노인여가복지시설 설치신고확인증 발급 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2015. 11. 25. □□□□18단지 경로당(이하‘이 사건 경로당’이라 한다)의 대표자로 선출된 자로, 사단법인 대한노인회 △△도연합회(이하‘△△도연합회’라 한다)는 2017. 10. 26. 청구인에 대한 3년 제명처분을 의결하고 새 대표자를 선출토록 하였다. 이에 청구인이 제명처분과 새 대표자 선출 무효확인의 소를 제기하여 대법원에서 2019. 7. 25. 원고 승소판결이 확정되었고, 2019. 8. 27. 이 사건 경로당 대표자로 복귀하였으나 청구인이 같은 해 8. 28. 대한노인회를 탈퇴하자 사단법인 대한노인회 □□시 ◇◇◇지회(이하‘◇◇◇지회’라 한다)는 이 사건 경로당 감사 ○○○을 대표자 직무대행자로 선정하였고, 이 사건 경로당은 2019. 10. 29. ○○○을 새 대표자로 선출하였다. ○○○이 노인여가복지시설 설치신고확인증 재교부 신청을 하자 피청구인은 2019. 10. 31. 결재완료 전 2019. 10. 29.자 확인증을 재발급(이하‘이 사건 처분’이라 한다)하여 2019. 10. 30. 교부하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 사건개요 청구인은 2019. 8. 27.부터 노인여가복지시설(경로당) 설치대표자로 경로당을 경영하고 있었고, 피청구인은 ○○○의 노인여가복지시설 설치신고확인증 재교부 신청서가 제출되자 2019. 10. 30. 이 사건 경로당의 대표자를 청구인에서 ○○○으로 변경한 설치신고확인증을 2019. 10. 29.자로 발급하였다. 2) 사건의 경위 가) △△도연합회가 청구인을 제명처분하였고, 이에 청구인은 제명처분 등 무효확인의 소를 제기하였다. ▽▽▽지방법원 ◎◎지원 사건 2018가합282에서 재판부는 2018. 10. 21. △△도연합회가 청구인에 대하여 한 2017. 10. 26.자 제명처분이 무효이고, 경로당이 2017. 11. 16. 임시총회에서 한 대표자선출결의가 무효라고 판결하였다. 이 판결에 불복한 상대방들이 2018. 10. 24. 항소를 제기하였으나 △△도연합회가 2018. 11. 21. 항소를 취하하여 청구인에 대한 제명처분이 무효라고 확정되었다. 경로당 새 대표자 조동원은 항소를 계속하였으나 서울고등법원은 2019. 4. 5. 항소를 기각하였고, 대법원도 2019. 4. 23.자 상고에 대하여 2019. 7. 25. 기각하였다. 나) 청구인이 2019. 10. 10. 정보공개청구를 요청하여 수령한‘2015. 11. 18. 피청구인에게 신고한 노인여가복지시설 설치신고서 제출서류 일체’의 자료를 확인한 바, 청구인이 제출한 위 신고서의 구비서류 중 부동산(건물)사용승낙서에 경로당 시설명칭이‘사단법인 대한노인회 △△시 ◇◇◇지회 □□□□18단지경로당’으로 되어 있는 것을 확인하였다. 청구인이 당시에 명칭을 위와 같이 표기한 것은 경로당이 반드시 대한노인회에 가입하여야 하는 것으로 착오하였기 때문이나, 청구인이 질의하여 받은 2017. 10. 23. 회신에 의하면 보건복지부는 경로당 이용자들의 자유의사에 따라 대한노인회에 가입할 수 있으므로 모든 경로당이 대한노인회에 의무 가입하여야 하는 사항이 아니라고 유권해석 하였다. 다) 청구인은 2019. 8. 28. 대한노인회를 탈퇴하였는데 ◇◇◇지회는 청구인이 대한노인회를 탈퇴하였음에도 경로당 명칭이‘사단법인 대한노인회 △△시 ◇◇◇지회 □□□□18단지경로당’이라는 사실을 들어 2019. 10. 1. ○○○을 이 사건 경로당 대표자 직무대행으로 통보하였다. ○○○은 2019. 10. 29. 경로당 임시총회를 개최하여 대표자로 선출되자 ◇◇◇지회에 노인여가복지시설 설치대표자 변경신고를 하였는데 ◇◇◇지회가 위 변경내용을 2019. 10. 30. 피청구인에게 통보하자 피청구인은 이 사건 경로당의 대표자를 2019. 10. 29.자로 소급하여 청구인에서 ○○○으로 변경한 노인여가복지시설 설치신고확인증을 발급하였다. 그러나 청구인에 대한 △△도연합회의 제명처분이 무효로 확정됨으로써 청구인의 대표자의 직위가 적법한 권원에 의하여 유지되고 있는 이상 청구인이 노인여가복지시설 설치신고상 대표자임에도 불구하고 피청구인이 이 사건 처분을 한 것은 부당하다. 라) 청구인은 혹시 피청구인이 판단을 잘못하여 부당하게 행정행위를 할지도 모른다는 우려에서 2019. 10. 29. 직접 피청구인의 사무실을 방문하여 직무대행효력정지와 임시총회 및 대표자선출 무효확인 등이라는 제목의 문서를 ▽▽▽지방법원 ◎◎지원 2019가합***** 대표자 직무대행 효력정지 등 신청서와 위 지원 2019카합**** 직무집행정지 가처분신청서 및 위 지원 2019카합5589 방해금지가처분신청서를 첨부하여 담당자에게 설명 후 접수하였다. 피청구인은 법원의 가처분 결정이 있기까지는 그 결과를 기다려보고 처분하여야함에도 위 신청서에 대하여 2019. 10. 29.자로 소급하여 2019. 10. 31. 확인증을 발급한 것은 하자있는 행정행위라고 할 것이다. 행정행위 효력요건은 정당한 권한 있는 기관이 필요한 수속을 거치고 필요한 표시의 형식을 갖추어야 할 뿐만 아니라, (중략) 그 중의 어느 하나의 요건의 흠결도 당해 행정행위의 절대적 무효를 초래하는 것이다(대법원 1959. 5. 14. 선고 4290민상834판결). 마) 청구인은 2019. 11. 1. 피청구인을 방문하여 담당팀장과 상담을 하였고, 담당팀장은 노인여가복지시설 설치신고는 「노인복지법」에 근거하여 처리하고 있으나, 이 사건 경로당의 대표자 변경은 법령에 근거가 없음에도 피청구인이 관행적으로 처리하였고 관리차원에서 관리했을 뿐이며, 앞으로는 대표자 변경에 대하여 법적인 근거는 없지만 모든 경로당이 대한노인회에 가입되어 있으므로 대한노인회에서 처리하도록 하고 피청구인은 관리차원에서만 관리하겠다고 하였다. 그렇다면 피청구인이 법령에 근거 없이 지금까지 하여 온 대표자 변경신고 수리는 무효라 할 것이므로 청구인이 2015. 11. 23. 이 사건 경로당의 노인여가복지시설 설치신고를 필한 이후 대표자 변경은 모두 무효라고 할 것이고, 따라서 피청구인의 2019. 10. 31. 이 사건 처분도 무효인 것이다. 【보충서면 1】 3) 청구인이 2015. 11. 18. 피청구인에게 제출한 신고서 첨부서류인 부동산(건물)사용승락서에 경로당 명칭이‘사단법인 대한노인회 △△시 ◇◇◇지회 □□□□18단지경로당’으로 되어 있는 것은 관리사무소장이 작성해준 서류를 그대로 제출하였기 때문인데 이제 와서 이를 근거로 대한노인회가 이 사건 경로당을 경영하려고 하고 있다. 대한노인회에 가입하면 경로당이 받는 혜택은 없고 오히려 연 36만원을 납부하여야 하므로 청구인은 2019. 8. 28. 대한노인회를 탈퇴한 것이다. 4) 보건복지부는‘경로당 대표자가 변경됨에 따라 변경신고 및 변경신고필증을 교부해야 하는지’라는 질의에 대하여 2019. 9. 30. 경로당 대표자의 변경에 관한 사항은 노인복지법상 변경신고 대상이 아니라고 답변하였고, △△시는 2019. 10. 30.‘경로당 변경신고 관련 보건복지부 질의 답변 내역 안내’라는 문서를 피청구인에게 보냈으며 피청구인은 위 문서를 2019. 10. 30. 접수함에 따라 그 이후에는 노인여가복지시설 설치대표자 변경신고를 처리할 수 없게 되었다. 문서를 작성할 권한이 있는 공무원을 보조하는 직무에 종사하는 공무원이 작성권한을 가진 공무원의 결재도 받지 아니하고 임의로 허위내용의 공문서를 작성 권한자 명의로 작성한 때에는 공문서위조죄가 성립한다고 할 것인바(대법원 1990. 10. 12. 선고 90도1790 판결), 피청구인 담당자는 결재를 거치지 않고 임의로 직인 등을 부정사용 함으로써 발급일자를 2019. 10. 29.로 한 노인여가복지시설 설치신고확인증을 완성하여 2019. 10. 30. 오후(시간 불명)에 ○○○에게 교부함으로써 공문서 위조죄가 성립하였다(대법원 2017. 5. 17. 선고 2016도13912 판결). 이 사건 처분 담당자는 ○○○이 제출한 재교부 신청서에 대하여 2019. 10. 31. 15:38에 전결권자인 과장의 결재를 받았다고 하였고 위와 같은 사실은 청구인이 2019. 11. 4. 피청구인 사무실을 방문하여 대화하는 과정에서 확인된 사항이며 녹음되어 있다. 【보충서면 2】 5) 이 사건의 처분의 부당성 : 경로당 총회의 무효 가) 청구인이 대한노인회를 탈퇴하였다는 것과 2015. 11. 18. 피청구인에게 노인여가복지시설 설치신고서를 제출하면서 부동산사용승락서에 경로당 명칭을‘대한노인회 △△시 ◇◇◇지회 □□□□18단지경로당’이라고 표기하였다는 사유로 ◇◇◇지회가 이 사건 경로당에 관여할 권한이 없음에도 불구하고 경로당 대표자 직무대행을 지정함으로써 2019. 10. 29. 임시총회가 개최되도록 하였고, ◇◇◇지회가 일방적으로 대표자 직무대행으로 지정한 자가 경로당 대표자로 선출되는 결과를 초래하였다. 나) 가사 2019. 10. 29. 개최된 경로당 임시총회가 적법하다 하더라도 위 임시총회에 참석한 경로당 회원은 75명에 불과하였는데 「대한노인회 경로당 운영규정」 제21조에 의하면, 총회는 재적회원 과반수의 출석과 출석회원 과반수의 찬성으로 의결한다고 명시되어 있는 바 2019. 10. 29. 임시총회 개최 당시 경로당 재적회원은 156명(2019년 제1차 운영위원회 회의자료) 이상이므로(총회 당시는 회원이 증가했을 것임) 재적회원 과반수(회원 79명)가 임시총회에 참석하지 않은 상태에서 ○○○을 경로당 대표자로 선출한 것이고, 의결정족수를 충족하지 못하여 원천적으로 무효라 할 것이다. 6) 이 사건의 처분의 부당성 : 공문서 위조 피청구인 □□□□과는 ○○○○과 담당자로부터 노인복지시설 설치신고확인증 결재가 2019. 10 31. 완료되기 이전에 2019. 10. 29.자로 2019. 10. 30.에 교부한 것에 대하여 경위서를 징구하고 엄중 경고하였으므로 이 사건 처분 담당자는 공문서를 위조하는 범죄를 저질렀다. 행정행위 효력요건은 정당한 권한 있는 기관이 필요한 수속을 거치고 필요한 표시의 형식을 갖추어야 할 뿐만 아니라, (중략) 그 중의 어느 하나의 요건의 흠결도 당해 행정행위의 절대적 무효를 초래하는 것이다(대법원 1959. 5. 14. 선고 4290민상834판결). 따라서 피신청인이 2019. 10. 30. ○○○에게 교부한 이 사건 처분서는 무효라고 할 것이다. 【보충서면 3】 7) 이 사건에 관하여 청구인의 국선대리인은 다음과 같이 의견을 개진한다. 가) 청구인의 이 사건 경로당 대표자로의 지위 복귀 청구인은 2019. 7. 25. 청구인에 대한 제명처분과 임시총회 대표자선출결의 무효확인소송 대법원 확정 이후 이 사건 경로당의 대표자로 복귀하였다. 당초 청구인의 임기는 2015. 11. 15.부터 2019. 11. 14.까지 4년이었는데 대한노인회의 제명처분으로 2017. 11. 15.부터 2019. 7. 30.까지 대표자직을 수행하지 못하였기에 이 사건 경로당은 2019. 10. 16. 운영위원회를 열어 2021. 4. 14.까지 청구인의 대표자 임기를 연장하는 것을 의결하였다. 나) 이 사건 처분의 위법성 ○○○은 이 사건 경로당의 회원을 138명으로 거짓 기재한 뒤 75명이 참석한 임시총회를 적법하다고 주장하고 있는바 2019. 10. 29.자 이 사건 경로당의 임시총회는 절차상 중대한 하자가 있어 무효인 의결이고, 피청구인은 2019. 10. 31. ○○○의 노인여가복지시설 설치신고확인증 재교부 신청서에 관하여 최종 결재를 하였음에도 불구하고 2019. 10. 29.자로 확인증을 발급하는 위법행위를 저질렀다. 피청구인의 ○○○에 대한 확인증 발급으로 인하여 청구인에 대한 기존의 대표자 신고수리는 취소되는 결과가 발생하였기에 피청구인의 위법한 신고수리는 청구인의 이 사건 경로당의 대표자로의 법률상의 지위를 박탈시키는 법률상의 효과를 발생하게 하는 행위로서 그 처분성이 인정되며 따라서 피청구인의 위법한 행정처분은 취소됨이 마땅하다 할 것이다. 【보충서면 4】 8) 본안 전 항변에 대한 검토 피청구인은 2015. 11. 18. 청구인이 신고한 노인여가복지시설 설치대표자 신고를 수리하여 청구인에게 확인증을 교부한 후, 이 사건 처분으로 인하여 청구인에 대한 기존의 대표자 신고수리가 취소되는 결과가 발생하였기에, 피청구인의 위법한 신고수리는 청구인의 이 사건 노인여가복지시설 설치대표자의 지위를 박탈시키는 법률상의 효과를 발생하게 하는 행위라고 할 것이다. 따라서 이 사건은 「행정심판법」 제5조 취소심판의 대상에 해당되는 피청구인의 처분이 존재하며 피청구인의 법집행 행위로서 공권력을 행사하여 청구인의 권익을 침해한 것이 명백하고, 피청구인의 위법한 행정처분은 취소함이 마땅하다고 할 것이다. 피청구인의 이러한 처분으로 청구인은 「노인복지법」에 의한 경로당 대표자로서의 권한을 행사하지 못하게 되었고, 아울러 피청구인이 매월 606,000원씩 경로당에 지원하는 보조금 등을 지원받지 못하게 됨으로써 경로당을 경영하지 못하게 되는 등 권익을 침해당하였다. 이 보조금 등은 경로당의 운영비, 급식비, 간식대, 사회봉사활동의 비용으로 국가와 지방자치단체가 경로당에게 지원하는 경비이다. 9) 피청구인의 권한 없는 행위 가) 피청구인은 △△시로부터 2019. 10. 30.‘경로당 변경신고 관련 보건복지부 질의 답변 내역 안내’를 통보받았는데, 위 공문에 의하면 경로당 대표자 변경에 관한 사항은 노인복지법상 변경신고대상이 아니며, 경로당 대표자 변경신고는 해당 구 노인지회에서 처리하고, 처리결과에 등록증을 첨부하여 대표자 인적사항과 함께 피청구인에게 제출하면 피청구인은 관할 경로당 현황 파악 및 관리를 하도록 되어 있다. 피청구인은 ◇◇◇지회로부터 대표자 변경을 2019. 10. 29. 처리하였다는 통지를 받았고 ○○○에게도 설치신고확인증 재교부 신청서를 2019. 10. 29.자로 제출받았기에 그대로 기재하여 재발급 처리한 것일 뿐 대표자 변경을 직접 수리한 것이 아니고, 업무편의상 결재완료 전인 2019. 10. 30. 교부하였다고 변명하고 있으나, 피청구인의 이와 같은 권한 없는 행위로 인하여 청구인의 권익이 침해당하는 결과를 초래하였다. 또한 피청구인은 노인여가복지시설 설치신고확인증의 대표자를 청구인에서 ○○○으로 변경하여 발급하였는데, 이는 중대한 변경사항임에도 불구하고 단순히 재교부라는 형식으로 처리한 것은 부당한 처분이다. 나) 피청구인은 「노인복지법」 제36조, 제37조, 같은 법 시행규칙 제25조상 경로당 시설에 대한 대표자 변경이 신고대상인지가 관건이고, 같은 법 시행규칙 제25조는 경로당과는 무관한 내용이므로 경로당 시설의 대표자 변경에 따른 사항도 같은 법 시행규칙 제30조제4항의 변경신고 대상이 아니라고 주장한다. 그렇다면 피청구인이 이제까지 행한 노인여가복지시설 대표자 변경에 대한 행정행위는 권한 없는 자의 행위로서 무효라고 하여야 할 것이며, 이 사건 처분도 무효라고 하여야 할 것이다. 10) 피청구인의 부당행위 피청구인은 경로당 운영과 관련하여‘설치자(대표자)’항목을 기재하여 설치신고확인증을 발급해 주었던 관행은 경로당 명의의 은행계좌 개설 등과 관련하여 경로당 운영의 편의를 도모해 주고자 확인적 차원에서 업무처리상 행하였던 것이지 그 자체로 경로당 대표자 자격과 관련하여 어떠한 창설적 효력을 부여하는 것이 아니라고 주장하나, 국가 또는 지방자치단체 외의 자가 경로당을 설치하고자 하는 경우 「노인복지법」에 따라 행정관청에 신고하여 수리되면 노인여가복지시설 설치신고확인증을 발급받고 이를 근거로 관할 세무서로부터 고유번호증올 발급받아 은행 계좌를 개설하고 경로당을 경영하고 있다. 경로당의 대표자가 바뀐다고 해도 고유번호증은 변경되지 않고 그대로 존속되며, 경로당 대표자 당사자 간 업무 인계인수에 의해 은행업무도 인계인수되므로 대표자 변경에 따른 신규 은행계좌 개설은 필요하지 않다. 따라서 피청구인이 경로당 명의의 은행계좌 개설 편의를 도모해 주고자 확인적 차원에서 업무처리상 행하였다는 주장은 맞지 않고, 법령에 근거하지 않은 업무를 관행적으로 처리하였다는 주장은 부당하다, 11) 임시총회 무효 청구인은 ○○○이 임시총회를 개최하여 ○○○이 대표자로 선출되었기에 ▽▽▽지방법원 ◎◎지원 사건 2019가합***** 대표자직무대행 효력정지 등의 소를 제기하여 다투고 있으며, 그럼에도 불구하고 피청구인은 위 임시총회가 적법하다고 하여 이 사건 처분을 하였으나 위 임시총회는 무효이다. 가) 「대한노인회 경로당 운영규정」 제21조에서 총회는 재적회원 과반수의 출석과 출석회원 과반수의 찬성으로 의결한다고 명시되어 있는바 경로당의 업무용 컴퓨터에 보관되어 있던, ○○○이 2019. 3. 2. 작성한 2019년 제1차 운영위원회 자료에 의하면 등록회원이 총 156명이었으므로 2019. 10. 29. 임시총회 개최 시에는 회원 수가 더 증가되어 156명 이상이 되었을 것이다. 대한노인회는 외형상 회원 수가 줄어드는 것을 방지하고자 회원이 회비를 납부하지 않아도 회원의 자격을 유지하도록 하고 있고, 회원이 대한노인회를 탈퇴·사망하거나 제명처분을 받은 때 이외에는 회원의 자격이 상실되지 않고 있기 때문이다. 이에 대하여 ○○○은 ▽▽▽지방법원 ◎◎지원 2019카합**** 직무집행정지 가처분사건에서 2019. 3. 2. 현재 회원등록현황은 156명이었으나, 그간 변동으로 2019. 10. 25. 현재 145명(정회원 138명, 특별회원 7명)이라고 하면서 이를 근거로 2019. 10. 29. 현재 선거인명부 138명을 작성하였다고 주장하였다. 그러나 청구인이 보유하고 있는 2017. 7. 20. 현재 회원명단에 의거하여 확인한바 11명의 회원이 누락되어 있는데, 예를 들면 ◎◎◎는 2015. 9. 16. □□□□18단지아파트에 전입해 온 이후부터 현재까지 계속하여 거주하고 있는 것이 주민등록초본에 의해 확인되고, ◎◎◎가 대한노인회를 탈퇴하거나 제명처분 받은 사실이 없는데도 불구하고 선거인명부에 누락되어 있다. 나) 즉 ○○○의 선거인명부는 2019. 10. 29. 당시 ○○○이 임시총회가 적법하게 개최된 것처럼 하기 위하여 임의로 조작하여 작성한 것으로, 이 사건 경로당 회원수와는 무관하게 작성된 선거인명부에 불과할 뿐이므로, 위 선거인명부를 근거로 2019. 10. 29. 임시총회의 의결정족수가 충족되었다는 ○○○의 주장은 이유 없다 할 것이고, 임시총회에서 대표자 등의 선출 의결을 위해서는 적어도 79명(156명의 과반수)의 회원이 참석하여야 적법하다 할 것이다. 다) 회원 과반수(79명) 이상이 참석하지 않은 상태에서(75명) ○○○을 경로당 대표자로 선출하였으므로, 2019. 10. 29. 임시총회는 의결정족수를 충족하지 못하여 내용상 중대한 위법이 있다 할 것이므로 무효이다. 12) 결론 피청구인은 적법한 권원에 의한 대표자의 직위를 가지고 있는 청구인이 존재함에도 불구하고 경로당 임시총회에서 의결 정족수 미달로 새 대표자를 선출하였다고 하여 이 사건 처분을 하였으므로 이는 무효이고, 법령에 근거가 없는 위 신고서의 대표자 변경 행정행위를 한 것 또한 무효이며, 공문서의 시행일은 처리일로 하여야 하는데 이 사건 처분을 소급하여 한 것은 공문서위조죄가 성립되어 하자 있는 행정행위이므로 스스로 그 행위를 취소하여야 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 사건개요 현재 △△시 ◇◇◇ 관내 234개의 경로당(이 사건 경로당 포함)은 모두 대한노인회 △△시 ◇◇◇지회 소속으로 가입되어 있다. 한편 청구인은 2019. 8. 28. 개인의 의사에 기해 대한노인회 중앙회에 탈퇴신고서를 제출하였다. 이에 ◇◇◇지회는 「대한노인회 경로당 운영규정」 제2장제10조제1호에 따라 회원자격을 상실하였음을 이유로, 대한노인회 중앙회 공문(2019. 9. 27.)에 의거 2019. 10. 1. 임시임원회를 실시하고 의결을 거쳐 이 사건 경로당 감사 ○○○을 정기총회(대표자선출) 전까지 대표자 직무대행자로 선정하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023063"></img> 이후 이 사건 경로당은 2019. 10. 29. 임시총회를 개최하였고 재적 138명 중 75명이 참석하여 74명 찬성, 1명 반대로 ○○○을 경로당 대표자로 선출하였다. 청구인은 위와 같은 일련의 행위에 대해 2019. 10. 29. 직무대행효력정지와 임시총회 및 대표자선출 무효확인의 소송을 제기하여 진행 중에 있다고 피청구인에게 알려왔다. 그리고 ◇◇◇지회는 2019. 10. 30.에 같은해 10. 29.자로 경로당 대표가 ○○○으로 변경 처리된 내용을 피청구인에게 통보하였다. 한편, 피청구인은 경로당 대표자 변경이 「노인복지법」에서 규정하고 있는 변경신고 대상인지에 대해 보건복지부에 질의하였고, 아래와 같은 요지의 답변을 받았다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023061"></img> < 경로당 변경신고 관련 보건복지부 질의 답변 요지 > <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023067"></img> 이에 따라 피청구인은 변경신고를 수리하였던 관행을 바로잡고자 업무절차를 2019. 10. 30.부터 아래와 같이 개선하였다. 2019. 10. 30. 경로당의 새 대표자 ○○○이 노인여가복지시설 설치신고확인증 분실을 이유로 2019. 10. 29.자 재교부 신청서를 제출하였고, 이에 피청구인은 2019. 10. 31. 확인증을 재발급하였다. 2) 본안 전 항변 「행정심판법」은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다고 규정하고 있고, 취소심판은 행정청이 위법하거나 부당한 공권력의 행사, 위법한 거부, 그 외 이에 준하는 행정작용을 하여 권익을 침해당했을 경우에 그것의 취소나 변경을 구하는 행정심판을 말한다. 따라서 취소심판을 청구하기 위해서는 그 전제로 취소심판의 대상이 되는 처분이 존재하여야 하고, 처분이 있다 함은 행정청이 법집행 행위로서 공권력을 행사하여 사인에 대한 구체적인 사실에 관한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상의 효과를 발생하게 하는 행위가 있어야 한다. 이 사건 심판청구와 관련하여 경로당 대표자 변경이 처분에 해당하는지를 판단하기 위해서는 「노인복지법」 제36조, 제37조, 같은 법 시행규칙 제25조상 경로당의 대표자 변경이 신고대상인지 여부를 먼저 판단하여야 하는데, 같은 법 시행규칙 [별표 제15호 서식] 노인여가복지시설 설치신고확인증에‘설치자’항목이 있는 관계로 논란이 야기되고 있는 실정이다. 같은 법 시행규칙 제26조제1항 [별표 7]에 따른 노인여가복지시설 시설기준 및 직원배치기준에서 노인여가복지시설 중 경로당에 대해서는 시설의 장이 규정되어 있지 않다. 이와 관련하여 보건복지부도 질의회신을 통해 경로당은 시설장이 없는 시설임을 확인하여 주었으므로, 같은 법 시행규칙 [별표 제15호 서식]의‘설치자’항목은 같은 법 시행규칙 제16조, 제20조 또는 제28조와 관련이 있음은 별론으로 하고 당해 청구와 관련된 같은 시행규칙 제25조의 경로당과는 무관한 내용이다. 따라서 경로당 대표자 변경에 따른 사항도 같은 법 시행규칙 제30조제4항의 변경신고 대상이 아니라고 할 것이다. 즉, 경로당 대표자의 자격문제는 경로당 내부 구성원들 간의 법률관계를 통해 그 자격이 부여되는 것이지, 행정청의 법집행행위로서 그 권리관계에 변동을 가져오는 사항이 아니다. 행정청이 경로당 운영과 관련하여‘설치자(대표자)’항목을 기입하여 설치신고확인증을 발급해주었던 관행은 경로당 명의의 은행계좌 개설 등과 관련하여 경로당 운영의 편의를 도모해주고자 확인적 차원에서 업무처리상 행하였던 것이지 그 자체로 경로당 대표자 자격과 관련하여 어떠한 창설적 효력을 부여하는 것이 아니다. 따라서 청구인이 설치신고 대표자 변경 취소를 취소한다는 재결을 구하는 이 사건 행정심판은 그 대상적격을 흠결하였으므로 각하되어야 한다. 3) 청구인 주장의 부당성 설령 이 사건 심판청구가 대상적격을 갖추었다고 하더라도 아래와 같은 이유로 청구인의 주장은 부당하다. 가) 청구인이 청구인에 대한 △△도연합회의 제명처분이 무효로 확정됨으로써 청구인의 대표자의 직위가 유지되어 노인여가복지시설 설치신고상 대표자임에도 불구하고 대표자를 청구인에서 ○○○으로 변경수리 하였다고 주장하나, 경로당 회원들이 자체적으로 총회를 통하여 대표자를 선출하였고 경로당 변경신고 관련 보건복지부 질의회신에 따르면 ◇◇◇지회에서는 대표자 변경(☆☆☆ ⇒ ○○○)을 처리한 후 피청구인에게 2019. 10. 29.자로 대표자가 변경되었다는 내용을 통보한 사항에 그치므로 피청구인이 대표자 변경을 직접 접수하여 처리한 것이 아니다. 나) 또한 청구인은 피청구인이 청구인의 직무대행효력정지와 임시총회 및 대표자선출 무효확인의 소송 제기에도 불구하고 법원의 가처분 결정까지 결과를 기다리지 않고 2019. 10. 31.에 2019. 10. 29.로 소급하여 확인증을 재발급한 것은 하자 있는 행정행위라고 주장하나, 법원에서 구체적인 집행정지결정을 하지 않았음에도 불구하고 가처분 신청만으로 법원의 결과를 기다려야한다고 하는 것은 근거 규정이 없어 타당하지 않다. 또한 피청구인이 이 사건 처분을 한 것은 ◇◇◇지회로부터 대표자 변경을 2019. 10. 29. 처리하였다는 내용을 통지 받았고 ○○○에게도 노인여가복지시설 설치신고확인증 재교부 신청서를 2019. 10. 29.자로 제출받았기에, 접수일자로 기재하여 재발급 처리한 것일 뿐 청구인에 대하여 대표자 변경을 직접 접수·처리한 것이 아니다. 그리고 ◇◇◇지회로부터 대표자 변경(☆☆☆ ⇒ ○○○) 사항을 통보받아 명백한 대표자 변경사실에 의거, 업무편의상 결재 전인 2019. 10. 30. 설치신고확인증을 재발급하여 교부한 사실은 있지만 이는 내부절차상의 문제일 뿐이므로 담당공무원이 공문서를 위조하였다고 주장하는 것은 타당하지 않다. 다) 청구인은 법령에 근거 없이 이제껏 해온 대표자 변경신고 처리는 무효이므로, 청구인이 2015. 11. 23. 노인여가복지시설 설치신고를 필한 이후의 대표자 변경은 모두 무효라고 주장하나, 「노인복지법 시행규칙」 제24조제3항에서 노인여가복지시설의 이용은 시설별 운영규정이 정하는 바에 의한다고 하고 있으므로 사단법인 대한노인회에 가입된 경로당의 경우 「대한노인회 경로당 운영규정」이 적용되며 위 규정에 따라 경로당에서 선출한 대표자를 경로당 은행업무 등의 편의를 위해 확인적 차원에서‘설치차(대표자)’항목에 대표자를 기입하여 설치신고확인증이 교부되는 것일 뿐이고 효력여부와는 무관한 사항이다. 4) 결론 「노인복지법 시행규칙」 제30조제4항에 따라 노인여가복지시설의 명칭·소재지·입소정원·시설의 종류·시설장 또는 법인대표자를 변경하려는 때에는 관할 시·군·구에 변경신고를 하게 되어 있으나, ‘경로당은 「노인복지법 시행규칙」 제26조제1항 [별표 7]에 따른 시설장이 없는 이용시설이므로 경로당 대표자(회장)를 시설장의 의미로 볼 수 없고 경로당 대표자 변경에 관한 사항은 노인복지법상 변경신고의 대상이 아님’이라는 보건복지부 질의회신에 따라 청구인이 취소를 주장하는 해당 노인여가복지시설(경로당) 설치신고 대표자 변경신고(☆☆☆ ⇒ ○○○)는 ◇◇◇지회에서 처리하여 처리 내용을 통지받은 것일 뿐, 피청구인이 대표자 변경을 직접 접수하여 처리함으로써 대표자의 자격을 부여하는 처분행위에 해당하지 않는다. 또한, 피청구인이 2019. 10. 31. 확인증 재발급에 대한 결재를 받은 것은 2019. 10. 29. 경로당회원들이 자체적으로 총회를 통하여 대표자를 변경하였으며 ◇◇◇지회에서 대표자 변경을 2019. 10. 29. 처리하였다는 내용을 통보받고, 대표자 ○○○에게 노인여가복지시설 설치신고확인증 재교부 신청서가 제출됨에 따라 대표자 변경일로 기재하여 재발급 하였을 뿐 청구인에 대하여 대표자(회장) 지위를 취소한 것이 아니므로 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【노인복지법】 제36조(노인여가복지시설) ① 노인여가복지시설은 다음 각 호의 시설로 한다. <개정 2007. 8. 3.> 1. 노인복지관: 노인의 교양·취미생활 및 사회참여활동 등에 대한 각종 정보와 서비스를 제공하고, 건강증진 및 질병예방과 소득보장·재가복지, 그 밖에 노인의 복지증진에 필요한 서비스를 제공함을 목적으로 하는 시설 2. 경로당: 지역노인들이 자율적으로 친목도모·취미활동·공동작업장 운영 및 각종 정보교환과 기타 여가활동을 할 수 있도록 하는 장소를 제공함을 목적으로 하는 시설 3. 노인교실: 노인들에 대하여 사회활동 참여욕구를 충족시키기 위하여 건전한 취미생활·노인건강유지·소득보장 기타 일상생활과 관련한 학습프로그램을 제공함을 목적으로 하는 시설 ② 노인여가복지시설의 이용대상 및 이용절차 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다. <개정 2008. 2. 29., 2010. 1. 18.> 제37조(노인여가복지시설의 설치) ① 국가 또는 지방자치단체는 노인여가복지시설을 설치할 수 있다. ② 국가 또는 지방자치단체외의 자가 노인여가복지시설을 설치하고자 하는 경우에는 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다. ③ 시장·군수·구청장은 제2항에 따른 신고를 받은 경우 그 내용을 검토하여 이 법에 적합하면 신고를 수리하여야 한다. <신설 2018. 3. 13.> ④ 국가 또는 지방자치단체는 경로당의 활성화를 위하여 지역별·기능별 특성을 갖춘 표준 모델 및 프로그램을 개발·보급하여야 한다. <신설 2011. 6. 7., 2018. 3. 13.> ⑤ 노인여가복지시설의 시설, 인력 및 운영에 관한 기준과 설치신고 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다. <개정 1999. 2. 8., 2008. 2. 29., 2010. 1. 18., 2011. 6. 7., 2018. 3. 13.> 제40조(변경·폐지 등) ③ 제37조제2항에 의하여 노인여가복지시설을 설치한 자 또는 제39조제2항의 규정에 의하여 재가노인복지시설을 설치한 자가 그 설치신고사항 중 보건복지부령이 정하는 사항을 변경하거나 그 시설을 폐지 또는 휴지하고자 할 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 시장·군수·구청장에게 미리 신고하여야 한다. <개정 1999. 2. 8., 2008. 2. 29., 2010. 1. 18.> ④ 시장·군수·구청장은 제1항 또는 제3항에 따른 변경신고를 받은 경우 그 내용을 검토하여 이 법에 적합하면 신고를 수리하여야 한다. <신설 2018. 3. 13.> 【노인복지법 시행령】 제21조(노인주거복지시설 등의 변경신고 등) ① 법 제40조제1항 또는 제3항에 따라 노인주거복지시설·노인의료복지시설·노인여가복지시설·재가노인복지시설의 설치신고사항을 변경하거나 그 시설의 폐지 또는 휴지의 신고를 하고자 하는 자는 변경 또는 폐지·휴지 3개월 전까지 보건복지부령이 정하는 바에 따라 변경 또는 폐지·휴지신고서에 관련 서류를 첨부하여 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장에게 제출하여야 한다. <개정 1999. 8. 7., 2007. 12. 13., 2008. 2. 29., 2010. 3. 15., 2011. 12. 8., 2016. 12. 30.> 【노인복지법 시행규칙】 제24조(노인여가복지시설의 이용대상자 및 이용절차) ① 법 제36조의 규정에 의한 노인여가복지시설의 이용대상자는 다음 각호와 같다. <개정 2008. 1. 28.> 2. 경로당: 65세이상의 자 ③ 노인여가복지시설의 이용은 시설별 운영규정이 정하는 바에 의한다. 제25조(노인여가복지시설의 설치신고 등) ① 법 제37조제2항에 따라 노인여가복지시설을 설치하려는 자는 별지 제19호서식의 노인여가복지시설 설치신고서(전자문서를 포함한다)에 다음 각 호의 서류(전자문서를 포함한다)를 첨부하여 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장에게 제출해야 한다. <개정 2002. 12. 20., 2005. 6. 8., 2005. 10. 17., 2006. 7. 3., 2008. 1. 28., 2010. 9. 1., 2015. 1. 16., 2016. 12. 30., 2019. 7. 5.> 1. 설치하려는 자가 법인인 경우에는 정관 1부 2. 위치도·평면도 및 설비구조내역서 각 1부(경로당 및 노인교실을 제외한다) 3. 이용료 기타 이용자의 비용부담 관계서류 1부(경로당을 제외한다) 4. 사업계획서 1부(경로당은 제외한다) 5. 시설을 설치할 토지 및 건물의 소유권을 증명할 수 있는 서류(경로당 및 노인교실의 경우에는 사용권을 증명할 수 있는 서류로 갈음할 수 있으며, 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장이 「전자정부법」 제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 소유권 또는 사용권에 대한 정보를 확인할 수 있는 경우에는 그 확인으로 첨부서류를 갈음한다) 각 1부 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023065"></img> ③ 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장은 제1항에 따른 노인여가복지시설의 설치신고를 수리한 때에는 별지 제15호서식의 노인복지시설 설치신고확인증을 신고인에게 발급해야 한다. <개정 1999. 8. 25., 2006. 7. 3., 2008. 1. 28., 2016. 12. 30., 2019. 7. 5., 2019. 9. 27.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023069"></img> 제26조(노인여가복지시설의 시설기준등) ① 법 제37조의 규정에 의한 노인여가복지시설의 시설기준 및 직원배치기준은 별표 7과 같다. ■ 노인복지법 시행규칙 [별표 7] <개정 2019. 9. 27.> 노인여가복지시설의 시설기준 및 직원배치기준(제26조제1항 관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023071"></img> 5. 직원의 배치기준 ② 법 제37조의 규정에 의한 노인여가복지시설의 운영기준은 별표 8과 같다. 제30조(노인주거복지시설등의 변경신고등) ④ 법 제40조제1항 및 제3항에 따라 노인주거복지시설·노인의료복지시설·노인여가복지시설 및 재가노인복지시설의 설치신고를 한 자가 시설의 명칭·소재지·입소(이용)정원, 시설의 종류, 시설의 장 또는 법인 대표자를 변경하려는 때에는 별지 제21호의2서식에 의한 변경신고서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장에게 제출하여야 한다. 이 경우 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장은 「전자정부법」 제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 건물등기부 등본 및 토지등기부 등본을 확인(시설의 소재지 및 입소 또는 이용정원을 변경하는 경우만 해당한다)하여야 한다. <신설 1999. 8. 25., 2005. 6. 8., 2008. 1. 28., 2010. 2. 24., 2010. 9. 1., 2011. 12. 8., 2016. 6. 30., 2016. 12. 30., 2019. 9. 27.> 1. 토지 및 건물의 소유권 또는 사용권을 증명할 수 있는 서류 1부(시설의 소재지 및 입소 또는 이용정원을 변경하는 경우만 해당하며, 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장이 「전자정부법」 제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 소유권 또는 사용권에 대한 정보를 확인할 수 있는 경우에는 그 확인으로 첨부서류 갈음한다) 2. 시설 설치신고확인증 1부 ■ 노인복지법 시행규칙 [별지 제21호의2서식] <개정 2019. 9. 27.> [ ]노인주거복지시설 [ ]노인의료복지시설 [ ]노인여가복지시설 변경신고서 [ ]재가노인복지시설 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023087"></img> ⑤ 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장은 제4항에 따른 변경신고를 수리한 때에는 별지 제15호서식에 따른 신고확인증에 그 변경사항을 기재하여 신고인에게 발급해야 한다. <신설 1999. 8. 25., 2008. 1. 28., 2016. 6. 30., 2016. 12. 30., 2019. 9. 27.> 【△△시 사무전결처리 규칙】 제4조(전결사항) ③ 구청의 구청장 결재 및 과장, 담당자의 기안 및 전결처리 사항은 별표 3과 같다. [별표 3] 구청의 결재 및 전결처리 사무 〔○○○○과〕 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023085"></img> 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 2. “부작위”란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 취소심판: 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판 제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 제명처분 무효확인등 대법원 판결문(2019다******), 노인여가복지시설 설치신고서, 보건복지부 질의회신, 경로당 회장 변경신고 처리 통보, 노인여가복지시설 설치신고확인증 재교부 신청서, 이 사건 처분서 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2015. 11. 15. □□□□18단지 경로당의 대표자(시설의 장)로 선출된 자이다. 나) 청구인은 2015. 11. 18. 피청구인에게 노인여가복지시설 설치신고서를 제출하였으며, 신고서상 시설명칭은‘□□□□18단지아파트(경로당)’으로 기재하였으나 첨부하여 제출한 부동산(건물)사용승락서상 경로당 명칭은‘사단법인 대한노인회 △△시 ◇◇◇지회 □□□□18단지 경로당’으로 기재하였고, 피청구인은 위 신고서에 대하여 2015. 11. 23. 설치신고확인증을 발급하였다. 다) ◇◇◇지회는 2017. 7. 13. 상벌심의위원회를 개최하여 이 사건 경로당 대표자 재신임 안건을 고지하였고, 같은 해 7. 27. 임시총회를 개최하여 경로당 운영을 정상화하라고 통지하였으나 청구인이 이를 이행하지 않자 2017. 8. 2. 상벌심의위원회를 개최하여 청구인에 대한 5년 제명처분을 의결하였고, 같은 해 8. 18. 이를 이사회에서 가결하였다. 라) 청구인은 △△도연합회에 재심을 신청하였고, △△도연합회는 2017. 10. 26. 상벌심의위원회를 개최하여 청구인에 대한 3년 제명처분을 하였다. 마) ◇◇◇지회는 2017. 11. 3. 이 사건 경로당에 새 대표자 선출을 지시하였고, 이 사건 경로당은 같은 해 11. 16. 임시총회에서 ▽▽▽을 새 대표자로 선출하였다. 바) 청구인은 경기도행정심판위원회에 피청구인을 상대로 노인여가복지시설 변경신고수리 취소청구심판을 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023077"></img> 제기하여 2018. 2. 12. 기각 재결되었으며, 주요 내용은 다음과 같다. 사) 청구인은 △△도연합회의 제명처분과 이 사건 경로당의 새 대표자 선출에 대하여 무효확인소송을 제기하였고, 2018. 10. 12. ▽▽▽지방법원 ◎◎지원에서 승소하였다(2018가합282). 아) 이후 △△도연합회가 항소 취하하여 제명처분은 무효로 확정되었고, 서울고등법원은 2019. 4. 5. 이 사건 경로당의 항소를 기각하였으며(2018나◎◎◎◎◎◎), 2019. 7. 25. 대법원에서 판결확정(2019다******)되어 청구인은 2019. 8. 27. 이 사건 경로당에 대표자로 복귀하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023079"></img> 자) 한편, 보건복지부 노인정책과에서는 2017. 10. 23. 청구인의 민원(경로당 설치신고 시 지자체에서 대한노인회 가입을 강요하는 사항 시정 요청)에 대하여 다음과 같이 회신하였다. 차) 청구인은 2019. 8. 28. 대한노인회를 탈퇴하였고, ◇◇◇지회는 2019. 10. 1. 임시위원회에서 이 사건 경로당 감사 ○○○을 정기총회 전까지 대표자 직무대행자로 선정하여 통보하였다. 카) 이 사건 경로당은 2019. 10. 18. 운영위원회를 열어 청구인의 대표자 임기를 2021. 4. 14.까지로 연장의결하였으나, 같은 해 10. 29. 임시총회에서 재적 138명 중 75명 참석하여 74명 찬성, 1명 반대로 ○○○을 새 대표자로 선출하였다. 타) 청구인은 2019. 10. 29. 피청구인(◇◇◇ ○○○○과)에게 위 대표자 선출과 관련하여 대표자선출 무효확인소송(2019카합*****)과 함께 대표자 직무대행 효력정지·청구인의 대표자 업무방해금지 가처분신청(2019카합****)·새 대표자 직무집행정지 가처분신청(2019카합****)등을 진행 중임을 문서로 알렸다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023075"></img> 파) ◇◇◇지회는 2019. 10. 30. 피청구인에게‘노인여가복지시설(□□18단지경로당) 회장 변경신고 처리 통보’라는 제목의 공문을 보냈고, 주요 변경신고 내역은 다음과 같이 기재하였다. 하) ○○○은 피청구인에게 노인여가복지시설(경로당) 설치신고확인증 재교부 신청서를 제출하였고, 설치자(대표자)는 ○○○, 재교부 사유는 분실, 제출일은 2019. 10. 29.로 기재하였으며, 첨부된 분실사유서상 분실사유는 관리 소흘, 분실일자는 2019. 10. 29.로 기재하였다. 이에 대하여 피청구인은 노인여가복지시설 설치신고확인증을 2019. 10. 29.자로 발급(경기◇◇-노인-20151123-15-05호)하여 2019. 10. 30. 교부하였으나, 재발급 관련 부서장 결재는 2019. 10. 31.자로 완료되었다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023073"></img> 거) 청구인은 2019. 11. 4. 피청구인(◇◇◇ ○○○○과)의 행위에 대하여 ◇◇◇ □□□□과(감사부서)에 민원(접수번호 225650, 공무원의 부당한 행정행위로 인한 손해)을 접수하였고, ◇◇◇ □□□□과에서는 2019. 11. 5. 다음과 같이 회신하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023083"></img> 너) 한편, 보건복지부 노인지원과에서는 2019. 9. 30. △△시 노인복지과 담당주무관의 국민신문고 질의에 대하여 다음과 같이 회신하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023081"></img> 더) △△시 노인복지과에서는 2019. 10. 30. 국민신문고 회신을 첨부하여 관할 노인지회(◇◇◇지회 등)와 각 구청 ○○○○과(피청구인 등)에 보건복지부 답변내용과 협조사항을 통보하였으며 주요 내용은 다음과 같다. 2) 「노인복지법」 제36조제1항제2호 노인여가복지시설의 정의에 따르면 경로당은 지역노인들이 자율적으로 친목도모·취미활동·공동작업장 운영 및 각종 정보교환과 기타 여가활동을 할 수 있도록 하는 장소를 제공함을 목적으로 하는 시설을 말한다. 같은 법 제37조제2항에 의하면 국가 또는 지방자치단체외의 자가 노인여가복지시설을 설치하고자 하는 경우 시장·군수·구청장에게 신고하여야 하는데, 시장·군수·구청장은 제2항에 따른 신고를 받은 경우 그 내용을 검토하여 이 법에 적합하면 신고를 수리하여야 한다. 같은 법 시행규칙 제25조제1항은 법 제37조제2항에 따라 노인여가복지시설 중 경로당을 설치하려는 자는 [별지 제19호] 서식의 노인여가복지시설 설치신고서에 설치하려는 자가 법인인 경우 정관 1부와 시설을 설치할 토지 및 건물의 소유권을 증명할 수 있는 서류(경로당 및 노인교실의 경우에는 사용권을 증명할 수 있는 서류로 갈음할 수 있음)를 첨부하여 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장(이하‘시장 등’이라 한다)에게 제출해야 한다고 정하고 있다. 또한 같은 조 제3항에 의하여 시장 등은 노인여가복지시설의 설치신고를 수리한 때에 [별지 제15호] 서식의 노인복지시설 설치신고확인증을 신고인에게 발급해야 하고, 같은 법 시행규칙 제26조제1항 [별표 7]에서 직원배치기준은 노인여가복지시설 중 노인복지관과 노인교실에 대하여 정하고 있다. 한편, 같은 법 제40조제3항과 같은 법 시행규칙 제30조제4항 및 제5항을 종합하면 노인여가복지시설을 설치한 자가 시설의 명칭·소재지·입소(이용)정원, 시설의 종류, 시설의 장 또는 법인 대표자를 변경하려는 때에는 [별지 제21호의2] 서식에 의한 변경신고서에 토지 및 건물의 소유권 또는 사용권을 증명할 수 있는 서류 1부와 시설 설치신고확인증 1부를 첨부하여 시장 등에게 제출하여야 하고, 시장 등은 제4항에 따른 변경신고를 수리한 때에는 [별지 제15호] 서식에 따른 신고확인증에 그 변경사항을 기재하여 신고인에게 발급해야 한다. 한편, 「행정심판법」 제2조제1호에서 처분이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 정하고 있으며, 같은 법 제3조제1항은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다고 정하고 있다. 같은 법 제5조제1호와 제13조제1항에 의하면, 취소심판은 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판으로 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있으며 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. 3) 먼저 청구인이 대표로 있다고 주장하고 있는 이 사건 경로당이 독립한 단체인지 살펴본다. 민법상 사단법인은 그 구성원인 사원, 정관, 정관에 근거하여 구성된 기관을 가지고 있어야 하며, 주무관청의 허가를 얻은 후 등기하여야 한다. 사원, 정관, 기관의 3요소를 갖추었으나 등기하지 않은 사단법인은 법인격을 갖추지 못하였더라도 등기한 사단법인에 준하는 권리능력을 인정하고 있다. 청구인이 대표로 있는 이 사건 경로당은 정관에 해당하는 경로당 운영규정을 가지고 있으며 운영규정 제5조(회원의 자격)에 따른 회원이 있고 이들 회원이 운영규정 제11조, 제12조에 따라 총회에서 임원을 선출하는 등 사단법인의 실질을 갖추고 있다. 다만 사단법인으로서 등기하지 않았으므로 비법인사단법인에 해당한다(대법원 1999. 4. 23. 선고 99다4504 판결 참조). ‘□□□□18단지경로당’이라는 이름의 비법인사단은 그 물적 시설로서의 □□□□18단지경로당의 설치자인 바, 등기된 법인은 아니지만 이에 준하여 법인으로서 2015. 11. 18. 경로당 설치신고를 한 바 있고, 피청구인 역시 이를 수리하였다. 이와 같다면 □□□□18단지경로당의 대표자가 변경되는 경우 설치자인 법인의 대표자가 변경되는 것에 준하여 처리해야 하고, 법인의 대표자가 변경되는 경우 노인여가복지시설 변경신고의 절차에 따라 변경신고를 하여야 한다(수원지방법원 2014. 4. 24. 선고 2013구합8760판결 참조). 그럼에도 피청구인은 위와 같은 변경신고 절차 없이 ◇◇◇지회의‘노인여가복지시설(□□18단지경로당) 회장 변경신고 처리 통보’에 따라 청구 외 ○○○에게 「노인복지법 시행규칙」 제25조제3항에 해당하는‘노인여가복지시설(경로당) 설치신고확인증’을 발급하였는바, 이는 적법한 변경신고 절차를 거치지 않은 위법이 있다. 이에 대하여 피청구인은 청구인이 대표로 있는 경로당은 시설의 장이 없는 시설이고, 시설의 장이 없는 경우에는 변경신고 대상이 아니라는 보건복지부 질의회신에 따라 처리한 것이므로 적법하고, 행정심판의 대상이 아니라고 항변한다. 그러나 「노인복지법 시행규칙」 제30조제4항에서 법 제40조제3항에 따른 변경신고사항에‘시설의 장 또는 법인 대표자’가 명시되어 있는바, 이 사건 경로당의 대표가 비법인사단의 대표인 점은 분명하고 그 대표의 변경 역시 위 수원지방법원 판결에서 본 바와 같이 등기된 법인의 대표자 변경에 준하여 변경신고의 절차를 거쳐야 하는 것이므로 변경신고 수리여부는 행정심판의 대상이라고 보아야 하며, 비록 피청구인이 보건복지부의 질의회신에 따라 업무를 처리하였더라도 그것만으로는 변경신고의 절차를 거치지 아니하고 확인증을 발급한 위법성이 소멸하지 않는다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유가 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.