노인장기요양보험법위반 과징금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○구 ○○○○번길 ○○, ○층(○○동)에서 노인의료복지시설인 ○○○○요양원(이하 ‘이 사건 요양원’이라 한다)을 운영하는 대표자이며, 이 사건 요양원은 2021. 1. 1. 폐업하였다. 「노인장기요양법」제61조 규정에 따라 국민건강보험공단과 피청구인이 2021. 5. 24. ~ 5. 27. 실시한 현지조사 결과 청구인은 2018. 3. ~ 2020. 12. 동안 서비스 제공 내역을 거짓으로 청구하여 급여 비용 22,419,580원을 부정한 방법으로 수령한 사실이 확인되었다. 이에 피청구인은 「노인장기요양보험법」제37조 및 같은 법 시행령 제15조, 「장기요양기관에 대한 업무정지명령에 갈음한 과징금 적용기준」에 따라 업무정지 20일에 갈음하여 부당 수령 금액의 3배인 과징금 67,258,740원 부과 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 과징금 부과 처분 경위 청구인은 이 사건 요양원을 운영하다 코로나로 정상적인 운영이 어려워 2021. 1. 1. 일부 폐업하였다. 위법한 행위가 적발될 것을 우려하여 고의로 폐업한 것은 아니다. 폐업한 지 6개월이 지나서 이 사건 요양원을 현지조사하겠다고 통보하였고 관련 기록도 공단에 있는데 무엇을 조사하려는지 납득 할 수 없었다. 피청구인은 청구인에게 위반사항이 발견되어 업무정지를 하여야 하나 이미 폐업하였으므로 이에 갈음하여 공단에 환수할 부당이득금의 3배에 해당하는 과징금을 부과하였다. 청구인은 「행정절차법」제27조 제1항에 따라 이미 폐업하여 처분 대상이 부존재하기 때문에 행정처분을 할 수 없어, 이 사건 처분은 행정법의 비례의 원칙과 재량권을 일탈한 부당한 행정행위이므로 취소되어야 한다. 2) 이 사건 처분의 부당성 장기요양기관에 대한 현지조사는 대상기간을 36개월로 하고 있다. 이 사건 요양원은 2021. 1. 1. 폐업하였는데 2021. 5. 24. ~ 5. 27.까지 현지 조사하였고, 공단에서는 환수금 통보가 나왔기에 반환하였고 피청구인은 업무정지에 갈음하는 과징금을 부과하였다. 청구인은 「노인장기요양보험법」제36조 제1항, 제4항 및 같은 법 시행규칙 제28조에 따라 폐업신고서를 제출하여 이미 처분대상이 소멸하였는데 과징금을 부과하는 것은 부당하다. 「노인장기요양보험법」제2조 제4항에서는 ‘장기요양기관’이란 같은 법 제31조에 따라 지정을 받은 기관 또는 제32조에 따라 지정의제된 장기요양기관으로 장기요양급여를 제공하는 기관이라고 규정하고 있으며, 이미 폐업신고서를 청구하고 폐업한 시설은 장기요양기관이라 볼 수 없다 할 것이다. 3) 행정처분의 제재 목적 2014. 2. 14. 제정된 「장기요양기관에 대한 업무정지에 갈음한 과징금 적용 기준」은 「노인장기요양보험법」제37조의2 제1항, 제2항, 같은 법 시행령 제15조, 같은 법 시행규칙 제29조에 따라 제정된 행정규칙으로 이는 행정행위의 목적과 실효성을 확보하기 위해 제정된 것으로 보건복지부장관이 인정하는 경우 과징금을 부과 할 수 있다고 되어있다. 위 행정지침 제2조 제2항 다호에 ‘장기요양기관의 폐업 또는 법인이 개설한 장기요양기관의 대표자 인격변경 등으로 인하여 업무정지명령이 제재 수단으로서 실효성이 없어 과징금 처분이 타당하다고 판단되는 경우’라고 규정하고 있는 것은 행정행위에 대한 공정성과 실효성을 확보하기 위함이다. 「노인장기요양보험법」제37조의2 ‘그 업무정지가 해당 장기요양기관을 이용하는 수급자에게 심한 불편을 줄 우려가 있는 등 보건복지부장관이 정하는 특별한 사유가 있다고 인정되는 경우에는 업무정지명령을 갈음하여 과징금을 부과할 수 있다’는 규정에 비춰보면 과징금 부과의 목적은 입소 수급자에 대한 권익보호가 최우선 목적이라 할 것이다. 이러한 지침은 「노인장기요양보험법」에서 규정하고 있는 행정처분을 면탈하기 위해서 장기요양기관을 폐업, 양도양수하는 등의 파렴치한 행위를 제재하기 위한 목적으로 제정된 것이며, 이는 의료급여법에도 유사하게 규정되어 있다. 행정처분 진행 중이거나 조사절차 진행 중에 발생하는 편법을 막기 위한 재체규정임에도 불구하고 폐업하여 존재하지 않는 기관에 대하여 과징금을 부과하는 것은 부당하다. 4) 결론 이 사건 요양원을 더 이상 운영할 여력이 되지 않아 손해를 감수하고 자진해서 폐업을 결정하였으며 환수금 때문에 고의로 폐업하지 않았다. 조사나 행정처분 절차가 진행되는 과정에서 폐업신고서를 제출했다면 과징금 처분하는 것은 당연하다 할 수 있으나 청구인은 그러한 사정이 적용되지 않는다. 이미 폐업하여 그 실체가 존재하지 않는 이 사건 요양원에 대한 과징금 부과 처분은 무효에 해당하기 때문에 업무정지 20일에 갈음하는 과징금 67,258,740원 부과 처분[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]]을 취소하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 고의적으로 행정처분을 피하기 위해 폐업하지 않았음에도 이 사건 처분을 한 것은 부당하다는 주장에 대한 답변 현지조사 결과 장기요양기관이 불법·부당하게 급여비용을 지급받은 경우, 건강보험공단은 「노인장기요양보험법」제43조에 의한 부당이득금 징수 절차를 진행하고, 시장·군수·구청장은 「노인장기요양보험법」제37조 제1항 제4호에 따라 장기요양기관이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 급여비용을 청구한 경우, 그 지정을 취소하거나 6개월의 범위에서 업무정지를 명할 수 있다. 같은 법 제37조의2 제2항에 따르면 제37조 제1항 제4호에 해당하는 행위를 이유로 업무정지명령을 하는 경우, 그 업무정지가 해당 장기요양기관을 이용하는 수급자에게 심한 불편을 줄 우려가 있는 등 특별한 사유가 있다고 인정되면 업무정지명령을 갈음하여 청구한 금액의 5배 이하의 금액을 과징금으로 부과할 수 있다. 보건복지부고시 제2020-328호 「장기요양기관에 대한 업무 정지명령에 갈음한 과징금 적용기준」제2조 제2호 다목에서는 “보건복지부장관이 정하는 특별한 사유가 있다고 인정되는 경우” 중 하나로 장기요양기관이 폐업 또는 법인이 개설한 장기요양기관의 대표자 인격 변경 등으로 인한 업무정지명령이 제제 수단으로서 실효성이 없는 경우 업무정지에 갈음하여 과징금 처분을 할 수 있도록 규정하고 있어, 청구인에게 부과한 행정처분은 고의성 여부만을 근거로 하는 것이 아니기에 청구인의 주장은 이유 없다. 2) 폐업신고서를 제출하여 존재하지 않는 이 사건 요양원에 이 사건 처분을 한 것은 무효이며, 비례의 원칙과 재량권을 일탈했다는 주장에 대한 답변 청구인의 경우 2021. 1. 1. 폐업 후 현지조사가 이루어져 처분받았으나, 폐업한 장기요양기관도 현지조사의 대상에 포함되며, 「노인장기요양보험법」제37조의2 제2항에 따라 업무정지처분에 갈음한 과징금 처분을 함에 있어 ‘업무정지처분이 가능하거나 유효해야 할 것’을 조건으로 하지 않는다(의정부지방법원 2018. 7. 26. 선고 2018구합12966 판결)는 판례 또한 존재한다. 「노인장기요양보험법」은 요양급여가 부정한 방법을 지급되는 것을 방지하여 장기요양보험의 재정을 보호하고 궁극적으로 수급권자의 수급권을 보호하는 공익상 요청이 높은 만큼 입법목적에 따라 이 사건과 같이 거짓이나 부정한 방법으로 급여비용을 지급받은 이후 장기요양기관이 폐업하여 업무정지처분이 제재수단으로서 실효성이 없는 경우에는 과징금 처분으로 갈음하는 것이 타당하고, 또한 이를 통하여 부정한 방법으로 운영되는 장기요양기관이나 그 운영자를 규제하는 것이 사실상 유일한 제재수단이다. 「노인장기요양보험법」제37조 제1항 제4호, 제37조의2 제2항, 같은 법 시행령 제15조 별표2[과징금 부과기준]에 따라 청구인이 부당 청구한 금액에 비례하여 부과된 과징금 처분이 부당하다는 청구인의 주장은 이유 없다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【노인장기요양보험법】 제35조(장기요양기관의 의무 등) ①장기요양기관은 수급자로부터 장기요양급여신청을 받은 때 장기요양급여의 제공을 거부하여서는 아니 된다. 다만, 입소정원에 여유가 없는 경우 등 정당한 사유가 있는 경우는 그러하지 아니하다. ② 장기요양기관은 제23조제3항에 따른 장기요양급여의 제공 기준ㆍ절차 및 방법 등에 따라 장기요양급여를 제공하여야 한다. ③ 장기요양기관의 장은 장기요양급여를 제공한 수급자에게 장기요양급여비용에 대한 명세서를 교부하여야 한다. ④ 장기요양기관의 장은 장기요양급여 제공에 관한 자료를 기록ㆍ관리하여야 하며, 장기요양기관의 장 및 그 종사자는 장기요양급여 제공에 관한 자료를 거짓으로 작성하여서는 아니 된다. <신설 2010. 3. 17., 2015. 12. 29.> ⑤ 장기요양기관은 제40조제1항 단서에 따라 면제받거나 같은 조 제3항에 따라 감경받는 금액 외에 영리를 목적으로 수급자가 부담하는 재가 및 시설 급여비용(이하 “본인부담금”이라 한다)을 면제하거나 감경하는 행위를 하여서는 아니 된다. <신설 2013. 8. 13., 2018. 12. 11.> ⑥ 누구든지 영리를 목적으로 금전, 물품, 노무, 향응, 그 밖의 이익을 제공하거나 제공할 것을 약속하는 방법으로 수급자를 장기요양기관에 소개, 알선 또는 유인하는 행위 및 이를 조장하는 행위를 하여서는 아니 된다. <신설 2013. 8. 13.> ⑦ 제3항에 따른 장기요양급여비용의 명세서, 제4항에 따라 기록ㆍ관리하여야 할 장기요양급여 제공 자료의 내용 및 보존기한, 그 밖에 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다. <개정 2010. 3. 17., 2013. 8. 13.> 제37조(장기요양기관 지정의 취소 등) ①특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 장기요양기관이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 지정을 취소하거나 6개월의 범위에서 업무정지를 명할 수 있다. 다만, 제1호, 제2호의2, 제3호의5, 제7호, 또는 제8호에 해당하는 경우에는 지정을 취소하여야 한다. <개정 2013. 8. 13., 2015. 12. 29., 2018. 12. 11., 2020. 3. 31.> 4. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구한 경우 제37조의2(과징금의 부과 등) ② 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제37조제1항제4호에 해당하는 행위를 이유로 업무정지명령을 하여야 하는 경우로서 그 업무정지가 해당 장기요양기관을 이용하는 수급자에게 심한 불편을 줄 우려가 있는 등 보건복지부장관이 정하는 특별한 사유가 있다고 인정되는 경우에는 업무정지명령을 갈음하여 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 청구한 금액의 5배 이하의 금액을 과징금으로 부과할 수 있다.<개정 2018. 12. 11.> 【노인장기요양보험법 시행령】 제15조(과징금 부과 기준) 법 제37조의2제1항 및 제2항에 따라 과징금을 부과하는 위반행위의 종류와 위반 정도 등에 따른 과징금의 금액은 별표 2와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829515"></img> 【장기요양기관에 대한 업무정지명령에 갈음한 과징금 적용기준】 제2조(과징금 부과대상) 법 제37조의2제1항 및 같은 조 제2항에서 "보건복지부장관이 정하는 특별한 사유가 있다고 인정되는 경우"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 2. 그 밖에 특별한 사유가 있다고 인정되는 경우 다. 장기요양기관의 폐업 또는 법인이 개설한 장기요양기관의 대표자 인격 변경 등으로 인하여 업무정지명령이 제재수단으로서 실효성이 없어 과징금 처분이 타당하다고 판단되는 경우 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 부당금액 및 행정처분(안) 세부내역서, 폐업신고 수리 공문, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○구 ○○○○번길 ○○, ○층(○○동)에서 이 사건 요양원을 운영하는 대표자이며, 이 사건 요양원은 2021. 1. 1. 폐업하였다. 나) 국민건강보험공단과 피청구인이 2021. 5. 24. ~ 5. 27. 실시한 현지조사 결과 청구인은 2018. 3. ~ 2020. 12. 기간 동안 서비스 제공 내역을 거짓으로 청구하여 급여 비용 22,419,580원을 부정한 방법으로 수령하였다. 다) 「노인장기요양보험법」제37조 및 같은 법 시행령 제15조, 「장기요양기관에 대한 업무정지명령에 갈음한 과징금 적용기준」에 따라 업무정지 20일에 갈음하여 부당 수령 금액의 3배인 과징금 67,258,740원 부과하였다. 2) 청구인은 처분을 피하기 위해 고의적으로 폐업한 것이 아니며, 이미 폐업한 이 사건 요양원에 과징금을 부과하는 것은 무효인 행정처분이며, 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하였다고 주장한다. 「노인장기요양보험법」제37조 제1항 제4호에 따르면 시장 등은 장기요양기관이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구한 경우 그 지정을 취소하거나 6개월의 범위에서 업무정지를 명할 수 있다. 또한, 같은 법 제37조의2제2항에 따르면 시장 등은 제37조 제1항 제4호에 해당하는 행위를 이유로 업무정지명령을 하여야 하는 경우로서 그 업무정지가 해당 장기요양기관을 이용하는 수급자에게 심한 불편을 줄 우려가 있는 등 보건복지부장관이 정하는 특별한 사유가 있다고 인정되는 경우에는 업무정지명령을 갈음하여 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 청구한 금액의 5배 이하의 금액을 과징금으로 부과할 수 있다. 「장기요양기관에 대한 업무정지명령에 갈음한 과징금 적용기준」제2조 제2호 다목에 따르면 장기요양기관의 폐업 또는 법인이 개설한 장기요양기관의 대표자 인격 변경 등으로 인하여 업무정지명령이 제재수단으로서 실효성이 없어 과징금 처분이 타당하다고 판단되는 경우 과징금을 부과할 수 있다. 「노인장기요양보험법」제37조의2 제2항은 업무정지처분에 갈음한 과징금처분을 함에 있어 업무정지처분이 가능하거나 유효해야 할 것을 조건으로 하고 있지 않고, 장기요양기관이 폐업하여 업무정지처분이 실효성이 없는 경우에 위반행위에 대한 제재수단으로서의 과징금처분이 반드시 필요한 점, 국민건강보험법 제99조 제1항 및 그 위임에 따른 "업무정지처분에 갈음한 과징금 적용기준" 제2조 제2호 다.목에 의하면, 요양기관의 경우에도 행정처분 절차 중에 폐업을 한 경우에 과징금을 부과할 수 없도록 규정한 것이 아니라 적극적으로 과징금처분을 하도록 규정하고 있는 점등을 종합해 보면, 업무정지처분에 갈음한 과징금처분을 함에 있어 유효한 업무정지처분이 전제되어야 한다고 볼 수 없다(의정부지방법원 2018. 7. 26. 선고 2018 구합 12966판결). 위의 법리와 판례에 비추어 보건대, 이 사건 요양원이 현지조사 및 업무정지처분 전에 비록 폐업하였다고 하더라도 이 사건 처분 자체가 무효가 된다고 볼 수 없고, 이 사건과 같이 거짓이나 부정한 방법으로 급여 비용을 받은 이후 폐업하여 업무정지처분이 제재수단으로서 실효성이 없는 경우에 과징금 처분으로 갈음하는 것은 그 운영자를 규제하는 사실상 유일한 제재수단이라 할 것이다. 따라서 피청구인이 「노인장기요양보험법」제37조 및 같은 법 시행령 제15조, 「장기요양기관에 대한 업무정지명령에 갈음한 과징금 적용기준」에 따라 한 이사건 처분은 적법하다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다. 【각주】 1) 청구서에는 업무정지 139일에 갈음하는 과징금 661,642,800원 부과 처분의 취소를 구하였으나, 이는 명백한 오기로 행정처분서에 적시되어있는 처분 내용으로 기재