노인복지관 사용료 등 면제대상자확대 의무이행청구 등

1. 사건개요 피청구인은 2019. 5. 24.「○○시 사회복지시설 설치 및 운영에 관한 조례」(이하 ‘○○시 사회복지시설 조례’라 한다) 제4조의3이 일부 개정되어 사회복지시설의 사용료 등 면제 대상에 ‘「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」(이하‘국가유공자법’이라 한다)에 따른 국가유공자, 그 유족 또는 가족’이 추가됨에 따라 2019. 9. 19. 관내 노인복지관에 ‘노인복지관 사용료 등 면제대상자 확대 안내’공문(이하 ‘이 사건 공문’이라 한다)을 시달하였다. 청구인은 피청구인이 위 공문에 국가유공자의‘유족 또는 가족’의 범위를 ‘국가유공자가 사망하였을 경우, 그 유족 또는 가족 중 승계를 받아 보훈지청으로부터 국가유공자증을 발급 받은 1명(수권자)’이라고 명시한 것은 국가유공자법에서 정한 국가유공자와 그 배우자에 대한 지원 사항을 자의적으로 해석한 것이라고 주장하며, 이 사건 심판청구를 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 청구인은 국가유공자법에 의거하여 국가유공자(공상군경 5급)로 예우를 받고 있다. 그동안 위 법률에 의거하여 청구인과 배우자는 각종 지원(교통, 고궁 입장, 지자체 교육기관, 예술기관 등의 사용료 면제 및 할인)을 받고 생활하여왔다. 그런데 금 번 ○○시에서 산하 노인복지관에 노인복지과-○○○○○(2019. 9. 19) 공문을 시달하여 기존의 배우자 감면혜택을 취소하고 일반인 사용자와 같은 취급을 한다고 하여 이에 심판청구를 한다. 2) 당초 ○○시 관내 노인복지관에서는 기관에서 시행하는 노년사회학 교육 수강생을 모집할 때 감면대상자 안내를 통해 국가유공자와 배우자에게 감면혜택을 부여하여 왔으나, 위 공문에 ‘사회복지시설 설치 및 운영에 관한 조례 일부 개정에 따른 노인복지관 사용료 등 면제 대상자 확대’ 안내인데, 공문내용을 살펴보면 국가유공자, 그 유족 또는 가족의 범위에서 유족 또는 가족을 국가유공자가 사망하였을 경우라는 단서를 달아 국가유공자가 살아있을 경우에는 유족 또는 가족이 혜택을 받을 수 없다는 취지로 받아들여 산하 복지관에서는 종전대로 국가유공자만 감면혜택을 부여하고, 배우자는 감면 대상에서 제외하고 시행중이다. 이를 시정하기 위해 ○○시청 노인복지과와 복지정책과에 질의한 결과 노인복지과에서는 복지정책과-○○○○(2018. 1. 17.)호 공문에 의거하여 이같이 시행하고 있으며, 복지정책과에서는 이 사항을 경기도 행정심판위원회에 질의중이라는 답변을 들었다. 3) 이 처분은 국가유공자예우에 관한 법률에 지정한 국가유공자와 그 배우자에 대한 지원 사항을 무시하고 자체적인 조례 확대해석을 한 것으로 이에 대한 부당성을 지적하여 행정심판을 청구한다. 4) 피청구인은 위 공문에 의한 처분을 취소하고 공문 제목대로 면제대상자를 확대할 의사가 있으면, 유족 또는 가족의 범위를 국가유공자가 사망하였을 경우로 한정하지 말고 생전에도 지원하고, 사망하였을 경우에도 국가유공자증을 발급받은 1명(수권자)으로 한정하는 조항을 삭제하기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인이 주장하는 노인복지과-○○○○○(2019. 9. 19.)호는 2019년 5월 일부개정 된 「○○시 사회복지시설 및 운영에 관한 조례」와 관련하여 사용료 면제 및 감면 범위에 대해 ○○시 관내 노인복지관에 안내한 공문이며, 국가유공자뿐만 아니라 국가유공자가 사망하였을 경우, 그 유족 또는 가족 중에 승계를 받아 보훈지청으로부터 국가유공자증을 발급받은 1명(수권자)에게 노인복지관 이용 시 감면 또는 면제 혜택을 주는 것을 안내하는 것에 그 취지가 있으며, 이는 청구인의 법률관계에 직접적인 변동을 일으키지 않으므로 행정처분이라고 볼 수 없다. 2) 또한, 청구인은 「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」에 따라, 국가유공자인 청구인의 배우자에게도 당연히 시설 이용료를 면제 감면하여야 함에도 피청구인이 자의적인 해석으로 면제 감면을 받을 수 없게 하고 있다고 주장하고 있으나, 「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 시행령」제86조(고궁 등의 이용 지원) 제2항에서는 “제1항에 따른 무료 또는 할인된 요금으로 이용할 수 있는 시설의 종류와 감면율은 별표10과 같다.”고 감면 적용 시설을 한정하고 있는바, 「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」제67조(고궁 등의 이용 지원)에서 정한 규정이 같은 법 시행령 제86조 제2항의 별표10에서 나열한 시설 이외에 ○○시에서 운영하고 있는 사회복지시설(복지관 등)에도 동일하게 적용되어야 하는 근거가 될 수는 없다. 3) 따라서, 「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」및 같은 법 시행령에서 나열한 시설에 해당되지 않는 노인복지관 사용료 감면(면제)은 위 법령에 구속되지 않으므로 청구인의 주장은 이유가 없다고 할 것이다. 4) 이 사건 청구는 피청구인이 개정된 조례안을 안내하기 위하여 노인복지관 민간위탁기관인 ○○시 ○○노인복지관에 공문을 시행한 사항에 대한 민원사항으로서 심판대상적격(처분성)이 결여된 부적법한 심판청구일 뿐만 아니라,「○○시 사회복지시설 및 운영에 관한 조례」의 사회복지시설(노인복지관 포함) 사용료의 감면(면제)은 「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」에 구속되지 않으므로 이 사건 청구는 마땅히 각하 또는 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령 【국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률】 제5조(유족 또는 가족의 범위) ① 이 법에 따라 보상을 받는 국가유공자의 유족이나 가족의 범위는 다음 각 호와 같다. 1. 배우자 2. 자녀 3. 부모 4. 성년인 직계비속(直系卑屬)이 없는 조부모 5. 60세 미만의 직계존속(直系尊屬)과 성년인 형제자매가 없는 미성년 제매(弟妹) 제67조(고궁 등의 이용지원) 국가유공자, 그 유족 또는 가족에게는 대통령령으로 정하는 바에 따라 국가나 지방자치단체가 관리하는 고궁과 공원 등의 시설 이용료를 받지 아니하거나 할인할 수 있다. 【국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 시행령】 제86조(고궁 등의 이용지원) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람에게는 법 제67조에 따라 국가나 지방자치단체가 관리하는 고궁이나 공원 등의 시설을 무료 또는 할인된 요금으로 이용하게 하여야 한다. 1. 국가유공자와 그 배우자 2. 국가유공자의 유족 중 제8조에 따른 선순위자. 이 경우 선순위자가 국가유공자의 부 또는 모인 때에는 선순위자가 아닌 모 또는 부를 포함한다. 3. 국가유공자 중 애국지사와 상이등급 1급·2급 또는 3급에 해당하는 사람의 활동을 보조하는 사람 1명 ② 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람이 무료 또는 할인된 요금으로 이용할 수 있는 시설의 종류와 감면율은 별표 10과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023523"></img> 【○○시 사회복지시설 설치 및 운영에 관한 조례】 제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 뜻은 다음 각 호와 같다. 1. “사회복지시설”이라 함은「사회복지사업법」(이하 “법”이라 한다)제2조제1호에 따른 사회복지사업을 행할 목적으로 ○○시(이하 “시”라 한다)에서 설치하는 사회복지관 및 노인·장애인복지 관련시설 등을 말한다. 제4조(이용자) ① 사회복지시설을 이용하는 자는 이용하는 날 현재 시에 주민등록이 되어 있는 자로서 사회복지를 필요로 하는 자로 한다. ② 이용자는 사용료를 납부하여야 한다. 제4조의2(사용료 등) 제4조제2항에 따른 사회복지시설의 사용료 등은 별표 1과 같다. 제4조의3(사용료 등 면제ㆍ감면) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 사회복지시설의 사용료 등을 면제한다. 1. 국가 또는 지방자치단체가 행사를 주최하기 위하여 사용하는 경우 2. 「국민기초생활 보장법」 제7조제1항제1호 및 제3호에 따른 생계·의료급여 수급자 3.「사회복지사업법」에 따른 사회복지시설의 수용자 4. 「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」에 따른 국가유공자, 그 유족 또는 가족. 단, 별표1의 1. 기본시설 사용료, 2. 부속시설 사용료, 4. 편의시설 이용료에 한한다. 5. 그 밖에 시장이 사용료 등의 면제가 필요하다고 인정하는 경우 ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 사회복지시설의 사용료 등을 50퍼센트 감면한다. (개정 2011. 8. 4, 2016. 5. 31, 2017. 8. 4, 2019. 5. 24) 1. 사회복지증진을 위하여 설립한 법인 또는 단체가 설립목적에 맞게 사용한 경우 2.「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」에 따른 국가유공자, 그 유족 또는 가족 3.「한부모가족 지원법」에 따른 한부모 가정의 세대원 4.「장애인복지법」에 따른 등록장애인. 단, 별표 1의 제6호는 차상위계층 장애인에 한한다. 5. 「국민기초생활 보장법」 제7조제1항제2호 및 제4호에 따른 주거·교육급여 수급자 6. 「국민기초생활 보장법 시행령」제3조에 따른 차상위계층 7. 「노인복지법」에 따른 만 65세 이상 노인 8. 「청소년복지 지원법」에 따른 9세 이상 18세 이하(재학생인 경우 18세 초과 24세 이하) 청소년 9. 「의사상자 등 예우 및 지원에 관한 법률」에 따른 의사상자 및 의사자의 배우자·자녀 10. 「○○시 저출산대책 지원에 관한 조례」 및 「○○시 경력단절여성등의 경제활동 촉진에 관한 조례」에 따른 출산 여성으로 출산 후 3년 이내 인 여성 11. 그 밖에 시장이 사용료 등의 감면이 필요하다고 인정하는 경우 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 2. "부작위”란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. ② 대통령의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에서 행정심판을 청구할 수 있도록 정한 경우 외에는 행정심판을 청구할 수 없다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 2. 무효등확인심판: 행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인하는 행정심판 3. 의무이행심판: 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판 제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. ② 무효등확인심판은 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. ③ 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 제43조(재결의 구분) ① 위원회는 심판청구가 적법하지 아니하면 그 심판청구를 각하(却下)한다. ② 위원회는 심판청구가 이유가 없다고 인정하면 그 심판청구를 기각(棄却)한다. ③ 위원회는 취소심판의 청구가 이유가 있다고 인정하면 처분을 취소 또는 다른 처분으로 변경하거나 처분을 다른 처분으로 변경할 것을 피청구인에게 명한다. ④ 위원회는 무효등확인심판의 청구가 이유가 있다고 인정하면 처분의 효력 유무 또는 처분의 존재 여부를 확인한다. ⑤ 위원회는 의무이행심판의 청구가 이유가 있다고 인정하면 지체 없이 신청에 따른 처분을 하거나 처분을 할 것을 피청구인에게 명한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, ‘노인복지관 사용료 등 면제대상자 확대 안내’ 공문 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 「○○시 사회복지시설 설치 및 운영에 관한 조례」가 2019. 5. 24. 일부 개정됨에 따라 제4조의3(사용료 등 면제·감면) 조항이 아래와 같이 개정되었다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023521"></img> 나) 피청구인은 2019. 9. 19. 관내 노인복지관에 ○○시 사회복지시설 조례 일부개정에 따른 ‘노인복지관 사용료 등 면제대상자 확대 안내’공문을 시달하였는데,‘국가유공자, 그 유족 또는 가족’의 범위에 대하여 아래와 같이 명시하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023525"></img> 2) 국가유공자법 제5조(유족 또는 가족의 범위) 및 제67조(고궁 등의 이용지원)에 따르면 이 법에 따라 보상받는 국가유공자의 유족이나 가족의 범위는 배우자, 자녀, 부모 등이며, 국가유공자, 그 유족 또는 가족에게는 대통령령에 따라 국가나 지방자치단체가 관리하는 고궁과 공원 등의 시설 이용료를 받지 아니하거나 할인할 수 있다. 또한, 「○○시 사회복지시설 설치 및 운영에 관한 조례」제4조의3(사용료 등 면제·감면)에서는 국가유공자법에 따른 국가유공자, 그 유족 또는 가족에게는 사회복지시설의 사용료 등을 50퍼센트 감면하고, 기본시설 사용료, 부속시설 사용료, 편의시설 이용료에 한하여 면제한다고 규정하고 있다. 한편, 「행정심판법」 제2조 제1호 및 제13조 제3항에 의하면 "처분"이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하며, 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있고, 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 3) 가) 먼저, 이 사건 심판청구의 적법성과 관련하여, 대상적격 여부에 대해 살핀다. 청구인은 “피청구인이 2019. 9. 19. ○○시 관내 노인복지관에 시달한 공문을 취소하고, 유족·가족에 대한 면제·감면 혜택을 국가유공자가 사망하였을 경우가 아닌 생전에도 가능하도록 한다.”라는 취지의 청구를 하고 있다. 이 사건 공문은 노인복지관 이용 시 감면 또는 면제 혜택을 안내하는 것에 불과하여, 청구인의 법률관계에 직접적인 변동을 일으킨다거나, 행정청이 대외적으로 발하는 공권력적 작용이라고 볼 수 없으므로, 처분성이 없어 취소청구의 대상이 될 수 없다. 따라서, 청구취지의 “피청구인이 2019. 9. 19. ○○시 관내 노인복지관에 시달한 공문을 취소하고” 부분은 대상적격 흠결로 부적법한 청구이다. 나) 다음으로, 청구인적격 여부에 대해 살핀다. “유족·가족에 대한 면제·감면 혜택을 국가유공자가 사망하였을 경우가 아닌 생전에도 가능하도록 한다.”부분은 피청구인에게 국가유공자의 생존한 유족·가족에게도 면제·감면 혜택을 부여하라는 의무의 이행을 구하는 청구로 해석할 수 있다. 「행정심판법」제13조 제3항에서는 “의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다.”라고 규정하고 있다. 즉, 청구인은 의무이행심판을 청구하기에 앞서 행정청에 일정한 처분을 “신청”하여야 하는데, 청구인은 피청구인에게 이와 관련한 질의만 하였을 뿐, 민원 등을 통해 국가유공자의 생존한 유족·가족에 대해 면제·감면 혜택을 부여하라는 신청이나 이에 준하는 요구 등을 한 사실은 찾아볼 수 없다. 또한, 위 법에서 규정하는 것처럼, 의무이행심판을 청구하기 위해서는 행정청에 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있어야 하는바, 청구인은 국가유공자로서, 여전히 면제·감면 혜택을 누리는 자이고, 면제·감면 대상에서 제외된 청구인의 배우자가 피청구인에게 일정한 처분을 요구하여야 하므로, 청구인은 이 사건 심판청구를 할 법률상 이익이 없다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 모두 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.