노래연습장 영업정지처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2010. 7. 1.부터 ○○시 ○○구 ○○로 ○○길 ○○에서‘○○○○노래연습장’이라는 상호의 노래연습장(이하‘이 사건 업소’라 한다)을 운영하는 자로, 2015. 7. 15. 22:10경 이 사건 업소를 방문한 손님 2명에게 접대부 알선을 하였다는 민원신고서가 2015. 7. 21. 피청구인에게 접수되어, 2015. 7. 22. ○○○○경찰서에 민원신고를 이첩하였고, ○○○○경찰서는 2015. 9. 22. 접대부 알선 혐의로 청구인을 ○○지청으로 송치하였다는 내용으로 회신하였다. 이에 피청구인은 2015. 9. 23. 「음악산업진흥에 관한 법률」 (이하‘음악산업법’이라 한다) 제22조를 위반한 사유로 행정처분 사전통지하고 의견제출을 받아 2015. 10. 13. 같은 법 제27조제1항에 따라 영업정지 30일(2015. 11. 2. ~ 2015. 12. 1.) 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2010. 7. 1. 이 사건 업소를 개업하고 노래연습장업에 종사하여 왔다. 노래연습장에서는 손님들이 자주 도우미를 불러달라고 요청하곤 한다. 그러나 청구인은 어려운 살림살이에도 불구하고 도우미가 없는 업소로 운영하려고 노력해 오고 있다. 2015. 7. 15. 22:00경 손님 2명이 와서 도우미를 불러달라고 요구를 하여 이 사건 업소는 도우미가 없는 노래방이라고 말씀드렸더니 손님이 불러달라면 불러주는 거라고 집요하게 부탁을 하였다. 도우미를 불러주는 업체가 주고 간 명함도 가지고 있었으나, 그 곳에 전화를 하면 마음이 불편하고, 힘들어서 평소 알고 지내던 여자 후배에게 전화를 해서 잠깐 합석할 것을 부탁하게 되어, 여자 후배와 손님들이 함께 앉아 있었는데 그 손님들이 동영상을 촬영하여 신고를 하였고, 그로 인해 형사처벌과 함께 접대부 알선으로 이 사건 처분을 받게 되었다. 2) 청구인은 ○○도 ○○에서 살다가 생계 때문에 ○○으로 올라와 막노동, 신발장사, 벨트장사, 공장의 공원 등 안 해본일 없이 다하면서 쌈지 돈으로 이 사건 업소를 개업하고, 보증금 이천만원, 월세 180만 원을 지불하며 노래연습장업에 종사하여 왔다. 또한 청구인은 2014년 이혼을 하였고, 25세의 아들과 23세의 딸은 엄마와 함께 살고 있다. 청구인은 어렵게 혼자 작은 집에서 살면서 이 사건 업소를 운영하고 있다. 요즘 전셋집을 찾기 어려워 주택을 매입하였고, 대출은 1억 5천만 원 정도 있다. 청구인은 대출이자로 50만원, 이혼한 처에게 생활비 100만원, 청구인의 생활비 300만원, 이 사건 업소 월세 180만원, 이 사건 업소 운영비 200만원등을 지불하며 살아가고 있는 실정으로 이 사건 업소의 월 매출액이 500만원에서 600만원 수준인데 월 소비는 850만원에 이르고 있어 몇 달 지나면 집을 팔고 월세로 가야할 신세이다. 청구인은 수년전부터 양측 팔, 다리가 시리고 저리는 불편한 증상으로 자율신경계 이상이라는 질병을 치료받고 있는 청구인의 어려운 생활을 고려해주기 바란다. 3) 이 사건 당일은 수요일 밤으로서 일반적으로 손님들이 많지 않은 요일이었다. 보통 월요일부터 수요일은 손님이 거의 없고, 목요일부터 일요일까지 손님이 있는 편이다. 이 사건 당일은 여유롭게 혼자서 이 사건 업소를 지키고 있었는데 손님 2명이 방문하여 동영상 촬영을 목적으로 청구인에게 집요하게 도우미를 불러달라고 요청을 하였다. 그래서 청구인은 22:00이 되도록 손님을 한명도 못 받았다는 생각에 아는 여자 후배를 불러서 함께 자리하게 했다. 청구인은 이러한 부주의한 행위를 했다는 점에 대하여 깊이 뉘우치고 있으며, 영업정지를 당하면 어떻게 850만원의 월 유지비를 감당할지 걱정에 잠을 못 이루고 있다. 행정청의 행정처분에 있어서 공무원은 사안을 구체적으로 판단하는 것이 아니라, 기계적으로 적용하는 것이 법 집행의 공정성이라 생각하는 것은 당연하다고 생각한다. 그러나 법률의 진행은 사안에 따라 다른 것은 다르게 판단하여야 하는바, 정황을 고려하여 주기 바란다. 이른바 「형사소송법」에서 일컫는 경찰의 함정수사에 대하여 생각해 볼 때, 함정수사는 증거능력이 부정됨으로서 범죄자의 행위에도 불구하고 그 재판결과에 영향을 미치지 않고 있다. 이 사건에서 청구인은 도우미를 제공할 마음이 전혀 없었음에도 불구하고 동영상 카메라를 가지고 들어온 자들의 함정에 빠진 것은 경찰의 함정수사와 일맥상통하는 견지에서 판단할 필요가 없지 않다. 행위자는 범법행위의 고의도 없었고, 과실은 상대방의 행위유도에 의해서 이루어졌다는데 대하여 이 사건 처분을 하였다는 것은 법 적용에 있어 위법·부당하다. 청구인은 음악산업법 제22조제1항 노래연습장업자의 준수사항 중 제4호‘접대부를 고용·알선하거나 호객행위를 하지 아니할 것’을 위반했다는 점이다. 여기서 말하는 접대부라는 용어의 사전적 의미는 술집 등에서 손님을 접대하는 여성을 말한다. 이 사건 처분서에 나온‘도우미 제공’이라는 위반사항 중‘도우미’라는 단어의 사전적 의미는 1993년 대전엑스포에서 처음 사용한 말로서 남에게 봉사하는 요원을 이르는 말이다. 청구인의 위반사항인 도우미 제공의 도우미란 접대부를 의미하는 것이나, 청구인이 손님들과 함께 하도록 한 여성은 술집 등에서 손님을 접대하는 여성이 아니라 청구인의 지인이며, 그것도 손님들의 동영상 촬영의 목적이 된 자리였으므로 법률의 적용에 있어 다소 무리가 있는 사실관계라는 점을 고려하여 주기 바란다. 4) 처분행위에 의하여 달성하려는 공익을 위해 영업정지의 부과가 필요한 수단이더라도 수단의 사용으로 인해 더 큰 불이익을 가져와서는 안 된다는 상당성의 원칙에 근거하여 판단할 때, 처분이 다소 과도한 점이 있다. 청구인은 이혼을 하기는 했지만, 전처에게 생활비를 보내고 있고 대출이자를 포함한 생활비를 벌기위해 유일한 생계수단이 노래연습장이다. 작년도 매출이 좋다고 할 수도 없지만, 올해는 불경기가 매우 심했고, 게다가 지난여름에 메르스 환자가 ○○시에서 발생했다는 방송보도 이후 약 3개월간은 손님이 거의 없었다는 실정을 감안한다면 이 사건 처분은 너무 과도하다고 판단된다. 위에서 서술한 바와 같이 추구하는 공익과 청구인의 사익을 비교형량해 볼 때 추구하는 공익에 비해 청구인이 입는 피해가 더 크다고 판단된다. 청구인은 시골에서 경제활동을 목적으로 ○○으로 올라와 성실하게 살아온 선량한 시민이라는 점, 이 사건 당일 동영상 촬영을 목적으로 한 자들에 의해 함정에 빠졌다는 점, 음악산업법 제22조에서 말하는 접대부 또는 도우미의 제공이 아니었다는 점, 청구인은 전처와 아들, 딸의 생계를 책임지고 있는 성실한 가장이며, 지난여름 메르스의 전염으로 인해 영업이 정상적으로 이루어지지 않았던 상황을 극복하고 이제 열심히 벌어야 할 때에 이 사건 처분을 하는 것이 추구하려는 공익과 청구인의 사익을 비교형량해 볼 때 처분이 너무 과도하다는 점 등을 종합적으로 고려하면 피청구인의 이 사건 처분은 부당하므로 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 2010. 7. 1.부터 현재까지 ○○시 ○○구 ○○로○○번길에서 이 사건 업소를 운영하는 자로, 2015. 7. 15. 22:10경 이 사건 업소에서 주류를 판매하고 도우미를 제공하였다는 내용의 민원신고서가 접수되었다. 이에 피청구인은 2015. 7. 22. ○○○○경찰서에 민원신고서를 이첩하였고, ○○○○경찰서는 2015. 9. 22. 도우미 알선 혐의로 청구인 관련 사건을 수원지방법원 ○○지청에 송치하였다는 내용의 회신을 하였다. 피청구인은 위 ○○○○경찰서의 회신을 근거로 2015. 9. 23. 청구인에 대하여 영업정지 1개월의 사전통지를 하였고, 이에 청구인은 2015. 10. 8. 피청구인에게 2015. 11 .2.부터 2015. 12. 1.까지 영업정지처분을 구한다는 의견을 제출하였다. 따라서 피청구인은 2015. 10. 13. 청구인에게 접대부 알선행위를 이유로 음악산업법 제22조제1항제4호 및 제27조제1항제5호, 같은 법 시행규칙 제15조 [별표2]에 따라 이 사건 처분을 하였다. 2) 청구인은 노래연습장업자로서 접대부 고용·알선은 법이 금지하는 행위임을 알고 있었고, 따라서 피청구인의 처분 사전통지에 대하여 이 사건 처분을 수용하고 특정일에 영업정지처분의 개시를 구하는 의견을 제출한바 있다. 더구나 음악산업법 시행규칙은 접대부를 알선·알선하는 행위에 대하여 최대로 등록취소 또는 영업정지 등 매우 엄정한 처분을 하도록 정하고 있는바, 접대부 알선은 어떤 형태, 어떤 경우에서도 용납될 수 없는 법위반행위인 것이 자명하다. 설령 청구인의 법위반행위가 고의가 아닌 손님의 요구에 의한 것이라 하더라도 접대부 알선행위가 상기와 같이 엄정한 처분의 대상이라는 점을 인지하고 있는 청구인은 손님의 요구를 거부하는 것이 마땅하다. 또한 청구인에게 접대부를 알선할 의사가 전혀 없는 상태에서 오로지 손님의 유발행위에 의해서만 접대부 알선행위가 야기되었다고 볼 수도 없다. 오히려 손님은 접대부 알선의 의사를 가지고 있는 청구인에게 접대부 알선의 기회를 제공한 것에 불과하다고 할 것이다. 아울러 손님이 동영상 촬영의 목적 하에 청구인에게 의도적으로 접대부 알선을 요구하였다고 볼 수 있는 근거도 존재하지 않는다. 3) 청구인은 지인을 손님과 합석하게 한 것일 뿐, 접대부를 알선한 것이 아니라고 주장하나, 청구인의 지인은 손님과 술을 마시고 노래를 부른 대가로 1시간에 30,000원이라는 금전을 교부받은 사실이 있어 청구인의 지인은 접대부로서의 태양을 갖춘 것이다. 오늘날 노래연습장이 관할구청장에 등록만 하면 영업을 할 수 있어 전국에 널리 퍼져 있고, 그 비용 역시 비교적 저렴하여 직장, 가족 단위 모임 등에서 노래를 통한 친목도모와 여흥을 위한 장소로 널리 이용되고 있을 뿐만 아니라, 청소년 또한 보호자를 동반할 경우에는 출입이 허용되고 있기 때문에, 대다수 국민이 쉽게 접근할 수 있는 이러한 장소에서 접대부를 고용·알선하는 여업행위를 한다면 대다수 국민의 문화감정을 침해함은 물론 청소년에게도 나쁜 영향을 미치고, 그와 같은 영업행위에 편승하여 향락을 즐기고자 하는 사람들을 양산함으로써 전국적으로 퍼져있는 노래연습장을 통해 퇴폐 및 향락문화를 범람시켜 결국에는 가정과 사회에 큰 해악을 끼치게 될 것이므로 음악산업법은 노래연습장업자에게 접대부를 고용·알선하는 영업행위를 금지하고 있는 것이다(대전지방법원 2008. 6. 25. 선고 2008구합1049 판결 참조). 즉 접대부를 고용·알선하는 것을 금지하여 건전한 영업질서를 유지하고 미풍양속을 권장함으로써 가정과 사회를 보호할 공익상의 필요는 매우 크다고 할 것이다. 위의 내용을 종합할 때, 피청구인의 이 사건 처분은 재량을 일탈·남용하였다고 할 수 없어 청구인의 이 사건 심판청구를 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【음악산업진흥에 관한 법률】 제22조(노래연습장업자의 준수사항 등) ① 노래연습장업자는 다음 각 호의 사항을 지켜야 한다. 1. 영업소 안에 화재 또는 안전사고 예방을 위한 조치를 할 것 2. 당해 영업장소에 대통령령이 정하는 출입시간외에 청소년이 출입하지 아니 하도록 할 것. 다만, 부모 등 보호자를 동반하거나 그의 출입동의서를 받은 경우 그 밖에 대통령령이 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. 3. 주류를 판매·제공하지 아니할 것 4. 접대부(남녀를 불문한다)를 고용·알선하거나 호객행위를 하지 아니할 것 5. 「성매매알선 등 행위의 처벌에 관한 법률」 제2조제1항의 규정에 따른 성매 매 등의 행위를 하게 하거나 이를 알선·제공하는 행위를 하지 아니할 것 6. 건전한 영업질서의 유지 등에 관하여 대통령령이 정하는 사항을 준수할 것 ②누구든지 영리를 목적으로 노래연습장에서 손님과 함께 술을 마시거나 노래 또는 춤으로 손님의 유흥을 돋우는 접객행위를 하거나 타인에게 그 행위를 알선하여서 는 아니 된다. 제27조(등록취소 등) ① 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 제2조제8호 내지 제11호 및 제13호의 규정에 따른 영업을 영위하는 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 그 영업의 폐쇄명령, 등록의 취소처분, 6개월 이내의 영업정지명령, 시정조치 또는 경고조치를 할 수 있다. 다만, 제1호 또는 제2호에 해당하는 때에는 영업을 폐쇄하거나 등록을 취소하여야 한다. 1. 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 신고 또는 등록을 한 때 2. 영업의 정지명령을 위반하여 영업을 계속한 때 5. 제22조의 규정에 따른 노래연습장업자 준수사항을 위반한 때 ②제1항의 규정에 따라 영업의 폐쇄명령 또는 등록의 취소처분을 받은 자는 그 처분의 통지를 받은 날부터 7일 이내에 신고증 또는 등록증을 반납하여야 한다. ③제1항의 규정에 따른 행정처분의 기준 등에 관하여 필요한 사항은 문화체육관 광부령으로 정한다. <개정 2008.2.29.> 【음악산업진흥에 관한 법률 시행령】 제9조(노래연습장업자의 준수사항) 법 제22조제1항제6호에 따라 노래연습장업자가 준수하여야 할 사항은 별표 1과 같다. [별표 1] <개정 2013.11.29.> 노래연습장업자의 준수사항(제9조 관련) 1. 법 제20조에 따른 등록증을 출입자가 쉽게 볼 수 있는 곳에 붙여야 한다. 2. 청소년실 외의 객실에 청소년을 출입하게 하여서는 아니 된다. 다만, 부모 등 보호자를 동반하는 경우에는 그러하지 아니하다. 3. 영업소 안에 주류를 보관하거나, 이용자의 주류 반입을 묵인하여서는 아니 된다. 【음악산업진흥에 관한 법률 시행규칙】 제15조(행정처분의 기준 등) ① 법 제27조제3항에 따른 행정처분의 기준은 별표 2와 같다. [별표 2] <개정 2013.11.29.> 행정처분기준(제15조 관련) 1. 일반기준 가. 위반행위가 2 이상인 경우로서 그에 해당하는 각각의 처분기준이 다른 경우에는 그 중 무거운 처분기준에 따른다. 다만, 둘 이상의 처분기준이 영업정지인 경우에는 6개월의 범위에서 무거운 처분기준의 2분의 1 이내에서 가중할 수 있다. 이 경우 그 행정처분은 각 위반행위별 처분기준을 합산한 기간을 초과할 수 없다. 나. 어떤 위반행위에 대하여 그 행정처분을 하기 위한 절차가 진행되는 기간 중에 추가로 다른 위반행위를 한 때에도 가목에 따라 처분한다. 다. 어떤 위반행위에 대하여 그 행정처분을 하기 위한 절차가 진행되는 기간 중에 반복하여 같은 위반행위(개별기준의 위반사항이 동일한 경우의 위반행위를 말한다. 이하 같다)를 하는 경우로서 처분기준이 영업정지인 때에는 위반횟수마다 처분기준의 2분의 1씩 더하여 처분한다. 이 경우 처분을 합산한 기간이 6개월을 초과할 수 없다. 라. 위반행위의 횟수에 따른 행정처분의 기준은 최근 1년간 같은 위반행위로 행정처분을 받은 경우에 적용한다. 이 경우 위반횟수별 처분기준의 적용일은 위반행위에 대하여 처분을 한 날과 다시 같은 위반행위(처분 후의 위반행위만 해당한다)를 적발한 날로 한다. 바. 위반사항의 내용으로 보아 그 위반의 정도가 경미하거나 위반행위가 고의ㆍ과실이 아닌 사소한 부주의나 오류로 인한 것으로 인정되는 경우에는 영업정지처분에 해당되는 경우에 한하여 그 처분기준의 2분의 1의 범위에서 감경하여 처분할 수 있다. 사. 영업정지처분기간 1개월은 30일로 보며, 감경처분하려는 경우 그 영업정지기간을 산정할 때 1일 미만은 처분기간에서 제외한다. 2. 개별기준 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272559"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 음악산업 등록(신고) 대장, 민원인 신고서 및 진술서, ○○○○경찰서 회신 공문, 행정처분 사전통지서, 의견제출서, 이 사건 처분서 등의 기록을 살펴보면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2010. 7. 1.부터 ○○시 ○○구 ○○로 ○○길 ○○에서 이 사건 업소를 운영하는 자로, 2015. 7. 15. 22:10경 이 사건 업소를 방문한 손님 2명에게 접대부 알선을 하였다는 민원신고서가 2015. 7. 21. 피청구인에게 접수되어, 2015. 7. 22. ○○○○경찰서에 민원신고를 이첩하였고, ○○○○경찰서는 2015. 9. 22. 접대부 알선 혐의로 청구인을 ○○지청으로 송치하였다는 내용으로 회신하였다. 나) 이에 피청구인은 2015. 9. 23. 「음악산업진흥에 관한 법률」 (이하‘음악산업법’이라 한다) 제22조를 위반한 사유로 행정처분 사전통지하고 의견제출을 받아 2015. 10. 13. 같은 법 제27조제1항에 따라 이 사건 처분을 하였다. 다) 청구인은 유선상으로 도우미 제공으로 영업정지 30일 처분을 받기로 하고 2015. 11. 2. ~ 2015. 12. 1. 처분을 받기로 희망한다는 의견을 진술하였다. 2) 음악산업법 제22조제1항제제4호, 제27조제1항에서 노래연습장업자는 접대부(남여를 불문한다.)를 고용·알선하거나 호객행위를 하여서는 아니 되고, 위 사항을 위반한 때에는 그 영업의 등록취소명령, 폐쇄명령, 6개월 이내의 영업정지 명령 등을 할 수 있다고 규정하고 있다. 음악산업법 시행규칙 제15조 [별표2] 행정처분 기준 2. 개별기준 마목에 따르면 접대부를 고용·알선한 때에는 영업정지 1월(1차 위반)을 명시하고 있다. 3) 청구인은 이 사건 업소를 방문한 손님이 접대부 알선 요구에 접대부 알선을 하지 않는다고 하였으나, 남자손님들의 집요한 요구를 어쩔 수 없이 지인인 여자 후배에게 연락을 하여 합석을 부탁한 것으로, 이는 음악산업법에서 규정하는 접대부라고 볼 수 없고, 이 사건은 손님이 동영상 촬영을 목적으로 한 함정에 빠진 것으로 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분으로 취소되어야 한다고 주장한다. 대전지방법원 판례에서‘노래연습장에 손님으로 온 일행이 처음부터 경찰에 신고할 의도로 일부러 원고로 하여금 위반행위를 하도록 유도한 뒤 실제로 경찰에 신고하였다 하더라도, 제반 사정에 비추어 볼 때 당시 위반행위를 할 의사가 전혀 없는 상태에서 오로지 손님의 유도행위에 의하여 위반행위가 야기되었다고 볼 수 없고, 다만 이들은 상황에 따라 접대부 알선 의사를 가지고 있는 원고에게 접대부 알선 기회를 제공한 것에 불과하므로, 원고는 이런 사유를 들어 위와 같은 위반행위로 인한 행정처분을 면할 수 없다’(대전지방법원 2008. 6. 25. 선고 2008구합1049 판결)고 판시하고 있다. 살피건대, 판례에서도 노래연습장업자가 오로지 손님의 유도행위로 인하여 위법행위가 발생하였다기보다 접대부 알선의 의사가 있는 업주에게 위법행위의 기회를 제공한 것이므로 위법행위에 대한 행정처분은 적법하다고 판시하고 있고, 제22조제4항에서 노래연습장업자의 준수사항으로 접대부 알선 행위를 금지하고 있는 바, 이는 노래연습장업자의 영업질서를 유지함과 동시에 변태영업으로 인한 미풍양속의 저해를 방지하고자 하는 데에 그 취지가 있는 것이므로, 청구인이 접대부 알선의 의지가 없었다면 거절을 하였음이 마땅하나 그러하지 않은 것은 청구인이 접대부 알선의 의사가 있었다고 봐야할 것으로, 위의 공익목적에 비추어 볼 때 손님의 요구에 의한 것이었다 하여 이 사건 위반행위의 위법성이 경미하다고 볼 수 없는 점, 청구인은 손님의 요구에 의해 지인인 여자 후배에게 부탁을 하여 손님과 합석을 한 것으로 접대부 알선이 아니라고 주장하나, 민원인의 신고서 및 진술서에서 40대의 접대부가 손님과 합석을 하고 1시간당 30,000원의 대가가 지불되었다고 기재되어 있어 이러한 사정들을 고려하면 청구인은 이 사건 손님에게 접대부 알선 행위가 있었다고 보아야 할 것이므로 청구인의 이 사건 위반행위는 명백하다 할 것이고, 피청구인이 음악산업법 시행규칙 제15조 [별표2] 행정처분의 기준에 따라 청구인에게 한 이 사건 처분은 적법·타당하다고 판단된다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.