노인의료복지시설 설치 및 장기요양기관 지정 직권취소 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 2014. 4. 25. 청구인으로부터 ○○구 ○○로 ○○, ○○○○연립(이하 ‘이 사건 공동주택’이라 한다) 나동 ○○○호에 명칭을 “○○○○ 요양원”(이하 ‘이 사건 요양원’이라 한다)으로 하는 노인복지시설설치 신고서 및 장기요양기관 지정 신청서를 제출받고 2014. 5. 1. 이를 수리하였으나, 청구인이 「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」(이하 ‘집합건물법’이라 한다) 제5조 제2항 및 같은 법 제28조 제1항에 의한 입주자 동의서를 보완하지 않음에 따라 2014. 6. 30. 청구인에 대하여 위 수리를 2014. 7. 7.자로 직권 취소(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 청구인은 「노인복지법」및 같은 법 시행규칙에서 정한 서류를 모두 피청구인에게 제출한 후 적법한 절차에 의하여 노인의료복지시설 중 노인요양공동생활가정시설에 대한 설치 신고를 완료하였고, 피청구인의 적법한 수리아래 이 사건 요양원을 운영하게 되었다. 그러나, 이 사건 공동주택 입주자들은 이 사건 요양원 운영으로 인해 냄새가 나고 집값이 떨어진다는 근거 없는 이유로 집단민원을 제기하였고 피청구인이 그제서야 입주자 동의서를 제출할 것을 요구한데 대하여 청구인이 위 동의서를 제출하지 않자 이를 이유로 피청구인이 이 사건 처분을 하였는바 이는 재량권을 일탈·남용한 것으로써 위법하다. 또한, 피청구인이 관계법령인 노인복지법이 아닌 집합건물법을 근거로 이 사건 처분을 한 것은 법률유보의 원칙을 위반한 것으로 위법하며, 청구인은 피청구인으로부터 집합건물법상 요건 미비를 근거로 보완을 요구받은 사실도 없었으므로 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙 및 평등원칙에 반하여 위법하다. 3. 피청구인 주장 청구인의 노인의료복지시설 설치 및 장기요양기관 지정 신청은「노인복지법」에서 정한 시설 및 운영기준은 갖추었으나 다른 관계법령인 집합건물법의 규정에 반하는바, 집합건물법 제5조 제2항 및 같은 법 제28조 제1항에 따라 청구인에게 이 사건 공동주택의 자치회의 규약에 규정된 자치회의 동의서 등을 2014. 5. 30.까지 보완 및 제출하도록 요구하였으나 미제출하였고, 청문 실시 이후에도 입주민과 협의할 수 있는 기간을 주었으나 협의에 이르지 못하였으므로 피청구인이 한 이 사건 처분은 적법하다. 4. 관계법령 노인복지법 제1조, 제31조, 제34조, 제35호 노인복지법 시행규칙 제20조 노인장기요양보험법 제31조 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조 집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률 제2조, 제5조, 제28조, 제29조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가. 청구인은 2014. 4. 25. 이 사건 공동주택 내에 명칭 “○○○○ 요양원”, 시설의 종류 “노인요양공동생활가정”으로 하는 노인의료복지시설 설치를 위한 신고서와 장기요양기관 지정을 위한 신청서를 피청구인에 제출하였고, 피청구인은 2014. 5. 1. 위 신청서를 수리하였다. 나. 이 사건 공동주택 입주자들은 2014. 5. 5. 이 사건 공동주택 내에 이 사건 요양원을 설치·운영하는 것에 대하여 반대하는 주민집회를 개최하였고, 2014. 5. 12. 피청구인에게 이 사건 요양원의 설치 취소를 요구하는 진정서와 요양시설 입주 반대서명서를 제출하였다. 다. 피청구인은 2014. 5. 16. 청구인에게 이 사건 공동주택 입주자 자치회의 규약에 규정된 자치회의의 동의서 등을 2014. 5. 30.까지 보완 제출할 것을 요청하였다. 라. 청구인이 위 동의서 등을 제출하지 않음에 따라 피청구인은 2014. 6. 2. 청구인에 대하여 노인의료복지시설설치 및 장기요양기관지정수리 직권취소 사전통지를 하였고, 2014. 6. 17. 청문을 실시하였다. 마. 피청구인은 2014. 6. 30. 청구인이 이 사건 공동주택 입주자 자치회의 규약에 규정된 자치회의의 동의서 등을 제출하지 못했고, 청문 이후에도 입주민과 협의를 이루지 못하였다는 이유로 청구인에 대하여 이 사건 처분을 하였다. 바. 한편, 이 사건 공동주택 입주자 자치회의 규약 제4조 제3항 제5호에 따르면, 입주자는 공동생활의 질서유지와 주거생활의 향상을 위해 제반시설을 선량하게 보존·유지해야 하며 자치회의의 동의를 얻지 아니하고는 영리를 목적으로 하는 영업행위(피아노 교습, 병원 등)를 하지 못한다고 되어 있다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가.「노인복지법」제1조에 의하면, 이 법은 노인의 질환을 사전예방 또는 조기발견하고 질환상태에 따른 적절한 치료·요양으로 심신의 건강을 유지하고, 노후의 생활안정을 위하여 필요한 조치를 강구함으로써 노인의 보건복지증진에 기여함을 목적으로 한다고 되어 있으며, 같은 법 제31조에 의하면, 노인복지시설에는 노인주거복지시설, 노인의료복지시설, 노인여가복지시설, 재가노인복지시설, 노인보호전문기관 등이 있으며, 같은 법 제34조에 의하면 노인요양공동생활가정은 치매·중풍 등 노인성질환 등으로 심신에 상당한 장애가 발생하여 도움을 필요로 하는 노인에게 가정과 같은 주거여건과 급식·요양, 그 밖에 일상생활에 필요한 편의를 제공함을 목적으로 하는 시설이라고 되어 있다. 아울러, 같은 법 제35조 제2항 및 제3항에 의하면 국가 또는 지방자치단체외의 자가 노인의료복지시설을 설치하고자 하는 경우에는 시장·군수·구청장에게 신고하여야 하고 노인의료복지시설의 시설, 인력 및 운영에 관한 기준과 설치신고 및 설치허가 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다고 되어 있고, 같은 법 시행규칙 제20조 제1항에 의하면 법 제35조의 규정에 의하여 노인의료복지시설을 설치하고자 하는 자는 별지 제16호 서식의 노인의료복지시설설치신고서(전자문서로 된 신고서를 포함한다)에 설치하고자 하는 자가 법인인 경우에는 정관 1부, 위치도·평면도 및 설비구조내역서 각 1부, 입소보증금·이용료 기타 입소자의 비용부담 관계서류 1부, 사업계획서(제공되는 서비스의 내용 및 의료기관과의 연계에 관한 사항을 포함한다) 1부, 시설을 설치할 토지 및 건물의 소유권을 증명할 수 있는 서류(노인요양공동생활가정, 입소자로부터 입소비용의 전부를 수납하여 운영하려는 노인요양시설 및 보건복지부장관이 지정하여 고시하는 지역에 설치하는 입소자 30명 미만의 노인요양시설의 경우에는 사용권을 증명할 수 있는 서류로 갈음할 수 있으며, 특별자치도지사·시장·군수·구청장이 「전자정부법」 제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 소유권 또는 사용권에 대한 정보를 확인할 수 있는 경우에는 그 확인으로 첨부서류를 갈음한다) 각 1부의 서류(전자문서를 포함한다)를 첨부하여 특별자치도지사·시장·군수·구청장에게 제출하여야 한다고 되어 있다. 또한,「노인장기요양보험법」제31조 제1항에 의하면 장기요양기관을 설치·운영하고자 하는 자는 소재지를 관할 구역으로 하는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장으로부터 지정을 받아야 한다고 되어 있고, 제2항에 의하면 제1항에 따라 장기요양기관으로 지정받고자 하는 자는 보건복지부령으로 정하는 장기요양에 필요한 시설 및 인력을 갖추어야 한다고 되어 있다. 같은 법 시행규칙 제23조 제1항에 의하면 법 제31조제1항에 따라 장기요양기관으로 지정받으려는 자는 별지 제19호서식의 장기요양기관 지정신청서에 일반현황·인력현황 및 시설현황을 적은 서류를 첨부하여 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장에게 제출하여야 한다고 되어 있고, 제2항에 의하면 법 제31조제2항에 따라 장기요양기관으로 지정받을 수 있는 자와 지정받으려는 자는 「노인복지법」 제34조에 따른 노인의료복지시설의 경우 「노인복지법」 제35조 제3항에 따른 시설 및 인력을 갖추어야 한다고 되어 있으며, 제3항에 의하면 제1항에 따라 장기요양기관 지정신청을 받은 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장은 제2항의 요건을 확인한 후 별지 제20호서식의 장기요양기관 지정서를 발급하여야 한다고 되어 있다. 한편, 집합건물법 제2조 제1호 및 제3호에 의하면 “구분소유권”이란 제1조 또는 제1조의2에 규정된 건물부분을 목적으로 하는 소유권을 말한다고 되어 있으며, “전유부분”이란 구분소유권의 목적인 건물부분을 말한다고 되어 있고, 같은 법 제5조 제1항, 제2항 및 제4항에 의하면, 구분소유자는 건물의 보존에 해로운 행위나 그 밖에 건물의 관리 및 사용에 관하여 구분소유자 공동의 이익에 어긋나는 행위를 하여서는 아니 되고, 전유부분이 주거의 용도로 분양된 것인 경우에는 구분소유자는 정당한 사유 없이 그 부분을 주거 외의 용도로 사용하는 등의 행위를 하여서는 아니 된다고 되어 있으며, 전유부분을 점유하는 자로서 구분소유자가 아닌 자에 대하여는 제1항부터 제3항까지의 규정을 준용한다고 되어 있고, 같은 법 제28조 제1항 및 제29조 제1항에 의하면, 건물과 대지 또는 부속시설의 관리 또는 사용에 관한 구분소유자들 사이의 사항 중 이 법에서 규정하지 아니한 사항은 규약으로써 정할 수 있고 규약의 설정·변경 및 폐지는 관리단 집회에서 구분소유자의 4분의 3 이상 및 의결권의 4분의 3 이상의 찬성을 얻어서 한다고 되어 있다. 나. 이 사건 처분에 관하여 본다. 위 인정사실 및 제출된 기록에 의하면, 피청구인은 청구인이 제출한 노인의료복지시설 설치 신고서 및 장기요양기관 지정 신청서를 제출받고 이를 수리하였으나, 청구인이 집합건물법 제5조 제2항 및 같은 법 제28조 제1항에 의한 입주자 동의서 등을 보완하지 못하였다는 이유로 위 수리를 직권 취소한 사실이 인정된다. 살피건대, 동일한 사안에 적용되는 수 개의 법률이 그 입법목적, 규정사항, 적용범위 등을 서로 달리 하고 있어서 그 중 하나의 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용되는 관계에 있다고 해석되지 아니한다면, 그 하나의 법률에 따른 신고요건을 갖춘 자라 할지라도 나머지 다른 법률에서 규정한 별도 요건을 충족하지 아니하는 한 적법한 신고를 할 수 없다고 보아야 할 것인데(대법원 1991. 7. 12. 선고 90누8350 판결, 대법원 2009. 4. 23. 선고 2008도6829 판결 등 참조), 이 사건 시설의 설치 신고는「노인복지법」의 규율을 받는 노인의료복지시설을 집합건물법의 규율을 받는 공동주택에 설치하는 것을 그 내용으로 하는 것으로서,「노인복지법」은 노인의 보건복지증진에 기여함을 목적으로 하여 노인복지시설의 설치·운영에 관한 사항 등을 규정하고 있음에 반해, 집합건물법은 집합건물의 구분소유자 공동의 이익에 어긋나는 행위를 하여서는 아니 된다고 규정하는 등 집합건물 구분소유자의 일반적인 권리·의무 등을 규정하고 있으므로,「노인복지법」과 집합건물법은 그 입법목적, 규정사항, 적용범위 등을 서로 달리 하고 있어서 각 법률의 관계가 하나의 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용되는 관계에 있다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 시설 설치 신고는「노인복지법」제35조 및 같은 법 시행규칙 제20조에 따른 신고요건을 충족하여야 할 뿐만 아니라, 집합건물법 제5조의 구분소유자의 의무 등 규정도 준수하여야 한다고 할 것이어서 비록 청구인이 제출한 노인복지시설설치 신고서 및 장기요양기관 지정 신청서를 피청구인이 수리하였으나 행정처분을 한 처분청은 그 처분의 성립에 하자가 있는 경우 이를 취소할 별도의 법적 근거가 없다고 하더라도 직권으로 이를 취소할 수 있는바(대법원 1995. 2. 28. 선고 94누7713 판결, 1995. 6. 9. 선고 95누1194 판결 등 참조) 피청구인이 노인복지법, 집합건물법 등 관련 규정을 고려하여 이 사건 공동주택 입주자 등의 서면 동의를 보완하지 못하였다는 이유로 청구인에 대하여 한 이 사건 처분을 위법하다거나 부당하다고 할 수 없다. 7. 결론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.