인에게 돌려주어야 한다는 규정은 어디에도 없으므로 청구는 각하되어야 한다. 4) 청구인은 강요에 의해 기부하였다고 하나 강요에 의한 기부라는 증거는 어디에도 없으며 피청구인이 양여를 원인으로 하는 소유권 이전 당시 소유권이전 의사표시 및 소유권 이전등록에 필요한 적법한 서류를 갖추었으므로 정당하게 1983.8.8. 청구인으로부터 피청구인에게 소유권 이전된 것이고, 따라서 소유권 이전등록에 아무런 하자나 다툼이 없었다. 따라서 「공유재산 및 물품관리법」 제7조제2항에 의거 조건이 수반되는 기부는 원칙적으로 금지되어 있고, 조건이 수반된 기부채납은 성립할 수 없을 뿐만 아니라 1983.8.8. 소유권 취득 이후에는 피청구인이 이 사건 토지에 대하여 전반적, 일반적, 배타적 지배권을 가지며 법률의 범위 내에서 사용·수익·처분할 수 있는 것으로, 피청구인이 소유권이전의 의사표시를 하지 않는 한 누구도 이 사건 토지에 대한 피청구인의 소유권을 침해할 수 없으므로 청구를 각하하여야 한다. 〔보충서면〕 1) 기부토지 반환청구에 대하여 : 청구인은 직접 기부채납 계약을 하지 않았고 청구인이 부친으로부터 이 사건 토지를 상속받기 전 부친이 계약한 것이라고 주장하나, 상속개시 이전에 매매계약 등에 의하여 실질적으로 처분된 부동산에 관한 등기가 상속개시 당시 피상속인의 명의로 존속하고 있다 하더라도 이를 상속재산에 포함시킬 수는 없다.(대법원 1991.6.25. 선고 90누 738 판결 참조) 즉, 청구인의 부친이 기부채납 계약을 체결했다면 당시 실질적 소유권은 청구인의 부친에게 있었다는 것이므로 반환청구권 등 제반 권리는 청구인의 부친에게 있고 따라서 청구인에게는 청구인 적격이 없다. 또한 이 사건 토지를 강요에 의해 기부하였다는 증거가 없으며 1973.7.14. ○○군과 청구인의 증여계약에 따라 1983.8.8. 정당하게 피청구인 명의로 소유권이전등기 된 것이고, 「공유재산 및 물품관리법」 제7조제2항에 따라 조건이 수반되는 기부는 원칙적으로 금지되어 있으며, 기부채납은 처분권, 사용·수익권 일체를 지방자치단체에 넘겨주는 것이므로 청구인에게 반환을 청구할 권리가 없는 바, 청구를 각하하여야 한다. 2) 도로보상에 청구에 대하여 : 청구인은 ○○면 ○○리 ○○○-○번지 중 도로편입된 부분(약10평)에 대하여 보상을 요구하고 있지만, 도로편입 부분은 외부공로(국지도 ○○호선)와 연결되는 유일한 마을안길로써 세월을 추정할 수 없을 만큼 오래전부터 자연발생적으로 생성된 도로이다. 이는 1989년도 항공사진에서도 확인되는 바, 이 도로가 없다면 청구인을 포함한 마을 주민들의 진출입이 불가능하고 현재 청구인의 토지(○○리 ○○○-○, 전) 2,050㎡ 중 도로편입 면적은 약10평(청구인 주장)으로써 위 도로편입 부분이 없다면 청구인의 토지도 맹지가 되어 가치가 현저히 떨어진다. 아울러, 위 도로편입 부분의 포장은 주민불편사항 해소(차량진출입 등)를 위하여 청구인의 동의하에 도로포장(개설)된 것이고, 이는 청구인이 당시 도로포장 사실을 인지 및 동의하였다는 것이므로 청구인이 위 도로편입 부분에 대한 배타적 사용·수익권을 포기한 것으로 보아야 한다. 따라서 당시 토지소유자의 동의하에 포장된 현황도로에 대하여 보상을 해주는 것은 향후 공공행정 수행에 지장을 초래하고 막대한 예산지출을 수반하게 되어 그 피해는 고스란히 시민들의 부담이 될 것이다. 다만, 도로편입된 면적에 대하여 세무과로 비과세를 신청한다면 비과세 문제는 검토할 수 있을 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【국유재산법】[시행 1987.1.1.] [법률 제3881호, 1986.12.31., 일부개정] 제9조 (기부채납) 관리청은 제3조제1항 각호의 재산을 국가에 기부하고자 하는 자가 있는 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 이를 채납할 수 있다. 이 경우에는 그 사실을 지체없이 총괄청에 보고하여야 한다. 제10조 (사권설정재산의 취득제한) 사권이 설정된 재산은 그 사권이 소멸된 후가 아니면 이를 국유재산으로 취득하지 못한다. 【공유재산 및 물품 관리법】(약칭: 공유재산법) [시행 2015.7.21.] [법률 제13017호, 2015.1.20., 일부개정] 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "공유재산"이란 지방자치단체의 부담, 기부채납(寄附採納)이나 법령에 따라 지방자치단체 소유로 된 제4조제1항 각 호의 재산을 말한다. 3. "기부채납"이란 지방자치단체 외의 자가 제4조제1항 각 호에 해당하는 재산의 소유권을 무상으로 지방자치단체에 이전하여 지방자치단체가 이를 취득하는 것을 말한다. 제5조(공유재산의 구분과 종류) ① 공유재산은 그 용도에 따라 행정재산과 일반재산으로 구분한다. ② "행정재산"이란 다음 각 호의 재산을 말한다. 1. 공용재산: 지방자치단체가 직접 사무용·사업용 또는 공무원의 거주용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산 2. 공공용재산: 지방자치단체가 직접 공공용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산 3. 기업용재산: 지방자치단체가 경영하는 기업용 또는 그 기업에 종사하는 직원의 거주용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산 4. 보존용재산: 법령·조례·규칙에 따라 또는 필요에 의하여 지방자치단체가 보존하고 있거나 보존하기로 결정한 재산 ③ "일반재산"이란 행정재산 외의 모든 공유재산을 말한다. 제7조(기부채납) ① 지방자치단체의 장은 제4조제1항 각 호의 재산을 지방자치단체에 기부하려는 자가 있으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 받을 수 있다. ② 제1항에 따라 기부하려는 재산이 지방자치단체가 관리하기 곤란하거나 필요하지 아니한 것인 경우 또는 기부에 조건이 붙은 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 받아서는 아니 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 기부에 조건이 붙은 것으로 보지 아니한다. 1. 행정재산으로 기부하는 재산에 대하여 기부자, 그 상속인, 그 밖의 포괄승계인에게 무상으로 사용허가하여 줄 것을 조건으로 그 재산을 기부하는 경우 2. 행정재산의 용도를 폐지하는 경우 그 용도에 사용될 대체시설을 제공한 자, 그 상속인, 그 밖의 포괄승계인이 그 부담한 비용의 범위에서 제40조제1항제3호에 따라 용도폐지된 재산을 양여할 것을 조건으로 그 대체시설을 기부하는 경우[전문개정 2015.1.20.] 제8조(사권설정 재산의 취득 제한) 사권(私權)이 설정된 재산은 그 사권이 소멸되기 전에는 공유재산으로 취득하지 못한다. 다만, 법원의 판결에 따라 취득하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2010.2.4., 2015.1.20.>[전문개정 2008.12.26.] 제28조(관리 및 처분) ① 일반재산은 대부·매각·교환·양여·신탁하거나 사권을 설정할 수 있으며, 법령이나 조례로 정하는 경우에는 현물출자 또는 대물변제를 할 수 있다. ② 일반재산의 사권설정, 현물출자 및 대물변제의 범위와 내용은 대통령령으로 정한다.[전문개정 2008.12.26.] 【공유재산 및 물품 관리법 시행령】(약칭: 공유재산법 시행령)[시행 2015.8.17.] [대통령령 제26103호, 2015.2.16., 일부개정] 제5조(기부채납) ⑤ 기부를 조건으로 건물이나 그 밖의 영구시설물을 축조하는 경우에는 지방자치단체의 장은 사용·수익허가를 하기 전에 기부 등에 관한 계약을 체결하거나 이행각서를 받아야 한다. <신설 2014.7.7.>[전문개정 2009.4.24.] 제23조(일반재산의 사권 설정) 법 제28조제1항에 따라 일반재산에 사권(私權)을 설정할 수 있는 경우는 다음 각 호와 같다. 1. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업을 시행하기 위하여 공중 또는 지하에 지상권(地上勸)을 설정하는 경우 2. 지방자치단체의 조례로 정하는 외국인투자기업이 사회간접자본시설을 설치하고 이를 그 지방자치단체가 매입하는 조건으로 투자협약을 체결한 후 그 이행을 담보하기 위하여 저당권을 설정하는 경우[전문개정 2009.4.24.] 【행정심판법】[시행 2014.5.28.] [법률 제12718호, 2014.5.28., 일부개정] 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "처분"이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 2. "부작위"란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 2. 무효등확인심판: 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 행정심판 3. 의무이행심판: 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판 제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. ② 무효등확인심판은 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. ③ 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 민원내용 및 답변서, 등기사항전부증명서, 공유재산인계서, 지적도, 관련사진 등에 따르면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인과 피청구인은 1973.7.14. ○○시 ○○면 ○○리 ○○○번지(대, 311㎡)를 청구인이 피청구인에게 기부하기로 증여계약을 체결하였다. 나) 피청구인은 이 사건 토지에 대하여 위 증여계약을 원인으로 하여 1983.8.8. 피청구인 명의로 소유권이전등기 절차를 경료하였다. 다) 피청구인은 이 사건 토지에 보건진료소를 건립하여 운영하다가 보건진료소가 폐쇄됨에 따라 2002.12.2. 이 사건 토지를 행정재산에서 일반재산으로 관리전환하여 현재에 이르렀다. 라) ○○리 ○○○-○번지 중 일부(약10평)는 이 사건 토지에서 공로(국지도 ○○호선)에 이르는 현황도로로써 1989년 항공사진에 도로로 사용중인 사실이 확인되고, 현재는 콘크리트 포장이 되어있다. 마) 청구인은 2015.9.10. ○○리 ○○○-○ 현황도로(약10평)에 대하여 “도로를 이용하는 회사들이 사용료를 못내겠다고 하니 시에서 중재해 줄 것”이라는 내용의 민원을 제기하였다. 바) 청구인은 2015.10.6. ○○리 ○○○번지(기부토지)에 대하여 “이 사건 토지는 청구인이 보건진료소 건립을 목적으로 기부한 토지인데 현재 보건진료소 부지로 사용하지 않고 있으므로 청구인에게 이 사건 토지를 반환해 줄 것”이라는 내용의 민원을 제기하였다. 2) 구 「국유재산법」 제9조에 따르면 관리청은 제3조제1항 각호의 재산을 국가에 기부하고자 하는 자가 있는 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 이를 채납할 수 있고, 같은 법 제10조에 따르면 사권이 설정된 재산은 그 사권이 소멸된 후가 아니면 이를 국유재산으로 취득하지 못한다. 「공유재산 및 물품 관리법」 제7조제1항에 따르면 지방자치단체의 장은 제4조제1항 각 호의 재산을 지방자치단체에 기부하려는 자가 있으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 받을 수 있고, 제2항에 따르면 제1항에 따라 기부하려는 재산이 지방자치단체가 관리하기 곤란하거나 필요하지 아니한 것인 경우 또는 기부에 조건이 붙은 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 받아서는 아니 되며, 같은 법 제8조에 따르면 사권(私權)이 설정된 재산은 그 사권이 소멸되기 전에는 공유재산으로 취득하지 못한다. 「행정심판법」 제2조에 따르면 "처분"이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하고, "부작위"란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 같은 법 제3조에 따르면 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. 3) 청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○번지(대, 311㎡)는 보건진료소 건립을 목적으로 기부한 것인데 현재 보건진료소를 운영하고 있지 않으므로 이 사건 토지를 반환해야 하고, 또한 ○○리 ○○○-○번지 중 현황도로 부지 약10평은 청구인 개인소유 토지임에도 마을의 도로로 사용되고 있으므로 피청구인이 매수 또는 보상하여야 한다고 주장한다. 살피건대, 이 사건 증여를 원인으로 한 토지의 소유권이전 관계는 사법상의 관계이므로 민사소송의 방법으로 다툴 수 있음은 별론으로 하고 「행정심판법」 제3조에 따른 행정심판의 대상이 되지 않는다. 가사, 청구인에게 신청권이 있다고 보더라도 폐쇄 등기부등본과 등기사항전부증명서를 볼 때 ○○시 ○○면 ○○리 ○○○번지(대, 311㎡)는 1973.7.14. 증여를 원인으로 하여 1983.8.8. 피청구인 명의로 적법하게 소유권이전등기 절차가 경료된 것으로 보이고, 달리 이 사건 토지를 보건진료소 용도로만 사용하여야 한다는 권리제한이 있었음을 입증할만한 자료가 없으므로 이 사건 토지를 청구인에게 반환해야 한다는 청구인의 주장은 받아들일 수 없다. 다음, ○○리 ○○○-○번지 중 현황도로 부지(약10평)가 청구인의 기부채납 또는 사용 승낙을 얻지 못한 상태로 주민과 차량의 통행에 제공되었다면 그에 따른 부당이득을 원인으로 하여 민사상 또는 행정상 소송을 제기할 수 있음은 별론(대법원 1987.9.22. 선고 86다카2151 판결 참조)으로 하고, 이 사건 현황도로 부지는 청구인 개인소유의 토지로써 도로로 지정된 사실이 없으므로 피청구인에게 이 사건 현황도로 부지를 매수하거나 보상하여야 할 의무가 있다고 볼 수 없어 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위가 성립하지 않고, 또한 청구인에게 법률상 보호되는 이익이 없으므로 이 부분에 대한 청구는 심판제기 요건을 결한 부적법한 청구이다. 4. 결 론 그렇다면 이 사건 행정심판 청구는 심판의 대상이 아닌 사항에 대하여 심판을 제기한 부적법한 청구이므로 주문과 같이 재결한다.