낚시터폐쇄조치 및 봉인조치처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 OO시 OO면 OO리 OOO-O번지(지목: 염전)에서「낚시 관리 및 육성법」(이하‘낚시관리법’이라 한다) 제16조제1항에 따른 등록을 하지 아니하고 불법으로 낚시터를 운영한 사실이 지속적으로 적발되어 피청구인은 청구인을 수차례 고발조치하고 2017. 5. 청구인 낚시터를 폐쇄조치 및 봉인조치 하였으나, 청구인이 봉인을 훼손하고 계속하여 무등록 낚시터를 운영함에 따라 피청구인은 2018. 3. 12. 청구인에 대하여 행정처분 예고를 하고, 2018. 3. 29. 낚시관리법 제23조제2항에 의거 낚시터 폐쇄조치 및 봉인조치(이하‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 당해 낚시터 토지를 임차한 임차인으로서 그동안 임대인으로부터 토지사용승낙서를 받아 낚시터 허가를 받으려 하였으나, 임대인이 장기간 해외에 거주한 관계로 사용승낙서를 받지 못하였고, 그러는 와중에 피청구인이 이 사건 처분을 하였다. 그런데 현재 청구인은 위 낚시터 토지를 매수하려고 소유자(임대인)와 협의 중에 있고, 조만간 매매가 이루어질 것으로 보인다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 부당하므로 이를 취소하여 주고, 이 사건 처분이 부당한 자세한 사유는 소명자료와 함께 추후 제출하도록 하겠다. 【보충서면】 2) 이 사건 처분의 위법성(재량권의 남용) 가) 관련 법리 판례는“제재적 행정처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 그 위반의 정도, 당해 처분에 의하여 달성하려는 공익상의 필요와 개인이 입게 될 불이익 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교 교량하여 판단하여야 한다.”고 판시하고 있는바(대법원 2006. 4. 14. 판결 2004두3854 참조), 행정청의 재량권에 기반한 처분으로 인하여 침해되는 개인의 불이익이 당해 처분으로 인하여 달성하려는 공익상의 필요를 능가할 경우 당해 처분은 위법한 행정처분에 해당하여 취소를 면치 못한다 할 것이다. 나) 이 사건 처분의 성격 - 재량행위 낚시관리법 제23조제1항제1호는‘시장·군수·구청장은 이 법 제10조제1항 또는 제16조제1항을 위반하여 허가를 받지 아니하거나 등록을 하지 아니하고 영업을 하는 자에 대하여 관계 공무원에게 해당 낚시터를 폐쇄하도록 할 수 있다.’고 규정하고 있고, 같은 법 제23조제2항은‘시장·군수·구청장은 제1항의 폐쇄조치를 위하여 관계 공무원에게 해당 낚시터의 간판, 그 밖의 영업표지물의 제거·삭제, 해당 낚시터가 적법한 낚시터가 아님을 알리는 게시문 등의 부착, 해당 낚시터의 시설물이나 그 밖에 영업에 사용하는 기구 등을 사용할 수 없게 하는 봉인 조치를 하게 할 수 있다.’라고 규정하고 있는바, 이는 처분청이 제재 여부를 선택할 수 있는 재량의 여지가 있음이 그 법문상 명백하므로, 낚시관리법 제23조제1항 및 제2항에 근거한 이 사건 처분은 재량권에 의한 처분이라 할 것이다. 다) 이 사건 처분의 위법성 이 사건 처분으로 인하여 피청구인이 달성하려는 공익은 건전한 낚시문화를 조성하고 수산자원을 보호하며, 낚시 관련 산업 및 농어촌의 발전에 이바지하는 것임인 반면, 청구인이 입게 되는 불이익은 ① 청구인은 2016년경에 남편과 이혼하면서 기존에 이 사건 낚시터를 실제로 운영하였던 남편의 모든 빚을 떠안고 낚시터를 운영하고 있었던 점, ② 청구인이 낚시터를 운영할 당시에는 낚시터가 등록 사항이 아니었으나, 이후 낚시터업을 하려면 등록을 하여야 한다는 이 법에 따라 등록을 하려고 하였으나, 임대인이 장기간 외국에 거주하여 임대인의 동의서를 받지 못하여 부득이 낚시터 등록을 하지 못한 점, ③ 현재에도 임대인은 임대차관계가 유지되고 있음에도 자신의 의무인 낚시터 등록 동의서를 작성해주지 않는 점, ④ 현재 부동산컨설팅 업체에 의뢰를 하여 임대인으로부터 낚시터 토지를 매수하려고 하고 있는 점 등을 종합하여 보면 이 사건 처분으로 청구인은 임대인이 채무를 불이행함에 따라 자신의 직업을 영위할 수 없게 되는 불이익이 발생하였다. 따라서 이 사건 처분은 청구인의 제반 사정에 비추어 상당성이 현저히 결여되어 비례의 원칙에 반하는 처분에 해당하여 위법하다고 할 것이다. 3) 이 사건 처분의 부당성 위에서 언급한 바와 같이, ① 청구인은 2016년경에 남편과 이혼하면서 기존에 이 사건 낚시터를 실제로 운영하였던 남편의 모든 빚을 떠안고 낚시터를 운영하고 있었던 점, ② 청구인이 낚시터를 운영할 당시에는 낚시터업이 등록을 할 필요가 없었으나, 이후 낚시터업을 하려면 등록을 하여야 한다는 이 법에 따라 등록을 하려고 하였으나, 임대인이 장기간 외국에 거주하여 임대인의 동의서를 받지 못하여 부득이 낚시터 등록을 하지 못한 점(만약 처음부터 낚시터업이 등록 사항이었다면 청구인은 임대인과 낚시터 토지에 대하여 임대차 계약을 체결할 때 동의서를 받았을 것이다), ③ 임대인은 임차인인 임대목적물을 사용·수익할 수 있도록 자신의 의무를 이행하여야 함에도 자신의 의무인 낚시터 등록 동의서를 작성해 주지 않는 점, ④ 청구인은 이혼 후 남편의 빚을 모두 떠안는 조건으로 낚시터를 인수하였는데 남편의 채권자들의 빚 독촉으로 경제적으로 어려운 상황인 점, ⑤ 청구인은 이 낚시터를 운영하면서 어렵게 살아가고 있었던 점, ⑥ 청구인은 낚시터 시설에 전 재산을 투자한 점, ⑦ 청구인은 낚시터를 적법하게 운영하기 위하여 임대인으로부터 낚시터 토지를 매수하려고 부동산컨설팅 업체에 매수 의뢰를 하였고, 조만간 낚시터 매매가 이루어질 것으로 보이는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 처분으로 인하여 청구인은 수입을 얻지 못하게 되어 당장의 생계가 어려워지고, 또한 청구인이 떠안은 남편의 과도한 빚을 변제할 수 없게 되며, 무엇보다도 낚시터 시설에 들인 비용을 회수할 수 없게 되어 경제적으로 파탄에 이르게 된다. 따라서 이와 같은 청구인의 경제적 상황 및 청구인이 낚시터 등록을 하지 못한 이유 등을 고려하면 이 사건 처분은 부당하다고 할 것이다. 4) 결론 이상에서 살펴본 바와 같이 이 사건 처분은 위법, 부당하므로 이를 취소하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 청구인은 수년 전부터 사유지인 경기도 OO시 OO면 OO리 OOO-O번지(지목: 염전)에서 낚시관리법 제16조제1항에 따라 낚시터업의 등록을 하지 아니하고 불법으로 낚시터업을 영위하여 지속적으로 적발되어, 수차례 낚시관리법 제53조제2항에 따라 고발조치를 당했다. 그럼에도 불구하고 청구인은 토지소유주로부터 토지 사용승낙서를 받지 못하여 낚시터업의 등록을 못한다는 이유를 내세우며 현재까지 계속적으로 무등록 낚시터를 불법적으로 운영함에 따라 낚시관리법 제23조제l항 및 제2항에 따라 낚시터폐쇄조치 및 봉인조치처분을 하게 되었다. 이에 청구인은 이 사건에 불복하여 행정심판에 이르게 된 것이다. 2) 청구인의 주장 청구인 토지소유주가 장기간 해외에 거주한 관계로 토지 사용승낙서를 받지 못하여 낚시터업을 등록하지 못하였으며, 현재 낚시터 토지를 매수하기 위해 토지소유자와 협의 중에 있으므로, 이 사건 처분은 부당하므로 취소되어야 한다고 주장하고 있다. 3) 이 사건 처분의 적법성(청구인 주장에 대한 답변) 낚시관리법 상 토지소유자와 토지 사용 협의로 인하여, 낚시터업 등록을 하지 아니하고 낚시터업을 영위할 수 있는 조항은 존재하지 않을 뿐 아니라, 낚시터 폐쇄조치 및 봉인조치처분은 본 처분뿐 아니라 2017. 5. 26.에도 행하여졌으나, 청구인이 임의적으로 낚시터 폐쇄조치 및 봉인조치를 훼손하고 무등록 낚시터업을 운영함에 따라, 낚시관리법에 따른 고발조치 후, 재차 낚시터 폐쇄조치 및 봉인조치가 이루어진 것이다. 또한 수년 간 수차례 무등록 낚시터업 운영으로 인하여 고발조치를 당함에 따라, 토지소유자와 협의할 시간이 충분하였음을 감안한다면 토지소유자와의 협의를 사유로 낚시터 폐쇄 조치 및 봉인조치가 부당하다는 청구인 주장은 설득력이 현저히 떨어질 뿐 아니라 공익이 청구인의 불이익보다 가볍다고 할 수 없으므로 피청구인의 이 사건 처분은 적법·타당하며, 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【낚시 관리 및 육성법】 제3조(적용범위) 이 법은 다음 각 호의 수면 등에 적용한다. 1. 바다 2. 「수산업법」 제2조제18호에 따른 바닷가 3. 「수산업법」 제3조제3호에 따른 어업을 목적으로 하여 인공적으로 조성된 육상(陸上)의 해수면 4. 「내수면어업법」 제2조제2호에 따른 공공용 수면(公共用 水面) 5. 「내수면어업법」 제2조제3호에 따른 사유수면(私有水面) 제16조(낚시터업의 등록) ① 제3조제5호의 수면에서 낚시터업을 하려는 자는 해양수산부령으로 정하는 바에 따라 해당 수면을 관할하는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 등록하여야 한다. 낚시터의 위치와 구역, 낚시터의 명칭 등 대통령령으로 정하는 중요한 사항을 변경하려는 경우에도 같다. ② 낚시터업의 등록을 하려는 수면이 둘 이상의 시ㆍ군ㆍ구에 걸쳐 있는 경우에는 등록하려는 면적이 큰 수면을 관할하는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 등록을 하여야 한다. 제23조(폐쇄조치) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에 대하여 관계 공무원에게 해당 낚시터를 폐쇄하도록 할 수 있다. 1. 제10조제1항 또는 제16조제1항을 위반하여 허가를 받지 아니하거나 등록을 하지 아니하고 영업을 하는 자 2. 제14조제1항이나 제19조제1항에 따라 허가가 취소되거나 등록이 취소된 후에 계속하여 영업을 하는 자 ② 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항의 폐쇄조치를 위하여 관계 공무원에게 다음 각 호의 조치를 하게 할 수 있다. 1. 해당 낚시터의 간판, 그 밖의 영업표지물의 제거ㆍ삭제 2. 해당 낚시터가 적법한 낚시터가 아님을 알리는 게시문 등의 부착 3. 해당 낚시터의 시설물이나 그 밖에 영업에 사용하는 기구 등을 사용할 수 없게 하는 봉인 ③ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제2항제3호에 따른 봉인을 한 후 봉인을 계속할 필요가 없다고 인정하거나 낚시터업자 또는 그 대리인이 해당 낚시터를 폐쇄할 것을 약속하거나 그 밖의 정당한 사유를 들어 봉인의 해제를 요청하는 경우에는 봉인을 해제할 수 있다. ④ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따라 낚시터를 폐쇄하려면 미리 해당 낚시터업자 또는 그 대리인에게 서면으로 알려주어야 한다. 다만, 안전사고가 발생하여 긴급히 폐쇄하여야 할 경우 등 긴급한 사유가 있으면 그러하지 아니하다. ⑤ 제2항에 따른 조치는 그 영업을 할 수 없게 하기 위하여 필요한 최소한의 범위에 그쳐야 한다. ⑥ 제1항 및 제2항에 따라 낚시터를 폐쇄하는 관계 공무원은 그 권한을 표시하는 증표를 지니고 이를 관계인에게 보여 주어야 한다. 제53조(벌칙) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다. 4. 제23조제2항제2호 및 제3호에 따라 관계 공무원이 부착한 게시문 등이나 봉인을 제거하거나 손상한 자 ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 6개월 이하의 징역 또는 500만원 이하의 벌금에 처한다. 2. 제16조제1항에 따른 낚시터업의 등록 또는 변경등록을 하지 아니하고 낚시터업을 한 자 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 고발장, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 경기도 OO시 OO면 OO리 OOO-O번지(지목: 염전)에서 무등록 낚시터를 운영한 사실이 지속적으로 적발되어 피청구인은 2016. 1.~2017. 2. 4차례에 걸쳐 청구인을 낚시관리법 위반 불법행위자로 고발조치하였으나 지속적인 불법영업행위가 이루어짐에 따라 2017. 5. 청구인 낚시터를 폐쇄조치 및 봉인조치하였다. 나) 그러나 청구인이 봉인을 훼손 후 계속적으로 불법 낚시터를 운영하자, 피청구인은 청구인에 대하여 2018. 3. 12. 행정처분 예고, 3. 13. 고발조치 후, 3. 29. 낚시관리법 제23조에 의거하여 봉인조치서를 발부하였다. 2) 낚시관리법 제3조제5호 및 제16조제1항에 의하면「내수면어업법」제2조제3호에 따른 사유수면에서 낚시터업을 하려는 자는 해양수산부령으로 정하는 바에 따라 해당 수면을 관할하는 시장·군수·구청장에게 등록하여야 한다. 또한 같은 법 제23조제1항에 의하면 시장·군수·구청장은 제16조제1항을 위반하여 등록을 하지 아니하고 영업을 하는 자에 대하여 관계 공무원에게 해당 낚시터를 폐쇄하도록 할 수 있으며, 같은 조 제2항에서는 제1항의 폐쇄조치를 위하여 관계 공무원에게 해당 낚시터의 간판, 그 밖의 영업표지물의 제거·삭제(제1호), 해당 낚시터가 적법한 낚시터가 아님을 알리는 게시문 등의 부착(제2호), 해당 낚시터의 시설물이나 그 밖에 영업에 사용하는 기구 등을 사용할 수 없게 하는 봉인(제3호)의 조치를 하게 할 수 있다고 규정하고 있다. 3) 청구인은 이 사건 처분으로 인하여 침해되는 개인의 불이익이 당해 처분에 의하여 달성하려는 공익상의 필요를 능가하므로 이 사건 처분이 비례의 원칙에 반하여 위법하고, 또한 청구인이 경제적으로 어려움을 겪고 있는 점, 이 사건 낚시터 토지 매수를 위한 협의 중에 있고 조만간 매매가 이루어질 것으로 보이는 점 등을 들어 이 사건 처분이 부당하다고 주장한다. 살피건대, 청구인은 사유수면에서 낚시터업의 등록을 하지 아니하고 낚시터를 운영하여 왔고, 이러한 청구인의 불법행위에 대하여 수차례 피청구인의 고발조치가 있었으며, 청구인도 자인서에서 낚시관리법 위반사실을 인정한 바 있으므로 청구인이 낚시관리법 제16조제1항을 위반한 사실이 인정된다. 또한 무분별한 낚시터의 개발로 인한 수산자원의 남획, 수산환경의 오염, 농경지의 훼손 및 농어업인과의 갈등 등을 방지하기 위하여 도입된 낚시터업 허가·등록 제도의 취지에 비추어 보면 이 사건 처분이 비례의 원칙을 위반하였다고 볼 수 없으며, 청구인이 현재 경제적으로 어려운 상황에 처해있고 토지소유자와 매매를 위한 협의 중에 있다는 사정만으로 이 사건 처분이 부당하다고도 볼 수 없다. 그러므로 청구인이 낚시관리법을 위반한 사실이 인정되고, 피청구인이 이 사건 처분 전 청구인에게 사전통지 등 적법한 절차를 거쳐 이 사건 처분을 한 점을 고려할 때 이 사건 처분이 위법·부당한 처분이라고 볼 수 없으므로 청구인의 주장은 이유가 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판 청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.