남원상공회의소설립인가신청반려처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 2005. 4. 12. 피청구인에게 "○○회의소"(가칭) 설립인가신청을 하였으나, 피청구인은 2005. 6. 8. 상공회의소설립인가에 필요한 재정적 기초확립 등 제반요건을 충족하지 못하였다는 이유로 청구인에게 위 설립인가신청서를 반려(이하 "이 건 처분"이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 가. 상공회의소의 설립은 「상공회의소법」 및 동법 시행령 소정의 설립에 관한 규정에 의한 인가사항인데, 청구인은 동법 제5조 내지 제7조 소정의 정관 등의 서류들을 첨부하는 등 동법에 따른 제반절차를 모두 거쳤고, 동법 제7조에 의하면, 정관 기재사항에 ‘법인목적의 수행을 위한 기본재산의 최소확보기준액’을 규정하고 있지도 아니하므로, 피청구인은 신청일부터 30일 이내에 이 건 신청을 인가하였어야 한다. 나. 피청구인은 「민법」 제32조(비영리법인의 설립과 허가) 및 「공익법인의 설립ㆍ운영에 관한 법률」을 적용하여 법인설립에 필요한 재정적 기초가 확립되었어야 한다는 이유로 이 건 신청을 반려하였으나, 「상공회의소법」은 「민법」의 특별법으로서 상공회의소의 설립에 관하여 별도의 규정을 두고 있으므로, 그에 관하여는 「상공회의소법」만이 적용되어야 하고, 동법 제56조에 따른 「민법」이 준용될 사항이 아니므로, 피청구인이 법에 규정되어 있지 아니한 "목적하는 사업을 수행할 수 있는 충분한 능력이 있고, 재정적 기초가 확립되어 있거나 확립될 수 있을 것"을 심사기준으로 하여 이 건 처분을 한 것은 위법하다. 다. 피청구인은 2005년도 예산서가 부풀려 계상되어 있다고 주장하나, 그 중 회비수입에 관하여 보완서류로 제출한 회비징수예정명세서는 2006년도분에 해당하는 내용이고, 보조금 수입에 관하여는 최초 이 건 신청서를 제출할 당시 대한상공회의소의 설립지원금 2천만원 및 기부금 3천만원을 항목을 구별하지 않고 보조금내역에 한꺼번에 기재하였다가 피청구인의 보완요구에 따라 기부금약정서를 첨부하여 항목을 구별한 보조금내역서를 제출하여 이를 보완하였고, 잡수입 중 사무실무상임대료수입에 관하여는, 보통 최초 설립되는 상공회의소는 자산이 없는 것이 일반적이어서 타인의 건물을 임대하여 임대료를 지급하여야 하므로 480만원(6개월분)의 임대료가 지출되었어야 할 것이나, 청구인의 경우 무상으로 건물을 사용할 것이므로 이에 해당되는 비용을 지출할 필요가 없어 이를 잡수입금액으로 편성한 것인바, 이에 관하여는 피청구인에게 수차례 해명하여 이미 인지된 부분이므로 피청구인의 주장은 부당하다. 라. 피청구인은 「상공회의소법」 제6조를 위반하여 이 건 신청서를 49일 동안 방치하였고, 「민원사무처리에 관한 법률」 제15조 및 제16조에 따라 2차례의 보완요구조치를 하였어야 함에도 이를 아니하였으며, 청구인의 반려사유 설명요청에도 불구하고 구체적인 사유 설명이 없었으므로, 피청구인의 이 건 처분은 위법ㆍ부당하여 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 청구인은 이 건 신청이 인가사항임에도 허가사항으로 처리되었다고 주장하나, 피청구인은 「상공회의소법」 제6조(설립인가등), 제7조(정관기재사항), 제56조(민법의 준용), 동법 시행령 제5조(설립인가의 신청), 「산업자원부장관 및 그 소속청장의 주관에 속하는 비영리법인의 설립 및 감독에 관한 규칙」 제4조(이하 "비영리법인설립규칙"이라 한다)에 따라 법인설립인가요건을 충족했는지 여부를 심사하여 이 건 처분을 한 것이다. 나. 「상공회의소법 시행령」 제5조에 의하면 ‘사업계획서 및 사업초년도의 예산서’가 인가신청의 첨부서류로 규정되어 있고, 비영리법인설립 규칙 제4조제2호에 의하면, ‘목적하는 사업을 수행할 수 있는 충분한 능력이 있고, 재정적 기초가 확립되어 있거나 확립될 수 있을 것’이 설립허가요건으로 규정되어 있으며, 상공회의소 또한 비영리사단법인으로서의 본질을 갖추어야 하므로, 상공회의소 설립인가에 있어서 재정적 기초 확립요건이 충족되어야 하는 것은 당연한 귀결이다. 다. 이에 따라 청구인이 제출한 서류를 바탕으로 청구인의 재정적 기초 확립여부를 심사한 결과, 청구인은 상공회의소설립의 외형적 요건은 충족하였으나, 다음과 같은 점을 종합적으로 고려한 결과 목적하는 사업을 수행할 수 있는 충분한 능력 및 재정적 기초가 확립되어 있거나 확립될 수 있을 것이라는 요건이 결여되고, 제출서류의 신뢰성이 약하며, 사업계획서ㆍ예산서의 타당성 및 실현가능성이 의심되는 것으로 판단되어 이 건 처분을 한 것이다. ① 청구인의 회원 중에는 소매ㆍ도소매ㆍ음식점 등을 경영하는 자로서 상공회의로소부터 특정한 서비스를 기대하기가 사실상 어려운 회원이 상당수에 이르는 점에 비추어 회원수 100인 이상의 외형적 요건을 구비하는데 급급한 징후가 뚜렷한 것으로 보이는 점. ② 회비의 강제징수권이 보장되어 있지 않음에도 불구하고 임의회원의 회비징수율을 100%로 하였는바, 이를 최대가능수준인 50%로 산정한다면 상공회의소의 경상적 경비도 조달하기 어려운 것으로 보이는 점. ③ 2005년도 예산서 중 보조금 내역은 지역상공회의소 설립시 주어지는 대한상공회의소의 지원금 2천만원 및 기부약정금 3천만원으로 되어 있으나 기부약정서 등의 신뢰성이 미약하고, 잡수입은 무상사무실 임대료를 실제 수입이 있는 것처럼 계상되어 있는 점. ④ 2006년도 재원별 현황에 의하면, 수입예산의 규모를 유지하기 위하여 행사지원수입 5천10만원 및 행사참가수입 7백만원을 무리하게 계상한 흔적이 보이는 점. ⑤ 「상공회의소법」 부칙 제2조에 따라 당연가입회원의 당연가입 규정의 적용시한이 2006. 12. 31.로 만료됨에 따라 2007년 이후에는 당연회원의 회비수입을 기대할 수 없게 되어 향후 지역상공회의소의 재정적 기초 확립에 심각한 타격이 예상되는 점. 라. 청구인은 보완규정을 위반하였다고 주장하나, 피청구인은 2005. 4. 20. 이 건 신청에 대하여 보완요구를 하여 청구인으로부터 2005. 5. 12. 보완서류를 받는 보완절차를 거쳤고, 보완서류를 검토한 결과 더 이상 보완가능성이 없고 2차로 보완요구를 하더라도 또다시 불확실한 사실만을 양산할 뿐 이 건 민원서류를 처리함에 있어서는 무의미한 것으로 판단되어 이 건 처분을 한 것이므로 이에 대한 청구인의 주장은 이유 없다. 마. 청구인은 이 건 신청서를 49일 동안 방치하였다고 주장하나, 설립인가신청서의 처리기간계산에 있어서 「민원사무처리에 관한 법률」 제3조, 동법 시행령 제14조 및 「행정절차법 시행령」 제11조의 규정에 따라 초일ㆍ공휴일ㆍ보완기간은 처리기간에 산입하지 아니하고 계산하여 적법절차에 따라 이 건 처분을 한 것이므로, 이 건 처분은 적법ㆍ타당하여 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 민법 제31조, 제32조, 제37조,제38조, 제40조 상공회의소법 제1조 내지 제8조, 제10조, 제11조, 제50조, 제54조, 제55조, 제56조 상공회의소법 시행령 제2조 내지 제5조, 제15조 산업자원부장관 및 그 소속청장의 주관에 속하는 비영리법인의 설립 및 감독에 관한 규칙 제1조 내지 제4조, 제8조, 제9조 민원사무처리에 관한 법률 제10조 민원사무처리에 관한 법률 시행령 제3조, 제14조, 제15조, 제16조 행정절차법 시행령 제11조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 ○○회의소 설립인가신청서, 정관, 창립총회의사록, 사업계획서, 사업예산서, ○○회의소설립 동의자명부 및 동의서, 발기인명단 및 승낙서, 회원명부, 설립인가신청서보완서류제출요구서, 기부약정서, 건물사용승낙서, 회비징수예정명세서, 보조금ㆍ잡수입 내역서, 대한상공회의소 질의회신, 설립인가신청서반려통보, 반려통보이유설명요구서, ○○회의소회원 업종별 분포현황, ○○회의소 예산안ㆍ재정력분석자료ㆍ수입예산 재원별 현황 등 각 사본의 기재 내용을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 청구인(회장 김○○)은 2005. 4. 8. 전라북도 남원시 소재 ○○예술회관 소강당에서 "○○회의소"(가칭)를 설립하기 위하여 "발기인 김○○ 외 35명", "회원수 김○○ 외 133명"으로 하여 회원 전원의 동의 및 회원 과반수인 86명의 참석 하에 창립총회를 개최하고, 참석회원 전원의 찬성으로 「상공회의소법」제7조제1항 각호의 사항을 기재한 다음과 같은 내용의 정관 등을 작성하였다. - 다 음 - 제1조 (목적) 본 상공회의소는 관할구역의 상공업계를 대표하여 그 권익을 대변하고 회원에게 기술 및 정보 등을 제공하여 회원의 경제적·사회적 지위를 높임으로써 상공업의 발전을 꾀함을 목적으로 한다. 제2조 (명칭) 본 상공회의소(이하 ‘본 회의소’라 한다)의 명칭은 ○○회 의소라고 한다. 제3조 (관할구역) ①본 회의소의 관할구역은 남원시의 행정구역으로 한다. ②제1항의 규정에 의한 관할구역은 관련법령에 의하여 행정구역이 개편된 경우에는 개편된 행정구역에 의한다. 제4조 (사무소의 소재지) 본 회의소의 주된 사무소는 남원시내에 둔다. 제5조(사업) 본 회의소는 다음 각호의 사업을 행한다. 1. 상공업 관련 정책에 관한 정부 및 지방자치단체 등에 대한 자문 및 건의 2. 상공업에 관한 조사 및 연구 3. 상공업에 관한 지원 계획의 수립 및 시행 4. 상공업에 관한 정보·자료의 수집 및 간행 5. 상공업에 관한 지도·교육 및 거래의 중개·알선 6. 상공업에 관한 증명·검사 및 감정 7. 상공업에 관한 기술 및 기능의 보급과 검정 8. 대기업 및 중소기업간의 협조 및 조정 9. 상사중재와 관련한 국내외 유관기관과의 협력 10. 상공업을 영위하는 자의 복리 증진 11. 상공업의 진흥을 위한 박람회·전시회 등의 개최 및 알선 12. 회관 및 전시장·연수시설 등 상공업 관련 시설의 설치 및 운영 13. 경제윤리의 확립과 상도의(商道義) 앙양 14. 국제통상의 진흥 및 국제경제협력 15. 직업능력개발 및 교육·훈련 16. 국가 및 지방자치단체로부터 위탁받은 사업 17. 상공업을 영위하는 자를 위한 제조물 책임공제 사업등의 공제사업 18. 고용보험 및 산업재해 보상보험 대행업무 19. 그 밖에 제1호 내지 제18호의 사업에 부대되는 사업 (나) 청구인은 2005. 4. 12. 피청구인에게 정관, 창립총회의사록, 2005년도 사업계획서, 다음과 같은 내용의 2005년도 예산서, ○○회의소 설립동의자 명부 및 동의서 등을 첨부한 이 건 신청서를 제출하였고, 피청구인은 2005. 4. 20. 청구인에게 이 건 설립인가에 필수적으로 요구되는 법정사항에 대하여 2005. 5. 23.까지 "자산의 종류ㆍ상태 및 평가액(정관기재내용 중), 회비징수예정명세서, 기부신청서, 사업개시예정일, 사업개시 이후 2사업연도(2006년) 사업계획서ㆍ수입지출예산서, 주된 재산(부동산ㆍ예금ㆍ유가증권 등)의 증명서, 2005년도 수입예산(안) 중 보조금ㆍ잡수입 내역ㆍ증빙서류" 등의 관련서류를 제출하여 보완하라고 통보하였다. - 다 음 - (다) 청구인이 2005. 5. 12. 피청구인에게 자산의 종류ㆍ상태 및 평가액은 「상공회의소법」상 정관기재사항이 아니고 최초로 설립되는 상공회의소는 자산이 없는 것이 일반적이라는 이유로 (다)항의 보완요구서류 중 자산 등에 관한 사항을 제외한 다음과 같은 내용의 나머지 보완서류{회비징수예정명세서, 기부자 및 기부재산표시내역, 2006년도 사업계획서ㆍ수입지출예산서, 건물사용승낙서, 2005년도 수입예산(안) 중 보조금ㆍ잡수입 내역서}를 제출하자, 피청구인은 2005. 6. 8. "「상공회의소법」 및 「민법」 중 사단법인에 관한 규정을 검토한 결과 상공회의소 설립인가에 필요한 재정적 기초확립 등 제반요건을 충족하지 못하였다"는 이유로 이 건 처분을 하였다. - 다 음 - 회비징수예정명세서 2005년도 사업계획서 기부자 및 기부재산표시(내역) (단위 : 천원) (2) 이 건 처분의 적법ㆍ타당여부에 대하여 살펴본다. (가) 관계법령 「상공회의소법」 제2조의 규정에 의하면, 이 법에 의하여 설립하는 상공회의소 및 대한상공회의소는 각각 법인으로 하고, 동법 제4조의 규정에 의하면, 상공회의소는 관할구역의 상공업계를 대표하여 그 권익을 대변하고 회원에게 기술 및 정보 등을 제공하여 회원의 경제적·사회적 지위를 높임으로써 상공업의 발전을 꾀함을 목적으로 하며, 동법 제6조제1항의 규정에 의하면, 상공회의소는 회원자격이 있는 30인 이상이 발기하고 발기인을 포함한 회원자격이 있는 100인 이상의 동의를 얻어 창립총회에서 정관을 작성한 후 산업자원부장관의 인가를 받아 설립되고, 동조제2항의 규정에 의하면, 산업자원부장관은 제1항의 규정에 의하여 상공회의소의 설립인가신청이 있는 때에는 설립절차 및 정관의 내용이 법령에 위반되지 아니하는 경우에는 신청일부터 30일 이내에 인가하여야 한다고 되어 있으며, 동법 제7조제1항의 규정에 의하면, 상공회의소의 정관에는 다음 각호의 사항(1. 명칭, 2. 관할구역, 3. 사무소의 소재지, 4. 의원 및 특별의원의 수와 선거에 관한 사항, 5. 임원의 수와 선출 및 권한에 관한 사항, 6. 회의에 관한 사항, 7. 사무 처리에 관한 사항, 8. 회비·사용료 및 수수료에 관한 사항, 9. 해산에 관한 사항)을 기재하여야 한다고 되어 있고, 동법 제56조의 규정에 의하면, 상공회의소 및 대한상공회의소에 관하여 이 법에 규정된 것을 제외하고는 「민법」 중 사단법인에 관한 규정을 준용한다고 되어 있으며, 동법 시행령 제5조의 규정에 의하면, 발기인은 창립총회가 종료된 경우에는 상공회의소설립인가신청서에 다음 각호의 서류(1. 정관, 2. 창립총회 의사록, 3. 사업계획서, 4. 사업 초년도의 예산서, 5. 상공회의소의 설립에 동의한 자의 명부)를 첨부하여 지체 없이 산업자원부장관에게 설립인가를 신청하여야 한다고 되어 있다. 또한, 「민법」 제32조의 규정에 의하면, 학술, 종교, 자선, 기예, 사교 기타 영리 아닌 사업을 목적으로 하는 사단 또는 재단은 주무관청의 허가를 얻어 이를 법인으로 할 수 있다고 되어 있고, 「산업자원부장관 및 그 소속청장의 주관에 속하는 비영리법인의 설립 및 감독에 관한 규칙」 제1조의 규정에 의하면, 이 규칙은 「민법」의 규정에 의하여 산업자원부장관 또는 그 소속청장이 주무관청이 되는 비영리법인의 설립 및 감독에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 하고, 동 규칙 제2조의 규정에 의하면, 제1조의 규정에 의한 비영리법인의 설립허가 등에 관하여 다른 법령에 특별히 규정된 것을 제외하고는 이 규칙이 정하는 바에 의하며, 동 규칙 제3조의 규정에 의하면 「민법」 제32조의 규정에 의하여 법인의 설립허가를 받고자 하는 자는 법인설립허가신청서에 소정의 서류(정관, 재산목록 및 그 입증서류와 출연의 신청이 있는 경우에는 그 사실을 증명하는 서류, 당해사업연도분의 사업계획 및 수지예산을 기재한 서류 등)를 첨부하여 산업자원부장관 또는 그 소속청장에게 제출하여야 하고, 제4조의 규정에 의하면, 주무관청은 법인설립허가신청의 내용이 다음 각호의 기준(1. 법인의 목적과 사업이 실현가능할 것, 2. 목적하는 사업을 수행할 수 있는 충분한 능력이 있고, 재정적 기초가 확립되어 있거나 확립될 수 있을 것, 3. 다른 법인과 동일한 명칭이 아닐 것)에 적합한 경우에 한하여 이를 허가한다고 되어 있다. 그리고 「민원사무 처리에 관한 법률 시행령」 제15조제1항의 규정에 의하면, 민원실 등은 접수한 민원서류에 흠이 있는 경우에는 보완에 필요한 상당한 기간을 정하여 지체없이 민원인에게 보완을 요구하여야 한다고 되어 있고, 동조제2항의 규정에 의하면, 민원실 등은 민원인이 제1항의 규정에 의한 기간 내에 민원서류를 보완하지 아니한 때에는 다시 보완을 요구할 수 있다고 되어 있으며, 동법 제16조제1항의 규정에 의하면, 민원실등은 민원인이 제15조제1항 내지 제3항의 규정에 의한 기간 내에 민원서류를 보완하지 아니한 때에는 그 이유를 명시하여 접수된 민원서류를 되돌려 보낼 수 있다고 되어 있고, 「민원사무처리에 관한 법률 시행령」 제3조제3항의 규정에 의하면, 민원사무의 처리기간을 4일 이상으로 정한 경우에는 일단위로 계산하고 초일을 산입하되, 공휴일을 산입하지 아니한다고 되어 있고, 「행정절차법 시행령」 제11조제1호의 규정에 의하면, 신청서의 보완에 소요되는 기간은 처리기간에 산입하지 아니한다고 되어 있다. (나) 상공회의소는 「상공회의소법」에 의하여 설립되는 비영리사단법인으로서 동법에 규정된 사항에 관하여는 동법이 「민법」의 특별법으로서 우선하여 적용된다고 할 것이나 「상공회의소법」에 규정되어 있지 아니하는 사항은 「민법」 중 사단법인에 관한 규정이 준용되므로 ,그 설립인가에 있어 비영리법인설립규칙이 준용될 수 있다고 할 것이고, 「상공회의소법」 제3조 및 제4조의 규정에 비추어 상공회의소가 관할지역을 대표하여 상공업에 관한 다수의 공익적 사무를 수행하고 행정업무를 수탁 또는 대행하는 지위를 가지는 공익적 성격을 띠고 있음에 비추어 그 설립인가는 재량행위라고 할 것인바, 동법 제6조 및 동법 시행령 제5조의 규정에 비추어 주무관청으로서는 정관, 창립총회의사록, 상공회의소 설립에 동의한 자의 명부를 기초로 설립절차 및 정관의 내용이 법령에 위반되는지 여부를 확인하고, 사업계획서 및 사업초년도의 예산서를 기초로 상공회의소의 재정능력 및 업무수행능력을 판단하여 인가여부를 결정하여야 할 것인데, 위 인정사실에 의하면, 청구인의 이 건 신청에 30인 이상의 발기인 및 100인 이상의 회원의 동의 등의 형식적 요건은 충족하였으나, 현재 자산이 전혀 존재하지 아니한 점, 사업초년도인 2005년도 예산서상 예정회비징수율 및 잡수입내역 중 무상임대료 등이 과다 계상된 것으로 보이는 점, 회비징수 및 기부금약정의 이행가능성 여부가 불확실한 점 등을 고려하면 청구인의 경우 재정적 능력 및 사업능력이 미약해 보이는 점, 「민원사무처리에 관한 법률 시행령」 제15조 및 제16조 소정의 보완 또는 보정의 대상이 되는 흠결은 보완 또는 보정이 가능한 경우이어야 할 뿐만 아니라 그 내용 또한 형식적·절차적인 요건에 한하고 실질적인 요건에 대하여까지 보완 또는 보정요구를 하여야 한다고 볼 수 없는바, 청구인이 제출한 사업초년도 예산서의 신뢰성 및 이행가능성이 미약하다는 점은 실질적 요건에 해당하는 것이고, 피청구인은 그럼에도 불구하고 청구인에 대하여 한번의 보완할 기회를 준 후 청구인이 제출한 보완서류의 내용을 검토한 결과 보완가능성이 없다고 판단하여 이 건 처분을 한 것인 점, 청구인이 이 건 신청서를 제출한 날인 2005. 4. 12.부터 이 건 처분일인 2005. 6. 8.까지 58일의 기간 중 피청구인이 이 건 신청에 대하여 보완요구를 한 날인 2005. 4. 20.부터 청구인이 보완서류를 제출한 2005. 5. 12.까지 보완에 소요된 기간 23일 및 공휴일 6일을 제외하면 청구인이 이 건 신청을 한 날부터 30일이 도과하지 아니하여 이 건 처분이 이루어졌다고 할 것인 점 등을 고려하면, 피청구인의 이 건 처분이 위법·부당하다고 할 수 없다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.