노인복지법위반 경고처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 경기도 ○○시 ○○구 ○○로 ○○-○ 소재에서 ‘○○요양원’(이하 ‘이 사건 요양원’이라 한다)이라는 명칭의 장기요양기관(노인요양공동생활가정)을 운영하는 대표자로, 피청구인은 2024. 5. 20. 청구인에게 「노인복지법」 제46조제5항을 위반하여 신고하지 아니하고 비용을 수납하였다는 이유로 같은 법 시행규칙 제31조제1항 [별표 11] 2.8.가에 따라 경고 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【노인복지법】 제34조(노인의료복지시설) ①노인의료복지시설은 다음 각 호의 시설로 한다. <개정 2007. 8. 3.> 2. 노인요양공동생활가정 : 치매ㆍ중풍 등 노인성질환 등으로 심신에 상당한 장애가 발생하여 도움을 필요로 하는 노인에게 가정과 같은 주거여건과 급식ㆍ요양, 그 밖에 일상생활에 필요한 편의를 제공함을 목적으로 하는 시설 제35조(노인의료복지시설의 설치) ①국가 또는 지방자치단체는 노인의료복지시설을 설치할 수 있다. 제43조(사업의 정지 등) ①시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 노인주거복지시설, 노인의료복지시설 또는 제23조의2제1항제2호의 노인일자리지원기관이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 1개월의 범위에서 사업의 정지 또는 폐지를 명할 수 있다. <개정 1999. 2. 8., 2005. 3. 31., 2007. 8. 3., 2010. 1. 25., 2013. 6. 4., 2013. 8. 13., 2018. 3. 13., 2019. 4. 30.> 4. 제46조제5항의 규정에 위반한 때 ④제1항 및 제2항에 따른 행정처분의 세부적인 기준은 위반의 정도 등을 참작하여 보건복지부령으로 정한다. <개정 2008. 2. 29., 2010. 1. 18., 2015. 12. 29., 2018. 3. 13.> 제45조(비용의 부담) ②다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 비용은 대통령령이 정하는 바에 따라 국가 또는 지방자치단체가 부담한다. <개정 2005. 7. 13., 2011. 4. 7.> 3. 제33조제1항ㆍ제35조제1항ㆍ제37조제1항 및 제39조제1항의 규정에 따른 노인복지시설의 설치ㆍ운영에 소요되는 비용 제46조(비용의 수납 및 청구) ⑤제32조제1항에 따른 양로시설, 노인공동생활가정 및 노인복지주택, 제34조제1항에 따른 노인요양시설 및 노인요양공동생활가정을 설치한 자는 그 시설에 입소하거나 그 시설을 이용하는 「국민기초생활 보장법」 제7조제1항제1호에 따른 생계급여 수급자 또는 같은 항 제3호에 따른 의료급여 수급자외의 자로부터 그에 소요되는 비용을 수납하고자 할 때에는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. 다만, 보건복지부령이 정한 비용수납 한도액의 범위 안에서 수납할 때에는 그러하지 아니하다. <개정 1999. 2. 8., 2005. 3. 31., 2007. 8. 3., 2008. 2. 29., 2010. 1. 18., 2015. 12. 29.> 【노인복지법 시행규칙】 제18조(노인의료복지시설의 입소대상자 등) ① 법 제34조에 따른 노인의료복지시설(이하 “노인의료복지시설”이라 한다)의 입소대상자는 다음 각 호와 같다. <개정 2015. 12. 29., 2021. 6. 30.> 1. 노인요양시설ㆍ노인요양공동생활가정 : 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자로서 노인성질환 등으로 요양을 필요로 하는 자 가. 「노인장기요양보험법」 제15조에 따른 수급자(이하 “장기요양급여수급자”라 한다) 나. 「국민기초생활 보장법」 제7조제1항제1호에 따른 생계급여 수급자 또는 같은 항 제3호에 따른 의료급여 수급자로서 65세 이상의 자 다. 부양의무자로부터 적절한 부양을 받지 못하는 65세 이상의 자 라. 입소자로부터 입소비용의 전부를 수납하여 운영하는 노인요양시설 또는 노인요양공동생활가정의 경우는 60세 이상의 자 제19조의2(노인의료복지시설의 입소비용) 법 제34조제2항에 따라 노인의료복지시설의 입소비용은 다음 각 호에 정하는 바에 따른다. <개정 2011. 12. 8.> 1. 장기요양급여수급자 : 노인장기요양보험법령이 정하는 바에 따른다. 2. 제18조제1항제1호나목 및 다목에 해당하는 자 : 국가 및 지방자치단체가 전액 부담한다. 3. 제18조제1항제1호라목에 해당하는 자 : 입소자 본인이 전액 부담한다. 제31조(행정처분의 기준) ①법 제39조의3제4항 및 법 제43조제4항에 따른 행정처분의 세부적인 기준은 별표 11과 같다. <개정 2010. 4. 26., 2018. 4. 25.> ②처분관청이 제1항의 규정에 의하여 행정처분을 한 때에는 별지 제22호서식의 행정처분기록대장에 그 처분내용을 기록ㆍ관리하여야 한다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830085"></img> 제33조(비용수납의 신고등) ①양로시설ㆍ노인공동생활가정 및 노인복지주택, 노인요양시설 및 노인요양공동생활가정을 설치한 자는 법 제46조제5항 본문에 따라 비용수납의 신고를 하려는 때에는 별지 제23호서식의 비용수납신고서에 수납하려는 비용의 산출내역서를 첨부하여 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출하여야 한다. <개정 2016. 12. 30.> ②법 제46조제5항 단서의 규정에 의한 비용수납한도액은 국가 및 지방자치단체가 각 시설의 입소자 1인에 대하여 지원하는 시설운영비에 생계보호비(주식비ㆍ부식비ㆍ취사용연료비 및 피복ㆍ신발비 등을 합산하되, 1천원미만의 금액은 버린다)를 합산한 금액으로 하되, 월을 기준으로 하여 산출한 금액으로 한다. <개정 1999. 8. 25., 2015. 1. 16.> 【노인장기요양보험법】 제23조(장기요양급여의 종류) ①이 법에 따른 장기요양급여의 종류는 다음 각 호와 같다. <개정 2011. 6. 7., 2015. 12. 29., 2018. 12. 11.> 2. 시설급여 : 장기요양기관에 장기간 입소한 수급자에게 신체활동 지원 및 심신기능의 유지ㆍ향상을 위한 교육ㆍ훈련 등을 제공하는 장기요양급여 ②제1항제1호 및 제2호에 따라 장기요양급여를 제공할 수 있는 장기요양기관의 종류 및 기준과 장기요양급여 종류별 장기요양요원의 범위ㆍ업무ㆍ보수교육 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. ③장기요양급여의 제공 기준ㆍ절차ㆍ방법ㆍ범위, 그 밖에 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다. 제69조(과태료) ①정당한 사유 없이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게는 500만원 이하의 과태료를 부과한다. <개정 2010. 3. 17., 2013. 8. 13., 2015. 12. 29., 2018. 12. 11., 2020. 3. 31., 2024. 1. 2.> 6. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 수급자에게 장기요양급여비용을 부담하게 한 자 【노인장기요양보험법 시행규칙】 제14조(장기요양급여의 범위 등) ① 법 제23조제1항에 따른 장기요양급여의 범위에서 제외되는 사항(이하 “비급여대상”이라 한다)은 다음 각 호와 같다. <개정 2010. 3. 19.> 1. 식사재료비 2. 상급침실 이용에 따른 추가비용: 노인요양시설 또는 노인요양공동생활가정에서 본인이 원하여 1인실 또는 2인실을 이용하는 경우 장기요양에 소요된 총 비용에서 제1호ㆍ제3호 및 제4호의 비용과 장기요양급여비용을 제외한 금액 3. 이ㆍ미용비 4. 그 외 일상생활에 통상 필요한 것과 관련된 비용으로 수급자에게 부담시키는 것이 적당하다고 보건복지부장관이 정하여 고시한 비용 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 민원신고서, 처분 사전통지서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 이 사건 요양원은 2019. 8. 1. 장기요양기관(노인요양공동생활가정)으로 지정되었으며, 청구인은 이 사건 요양원의 운영자(대표자)이다. 나) 피청구인은 2024. 3. 20. 민원인으로부터 ‘이 사건 요양원에서 입소자에게 일률적으로 제공되는 일상용품에 대한 비용수납이 불가함에도 시설 대표가 민원인의 모친과 관련된 일상 생활용품(기저귀, 물티슈) 등을 정기적으로 요청하여 약 3년간 300만 원 이상의 물품을 지원하였다.’라며 이 사건 요양원에 대한 지도·점검 요청 민원을 접수하였다. 다) 피청구인은 청구인 면담 등 점검을 거쳐 2024. 4. 23. 청구인에게 「노인복지법」 제46조제5항을 위반하여 신고하지 않고 비용을 수납하였음을 이유로 ‘경고’ 처분 사전통지하였고, 같은 해 5. 20. 같은 법 시행규칙 제31조제1항 [별표 11] 2.8.가.에 따라 이 사건 처분을 하였다. 라) 보건복지부가 발간한 ‘2024년 노인복지사업안내’ 책자 419면에 기재된 비급여 항목 외 실비 수납기준은 아래와 같다. 2) 이 사건 처분의 적법 여부 청구인은 민원인과 가족들이 물티슈나 기저귀 등의 일상용품을 시설에 지원한 것은 본인들의 자발적이고 선의적인 행위였고, 이미 물품에 상응하는 금전을 반환하였으며, 피청구인이 이 사건 요양원에서 직접 비용을 수납한 사실은 없음에도 민원이 접수되었다는 사실만으로 엄격한 검증 절차 및 심사숙고 없이 이 사건 처분한 것은 위법·부당하다는 취지로 주장한다. 장기요양기관은 「노인장기요양보험법」에 따른 장기요양급여를 실시하는 기관으로서 「노인장기요양보험법」 제23조와 같은 법 시행규칙에 따라 보건복지부장관이 정하여 고시하는 방법에 따라 장기요양급여를 실시하고, 같은 법 시행규칙 제14조제1항에서 정한 비급여대상만을 수급자로부터 직접 비용으로 징수할 수 있을 뿐이다. 「노인장기요양보험법 시행규칙」 제14조제1항은 식사재료비, 상급침실 이용에 따른 추가비용, 이·미용비, 그 외 일상생활에 통상 필요한 것과 관련된 비용으로 수급자에게 부담시키는 것이 적당하다고 보건복지부장관이 정하여 고시한 비용만을 수급자에게 비급여로 징수할 수 있다고 정하는데, 보건복지부가 발간한 2024년 노인복지사업안내 419면에서는 시설에서 일률적으로 제공되는 일상용품(휴지, 비누, 수건, 실내화, 가운 등)에 대해서는 비용 수납이 불가능하다고 안내하고 있다. 먼저, 이 사건과 같이 현금이 아니라 물품을 수납한 경우도 ‘비용’의 수납에 해당하는지 여부에 관하여 본다. 이 사건 처분은 「노인복지법」 제46조제5항을 위반하여 신고하지 아니하고 비용을 수납하였음을 이유로 한 것으로, 비용의 사전적 의미가 ‘어떤 일을 하는 데 드는 돈’이어서 물품 자체는 비용이 아니라고 볼 여지도 있기는 하고 침익적 행정처분의 근거 규정은 엄격하게 해석·적용해야 하며 처분 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석해서는 아니 되는 것은 사실이다. 그러나 다만 그 규정의 해석에서 문언의 가능한 의미를 벗어나지 않는 한 입법 취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 배제되는 것은 아니라는 대법원의 태도(대법원 2012. 2. 23. 선고 2011두23337 판결 등)에 비추어 볼 때, 청구인은 동일한 사실관계로 「노인장기요양보험법」 제69조제1항제6호 “거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 수급자에게 장기요양급여비용을 부담하게 한 자”에 해당한다는 사유로 과태료의 부과 처분을 받았는데, 수급자의 보호자들이 마땅히 장기요양급여 범위에 해당하는 기저귀나 물티슈 등의 현물을 청구인에게 지급해 온 것은 수급자에게 해당 기저귀나 물티슈(장기요양급여)의 비용을 부담하게 한 것에 해당하기 때문이다. 그렇다면 청구인은 금전의 형태로 비용을 수납받은 것은 아니지만 물품의 형태로 이를 수납받아 수급자측으로 하여금 장기요양급여의 비용을 부담하게 한 것이므로 입법 취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석에 따르면 결국 수급자에게 비용을 수납받은 경우로 판단할 수 있다. 다음으로, 이 사건에서 물품의 구입 비용은 「노인장기요양보험법」 및 같은 법 시행규칙에 따를 때 수급자에게 비급여로 징수할 수 없는 비용에 해당하는바, 이 경우에도 「노인복지법」 제46조제5항에 따라 비용을 수납할 때 신고하여야 하는지에 관하여 본다. 「노인복지법」 제45조는 노인복지시설의 설치나 운영에 소요되는 비용을 대통령령이 정하는 바에 따라 국가 또는 지방자치단체가 부담하도록 하되, 같은 법 제46조는 복지조치에 필요한 비용을 부담한 복지실시기관이 해당 노인 또는 그 부양의무자로부터 부담한 비용의 전부 또는 일부를 수납하거나 청구할 수 있도록 하며(제1항), 제5항 및 제7항은 양로시설, 노인공동생활가정 및 노인복지주택, 노인여가복지시설 등을 설치한 자는 그에 소요되는 비용을 수납하고자 할 때 미리 시장·군수·구청장에게 신고하도록 하고 있는데, 이는 노인 관련 시설의 운영에 소요되는 비용을 투명하고 적절하게 관리하도록 하는 데 목적이 있다고 볼 수 있다. 그리고 위 규정은 ‘소요되는 비용’을 수납하고자 할 때 사전 신고하도록 되어 있을 뿐, 그 비용이 「노인장기요양보험법」 및 같은 법 시행규칙에 따라 징수 가능한 비급여에 해당할 때에만 신고하도록 규정하는 것은 아니다. 따라서 이 사건에서 수납한 물품 역시 비용으로 산정하여 사전에 시장·군수·구청장에게 신고하였다면 주무관청이 비용 징수의 부적절함을 안내할 수도 있었던 것이어서 사건 물품의 비용을 비급여로 징수할 수 있는지 여부는 비용 수납의 사전 신고 의무 유무를 결정하는 기준이 되기 어렵다. 따라서 위와 같은 점을 고려할 때 사전에 신고하지 아니하고 비용을 수납하였다는 이유로 한 이 사건 처분은 적법하다. 한편, 보호자가 자발적으로 물티슈나 기저귀를 기부한 것일 뿐, 직접적으로 비용을 수납한 사실은 없으며 해당 물품에 상응하는 금액을 보호자에게 반환하였음에도 이 사건 처분을 한 것은 위법·부당하다는 청구인의 주장에 대하여 보면, 청구인은 비용의 수납 신고를 하지 않은 채 약 3년에 걸쳐 보호자에게 수차례 기저귀와 물티슈를 요청하여 받은 사실이 해당 보호자가 민원신고 시 제출한 문자 송수신 내역으로 확인된다. 따라서 청구인의 주장처럼 보호자가 자발적으로 기부한 것으로 보이지 않으며, 이 사건 처분의 근거인 「노인복지법」에서는 부당 수납한 비용을 반환하였을 경우 행정처분을 하지 않는다는 규정은 찾아볼 수 없으므로 이를 근거로 이 사건 처분의 취소를 구하는 청구인의 주장도 이유 없다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.