노인장기요양보험법위반 과징금부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 노인장기요양보험법상의 장기요양기관인 ○○○○○요양원(이하 ‘이 사건 요양원’이라 한다)의 대표자이다. 국민건강보험공단 경인지역본부(이하 ‘공단’이라 한다)와 피청구인이 2018. 9. 10.부터 2018. 9. 13.까지 이 사건 요양원을 현지조사 한 결과 노인장기요양보험법상 인력배치기준 위반, 인력 추가배치 가산기준 위반 등이 적발되었다. 공단은 청구인0에게 장기요양급여비용 8,560,080원의 환수처분(이하 ‘이 사건 환수처분’이라 한다)을 하였고, 피청구인은 청구인이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 장기요양급여비용을 청구하여 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호를 위반하였다는 사유로 2019. 1. 21. 청구인에게 업무정지 40일을 갈음하는 과징금 34,240,320원 부과처분(이하 ‘이 사건 과징금 부과처분’이라 한다)을 하였다. 한편, 청구인은 이 사건 환수처분에 대하여 2018. 11. 12. 공단에 노인장기요양보험법 제55조의 이의신청을 하여 2019. 2. 27. 기각결정을 받았고, 이에 대해 2019. 3. 20. 장기요양심판위원회에 같은 법 제56조에 따른 심사청구를 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 청구인은 이 사건 환수처분에 불복하여 이의를 제기하였으나 2019. 2. 27. 기각되었고, 이 사건 환수처분에 대한 행정심판이 아래와 같은 쟁점으로 진행 중이다. 가) 대표자가 시설장을 겸직하는 경우 대표자는 연차유급휴가를 사용할 수 없음에도 이를 사용하였다는 사유로 이 부분에 대한 환수처분이 내려졌다. 그러나 휴가 사용 전에는 관련 법규 어디에도 해당 규정을 적용한다는 내용이 없었음에도 청구인에 대해 조사관이 지적한 이후에야 관련 규정을 적용하여 환수처분을 하였는데 해당 규정은 근로기준법과 배치되는 위법·위헌인 지침이다. 나) 김○○ 사회복지사 입사 일자에 대하여 잘못 보고된 것은 인정하지만 고의성이 없었다. 다) 박○○ 간호조무사의 경우 2018. 2. 6.에 근무하였는데도 근무를 하지 않았다고 하며, 청구인이 상황을 파악할 시간도 없이 사실확인서에 서명하라 하여 서명하였는데, 청구인이 사실을 인정하였다 하여 5% 감산을 적용하여 환수하는 것은 가혹하다. 라) 고○○ 요양보호사 근무일수가 2일 부족하여 이를 연차로 처리하였는데, 연차수당 급여를 산정하지 않았다며 이 부분에 대해 환수하였다. 그러나 연차수당을 지급하는 것으로 갈음할 수 있었음에도 환수처분을 하는 것은 부당하다. 마) 임○○ 요양보호사는 2017. 12. 25. 근무하였음에도 장기요양급여제공기록지에 기록이 없다는 이유로 근무를 전혀 하지 않았다며 환수처분을 하였는데, 행정제재처분은 받을 수 있으나 근무를 하였는데도 이를 부정하여 환수하는 것은 부당하고 가혹하다. 2) ‘유급휴가는 근로기준법상 근로자에게 주어지기에 대표자에게는 적용될 수 없고, 해당 규정을 몰랐다 해도 공단의 처분이 위법하게 되지는 않으며 작성자가 자인한 진술서를 번복하는 것은 인정될 수 없다’는 사유로 청구인의 이의신청은 기각되었다. 그러나 청구인은 이를 받아들일 수 없어 위와 같은 사유로 보건복지부에 재심사를 청구하였다. 3) 청구인은 아직 이 사건 환수처분에 대한 불복절차를 진행 중이며, 최종적으로 환수처분에 대하여 확정 결과를 받지 못하였다. 이 사건 과징금액의 산정 근거는 환수처분 금액을 기초로 판단한 것이기에 환수처분금액이 조정된다면 과징금액 또한 조정되어야 하므로, 과징금액 확정 전에 청구인에게 처분한 이 사건 과징금 부과처분은 위법하고, 청구인에게 고의가 없었음에도 위반 동기, 청구인의 경제적 사정 등을 전혀 고려하지 않은 부분도 위법, 부당하여 이 사건 과징금 부과처분의 취소 또는 감경을 구한다. 4) 공단에서 현지조사를 하기 전 사전통지를 하지 않아 행정조사기본법 제17조를 위반하여 행정조사를 하였다. 또한 객관적 자료가 아닌 과거 개인의 기억에 의존하여 작성한 진술만을 근거로 처벌을 위한 조사를 하였다. 조사결과를 통지하는 경우에도 세부사항을 누락하여 같은 법 시행령 제12조 제5항을 위반한 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 장기요양기관의 운영자는 노인장기요양보험법에 따라 적법하게 시설을 운영해야 함에도 불구하고, 청구인은 관련 법령을 위반하여 장기요양급여비용을 부당하게 수령하였다. 따라서 객관적 위반 사실에 대하여 청구인에게 이루어진 이 사건 과징금 부과처분은 적법·타당하다. 2) 관련 법규를 지키지 않아도 아무런 제재가 가해지지 않는다면 노인장기요양보험법과 관련 규정에 대한 행정질서가 무너지고, 사회보장제도의 기초인 노인장기요양보험 근간이 흔들림으로써 결국 법령이나 규정을 준수한 다른 장기요양기관과 국민들이 피해를 입게 될 것이다. 이 사건 과징금부과처분을 통해 달성하려는 공익상 필요는 청구인의 불이익 이상으로 강조되어야 하므로 이 사건 과징금 부과처분은 적법·타당하다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【노인장기요양보험법】 제37조(장기요양기관 지정의 취소 등) ①특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 장기요양기관이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 지정을 취소하거나 6개월의 범위에서 업무정지를 명할 수 있다. 다만, 제1호, 제2호의2 또는 제7호에 해당하는 경우에는 지정을 취소하여야 한다. 4. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구한 경우 제37조의2(과징금의 부과 등) ② 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제37조제1항제4호 또는 제3항제4호에 해당하는 행위를 이유로 업무정지명령을 하여야 하는 경우로서 그 업무정지가 해당 장기요양기관을 이용하는 수급자에게 심한 불편을 줄 우려가 있는 등 보건복지부장관이 정하는 특별한 사유가 있다고 인정되는 경우에는 업무정지명령을 갈음하여 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 청구한 금액의 5배 이하의 금액을 과징금으로 부과할 수 있다. ③ 제1항 및 제2항에 따른 과징금을 부과하는 위반행위의 종류 및 위반의 정도 등에 따른 과징금의 금액과 과징금의 부과절차 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제38조(재가 및 시설 급여비용의 청구 및 지급 등) ①장기요양기관은 수급자에게 제23조에 따른 재가급여 또는 시설급여를 제공한 경우 공단에 장기요양급여비용을 청구하여야 한다. ②공단은 제1항에 따라 장기요양기관으로부터 재가 또는 시설 급여비용의 청구를 받은 경우 이를 심사하여 장기요양에 사용된 비용 중 공단부담금(재가 및 시설 급여비용 중 본인일부부담금을 공제한 금액을 말한다)을 당해 장기요양기관에 지급하여야 한다. 【노인장기요양보험법 시행령】 제15조(과징금 부과 기준) 법 제37조의2제1항 및 제2항에 따라 과징금을 부과하는 위반행위의 종류와 위반 정도 등에 따른 과징금의 금액은 별표 2와 같다. [별표2] <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028695"></img> 【노인장기요양보험법 시행규칙】 제29조(행정처분의 기준) 법 제37조제1항ㆍ제3항 및 제37조의5제1항에 따른 행정처분의 기준은 별표 2와 같다. [별표2] <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028693"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서 및 처분서 등의 기재에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 노인장기요양보험법상의 장기요양기관, 노인복지법상의 노인요양시설인 이 사건 요양원의 시설장 겸 대표자이다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028691"></img> 나) 국민건강보험공단 경인지역본부와 피청구인은 2018. 9. 10. ~ 2018. 9. 13. 기간 동안 이 사건 요양원을 현지조사하여 2017. 10. ~ 2018. 7. 기간 중 아래와 같이 시설급여비용을 부당하게 청구하였음을 적발하였다. 다) 피청구인은 청구인에게 2018. 11. 12. 노인장기요양급여비용 부정수급을 사유로 하는 업무정지 40일 처분에 대해 사전통지를 하였다. 라) 청구인은 피청구인에게 2018. 12. 6. 처분사전통지에 대한 의견을 제출하며 영업정지처분을 과징금으로 대체하여 달라는 취지로 보건복지부 고시 서식에 따른 과징금신청서를 제출하였다. 마) 청구인은 피청구인에게 2019. 1. 21. 청구인이 부당 수급한 금액의 4배에 해당하는 과징금 34,240,320원 부과처분을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028689"></img> 바) 공단은 2018. 11. 12. 청구인에게 나)항의 부당수급 급여비용 환수처분을 하였고, 청구인은 공단의 환수처분에 불복하여 2018. 1. 16. 공단에 이의신청을 하였으나 2019. 2. 27. 기각결정 되었다. 공단의 이의신청 기각결정의 취지는 아래와 같다. 사) 청구인은 2019. 03. 20. 바)항의 기각결정에 불복하여 장기요양심판위원회에 노인장기요양보험법 제56조에 따른 심사청구를 하였다. 2) 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호에 따르면 장기요양기관이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구한 경우 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 그 지정을 취소하거나 6개월의 범위에서 업무정지를 명할 수 있고, 같은 법 시행규칙 제29조 별표2에 따르면 월평균 부당금액이 80만원 이상 240만원 미만이고 부당청구액 비율이 2% 이상 3% 미만일 경우 행정제재처분의 기준은 업무정지 40일이고, 하나의 위반행위에 대한 행정처분이 업무정지처분에 해당하는 경우 위반행위의 동기 등을 고려하여 그 처분기준의 2분의 1의 범위에서 감경할 수 있으나 법 제37조 제1항 제4호에 해당하여 거짓으로 급여비용의 전부 또는 일부를 청구한 경우 그러하지 아니하다. 같은 법 제37조의2 제2항 및 같은 법 시행령 제15조 별표2에 따르면 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 장기요양기관이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구하여 업무정지명령을 하여야 하는 경우로서 그 업무정지가 해당 장기요양기관을 이용하는 수급자에게 심한 불편을 줄 우려가 있는 등 보건복지부장관이 정하는 특별한 사유가 있다고 인정되는 경우에는 업무정지명령을 갈음하여 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 청구한 금액의 5배 이하의 금액을 과징금으로 부과할 수 있고, 그 업무정지 기간이 30일 초과 50일 이하일 경우 과징금 부과 기준은 총 부당금액의 4배이다. 한편 같은 법 제38조 및 제39조, 제43조에 따르면 장기요양기관에 장기요양급여비용을 지급하고 거짓이나 부정한 방법으로 장기요양급여비용을 받은 자에게 부당이득을 징수하는 행정청은 국민건강보험공단이다. 3) 청구인은 ① 대표자와 시설장을 겸직하는 경우 시설장이 연차유급휴가를 사용할 수 없다는 규정을 적용하여 환수처분을 한 것은 근로기준법에 배치되는 것으로 위법 내지 위헌적인 지침에 의한 것이어서 부당하고, ② 김○○ 사회복지사 입사일자가 잘못 보고된 것은 인정하지만 고의성이 없으며 ③ 박○○간호조무사가 2018. 2. 6. 근무하였으나 근무하지 않았다고 하며 청구인이 상황을 상세히 파악할 시간도 없이 사실확인서에 서명을 요구하고, 서명을 하자 사실을 자인한 것이라며 5% 감산 처리하여 회수하는 것은 가혹하고 ④ 고○○ 요양보호사는 근무일수가 2일이 부족하여 이를 연차로 처리하였는데 연차수당 급여를 산정하지 않았다는 점에서 근무일수가 부족하여 연차수당을 지급하는 것으로 갈음할 수 있음에도 환수처분한 것은 부당하고 ⑤ 임○○ 요양보호사는 2017. 12. 25. 근무를 하였음에도 장기요양급여제공기록지에 기록이 없다는 이유로 근무하지 않은 것으로 간주하여 환수처분하는 것은 부당하고 가혹하며, ⑥ 「행정조사기본법」제17조에 따르지 않고 사전통보 없이 갑자기 현지조사를 한 것은 위법부당하고, ⑦ 이 사건 과징금부과처분을 함에 있어 청구인에게 고의가 없었음에도 위반 동기, 청구인의 경제적 사정 등을 전혀 고려하지 않은 것은 위법·부당하다고 주장한다. 살피건대, ① 장기요양기관의 대표자는 「근로기준법」상 사용자에 해당하여 연차유급휴가 대상이 아닌 점, ② 피청구인이 해당 종사자에 대하여 현지조사 시 채증한 사실 확인서 등 관계서류를 통해 본다면 청구인이 김○○ 사회복지사, 박○○ 간호조무사, 고○○ 요양보호사 및 임○○ 요양보호사의 인력배치 기준 위반 및 인력추가배치 가산기준을 위반하였음에도, 실제 근무일과 다르게 급여비용을 청구한 사실 등이 인정되는 점, ③ 「행정조사기본법」제17조 제1항 제1호에 따르면 행정조사를 실시하기 전에 관련사항을 미리 통지하는 때에는 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우 행정조사의 개시와 동시에 조사의 목적 등을 조사대상자에게 구두로 통보할 수 있다고 규정되어 있는바, 이 사건 환수처분을 위한 조사를 미리 통지할 경우 관련 자료를 소급하여 작성하거나 관계인들의 진술을 맞추는 방법으로 현지조사의 목적을 달성할 수 없도록 할 가능성이 인정되는 점, ④ 위 ①항 및 ②항 등의 내용에 따르면 청구인의 총 부당 청구액은 8,560,080원이고, 월평균 부당청구액(대상기간 10개월)이 856,008원, 부당청구비율이 2.4%로서 행정제재처분의 기준은 업무정지 40일에 해당하고, 「노인장기요양보험법 시행규칙」별표2에 따라 총 부당청구액의 4배를 과징금액으로 부과하도록 되어 있어 법정 과징금액은 34,240,320원이고, 거짓으로 급여비용을 청구한 경우에는 감경처분을 할 수 없도록 규정되어 있는 점 등을 고려할 때 피청구인의 이 사건 과징금 부과처분은 위법, 부당하다고 할 수 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 주장을 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.