노유자시설 이축권 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○○시 ○○동 ○○○-○번지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 소재 ‘○○○○○의쉼터’(이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)의 소유자이자 시설장으로, 피청구인은 ○○부 ○○○○○○단지 조성으로 인해 이 사건 토지와 주택 및 노인주거복지시설 등을 수용하였다. 청구인은 2020. 3. 23. 피청구인에게 ‘이 사건 노인주거복지설에 대하여 보상을 받지 못하였으므로 이축권을 인정해 주기 바란다.’는 내용의 통고서를 제출하였으나, 피청구인은 같은 해 3. 27. 청구인에게 “개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령(이하 ‘개발제한구역법 시행령’이라 한다) 제13조에 따라 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 [별표1]에 규정하고 있고, [별표1] 제5호 다목 다) 및 라목 다)에 따라 공익사업의 시행으로 인하여 철거되는 기존 주택, 근린생활시설은 같은 법 시행규칙 제6조에 적합한 곳에 신축할 수 있으며, 이 사건 건축물은 주택, 근린생활시설이 아닌 ‘노유자시설’이므로 이축 대상의 건축물 용도가 아니다.” 라는 내용으로 회신하였다(이하 ‘이 사건 민원 회신’이라 한다). 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 피청구인은 도시개발사업의 일환으로 ‘○○부 ○○○○단지’ 조성 사업으로 인하여 청구인 소유의 ‘○○○시 ○○동 ○○○-○ 소재 토지 및 지상 근린생활시설인 이 사건 건축물을 수용하게 되었다. 2) 청구인은 청구인 소유의 토지 지상에 있는 근린생활시설에 대해서 보상을 받기는 하였으나, 이 사건 토지 및 건물은 청구인이 ‘○○○○○의 쉼터’라는 노인주거복지시설을 운영하여 왔기에 피청구인에게 대토 내지 이축권을 허가해 주지 않아 피청구인에게 민원신청을 통해 이축권허가 내지 대토를 해줄 것을 요청하였다. 3) 피청구인은 청구인의 민원신청에 대해 신청인 소유의 건축물은 주택, 근린생활시설이 아닌 ‘노유자시설’이므로 이축대상의 건축물 용도가 아니라며 신청인의 요청을 반려하였다. 4) 이후 청구인은 건축물대장상 노유자시설임을 이유로 이축대상이 아니라는 회신내용을 인정할 수 없어 재차 내용증명을 보냈고, 피청구인은 청구인의 민원에 대해 ‘노인복지법 제32조 및 제55조 규정에 따라 청구인이 받은 노인주거복지시설 설치신고필증을 볼 때 입소정원 10명 이상의 양로시설로서 건축법상 단독주택 또는 공동주택에서 설치할 수 없고 노유자시설에서만 가능한 시설로, 건축법 상 단독주택에서 가능한 시설의 예로는 입소정원 5명 이상 9명 이하의 ’노인공동생활가정‘이 있다’는 취지와 함께 ‘귀하께서 공익사업 이축권 대상이라고 주장하는 ○○○시 ○○동 ○○○-○번지 지상의 건축물은 공익사업 이축대상 용도인 ’주택 또는 근린생활시설‘에 해당되지 않으므로 공익사업 이축권 대상이 아니라며 청구인의 이축허가에 대해 재차 반려하였다. 5) 개발제한구역법 시행령 제13조(허가대상 건축물 또는 공작물의 종류 등)에 따라 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위에 대해 [별표 1] 제5호 다목 다) 및 라목 다)에 따라 공익사업의 시행으로 인하여 철거되는 기존 주택, 근린생활시설은 같은 법 시행규칙 제6조(개발제한구역에 주택 또는 근린생활시설을 신축할 수 있는 토지의 입지기준)에 적합한 곳에 신축할 수 있다고 규정되어 있고, 청구인 소유의 이 사건 건물은 주택에서 노유자시설로 변경되었다. 그런데, 청구인 소유의 이 사건 건물은 원래 주택이어서 주택의 형태를 갖춘 노인복지시설에 해당한다. 건축법 제2조 제2항 및 건축법 시행령 [별표 1](용도별 건축물의 종류) 제1호, 2호에 따르면 단독주택에는 단독주택의 형태를 갖춘 노인복지시설을 포함하고, 공동주택은 공동주택의 형태를 갖춘 노인복지시설을 포함하고 있고, 제11호 노유자시설의 나.항 노인복지시설에는 단독주택과 공동주택에 해당하지 아니하는 것을 말하는 바, 청구인 소유의 이 사건 건물은 원래 용도가 주택이었고 양로원 신고 시 명칭을 노유자시설로 잘못 변경한 것일 뿐 실제는 주택의 형태를 갖춘 노인복지시설에 해당한다고 할 것이다. 따라서, 청구인 소유의 이 사건 건물이 원래 주택형태를 갖춘 노인복지시설임을 간과한 채 형식적인 명칭만으로 노유자시설로 보고 이축권 대상이 아니라는 피청구인의 판단과 처분은 잘못된 것임이 명백하다. 6) 대법원은 실질보상인 이주대책에 관하여 “공익사업 시행으로 인하여 생활 근거를 상실하게 되는 자를 위하여 종전의 생활 상태를 원상으로 회복시키면서 동시에 인간다운 생활을 보장하여 주기 위한 이른바 생활보상의 일환으로 국가의 적극적으로 정책적인 배려에 의하여 마련된 제도”이고, “이주자들에 대하여는 가급적 이주대책의 혜택을 받을 수 있도록 하는 것이 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률이 규정하고 있는 이주대책 제도의 취지에 부합한다”고 하고 있으며, “구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법제11조 제1항 단서 제1호(다)목 및 개발제한법 시행령 제13조 제1항 별표 1제3호에서 개발제한구역 내의 주택에 대하여 이축을 허용하고 있는 것은, 개발제한구역 내에 생활근거를 가지고 있던 사람이 공익사업의 시행 등으로 인하여 기존주택에 철거됨에 따라 생활근거를 상실하게 되는 등 일정한 요건이 구비된 경우 해당자에게 그 생활근거를 계속 마련해 주고자 함에 그 취지가 있는 것” 이라고 판시하고 있다. 또한, 개발제한구역 내 이축권 인정여부에 대해 법제처는 기존의 해석을 변경하여 “공익사업이 개발제한 구역의 해제를 수반하는지와 상관없이 그 사업의 시행으로 인해 기존 근린생활시설이 철거되는 경우에는 소유자의 생활근거를 계속 마련해 줄 필요가 있는바, 이축을 위한 요건으로 ‘기존 근린생활시설이 공익사업의 시행으로 인해 철거될 것’ 이외에 ‘해당 공익사업의 시행과정에서 그 개발제한구역이 해제되지 않고 유지될 것’을 요구하는 것은 명문의 근거 없이 기존 근린생활시설 소유자의 이축권을 제한하는 것”으로 해석하고 있고, 이러한 법제처의 견해를 적극 수용하여 국민권익위원회에서는 청구인 소유의 토지와 인접해 있는 근린생활시설 소유자인 ○○○의 근린생활시설에 대한 이축권신청을 긍정적으로 받아들여 신청인의 이축권 인정여부를 재검토하라고 통보한 사실이 있다. 청구인 소유의 이 사건 건물 역시 ○○부 ○○○○○○단지 도시개발사업 시행 과정에서 개발제한구역이 해제되고 공익사업에 편입되어 보상이 실시되었으며, 한편, 2020. 2. 21. 시행된 개발제한구역법 제12조 제1항 제1호 마목은 “공익사업의 추진으로 인하여 개발제한구역이 해제된 지역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설”로 개정되었고, 같은 법 부칙 제2조에서 “이법 시행 당시 종료되지 아니한 공익사업의 추진으로 인하여 개발제한 구역이 해제된 지역의 주민이 허가 신청하는 경우부터 적용한다”라고 규정하여 청구인의 경우 역시 개정된 법률이 적용되어야 마땅한바, 청구인이 이주대책 대상자에 해당됨은 물론 이 사건 건물 역시 이축권의 범위에 포함되므로, 피청구인의 거부 또는 반려처분은 관련 법령을 잘못 적용한 잘못된 처분이라 할 것이다. 7) 이상에서 살핀 바와 같이 청구인의 이 사건 건물에 대한 이축권 허가신청에 대한 피청구인의 답변은 실질적으로 이축권허가신청에 대한 반려처분이고, 피청구인의 이축권 대상이 될 수 없다는 처분은 잘못된 것이므로, 이 사건 심판청구에 이르게 되었다. 나. 피청구인 주장 1) ○○○시 ○○동 ○○○-○번지의 건축물대장 주용도는 노유자시설이며, 본 건축물은 해당 부지에 이축허가를 받아 사용승인(2006. 5. 26.)을 득한 후 청구인의 신청에 따라 기존의 용도인 단독주택을 노유자시설(양로원)으로 용도변경 처리(2006. 7. 11.)되어 현재까지 1~2층 모두 동일한 용도의 건축물이다. 2) 또한, 청구인이 반론서와 함께 제출한 노인주거복지시설 설치신고필증을 보면 노인복지법 제32조(노인주거복지시설) 및 같은 법 제55조(건축법에 대한 특례) 규정에 따라 입소정원 10명 이상의 양로시설로서 건축법상 단독주택 또는 공동주택에서 설치할 수 없고 노유자시설에서만 가능한 시설이다. 참고로 건축법상 단독주택에서 가능한 시설의 예로는 입소정원 5명 이상 9명 이하의 ‘노인공동생활가정’이 있다. 3) 개발제한구역법 시행령 제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등), 같은 법 시행규칙 제6조(개발제한구역에 주택 또는 근린생활시설을 신축할 수 있는 토지의 입지기준) 및 같은 법 시행령 [별표 1] 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위 제5호 다목 다) ① 및 라목 다)에 따르면 공익사업의 시행으로 인하여 철거되는 주택, 근린생활시설에 대해 이축을 허용하고 있다. 따라서, 해당 건축물은 공익사업의 시행으로 인하여 이축대상 용도인 ‘주택 또는 근린생활시설’에 해당되지 않으므로 공익사업 이축권 대상이 아니다. 4) 참고로 청구인이 제출한 증 제8호증 자료인 국민권익위원회 의결 사항은 개발제한구역법 시행령 일부 개정안이 국무회의를 2020. 2. 11. 통과, 2020. 2. 21. 시행되면서 개발제한구역을 해제하고 시행하는 공익사업도 개발제한구역인 상태에서 시행하는 공익사업과 동일하게 주택 및 근린생활시설에 대해 이축권 인정여부를 재검토 할 것에 대해 시정 권고한 사항이므로 본 행정심판청구와는 부합하지 않는 첨부서류이다. 5) 피청구인은 청구인이 제출한 건의서 및 반론서 대해 회신하였으며 청구인이 주장하는 이축권 부여 거부의 법적인 처분을 한 사실이 없으며 해당 건축물은 공익사업의 시행으로 인하여 이축대상 용도인 ‘주택 또는 근린생활시설’에 해당되지 않으므로 공익사업 이축권 대상이 아니다. 3. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법】 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 "도시ㆍ군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 "시장ㆍ군수ㆍ구청장"이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방ㆍ군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민과 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 추진으로 인하여 개발제한구역이 해제된 지역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령】 제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다. 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위(제13조제1항 관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159022665"></img> 【개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행규칙】 제6조(개발제한구역에 주택 또는 근린생활시설을 신축할 수 있는 토지의 입지기준) 영 별표 1 제5호다목다) 및 라목다)에 따라 개발제한구역에 주택 또는 근린생활시설(이하 이 조에서 "주택등"이라 한다)을 신축할 수 있는 토지의 입지기준은 다음 각 호와 같다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 지역의 토지일 것 가. 기존의 주택등이 있는 시ㆍ군ㆍ구(자치구를 말한다. 이하 같다)의 지역 나. 기존의 주택등이 있는 시ㆍ군ㆍ구와 인접한 시ㆍ군ㆍ구(인접한 읍ㆍ면ㆍ동으로 한정한다)의 지역으로서 해당 인접 시장ㆍ군수ㆍ구청장과 주택등을 신축하기로 협의한 지역 2. 우량농지(경지정리ㆍ수리시설 등 농업생산기반이 정비되어 있는 농지를 말한다)가 아닐 것 3. 「하천법」 제7조에 따른 국가하천의 경계로부터 5백미터 이상 떨어져 있을 것. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 지역의 경우에는 그러하지 아니하다. 가. 「하수도법」 제2조제15호에 따른 하수처리구역으로서 하수종말처리시설을 설치ㆍ운영 중인 지역 나. 「하수도법」 제11조에 따라 공공하수도의 설치인가를 받은 하수처리예정지역 4. 새로운 진입로를 설치할 필요가 없을 것. 다만, 영 별표 2 제3호가목2)에 따른 면적에 포함되어 진입로가 설치되는 경우에는 그러하지 아니하다. 5. 전기ㆍ수도ㆍ가스 등 새로운 간선공급설비를 설치할 필요가 없을 것 【노인복지법】 제32조(노인주거복지시설) ①노인주거복지시설은 다음 각 호의 시설로 한다. 1. 양로시설 : 노인을 입소시켜 급식과 그 밖에 일상생활에 필요한 편의를 제공함을 목적으로 하는 시설 2. 노인공동생활가정 : 노인들에게 가정과 같은 주거여건과 급식, 그 밖에 일상생활에 필요한 편의를 제공함을 목적으로 하는 시설 3. 노인복지주택 : 노인에게 주거시설을 임대하여 주거의 편의ㆍ생활지도ㆍ상담 및 안전관리 등 일상생활에 필요한 편의를 제공함을 목적으로 하는 시설 ②노인주거복지시설의 입소대상ㆍ입소절차ㆍ입소비용 및 임대 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다. ③노인복지주택의 설치ㆍ관리 및 공급 등에 관하여 이 법에서 규정된 사항을 제외하고는 「주택법」 및 「공동주택관리법」의 관련규정을 준용한다. 제55조(「건축법」에 대한 특례) ①이 법에 의한 재가노인복지시설, 노인공동생활가정, 노인요양공동생활가정 및 학대피해노인 전용쉼터는 「건축법」 제19조의 규정에 불구하고 단독주택 또는 공동주택에 설치할 수 있다. ②이 법에 의한 노인복지주택의 건축물의 용도는 건축관계법령에 불구하고 노유자시설로 본다. 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 2. "부작위”란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 2. 무효등확인심판: 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 행정심판 3. 의무이행심판: 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판 제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 2020. 3. 27.자 ○○동 ○○○-○번지 공익사업 이축 관련 회신 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○○시 ○○동 ○○○-○번지 소재 ‘○○○○○의쉼터’라는 이 사건 건축물의 소유자이자 시설장이다. 나) 피청구인은 ○○부 ○○○○○○단지 조성으로 인해 이 사건 토지와 주택 및 이 사건 건축물 등을 수용하였다. 다) 청구인은 2020. 3. 23. 피청구인에게 ‘이 사건 노인주거복지설에 대하여 보상을 받지 못하였으므로 이축권을 인정해 주기 바란다.’는 내용의 통고서를 제출하였고, 피청구인은 같은 해 3. 27. 청구인에게 다음과 같은 내용으로 회신하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159022663"></img> 2) 개발제한구역법 제12조 제1항 제1호 마목에 의하면, 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시ㆍ군계획사업의 시행을 할 수 없으나, 개발제한구역 주민과 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 추진으로 인하여 개발제한구역이 해제된 지역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설에 해당하는 건축물의 건축 행위를 하려는 자는 시장 등의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 같은 법 시행령 제13조 제1항 별표1 제5호 다목 다)에 따르면, 개발제한구역 주민의 주거·생활편익 및 생업을 위한 시설 중 주택의 건축 범위를 정하고 있는데, 기존 주택(공익사업의 시행으로 개발제한구역에서 해제된 지역의 기존 주택을 포함한다)이 공익사업의 시행으로 인하여 철거되는 경우에는 그 기존 주택의 소유자(해당 공익사업의 사업인정 고시 당시에 해당 주택을 소유하였는지 여부와 관계없이 같은 법에 따라 보상금을 모두 지급받은 자를 말한다)가 자기 소유의 토지[「건축법」 제36조에 따른 건축물의 철거 신고일(철거예정일 3일 전까지 건축물의 철거 신고를 하지 않은 경우에는 실제 건축물을 철거한 날을 말한다) 당시 소유권을 확보한 토지를 말한다]에 신축하는 경우, 기존 주택이 재해로 인하여 더 이상 거주할 수 없게 된 경우로서 그 기존 주택의 소유자가 자기 소유의 토지(재해를 입은 날부터 6개월 이내에 소유권을 확보한 토지를 말한다)에 신축하는 경우, 개발제한구역 지정 이전부터 건축되어 있는 주택 또는 개발제한구역 지정 이전부터 다른 사람 소유의 토지에 건축되어 있는 주택으로서 토지소유자의 동의를 받지 못하여 증축 또는 개축할 수 없는 주택을 법 제12조 제1항 제2호에 따른 취락지구에 신축하는 경우에는 국토교통부령으로 정하는 입지기준에 적합한 곳에 주택을 신축할 수 있다. 한편 행정심판법 제5조 제1호에 의하면 취소심판이란 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판을 말하며, 같은 법 제2조에 따르면‘처분’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 3) 직권으로 이 사건 심판청구의 적법 여부에 관하여 살펴본다. 개발제한구역법령은 개발제한구역 주민과 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제4조에 따른 공익사업의 추진으로 인하여 개발제한구역이 해제된 지역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설로서, 기존 주택(공익사업의 시행으로 개발제한구역에서 해제된 지역의 기존 주택을 포함한다) 및 기존 근린생활시설(공익사업의 시행으로 개발제한구역에서 해제된 지역의 기존 근린생활시설을 포함한다)이 공익사업의 시행으로 인하여 철거되는 경우에는 그 기존 주택 및 근린생활시설의 소유자는 시장·군수·구청장의 허가를 받아 자기 소유의 토지에 주택 및 근린생활시설을 신축할 수 있다고 규정하고 있다. 살피건대, 이 사건 건축물이 관계법령에서 정하는 이축대상 건축물인지 여부는 별론으로 하고 청구인이 이 사건 건축물에 관하여 피청구인에게 개발제한구역법령에서 정하는 건축물의 건축 및 공작물의 설치 등 개발행위허가 신청 또는 신고를 한 사실이 없으며, 단지 청구인이 피청구인에게 이 사건 건축물이 ○○부 ○○○○○○단지 조성으로 인해 수용되었으므로 이축권을 보장해야 한다는 취지의 민원을 제기하자, 피청구인이 2020. 3. 27. 청구인에게 이 사건 건축물은 주택, 근린생활시설이 아닌 노유자시설이므로 이축 대상의 건축물 용도가 아니라는 내용으로 회신하였다. 행정심판법 제5조 제1호에 따르면 취소심판은 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판을 말하는데, 같은 법 제2조에 의하면 처분이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하며, 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라 함은 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등 국민의 구체적인 권리의무에 직접적 변동을 초래하는 행위를 말하는 것이고, 행정권 내부에서의 행위나 알선, 권유, 사실상의 통지 등과 같이 상대방 또는 기타 관계자들의 법률상 지위에 직접적인 법률적 변동을 일으키지 아니하는 행위 등은 항고소송의 대상이 될 수 없다(대법원 2008. 4. 24. 선고 2008두3500 판결 , 대법원 2008. 9. 11. 선고 2006두18362 판결 등 참조). 위와 같은 법리에 비추어 보면, 청구인이 관계법령에서 정하는 적법한 절차에 따라 개발행위허가·신고를 신청한 사실이 없고, 피청구인에게 제출한 민원(통고서) 내용은 행정청의 직권발동을 촉구하는 단순한 건의 또는 민원 제기에 불과하며, 피청구인의 이 사건 민원 회신은 사실 또는 관념의 통지에 불과한바, 청구인의 권리·의무에 직접적인 변동을 초래하는 행위에 해당한다고 보기 어려우므로 행정심판의 대상이 되는 처분이라고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구라 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.