노래연습장 영업정지처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2014. 6. 30.부터 ○○시 ○○○○로○○번길 ○○, ○○○호에서‘△△△노래연습장’이라는 상호의 노래연습장(이하‘이 사건 업소’라 한다)을 운영하는 자로, 2015. 8. 19. 21:50경 이 사건 업소를 방문한 남자손님 3명에게 주류를 판매한 사실이 ○○경찰서장에게 적발이 되었으며, 2015. 8. 21. 22:00경 이 사건 업소를 방문한 남자손님 6명에게 접대부 알선 및 주류 판매한 사실이 ○○경찰서장에게 재차 적발이 되었다. 이에 피청구인은 2015. 9. 2. 「음악산업진흥에 관한 법률」 (이하‘음악산업법’이라 한다)을 위반한 사유로 행정처분 사전통지하고 의견 제출을 받아 2015. 10. 7. 청구인이 음악산업법 제22조를 위반하였다는 이유로 같은 법 제27조제1항에 따라 영업정지 45일(2015. 10. 23. ~ 2015. 12. 6.) 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 ○○시 ○○○○로○○번길 ○○, ○○○호에서 이 사건 업소를 운영하며 가족들의 생계를 유지해왔다. 어렵고 힘든 가정형편을 꾸려가고자 최선을 다해 그 누구보다 열심히 생활해오던 중 손님에게 접대부를 알선하고 맥주를 판매하여 노래연습장업주로서의 준수사항을 위반했다는 이유로 이 사건 처분을 받게 되었다. 이 사건은 2015. 8. 19. 21:50경 남자손님 3명이 방문하여 맥주를 사다달라고 하여 이 사건 업소는 주류를 판매하지 않는다고 하자 그러면 어떻게 장사를 하냐며 “마트에 가서 사오면 되는 것이지 뭐 큰 일 나요?”라며 별것도 아니라는 듯이 계속해서 맥주를 사달라고 유도를 하는 것이었다. 사실 지난여름 메르스 사태로 인하여 매출이 거의 없다보니 임대료도 제대로 못 내고 정말 견디기 힘든 생활고를 겪고 있던 때라 손님 한 사람이 아쉬웠다. 그러다 보니 그 유혹을 뿌리치지 못하고 맥주를 제공하게 되었는데 바로 옆집에서 신고를 했다며 경찰의 단속에 적발이 된 것이다. 2) 가뜩이나 매출이 없어 하루하루가 살얼음판인데, 이 사건이 발생하여 행정처분을 기다리던 중 2015. 8. 21. 22:30경 남자손님 6명이 방문하여 룸으로 안내를 하였더니 주류와 접대부를 요청하는 것이었다. 청구인은 이 사건 업소에서 주류 판매와 접대부는 알선하지 않는다고 단호히 거절을 하였지만, 손님들은 이런 데가 어디 있냐며 막무가내로 요구하여 더 이상 거절을 못하는 상황이 되었다. 바로 엊그제 주위 업소의 신고로 단속에 적발된 상황이라 더욱 조심하고 자숙해야 하는 입장인데 또다시 같은 실수를 반복한다는 것이 양심에도 걸리고 무척 두려웠지만, 장사를 해야 하는 입장에서 어쩔 수없이 아는 동생에게 부탁을 했는데 갑자기 경찰관이 단속을 나온 것으로 이것도 옆집에서 신고를 하여 출동을 했다는 것이다. 비록 사건 당일 판단력이 흐려져 불법행위를 하였지만, 청구인은 상습적으로 접대부를 알선하지 않는다. 청구인의 어리석은 욕심이 이렇게 엄청난 파장을 불러오게 될 줄은 몰랐다. 청구인은 빚을 내어 어렵게 시작한 자영업이고, 이 사건 업소 외에 다른 생계수단이 없어 하루도 쉴 수가 없는 처지인데 이 사건 처분으로 반사회적인 범법행위나 퇴폐영업장으로 오인 받고 있는 점에 대하여 너무나 부끄럽고 이 사건이 발생한 점에 대해 이유를 불문하고 깊이 반성하며 뉘우치고 있다. 3) 노래연습장을 운영하는 영업주로서 지켜야할 준수사항과 그에 따르는 모든 사건에 대해 책임을 져야 한다는 것을 깊이 통감하고 있으며, 절대로 잘못한 부분에 대하여 회피하거나 누구의 탓으로 돌리지 않겠다. 1년여 동안 영업을 해오면서 노래연습장으로서의 가족 간, 직장인들 간의 여유 공간으로 자리 잡기 위해 노력하였으며, 청구인과 가족들의 유일한 생계수단이기에 최선을 다해 운영해 왔다. 그런데 불미스럽게도 이 사건이 발생하게 되어 앞으로 생계유지는 물론 상가 임대료 및 부채상환 등에 대한 걱정으로 불면의 밤을 보내고 있다. 청구인이 운영하는 이 사건 업소는 생계형의 소규모 영업장으로 가족들의 생계를 부양하며 여성가장으로서 어려운 생활을 이어가는 점을 참작하여 주기 바란다. 헌법에서도 행정주체가 행정목적을 실현함에 있어서 그 목적 실현과 수단 사이에는 합리적인 비례관계가 있어야 한다고 하였다. 기본권을 제한하는 국가 작용은 목적이 정당해야 하고 그 목적을 달성하는 수단으로서 적정해야 하며 최소한의 피해를 줘야 하고, 그 작용으로 인해 달성하려는 공익과 침해되는 사익 사이에 균형이 맞아야 한다고 하였다. 청구인의 잘못을 백번 인정하지만 이 사건 처분으로 공익을 실현하고자 하는 목적보다 청구인이 입게 될 재산상의 피해는 물론 생계유지마저 어렵게 된다면 청구인이 입는 피해가 현저하게 커서 가혹함을 넘는 부당한 처분으로 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다. 또한 귀 위원회 재결사례에서 위법행위가 처음이고 깊이 반성하고 있는 점, 도우미 접객알선을 하도록 유도행위가 있었던 점, 현재 우리사회가 처해있는 경제적 어려움과 생계형 업소인 점 등을 종합적으로 고려할 때 이 사건 처분으로 얻으려는 공익보다는 청구인이 입게 될 손해가 크다고 봄이 상당하다는 이유로 감경처분을 한 사례가 있는 것으로 알고 있다. 4) 청구인은 철모르는 어린나이에 결혼을 해서 가정을 꾸리고 살았지만 전 남편의 폭력과 무능함을 견디지 못하고 이혼을 하는 시련을 겪었다. 혼자 아이를 키우며 어렵게 생계를 이어가던 중 지금의 남편을 만나 재혼을 하여 단란한 가정을 꾸리게 되었는데 언젠가부터 남편이 집안을 등한시 하면서 점점 밖으로 돌며 생활비도 보내지 않아 어떻게든 아이들과 먹고 살려고 보증금 4천만 원에 월 174만 원의 이 사건 업소를 인수하게 된 것이다. 이 사건 업소를 인수할 당시 자금이 없어 친정어머니의 이름으로 이 사건 업소 전 주인에게 2천만 원을 차용하여 매월 이자를 상환하는 조건으로 이 사건 업소를 오픈하였다. 하지만 청구인은 당뇨합병증이 있어 매일 밤 장사를 하는 것이 건강에 무리가 되어 제대로 영업을 못하다보니 2014. 12.부터 지금까지 9달의 임대료가 미납된 상황으로 쫓겨날 처지가 되다보니 생활비조차 모자라 대출을 받아 사용해왔는데 이마저도 미납되어 파산직전에 있다. 이 상황을 혼자 감당하기 어려워 친정어머니와 함께 운영하다 당뇨합병증이 악화되어 얼마 전부터 친정어머니가 전적으로 맡아 운영을 하게 되었다. 매달 임대료와 대출금, 기본생활비, 교육비, 병원비 등을 해결하려면 한시도 쉴 수가 없는 형편인데 설상가상으로 이 사건 처분은 청구인에게 사형선고나 다름없다는 것을 다시 한 번 호소한다. 현재 이 사건 업소가 유일한 수입원으로 장사 경험도 없는 상태에서 어렵게 이 사건 업소를 인수하여 운영을 해왔는데 이 사건을 접하고 나니 살아갈 의지조차 없다. 노래연습장을 운영하는 업주로서 청구인의 부주의했던 잘못을 다시 한 번 엎드려 용서를 구한다. 하지만 이 사건 처분은 너무도 가혹한 처분이기에 법이 허용하는 범위 내에서 최대한의 선처를 바라며, 청구인에게 잘못이 있다 하더라도 위와 같은 경위나 청구인의 형편 등에 비추어 볼 때 피청구인의 이 사건 처분은 지나치게 무거워 재량권을 일탈하거나 남용한 것으로 위법하여 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 음악산업법 제22조제1항제3호, 제4호 및 제2항에 따르면 노래연습장업자는 주류를 판매·제공하지 않을 것, 접대부(남녀를 불문한다)를 고용·알선하거나 호객행위를 하지 아니할 것, 누구든지 영리를 목적으로 노래연습장에서 손님과 함께 술을 마시거나 노래 또는 춤으로 손님의 유흥을 돋우는 접객행위를 하거나 타인에게 그 행위를 알선하여서는 아니 된다고 규정되어 있다. 이 사건 업소는 2015. 8. 19. 주류 판매로 적발되었고, 2일 후인 2015. 8. 21. 주류 판매와 접대부 알선으로 적발되어 영업정지 45일을 사전통지 하였다. 음악산업법 시행규칙 [별표2] 행정처분의 기준 다목에서 어떤 위반행위에 대하여 그 행정처분을 하기 위한 절차가 진행되는 기간 중에 반복하여 같은 위반행위를 하는 경우로서 처분기준이 영업정지인 때에는 위반횟수마다 처분기준의 2분의 1씩 더하여 처분하다고 명시하고 있다. 따라서 주류 판매(2회)와 접대부 알선이라는 2가지 위반행위에 대한 처분은 45일이 적법하며 재량권을 일탈·남용한 사실이 없다. 2) 청구인은 공익을 실현하고자 하는 목적보다 청구인이 입게 될 재산상의 피해는 물론 생계유지마저 어렵게 된다면 청구인이 입는 피해가 현저하게 커서 가혹함을 넘어서는 부당한 처분으로 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 주장하였으나, 행정청은 음악산업법 시행규칙 행정처분의 기준에 따라 적법하게 처분하였으며, 청구인의 주장대로 개인적인 사유를 참작하여 행정청이 마음대로 행정처분을 감경한다면 오히려 재량권을 일탈·남용할 소지가 있다. 이처럼 영업주가 음악산업법을 위반하여 한 행정처분을 영업주의 개인적인 사정으로 감경 받는다면 이는 관련 법률을 준수하며 적법하게 영업을 하고 있는 다른 영업주들에게도 불공평한 처분이 되며, 앞으로 적발되는 업소에 대하여도 개인적인 사유를 들어 행정심판을 제기해 감경 받는 사례가 이어지게 되고 결국 법질서의 혼란을 초래하게 될 것이며, 행정청도 공정한 업무를 수행할 수 없게 된다. 청구인의 개인사정을 종합적으로 고려하여 볼 때 이 사건 처분은 무거운 처분이 될 수 있겠지만 일관성 있는 법질서를 위해서라도 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다. 그리고 2015. 8. 19. 주류 판매로 적발되었음에도 2일 후인 2015. 8. 21. 다시 주류 판매 및 접대부 알선으로 적발된 점은 행정처분이 진행되는 중에 관련법을 위반한 것으로서 실수라고 보기 어려우며 위법행위가 처음이고 깊이 반성하고 있다는 청구인의 주장과는 다르다고 할 것이다. 행정청은 재량권 행사의 남용 방지를 위해 검찰청의 불기소통지(기소유예) 등의 객관적인 사유가 있는 경우에 한해 감경처분을 하고 있으나, 기소유예 처분을 하지 않고 벌금형까지 부과한 이 사건 위반행위에 대하여 행정청이 감경처분을 한다는 것은 재량권의 일탈·남용이라 할 것이다. 따라서 이 사건 청구는 마땅히 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【음악산업진흥에 관한 법률】 제22조(노래연습장업자의 준수사항 등) ① 노래연습장업자는 다음 각 호의 사항을 지켜야 한다. 1. 영업소 안에 화재 또는 안전사고 예방을 위한 조치를 할 것 2. 당해 영업장소에 대통령령이 정하는 출입시간외에 청소년이 출입하지 아니 하도록 할 것. 다만, 부모 등 보호자를 동반하거나 그의 출입동의서를 받은 경우 그 밖에 대통령령이 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. 3. 주류를 판매·제공하지 아니할 것 4. 접대부(남녀를 불문한다)를 고용·알선하거나 호객행위를 하지 아니할 것 5. 「성매매알선 등 행위의 처벌에 관한 법률」 제2조제1항의 규정에 따른 성매 매 등의 행위를 하게 하거나 이를 알선·제공하는 행위를 하지 아니할 것 6. 건전한 영업질서의 유지 등에 관하여 대통령령이 정하는 사항을 준수할 것 ②누구든지 영리를 목적으로 노래연습장에서 손님과 함께 술을 마시거나 노래 또는 춤으로 손님의 유흥을 돋우는 접객행위를 하거나 타인에게 그 행위를 알선하여서 는 아니 된다. 제27조(등록취소 등) ① 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 제2조제8호 내지 제11호 및 제13호의 규정에 따른 영업을 영위하는 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 그 영업의 폐쇄명령, 등록의 취소처분, 6개월 이내의 영업정지명령, 시정조치 또는 경고조치를 할 수 있다. 다만, 제1호 또는 제2호에 해당하는 때에는 영업을 폐쇄하거나 등록을 취소하여야 한다. 1. 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 신고 또는 등록을 한 때 2. 영업의 정지명령을 위반하여 영업을 계속한 때 5. 제22조의 규정에 따른 노래연습장업자 준수사항을 위반한 때 ②제1항의 규정에 따라 영업의 폐쇄명령 또는 등록의 취소처분을 받은 자는 그 처분의 통지를 받은 날부터 7일 이내에 신고증 또는 등록증을 반납하여야 한다. ③제1항의 규정에 따른 행정처분의 기준 등에 관하여 필요한 사항은 문화체육관 광부령으로 정한다. <개정 2008.2.29.> 【음악산업진흥에 관한 법률 시행령】 제9조(노래연습장업자의 준수사항) 법 제22조제1항제6호에 따라 노래연습장업자가 준수하여야 할 사항은 별표 1과 같다. [별표 1] <개정 2013.11.29.> 노래연습장업자의 준수사항(제9조 관련) 1. 법 제20조에 따른 등록증을 출입자가 쉽게 볼 수 있는 곳에 붙여야 한다. 2. 청소년실 외의 객실에 청소년을 출입하게 하여서는 아니 된다. 다만, 부모 등 보호자를 동반하는 경우에는 그러하지 아니하다. 3. 영업소 안에 주류를 보관하거나, 이용자의 주류 반입을 묵인하여서는 아니 된다. 【음악산업진흥에 관한 법률 시행규칙】 제15조(행정처분의 기준 등) ① 법 제27조제3항에 따른 행정처분의 기준은 별표 2와 같다. [별표 2] <개정 2013.11.29.> 행정처분기준(제15조 관련) 1. 일반기준 가. 위반행위가 2 이상인 경우로서 그에 해당하는 각각의 처분기준이 다른 경우에는 그 중 무거운 처분기준에 따른다. 다만, 둘 이상의 처분기준이 영업정지인 경우에는 6개월의 범위에서 무거운 처분기준의 2분의 1 이내에서 가중할 수 있다. 이 경우 그 행정처분은 각 위반행위별 처분기준을 합산한 기간을 초과할 수 없다. 나. 어떤 위반행위에 대하여 그 행정처분을 하기 위한 절차가 진행되는 기간 중에 추가로 다른 위반행위를 한 때에도 가목에 따라 처분한다. 다. 어떤 위반행위에 대하여 그 행정처분을 하기 위한 절차가 진행되는 기간 중에 반복하여 같은 위반행위(개별기준의 위반사항이 동일한 경우의 위반행위를 말한다. 이하 같다)를 하는 경우로서 처분기준이 영업정지인 때에는 위반횟수마다 처분기준의 2분의 1씩 더하여 처분한다. 이 경우 처분을 합산한 기간이 6개월을 초과할 수 없다. 라. 위반행위의 횟수에 따른 행정처분의 기준은 최근 1년간 같은 위반행위로 행정처분을 받은 경우에 적용한다. 이 경우 위반횟수별 처분기준의 적용일은 위반행위에 대하여 처분을 한 날과 다시 같은 위반행위(처분 후의 위반행위만 해당한다)를 적발한 날로 한다. 바. 위반사항의 내용으로 보아 그 위반의 정도가 경미하거나 위반행위가 고의ㆍ과실이 아닌 사소한 부주의나 오류로 인한 것으로 인정되는 경우에는 영업정지처분에 해당되는 경우에 한하여 그 처분기준의 2분의 1의 범위에서 감경하여 처분할 수 있다. 사. 영업정지처분기간 1개월은 30일로 보며, 감경처분하려는 경우 그 영업정지기간을 산정할 때 1일 미만은 처분기간에서 제외한다. 2. 개별기준 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272333"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 음악산업 등록(신고) 대장, 음악산업법 위반업소 통지서, 행정처분 사전통지서, 의견제출서, 이 사건 처분서 등의 기록을 살펴보면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2014. 6. 30.부터 ○○시 ○○○○로○○번길 ○○, ○○○호에서 이 사건 업소를 운영하는 자로, 2015. 8. 19. 21:50경 이 사건 업소를 방문한 남자손님 3명에게 주류를 판매(1차 위반)한 사실이 ○○경찰서장에게 적발이 되었으며, 2015. 8. 21. 22:00경 이 사건 업소를 방문한 남자손님 6명에게 접대부 알선 및 주류 판매(2차 위반)한 사실이 ○○경찰서장에게 재차 적발이 되었다. 나) 이에 피청구인은 2015. 9. 2. 음악산업법을 위반한 사유로 행정처분 사전통지하고 의견제출을 받아 2015. 10. 7. 같은 법 제22조를 위반하였다는 이유로 같은 법 제27조제1항에 따라 이 사건 처분을 하였다. 2) 음악산업법 제22조제1항제3호 및 제4호, 제27조제1항에서 노래연습장업자는 주류를 판매·제공 또는 접대부(남여를 불문한다.)를 고용·알선하거나 호객행위를 하여서는 아니 되고, 위 사항을 위반한 때에는 그 영업의 등록취소명령, 폐쇄명령, 6개월 이내의 영업정지 명령 등을 할 수 있다고 규정하고 있다. 음악산업법 시행규칙 제15조 [별표2] 행정처분 기준 2. 개별기준 마목과 바목에 따르면 주류를 판매·제공한 때에는 영업정지 10일(1차 위반)과 접대부를 고용·알선한 때에는 영업정지 1월(1차 위반)을 명시하고 있다. 어떤 위반행위에 대하여 그 행정처분을 하기 위한 절차가 진행되는 기간 중에 반복하여 같은 위반행위(개별기준의 위반사항이 동일한 경우의 위반행위를 말한다. 이하 같다)를 하는 경우로서 처분기준이 영업정지인 때에는 위반횟수마다 처분기준의 2분의 1씩 더하여 처분하고, 위반사항의 내용으로 보아 그 위반의 정도가 경미하거나 위반행위가 고의ㆍ과실이 아닌 사소한 부주의나 오류로 인한 것으로 인정되는 경우에는 영업정지처분에 해당되는 경우에 한하여 그 처분기준의 2분의 1의 범위에서 감경하여 처분할 수 있다고 명시하고 있다. 3) 청구인은 이 사건 업소를 방문한 남자손님에게 주류 및 접대부 알선을 하지 않는다고 하였으나, 남자손님들의 집요한 요구를 뿌리칠 수 없어 맥주 판매 및 접대부를 알선한 것이지 절대 의도적으로 위반 행위를 한 것이 아니며, 청구인이 이 사건 발생에 대해 깊이 반성하며 뉘우치고 있고, 청구인의 위반 경위나 어려운 경제사정 등을 합리적인 비례관계를 고려하여 처분을 하여야 함에도 그러하지 않은 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분으로 취소되어야 한다고 주장한다. 대전지방법원 판례에서‘노래연습장에 손님으로 온 일행이 처음부터 경찰에 신고할 의도로 일부러 원고로 하여금 위반행위를 하도록 유도한 뒤 실제로 경찰에 신고하였다 하더라도, 제반 사정에 비추어 볼 때 당시 위반행위를 할 의사가 전혀 없는 상태에서 오로지 손님의 유도행위에 의하여 위반행위가 야기되었다고 볼 수 없고, 다만 이들은 상황에 따라 접대부 알선 의사를 가지고 있는 원고에게 접대부 알선 기회를 제공한 것에 불과하므로, 원고는 이런 사유를 들어 위와 같은 위반행위로 인한 행정처분을 면할 수 없다’(대전지방법원 2008. 6. 25. 선고 2008구합1049 판결)고 판시하고 있다. 살피건대, 청구인은 이 사건 당시 손님의 강요에 의해 어쩔 수 없이 주류 판매 및 접대부 알선을 하였다고 하나, 판례에서도 노래연습장업자가 오로지 손님의 유도행위로 인하여 위법행위가 발생하였다기보다 접대부 알선의 의사가 있는 업주에게 위법행위의 기회를 제공한 것이므로 위법행위에 대한 행정처분은 적법하다고 판시하고 있고, 제22조제4항에서 노래연습장업자의 준수사항으로 주류 판매·제공 및 도우미 알선 행위를 금지하고 있는 바, 이는 노래연습장업자의 영업질서를 유지함과 동시에 변태영업으로 인한 미풍양속의 저해를 방지하고자 하는 데에 그 취지가 있는 것이므로, 위와 같은 공익목적에 비추어 볼 때 손님의 요구에 의한 것이었다 하여 이 사건 위반행위의 위법성이 경미하다고 볼 수 없는 점, 청구인은 2015. 8. 19. 이 사건 업소를 방문한 남자손님 3명에게 주류를 판매한 사실이 적발되었음에도 2015. 8. 21. 주류 판매 및 접대부 알선으로 재차 적발되어 청구인의 이 사건 위반행위가 사소한 부주의나 오류로 인한 것이라고 인정될 수 없는 점 등을 고려하면 청구인의 이 사건 위반행위는 명백하다 할 것이므로, 피청구인이 음악산업법 시행규칙 제15조 [별표2] 행정처분의 기준에 따라 청구인에게 한 이 사건 처분은 적법·타당하다고 판단된다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.