노인장기요양보험법위반 과징금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○○로 ○○번길 ○-○(○○동)에서 ○○○○재가복지센터(이하‘이 사건 센터’라 한다)라는 재가장기요양기관을 운영하는 자인데, 국민건강보험공단은 청구인의 기관을 대상으로 실시할 현지조사를 2018. 7. 26. 피청구인에게 의뢰하였고, 피청구인과 국민건강보험공단은 2018. 9. 10. 현지조사를 실시하였으나 청구인은 조사를 거부하였다. 이에 피청구인은 2019. 9. 4. 청구인에게 노인장기요양보험법 제61조 위반을 이유로 업무정지 6개월에 갈음하는 과징금 5천만 원 부과처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 이 사건 처분의 경위 가) 장기요양기관운영 및 폐업 청구인은 ○○시 ○○○로 ○○, 3층(○○동)에 2014. 6. 16. 피청구인으로부터 재가노인복지시설인‘○○○○재가복지센터’(이하‘이 사건 센터’라 한다) 설치신고를 받았고, 장기요양기관지정서를 교부받아 방문요양센터를 운영하였고, 기관의 주소를 ○○시 ○○○로 ○○번길 ○-○으로 변경하여 운영하던 중 방문요양급여서비스를 제공할 수급자와 종사자를 확보하는데 어려움이 많은 등 시설을 운영할 수 없어 부득이 2017. 9. 29. ○○세무서에 폐업신고서를 제출하여 수리되었다. 2017. 12. 19. 피청구인에게 노인장기요양보험법 제36조 제1항 및 같은 법 시행규칙 제28조에 따라‘장기요양기관 폐업신고서’를 제출하였고, 같은 법 제36조 및 같은 법 시행규칙 제28조의2에 따라‘장기요양급여제공자료’를 국민건강보험공단에 청구한 바 있다. 나) 폐업한 시설에 대한 행정조사 및 방어적 거부 피청구인이 행정절차법 제8조에 따라 국민건강보험공단 ○○지역본부의 행정지원을 받아 2018. 9. 10. 청구인의 폐업한 이 사건 센터에 대하여 현지조사를 하겠다는 국민건강보험공단 직원의 전화를 받은 사실이 있으며, 청구인이 출산예정일을 10일 앞두고 있었던 상태로 산부인과병원에 통원진료를 받고 있었으며, 이미 1년 전에 폐업한 사실로 장기요양급여제공 관련 서류를 공단에 청구하여 현지조사에 대한 사실관계를 확인해 보겠다는 의사를 전달한 사실이 있다. 다) 행정처분 사전통지에 따른 의견제출 피청구인은 2019. 6. 12. 청구인에게 장기요양보험법 제61조를 위반하였다며, 같은 법 제35조, 제38조 및 같은 법 시행규칙 제30조에 따라‘업무정지 6개월’에 갈음하는 과징금 5천만 원을 부과처분 하겠다는‘행정처분 사전통지서’를 송부하였으며, 청구인은 2019. 7. 18. 행정절차법 제27조 제1항(제31조 제3항)에 따라 이미 폐업하여 부존재한 장기요양기관에 대하여 행정처분을 할 수 없기 때문에 이 사건 처분의 사전통지는 행정법의 비례의 원칙과 재량권을 일탈한 부당한 행정행위이므로 행정처분 사전통지를 취소해 달라는 의견을 제출하였다. 라) 행정처분 통지 피청구인은 청구인의 의견제출서를 기각하고, 대물적 제재대상인 청구인의 장기요양기관이 이미 폐업신고·수리되어 부존재하므로, 2019. 9. 4. 업무정지 6개월(폐업기관)에 갈음하는 과징금 5천만 원을 부과처분 하였고, 대인적 제재수단으로 같은 날 노인장기요양보험법 제69조 제1항 제7호 및 같은 법 시행령 제29조 [별표 3]에 따라 과태료 1백만 원을 부과처분하고, 질서위반행위 규제법 제17조에 따라 2019. 9. 30.까지 납부할 것을 고지하였다. 그리고 처분에 불복이 있는 경우 처분이 있음을 안 날로부터 90일 이내, 처분이 있는 날로부터 180일 이내에 행정심판 또는 행정소송을 청구할 수 있음을 고지하였으며, 청구인은 2019. 9. 6. 위 처분명령서를 우편으로 송달받았다. 2) 행정조사절차의 위법·부당성 가) 현지조사 사전통지의무 위반 행정조사기본법 제11조 제1항에 따르면 조사원이 가택·사무실 또는 사업장에 등에 출입하여 현장조사를 실시하는 경우에는 행정기관의 장은 현장출입 조사서 또는 법령 등에서 현장조사 시 제시하도록 규정하고 있는 문서를 조사대상자에게 발송하여야 한다. 같은 법 제17조 제1항은 물론 보건복지부 행정지침인‘장기요양기관 현지조사 및 행정처분지침 (Ⅲ. 현지조사실시 - 2. 현지조사의 진행 - 가. 현지조사의 통지 및 착수)’에서‘행정조사 개시 7일 전에 서면으로 통지하여야 한다’라고 규정하고 있으며, 다만 행정조사를 하기 전에 관련 사항을 미리 통지하는 때에는 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우에는 행정조사의 개시와 동시에 출석요구서 등을 조사대상자에게 제시하거나 행정조사의 목적 등을 조사 대상자에게 구두로 통지할 수 있다. 노인장기요양보험법 제61조 제2항에는‘보건복지부장관 또는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장은 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 자에게 장기요양급여의 제공 명세, 재무·회계에 관한 사항 등 장기요양급여에 관련된 자료의 청구를 명하거나 소속 공무원으로 하여금 관계인에게 질문을 하게 하거나 관계 서류를 검사하게 할 수 있다.’라고 규정하고 있기 때문에, 행정청이 장기요양기관에 대한 현지조사를 하려면 소속 공무원의 장기요양기관 업무에 대한 전문성의 부족함으로 행정절차법 제8조에 의거 국민건강보험공단의 행정응원을 받아서 합동으로 실시하여야 한다. 만약, 피청구인이 위와 같은 법령과 행정지침에 의거 원고의 장기요양기관에 대한 현지조사계획을 수립하였다면 조사개시 7일전까지 당연히 통보를 하여야 한다. 왜냐하면 행정조사기본법 제17조 제1항의 단서에서 규정하고 있는‘원고가 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우’에 해당하지 않기 때문이다. 또한 청구인의 경우 사업장이 존재하지 아니한바 법령에 근거, 현지조사가 적법하지 아니하며 이의 경우 출석요청서를 7일 전에 서면으로 통보해야 함이 적법하다. 행정청이 피감기관에 대하여 단서조항인‘증거인멸’을 할 수 있느냐 없느냐의 판단을 하는 경우 상당한 이유와 신중한 판단이 요구된다. 만약 자의적으로 적용할 경우는 재량권을 남용할 소지가 있고, 이로 인하여 해당 장기요양기관에 대한 업무방해 등 권익을 침해할 소지가 충분하기 때문이다. 장기요양기관에 대한 현지조사 대상기간은‘국민건강보험공단 현지조사의뢰 세부기준 및 절차’2. 현지조사 의뢰기준 및 절차에서 조사의뢰 대상 기간을 36개월로 하고 있다. 청구인이 운영하였던 이 사건 센터는 2018. 1. 20. 폐업을 한 시설로 장기요양급여 제공기록지, 급여이용계약서 등 원본 모두를 국민건강보험공단 ○○지사에 이관하였으며, 청구인은 전업 가정주부로 생활을 하고 있고, 출산예정일을 10일 정도 앞두고 있어서 산부인과 병원에 다니는 등 몹시 힘든 상황이었다. 장기요양기관을 폐업한 지 1년이 지난 상황에서 무려 13개월 동안의 장기요양급여비용 청구 등과 관련된 방대한 업무에 대하여 단 7일 동안에 증거인멸을 한다는 것은 상상할 수도 없고, 폐업 시 모든 서류의 원본 또한 행정조사기관인 피청구인 및 국민건강보험공단이 모두 소유하고 있으므로 증거인멸은 불가능한 일이기 때문이다. 행정조사기본법 제7조와 제11조에 따라 행정조사 7일전에 사전통지 할 경우에도 행정조사의 목적을 충분히 확보할 수 있음에도 불구하고, 행정조사를 하겠다는 사전통지를 간과한 채, 피청구인 소속 직원이 아닌 국민건강보험공단 직원이 청구인에게 전화를 통하여 행정조사통지를 한 것은 권한을 남용한 위법·부당한 행위이다. 피청구인의 직원과 국민건강보험공단 직원이 청구인의 당시의 상황에서 현지조사를 받을 수 없다는 사실을 인지하였다면 현지조사 일정을 재조정하여 통지를 하여야 함에도 불구하고, 행정조사를 거부한 것으로 판단한 것은 행정편의주의적인 발상에서 비롯된 것으로 행정법의 비례의 원칙을 위반한 위법한 행위이다. 나) 현지조사 절차의 위반 행정절차법 제17조 제1항의 단서에서 행정조사를 실시하기 전에 관련 사항을 미리 통지하는 때에는 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우는 행정조사의 개시와 동시에 출석요구서 등을 조사대상자에게 제시하거나 행정조사의 목적 등을 조사대상자에게 구두로 통지할 수 있다고 규정하고 있지만, 행정청은 행정조사를 실시함에 있어서 행정권의 남용과 피감기관에 대한 권익을 옹호해야 할 의무가 있다. 장기요양기관 현지조사 및 행정처분지침(2018. 2. 보건복지부) Ⅲ. 현지조사 실시 2. 현지조사 진행 가. 현지조사의 통지 및 착수에서 다음과 같이 규정하고 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023247"></img> 2018. 9. 10. 출산예정일이 얼마 남지 않아서 산부인과병원에서 검사와 진료를 마치고 결과를 기다리고 있던 11:30분경, 국민건강보험공단 ○○지역본부 이○○이라는 직원으로부터 전화를 받았고, 목소리는 매우 흥분된 상태로 자기소개를 한 다음 이 사건 센터에 대한 현지조사를 실시하겠다는 내용이었다. 청구인은 시설을 폐업한 지 1년이 지났고, 서류는 국민건강보험공단 ○○지사에 이관했는데 어떻게 현지조사를 받느냐고 반문했더니, 폐업한 시설도 현지조사를 받아야 한다고 하였다. 현재는 사무실도 없고, 보관중인 서류도 없는데, 어떻게 현지조사를 받겠느냐고 질문을 했다. 그러자 공단직원은‘현지조사에 불응하겠느냐?’며 불응하면 과태료가 부과되고 처벌을 받는다며 협박하듯이 다그쳤다. 그리고 문서를 문자로 보내겠으니 전화를 해달라고 말하고 전화를 끊었다. 당시 청구인은 보이스피싱으로 생각했다. 잠시 후 국민건강보험공단 직원으로부터 4개의 문서가 핸드폰 문자로 전송이 되었다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023245"></img> 이에 청구인이 다시 확인을 위해 국민건강보험공단 직원 이○○에게 전화하여 조사목적과 이유를 묻자‘노인법에 근거 대답할 의무가 없다’라고 하며, 행정조사이니 직접 만나자고 하면서 이 사건 센터를 운영했던 장소로 오라고 하여, 지금 그곳에 사무실이 없다고 하자, 시청으로 오든지, 공단 ○○지사로 오라며 오래 기다릴 수 없다고 하였다. 공단 직원의 정확하지 않은 설명과 횡설수설한 모습에 보이스피싱이라 판단하여 청구인은 공문서의 담당자인 피청구인의 전화를 요청했다. 오후 2시 51분경 피청구인의 김○○ 주무관으로부터 전화가 왔고, 공단 직원과 달리 비교적 상세하게 설명을 하였지만, 당시 청구인의 입장에서는 이해할 수 없는 내용이었다. 폐업한 장기요양기관에 대하여 행정조사를 한다면서 사전에 문서로 통보도 하지 아니하고 예고도 없이 전화를 통하여 알리는 것이 과연 합법적인 방법인지 이해할 수 없었다. 하여 잘 알겠으나 현재의 건강상태를 알리고 이 상황에 대해 나도 알아보겠다 한 것이 마지막 통화였다. 행정조사기본법 제2조 제1호에서는‘행정기관’이란 법령 및 조례·규칙(이하‘법령 등’이라 한다)에 따라 행정권한이 있는 기관과 그 권한을 위임 또는 위탁받은 법인·단체 또는 그 기관이나 개인을 말하고 있기 때문에 당시 청구인의 입장에서는 국민건강보험공단 소속 직원들이 행정조사를 할 수 있는 권한을 부여받았다는 증표를 제시하지도 아니하고, 공단 소속 직원이 청구인에게 전화로 행정조사를 하겠다는 통지를 하고, 핸드폰 문자로 현장조사서를 비롯한 관련서류를 보내고 난 후 무려 3시간이 지나서야 피청구인의 담당 주무관이 전화로 현지조사를 실시하겠다는 통지를 한 것은 위법·부당한 행위가 분명하다. 같은 법 제17조 제1항 단서에서‘증거인멸의 우려’가 있는 경우에는‘행정조사의 개시와 동시에 출석요구서 등을 조사대상자에게 제시하거나 행정조사의 목적 등을 조사대상자에게 구두로 통지할 수 있다’라고 규정하고 있으나 개별법령에 규정이 없는 경우에 한하기 때문에 노인장기요양보험법에서 정한 규정을 우선 적용해야 한다. 노인장기요양보험법 제61조 제3항에는 소속 공무원은 그 권한을 표시하는 증표 및 조사기간, 조사범위, 조사담당자, 관계법령 등 보건복지부령으로 정하는 사항이 기재된 서류를 지니고 이를 관계인에게 내보여야 한다라고 규정하고 있다. 보건복지부령으로 정하는 사항이 기재된 서류란, 같은 법 시행규칙 제42조 제2항에서 규정하고 있는 조사권자의 직인이 날인된‘현장조사서’를 의미한다. 위 보건복지부 행정지침에서‘현지조사 시 조사자는 현장조사서(서식3호)의 소속 공무원은 신분증, 소속기관장 직인이 날인된 현장조사서(원본 또는 사본) 및 장기요양급여 관계서류 청구요구서 등을 제시하여야 한다’라고 규정하고 있다. 더구나 공단 소속 직원이 청구인에게 핸드폰 문자로 보낸‘장기요양급여 관계서류 청구요구서’를 보면 대표자 성명은 청구인이 아니라‘이○○’로 주소 또한‘○○○로 ○○번길 ○-○(○○동)’이 아니라‘○○○로 ○○번길 4-8(○○동)’으로 잘못 기재된 문서를 보내왔는데 이 또한 절차상 하자있는 행위로 볼 수 있다. 2019. 9. 24. 국가인권위원회(이하‘인권위’라 한다)에 따르면 최근 인권위는 건보공단으로부터 현지조사를 받은 장기요양기관 2곳이 제기한 진정사건에 대해 인권침해 결론을 내리고, 건보공단 이사장과 보건복지부장관에게 노인요양기관에 대한 조사관행 개선 및 관련 지침 개정을 다음과 같이 권고했다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023243"></img> ‘특히 증거인멸과 관련한 구체적 정보가 입수되는 등 특별한 사유가 없는 한 행정조사기본법에 따라 사전통지의무를 이행하고 조사 사유를 구체적으로 고지해야 하며, 혐의가 없는 직원들의 병원 출입기록까지 동의없이 조사에 활용하는 것은 부당하다’라고 지적한 사실이 있다. 이 사건과 관련하여, 피청구인이 어떤 이유와 목적에서 청구인의 이미 폐업한 장기요양기관에 대한 현지조사를 계획했는지 알 수 없지만,‘증거를 인멸할 우려’가 있다는 이유로 사전 통보나 협의에 대한 고지를 하지 아니하고, 행정조사기본법과 보건복지부의 행정지침의 규정을 무시한 채 청구인에 대하여 사전통지 없이 전화를 통하여 행정조사를 하겠다고 통지한 것은 인권유린과 재량권의 남용으로 볼 수 있다. 다) 행정조사 연기조치가 필요했음 행정조사기본법 제18조 제1항에‘출석요구서 등을 통지받은 자가 천재지변이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 사유로 인하여 행정조사를 받을 수 없는 때에는 당해 행정조사를 연기하여 줄 것을 행정기관의 장에게 요청할 수 있다’라고 규정되어 있으며, 같은 법 시행령 제11조 제1항 제3호에서는 조사대상자가 개인의 경우 그 개인이 질병이나 장기 출장 등으로 인하여 조사가 곤란하다고 판단되는 경우에 해당 한다. 따라서 청구인은 현지조사 당일 ○○시 소재 ○○병원에서 진료 중 전화를 받았으며 2018. 9. 20. 02:32에 같은 병원에서 사내아이를 출생한 사실이 있다. 현지조사 당일 청구인이 공단소속 직원과 전화통화 시 출산예정 10일 전으로 절대적 안정이 필요한 상황이기에 지금은 현지조사를 받을 수 없다는 사실을 통지하였기 때문에 당연히 피청구인의 소속 주무관이나 공단소속 직원은 행정조사기본법 제18조 제1항에 따라서 행정조사의 연기 신청서를 청구하도록 안내하거나, 직권으로 행정조사를 연기조치 하여야 했다. 이미 이 사건 센터를 폐업하고 1년 이상이 지나서 공단에 이관한 서류 이외 아무것도 없는 상태에서‘증거인멸, 자료의 위·변조 등’의 조치를 할 수 있는 형편이 아님에도 출산일이 임박한 청구인에게 공단 직원이 전화를 통하여 법적인 처벌을 운운하며 현지조사를 받을 것을 강요한 것은 도저히 이해할 수 없다. 청구인이 당시 당한 상황을 헤아리지 아니하고 행정조사를 거부하였다는 이유로 노인장기요양보험법 제61조를 적용하여 업무정지 6개월에 갈음하는 과징금 부과처분을 한 것은 행정행위의 권한을 일탈한 것이다. 3) 과징금부과 처분의 부당성 가) 청구인이 운영한 바 있는 이 사건 센터는 수급자와 종사자 확보에 어려움을 당하는 등 경영부실로 인하여 장기요양기관을 더 이상 운영할 수 없어서 2017. 9. 29. 사실상 폐업을 하고 ○○세무서장에게 폐업신고서를 제출하고 고유번호증을 반납하였으며, 2017. 12. 19. 피청구인에게 노인장기요양보험법 제36조 제1항과 제4항 및 같은 법 시행규칙 제28조에 따라 폐업신고서를 제출하여 이미 폐업신고 처리되어 행정처분의 대상이 소멸되어 부존재 하였음에도 불구하고 현지조사를 거부하였다는 이유로 업무정지 6개월(폐업기관)에 갈음한 과징금 5천만 원 부과처분의 효력은 당연히 무효에 해당한다. 나) 행정절차법 제2조 제2항에서는‘처분’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법 집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다 라고 규정하고 있는 것은 행정처분 대상자는 물론 구체적인 사실행위에 관하여 처분을 하여야 할 것이다. 그럼에도 불구하고 이미 폐업한 청구인의 시설에 대한 업무정지에 갈음하는 과징금 부과처분 명령서에는 처분이유로‘검사를 거부, 방해 또는 기피’라고 명시하였을 뿐 업무정지 6개월(폐업기관)에 갈음하는 과징금 5천만 원 부과처분을 할 수 밖에 없는 당위성과 구체적인 설명이 기록되어 있지 아니하다. 다) 노인장기요양보험법 제2조 제4항에서는‘장기요양기관’이란 제31조에 따라 지정을 받은 기관 또는 제32조에 따라 지정의제된 재가 장기요양기관으로서 장기요양급여를 제공하는 기관을 말한다 라고 규정하고 있는 것은 장기요양기관은 설치신고를 필하고 시설을 운영하고 있는 것을 말하며, 이미 폐업신고서를 청구하고 폐업한 시설은 장기요양기관이라 볼 수 없기 때문이다. 따라서 피청구인이 청구인에게 이 사건 처분과 관련하여 업무정지에 갈음하는 과징금을 부과하겠다는 행정처분은 노인장기요양보험법의 법리해석을 잘못한 것임이 분명하다. 라) 노인장기요양보험법 제61조를 위반한 시설에 대한 행정처분은 같은 법 시행규칙 제29조 관련 [별표 2] 행정처분기준에 의하여 업무정지처분을 하고, 같은 법 제37조의2 제2항에서 그 업무정지가 해당 장기요양기관을 이용하는 수급자에게 심한 불편을 줄 우려가 있는 등 보건복지부장관이 정하는 특별한 사유가 있다고 인정되는 경우에는 업무정지명령을 갈음하여 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 청구한 금액의 5배 이하의 금액을 과징금으로 부과할 수 있다 라고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제15조 관련 과징금 부과기준에 의하여 과징금을 부과하도록 규정하고 있다. 마) 2014. 2. 14. 제정된 장기요양기관에 대한 업무정지에 갈음한 과징금 적용기준(보건복지부고시 제2014-24호)는 노인장기요양보험법 제37조의2 제1항, 같은 조 제2항, 같은 법 시행령 제15조의2 [별표 2] 및 같은 법 시행규칙 제29조 [별표 2]에 따라 제정된 행정규칙으로 이는 행정행위(처분)의 목적과 실효성을 확보하기 위해 제정된 것으로서‘보건복지부장관이 인정하는 경우’에 과징금을 부과할 수 있다. 바) 위 행정지침 제2조 제2항 다호에는‘장기요양기관의 폐업 또는 법인이 개설한 장기요양기관의 대표자 인격변경 등으로 인하여 업무정지명령이 제재수단으로서 실효성이 없이 과징금 처분이 타당하다고 판단되는 경우’라고 규정하고 있는 것은 행정행위의 처분청에 대한 재량행위로서 공정성과 실효성 확보에 목적있으며, 노인장기요양보험법 제37조의2에서 규정하고 있는 과징금 부과의 목적이‘그 업무정지가 해당 장기요양기관을 이용하는 수급자에게 심한 불편을 줄 우려가 있는 등 보건복지부장관이 정하는 특별한 사유가 있다고 인정되는 경우에는 업무정지명령을 갈음하여 2억 원 이하의 과징금을 부과할 수 있다’에 해당하는 것으로 입소 수급자에 대한 권익보호가 최우선적인 목적에 해당한다. 사) 위 행정지침은 행정제재수단의 실효성 확보를 위한 것으로 비록 대물적인 제재대상이 없다 할지라도 대인적 제재수단을 확보함으로써 행정처분의 목적을 달성하기 위한 내부적인 규율로서 이는 노인장기요양보험법에서 규정하고 있는 행정처분(업무정지, 지정취소 등)을 면탈하기 위해서 장기요양기관을 폐업(양도양수 등) 하는 파렴치한 행위를 제재하기 위한 목적으로 제정되었다. (1) 노인장기요양보험법에서도 행정제재처분의 효과승계를 통하여 행정처분의 절차가 진행 중이거나, 장기요양기관을 양도한 경우 양수인에 대한 대물적인 제재를 통해서 행정처분을 면탈할 목적으로 요양시설을 폐업하는 행위를 방지함으로써 행정목적을 달성하는 것이고, (2) 행정처분을 면탈할 목적으로 요양시설을 폐업한 자에 대한 제재수단으로 장기요양기관 폐업 후 3년 이내에 같은 장소에서 장기요양기관을 운영하는 자 중 종전에 위반행위를 한 자(법인인 경우 그 대표자를 포함한다)나 그 배우자 또는 직계 혈족에 대해서는 장기요양기관을 재지정신청금지 기간을 정하였으며, (3) 복수의 요양시설을 운영하는 자가 업무정지처분을 받을 경우 당해 시설은 폐업하고 입소 수급자를 자신이 운영하는 시설로 전원조치 하는 경우에는 행정처분의 대인적 제재수단을 위해서 과징금을 부과하는 것이라 판단된다. 아) 특히 노인장기요양보험법 제37조의2 제2항과 관련 장기요양기관에 대한 업무정지에 갈음한 과징금 적용기준과 유사한 의료급여법 제29조와 관련하여 의료기관의 업무정지에 갈음하는 과징금 적용기준의 제2조 제2항 다호를 비교해 보면, 피청구인이 보건복지부의 위 행정지침을 적용하여 청구인에게 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제5호를 위반하여 업무정지 6개월 처분을 하여야 하나 기관이 폐업하여 부존재 하므로 과징금 5천만 원을 부과한 행정처분은 재량권을 일탈한 부당한 행정행위임을 알 수 있다. 자)‘의료기관’과‘장기요양기관’에 적용되는 업무정지에 갈음한 과징금부과 기준 고시의 내용이 서로 유사하나, 다른 점은 의료기관의 경우 과징금의 할인과 분납이 허용되지만, 장기요양기관은 허용되지 아니하는 것이고, 두 기관의 고시 제2조 제2항 다호에서‘요양기관이 행정처분 절차 중에 폐업’과‘장기요양기관의 폐업’이라는 것으로 다르게 표현되어 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023241"></img> 차) 이것은 노인장기요양보험법 제37조의2 제1항에‘특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장은 제37조 제1항 각호의 어느 하나 또는 같은 조 제3항 각 호의 어느 하나(제37조 제1항 제4호 및 제3항 제4호는 제외한다)에 해당하는 행위를 이유로 업무정지명령을 하여야 하는 경우로서 그 업무정지가 해당 장기요양기관을 이용하는 수급자에게 심한 불편을 줄 우려가 있는 등 보건복지부장관이 정하는 특별한 사유가 있다고 인정되는 경우에는 업무정지명령을 갈음하여 2억 원 이하의 과징금을 부과할 수 있다. 다만, 제37조 제1항 제6호를 위반한 행위로서 보건복지부령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다’라고 하며 장기요양기관에 대한 업무정지에 갈음한 과징금 적용기준(보건복지부 고시 제2014-24호)을 통해서 행정지침으로 따로 정한 것은 (1) 해당 장기요양기관을 이용하는 수급자 및 가족에게 불편을 주지 않고 권익을 보호하기 위한 것이고, (2) 업무정지로 인한 해당 장기요양기관에 미치는 손해와 공공복리를 확보하기 위하여 업무정지를 과징금의 납부로 대신하게 하는 배려함이고, (3) 업무정지를 면탈할 목적으로 행정처분 절차 중에 있는 장기요양기관을 폐업(양도양수 포함) 대표자에게 법률에서 규정하고 있는 행정목적의 실현과‘행정제재처분의 효과의 승계’를 확보하기 위한 것이다. 카) 따라서 청구인이 주장한 것처럼 업무정지에 갈음한 과징금의 부과기준을 정한 보건복지부의 두 가지 행정지침은 사실상 동일한 행정목적을 달성하기 위한 것으로, 행정처분을 면탈할 목적으로 폐업을 하거나 자신이 운영하는 노인복지시설 등에 입소자를 전원조치하거나, 폐업을 위장한 양도양수 행위를 하는 장기요양기관 대표자에게 가해지는 행정벌의 일종임을 알 수 있다. 장기요양기관에 대한 행정처분 절차가 진행되고 있는 과정에서 장기요양기관의 폐업신고서를 제출한 경우, 당연히 노인장기요양보험법 제37조의4에 의하여 행정처분제재처분의 효과의 승계를 확보하고, 폐업을 수단으로 행정처분을 면탈하려는 범죄행위에 해당하기 때문에 업무정지에 갈음한 과징금 부과 처분을 하는 것은 당연한 것이다. 그럼에도 불구하고 피청구인은 현지조사 이전에 이미 폐업하여 그 실체가 존재하지 않는 청구인의 장기요양기관에 대한 업무정지에 갈음한 과징금을 부과처분하는 행정행위는 무효에 해당하기 때문에 이 사건 업무정지에 갈음한 과징금 부과처분은 취소되어야 한다. 타) ○○○○시장의 의료급여법 제29조(폐업 또는 시설물 멸실로 인하여 업무정지처분을 할 수 없는 의료급여기관에게 과징금 부과·징수가 가능한지 여부) 질의에 대한 회신내용을 보면(○○○○시 ○○○○과-○○○○(2009. 2. 23.)‘의료급여법 제28조 제1항에 따른 업무정지처분의 사유에 해당하는 행위를 한 의료급여기관이 폐업을 하였거나 시설물이 멸실되어 그에 대한 업무정지처분을 할 수 없는 경우, 같은 법 제29조 제1항에 따라 업무정지처분에 갈음하여 과징금을 부과·징수할 수 있는지?’에 대한 회답에서‘의료급여법 제28조 제1항에 따른 업무정지처분의 사유에 해당하는 행위를 한 의료급여기관이 폐업하거나 시설물이 멸실되어 업무정지처분을 할 수 없는 경우에는 같은 법 제29조 제1항에 따라 업무정지처분에 갈음하여 과징금을 부과·징수할 수 없다’라고 하였다. 파) 피청구인은 이 사건 현지조사를 받기 이전에 이미 이 사건 센터가 폐업처리 되었음에도 불구하고, 대인적 제재수단으로 노인장기요양보험법 제69조 제1항 제7호 및 같은 법 시행규칙 제29조 [별표 2]에 따라 과태료 1백만 원을 부과처분 하였고, 질서위반행위 규제법 제17조에 따라 납부고지를 하였기 때문에 이 사건 행정처분의 목적은 이미 확보되었다. 청구인은 이 사건 센터의 이용자 확보의 어려움 등으로 기관을 더 이상 운영할 수 없다고 판단되어 2017. 9. 29.에 ○○세무서에 폐업신고서를 제출하고 고유번호증을 반납함으로써 사실상 폐업을 하였고, 2017. 12. 19.에 피청구인에게 장기요양기관 폐업신고서를 제출하여 수리·처리되어 대물적 제재대상이 소멸되어 부존재 하는데도 노인장기요양보험법 제37조의2와 이와 관련한 고시 제2조 제2항 다호를 적용하여 업무정지에 갈음한 과징금을 부과처분한 행정행위는 무효에 해당하기 때문에 취소되어야 마땅하다. 하) 2017. 11. 6. ○○도행정심판위원회의 재결사례를 보면 2014. 2. 14. 고시된 장기요양기관에 대한 업무정지에 갈음한 과징금 적용기준 제2조 제2항 다호에‘장기요양기관의 폐업 또는 법인이 개설한 장기요양기관의 대표자 인격변경 등으로 인하여 업무정지명령이 제재수단으로서 실효성이 없어 과징금 처분이 타당하다고 판단되는 경우’라고 명시되어 있는바, 이는 행정처분 과정에서 장기요양기관 대표자가 노인장기요양보험법에서 규정하고 있는 행정처분을 면탈할 목적으로 장기요양기관을 폐업하거나 양도·양수행위 등을 제재하기 위하여 설정된 규정이라고 할 수 있다. 그러나 이 사건의 경우에는 현지조사 이전에 이미 폐업신고 되었기 때문에 이를 갈음하는 과징금 부과 처분 역시 행할 수 없게 된 것이므로 청구인의 주장은 이유 있다고 할 것이다. 이와 같은 것은 의료급여법에 비추어 보더라고 상당하다. 의료급여법 제29조 제2항 및 같은 법 시행규칙 제33조의 규정에 의한‘업무정지 처분에 갈음한 과징금 적용기준’에 의하면 요양기관이 행정처분 절차 중에 폐업을 하였거나, 법인이 개설한 요양기관이 대표자의 인격이 변경되어 처분대상 기관이 없는 등으로 인하여 업무정지 처분이 타당하다고 판단되는 경우에는 업무정지명령에 갈음하여 과징금을 부과하도록 규정하고 있다. 이에 비추어 보더라도 장기요양기관의 경우에도 행정처분이 진행중이거나 조사절차 진행중에 편법으로 폐업이나 양도양수하는 것을 막기 위하여 과징금부과를 인정함이 온당한 해석일 것이다. 이미 1년 8개월 전에 폐업신고 수리된 장기요양기관에 대한 업무정지명령에 갈음한 과징금 부과처분은 업무정지명령의 대상이 소멸된 상태에서 행해진 행정처분으로 무효이므로 이 사건 청구는 인용함이 타당하다 (2017경기1661, 2017. 11. 6. 재결). 청구인의 이 사건 센터는 현지조사를 받기 10개월(사실상 1년 1개월) 전에 이미 폐업한 장기요양기관으로 노인장기요양보험법 제37조의2와 이와 관련한 고시 제2조 제2항 다호의 과징금 부과 대상이 될 수 없다. 왜냐하면 행정처분을 받아야 할 대물적인 제재대상인 장기요양기관이 이미 폐업신고 처리되어 부존재할 뿐만 아니라 대인적 제재수단으로 과태료 부과처분을 받고 이미 납부고지 하였기 때문이다. 결국, 행정청의 재량권 행사의 준칙인 행정규칙은 그 정한 바에 따라 되풀이 시행되어 행정관행이 이루어지게 되는 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 따라 행정기관은 그 상대방에 대한 관계에서 그 규칙에 따라야 할 자기구속을 받게 되며, 그에 위반하는 처분은 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 위배되어 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이 된다(대법원 2009. 3. 26. 선고 2007다88828, 88835 판결)는 것을 참조해야 할 것이다. 4) 결 론 가) 이미 장기요양기관을 폐업하고 1년 이상이 지난 상태로 공단에 제출한 급여제공 관련 서류 이외의 모든 서류는 폐기하여 아무것도 없는 상태에서‘증거인멸, 자료의 위·변조 등’의 조치를 할 수 있는 형편이 아님에도 불구하고 행정절차법에 따른 규정을 무시하고, 사전통지 없이 청구인과 공단소속 직원이 전화를 통하여 현지조사를 하겠다며 거부할 경우에는 법적인 처벌을 운운하며 조사를 받을 것을 강요한 것은 국민의 권익을 훼손하는 무례한 행동이 아닐 수 없다. 나) 더구나 현지조사를 거부하였다는 이유로 이미 폐업하여 부존재하는 이 사건 센터에 대하여 행정처분을 할 수 없다는 이유로‘업무정지 6개월 처분에 갈음한 과징금 5천만 원 부과처분’을 한 것은 행정법의 비례의 원칙과 재량권을 일탈한 부당한 행정행위임으로 취소되어야 한다. 5) 피청구인 주장에 대한 답변 가) 피청구인의 주장과는 맞지 않게 청구인은 제출할 자료 및 관계서류의 사후작성 및 진술을 맞추어 볼만한 정보를 일체 보유하고 있지 않다.(장기요양보험법 제26조) 이와 같은 상황을 피청구인은 현지조사로 현장을 나갔을 때 알게 됐고, 현지조사에 대한 구체적인 목적을 알 수 없는 피청구인의 서류들로 보아 목적을 달성할 수 없게 될 가능성이 매우 크다고 판단하는 피청구인의 의견과 일치하지 않은 사태에서 유선상의 통화를 시도하였다. 나) 이는 행정기본법 제17조에 근거하여 행정기관으로서 행정의 공정성·투명성을 높이고 국민의 권익을 보호함을 목적으로 하는 행정조사법 제1조에 적합하도록 조사대상자에 대한 출석요구서를 선정, 공문서를 발행하여 조사하였어야 함에도 무리한 조사목적의 정확한 근거가 없는 단지 노인장기요양법 제61조의 법령만 제시하였는바, 이 법령 또한 행정조사기본법에 따른다고 명시되어 있다. 다) 청구인이 현지조사에 응하겠다고 한 것은 사실이다. 녹취록에서 보듯이 현지조사가 필요하다면 모든 것을 알고 있는 대표가 해야 스스로 해명 및 증거자료를 수집할 수 있다고 생각한다. 하지만 피청구인은 행정기본법 제9조 6에 의거 청구인의 언제든 출산이 가능한 건강상태 및 모든 자료 또한 피청구인의 기관에 모두 보유하고 있음을 고려하여 대리인을 선정할 것이 아니라 출석일시 및 변경신청을 제시해 주어야 함이 옳다. 법령의 사항도 연기가 가능한 것이지 대리인을 위임하는 것은 권장사항 일분 행정법 비례의 원칙을 위반한 위법행위이다. 라) 청구인은 서류상의 실수 및 언변의 행태, 이 사건 센터의 폐쇄 여부의 정보를 미리 알지 못하여 뚜렷한 조사목적의 설명이 없이 나온 피청구인과 국민건강보험공단의 이○○이란 직원이 있는지 확인해 보았으나 개인정보 문제로 확인할 방법이 없어 마지막 전화에서 보이스피싱 의심을 확신하고 강하게 반발하였고 피청구인의 날인을 발견 유선상으로 피청구인의 날인에 관한 언급을 하였다. 이것이 보이스피싱이 아니라면 피청구인의 담당직원으로부터 다시 전화가 올 것이라고 생각했다. 피청구인의 사무실 직통번호가 아닌 담당주무관의 개인전화번호로 2번의 연락이 왔고, 청구인은 마지막 통화에서 계속되는 전화로 인한 건강의 아픔을 호소, 청구인 본인이 느낀 바를 본인의 입장이면 이해가 가겠냐고 물었고 물었을 때 피청구인의 담당주무관은 공감을 형성했으며, 당시 피청구인의 현장조사서 상 담당 주무관의 글귀처럼 거부의 정확한 입장이 없고, 현장조사 시 피청구인들의 실수로 신뢰를 잃은 상황과 스트레스로 인한 건강 이상 신호를 보낸 청구인을 기본법에 의거 출석요구 혹은 날짜를 출산 이후로 변경함이 옳다 할 것이다. 마) 피청구인은 행정기관으로서 엄중하고 투명하게 객관적인 행정조사법 제4조의 기본원칙을 준수하여야 하나 위법했으므로 청구인에게 한 이 사건 처분은 부당하므로 취소되어야 마땅하다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 가) 국민건강보험공단은 청구인의 기관을 대상으로 실시할 현지조사(2018. 7. 26.)를 피청구인에게 의뢰하였다. 나) 피청구인과 국민건강보험공단은 2018. 9. 10. 현지조사를 실시하였으나 청구인은 조사를 거부하였다. 다) 피청구인은 2019. 6. 12. 노인장기요양보험법 제61조 위반으로 같은 법 시행령 제15조 [별표 2], 같은 법 시행규칙 제29조 [별표 2]의 처분에 근거하여 행정처분 사전통지를 하였다. 라) 청구인은 행정처분 사전통지에 따른 의견을 제출하였으나 피청구인은 기각하여 2019. 9. 4. 청구인에게 이 사건 처분을 실시하였다. 2) 이 사건 처분의 적법성 가) 노인장기요양보험법 제61조(보고 및 검사) 제2항에는‘시·군·구청장은 장기요양기관에게 장기요양급여의 제공명세, 재무·회계에 관한 사항 등 장기요양급여에 관련된 자료의 제출을 명하거나 소속 공무원으로 하여금 관계인에게 질문을 하게 하거나 관계서류를 검사하게 할 수 있다’라고 명시하고 있으며, 관련 지침(장기요양기관 현지조사지침)에서 조사대상은 장기요양기관(휴폐업 장기요양기관, 조사대상 연계기관 포함)이라 명시하였다. 나) 이를 위반할 경우, 노인장기요양보험법 시행규칙 제29조 [별표 2]에 근거하여 업무정지 6개월을 부과하도록 되어 있으며, 폐업기관의 경우 같은법 제37조의2, 같은 법 시행령 제15조 [별표 2], 보건복지부 고시 제2014-24호(장기요양기관에 대한 업무명령에 갈음하는 과징금 적용기준) 제2조 제2호 다목에 근거하여 영업정지에 갈음하는 과징금을 부과할 수 있도록 되어 있다. 다) 이 사건은 상기 법률 등에 근거한 적법한 행정절차를 진행하여 행정처분을 한 사항으로 청구인의 주장은 이유가 없다. 3) 청구인 주장의 부당성 가) 현지조사 사전통지 미통보 관련 ‘장기요양기관이 제출하는 자료와 관계인들의 진술에 의존하여 이루어지는 장기요양기관에 대한 현지조사의 특성상 미리 통지할 경우 관계서류의 사후작성, 관계인의 진술을 맞추는 방법으로 현지조사의 목적을 달성할 수 없게 될 가능성이 매우 크므로, 현지조사 당일 조사에 앞서 조사명령서, 관계서류 제출요구서 등을 원고에게 제시한 것이 위법하다 할 수 없다(광주지방법원 2015. 7. 2. 선고 2016두33124 판결 참조). 또한 이 사건 센터는 2018. 1. 20. 폐업한 기관으로 피청구인과 국민건강보험공단은 대표자인 청구인이 상근하고 있을 사무실이 없다고 판단하는 것이 타당하며 조사개시당일 유선으로 연락을 취하여 현지조사 실시에 대해 안내한 것이 위법하다 할 수 없다. 나) 현지조사 절차의 위반 (1) 권한이 없는 기관(국민건강보험공단)이 유선으로 행정조사 통보 청구인은 국민건강보험공단 직원이 현지조사에 참여하여 현지조사에 대해 유선으로 통보하였다는 것이 위법하다는 주장과 관련,‘의료기관에 실시하는 현지조사 판례에서 건강보험심사평가원 및 국민건강보험공단은 공무수행을 하는 지위 혹은 보조하는 자의 참여라 할 것이고 소속 공무원이 직접 나와 조사업무를 수행하지 않더라도 공무원의 지시에 따라 업무를 수행한 것은 위법한 조사라고 할 수 없다’라고 판시하고 있는바, 이에 대한 절차상 하자를 주장하는 것은 이유 없다. (2) 문자로 제시한 관련서류 오류사항 이 사건 센터는 폐업기관으로 유선을 통해 조사실시 등을 안내하는 과정에서 장기요양기관 현지조사 및 행정처분 지침에 근거하여 예상처분 안내 및 현장조사서의 조사대상, 조사목적, 담당자, 범위, 관련법령, 제출자료 등을 문자로 전송하였고 일부 서류에 대표자 및 주소의 오류사항(오타)을 확인 후 관련사항을 안내하였다. (3) 행정조사 연기 필요 장기요양기관 현지조사 및 행정처분 지침에 의하면 조사대상자가 다음의 사유가 있는 경우 서면요청(서식 5호)에 의해 조사 연기가 가능하다. ① 천재지변, 화재 또는 재해 등으로 조사수행이 어려운 경우, ② 장기요양기관 대표자 또는 관리인이 질병·해외체류 등으로 조사가 곤란하다고 인정되는 경우, ③ 권한 있는 기관(수사기관(검찰청, 경찰청) 등)에 관련 장부·증빙서류가 압수 또는 영치되어 자료의 열람 조사가 불가능한 경우, ④ 그 밖에 이에 준하는 사유가 있을 때 조사연기가 가능하다. 현지조사원은 당시 청구인에게 건강(임신 37주)과 관련하여 대리인을 선정하여 권한을 위임할 것을 제안하였으나 청구인은‘조사는 제가 해야죠, 제가 대표인데’라고 답하였으며, 청구인은 스스로 대리인으로의 권한 위임을 마다하고 조사에 응하겠다고 하였고, 추후 답변을 번복하며 조사를 거부하겠다고 최종적으로 의사를 표명하였기에 현지조사를 연기 조치할 이유가 없다 할 것이다. 행정조사 과정 및 절차진행에 있어 피청구인과 국민건강보험공단이 절차와 규정을 위반한 사실이 없고‘행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있을 것’이라는 판시를 참고할 때, 이 사건 장기요양기관의 현지조사 거부에 따라 청구인에게 한 영업정지 6개월(폐업에 따른 과징금 5,000만 원) 처분에 중대한 하자가 없기에 이 사건 처분은 적법·타당하여 청구인의 주장을 받아들일 수 없다. 4) 결 론 청구인은 이 사건의 현지조사에 대한 거부가 피청구인과 국민건강보험공단의 절차상 위법함을 주장하며 청구인에게 한 업무정지 6개월 처분에 갈음하는 과징금 5천만 원 처분은 행정법의 비례의 원칙과 재량권을 일탈한 부당한 행정행위로 취소되어야 마땅함을 주장하나, 피청구인이 청구인에 대하여 한 처분은 절차와 규정을 위반한 사실이 없고, 관련법에 근거하여 적법·타당하게 처분하였기에 기각되어야 마땅하다. 5) 청구인의 주장에 대한 답변 가) 장기요양급여비용을 지급받았던 요양기관이 폐업하였다는 이유만으로 급여비용의 부당청구에 대한 조사나 관련 처분이 불가능하다고 본다면, 노인장기요양보험 제도의 법질서가 훼손될 수 있을 뿐 아니라 이것이 악용될 가능성도 있으므로 본 사건 요양원이 폐업한 상태라는 사정만으로 이 사건 현지조사가 법령 등의 위반에 대한 처벌에 중점을 두었다고 단정할 수 없다.(2019. 1. 4. 확정 서울행정법원 2017구합 75682, 서울고등법원 2018누58044, 대법원 2019두 31396 판결 참조) 나) 청구인은 폐업으로 자료를 모두 제출하여 관계 서류를 사후에 작성하거나 진술을 맞추어 볼만한 정보를 일체 보유하지 않고 있어, 증거인멸 가능성이 없으므로 사전 공문서 발송 등을 통해 조사가 이루어져야 한다고 주장하고 있으나, 현지조사는 장기요양기관이 법령에서 정한 시설과 인력을 갖추고 관련 법령을 준수하여 행정기관에 신고한 대로 수급자들에게 장기요양급여를 제공하고 있는지를 확인하기 위하여 실시되는 조사이므로, 그 조사를 실시하기 전 관련 사항을 미리 통지하는 경우 자료변경·폐기의 우려가 있을 뿐만 아니라 수급자 및 종사자와 말을 맞추는 등 증거인멸 행위를 하여 조사목적을 달성할 수 없도록 만들 가능성이 다분함으로 행정조사기본법 제17조 제1항 제1호에 정한 경우에 해당한다고 보는 것이 타당하여, 사전통지 없이 조사개시와 동시에 대상자에게 출석요구서를 제시하거나 조사의 목적 등을 구두로 통지할 수 있다고 보아야 할 것이다.(2018. 10. 16. 선고 서울고등법원 2017누72883 판결 참조) 다) 해당 현지조사의 연기와 관련하여 행정조사기본법 시행령 제11조 제1항 제3호는 조사대상자가 개인인 경우 그 개인의 질병이나 장기 출장 등으로 인하여 조사가 곤란하다고 판단되는 경우에는 연기요청을 할 수 있다고 규정하고 있다. 현지조사 당시 조사에 응할 것인지 여부에 대하여 최종확인을 위해 청구인과 통화를 실시한 요약사항을 보면‘2018. 9. 10. 14:51 대표자 윤○○와 통화, 현지조사 관련 안내 및 거부 확인을 하려 했으나 국민신문고 등 민원접수 중으로 제출한 민원사항의 답변을 보고 조사에 응할건지 말건지 결정할 것이며 향후 답변 사항으로 결정할 것이라 말함. 위 사항은 연기사유에 해당되지 않고 과징금 과태료가 부과될 수 있음을 말했으나 더 이상 연락하지 말라고 함’이라 확인된다. 청구인이 결정한 사항이 연기사유에 해당되지 않고 과징금, 과태료 등 행정처분이 발생할 것이라 설명하였으나 의견을 받아들이지 않고 연락거부 의사를 표명한 사실이 있다. 따라서 피청구인은 현지조사를 실시함에 있어 청구인의 주장과 달리 위법한 사항이 없어 이 사건 처분은 적법·타당하므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【노인장기요양보험법】[시행 2019. 7. 16.] [법률 제16244호, 2019. 1. 15., 일부개정] 제37조(장기요양기관 지정의 취소 등) ①특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 장기요양기관이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 지정을 취소하거나 6개월의 범위에서 업무정지를 명할 수 있다. 다만, 제1호, 제2호의2, 제3호의5, 제7호, 또는 제8호에 해당하는 경우에는 지정을 취소하여야 한다. <개정 2013. 8. 13., 2015. 12. 29., 2018. 12. 11.> 5. 제61조제2항에 따른 자료제출 명령에 따르지 아니하거나 거짓으로 자료제출을 한 경우나 질문 또는 검사를 거부ㆍ방해 또는 기피하거나 거짓으로 답변한 경우 ② 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따라 지정을 취소하거나 업무정지명령을 한 경우에는 지체 없이 그 내용을 공단에 통보하고, 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 보건복지부장관에게 통보한다. 이 경우 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 관할 특별시장ㆍ광역시장 또는 도지사를 거쳐 보건복지부장관에게 통보하여야 한다. <개정 2013. 8. 13.> ⑤ 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따라 장기요양기관이 지정취소 또는 업무정지되는 경우에는 해당 장기요양기관을 이용하는 수급자의 권익을 보호하기 위하여 적극적으로 노력하여야 한다. <신설 2019. 4. 23.> ⑥ 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제5항에 따라 수급자의 권익을 보호하기 위하여 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 다음 각 호의 조치를 하여야 한다. <신설 2015. 12. 29., 2018. 12. 11., 2019. 4. 23.> 1. 제1항에 따른 행정처분의 내용을 우편 또는 정보통신망 이용 등의 방법으로 수급자 또는 그 보호자에게 통보하는 조치 2. 해당 장기요양기관을 이용하는 수급자가 다른 장기요양기관을 선택하여 이용할 수 있도록 하는 조치 ⑨ 제1항에 따른 행정처분의 기준은 보건복지부령으로 정한다. <개정 2013. 8. 13., 2015. 12. 29., 2018. 12. 11., 2019. 4. 23.> 제37조의2(과징금의 부과 등) ① 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제37조제1항 각 호의 어느 하나(같은 항 제4호는 제외한다)에 해당하는 행위를 이유로 업무정지명령을 하여야 하는 경우로서 그 업무정지가 해당 장기요양기관을 이용하는 수급자에게 심한 불편을 줄 우려가 있는 등 보건복지부장관이 정하는 특별한 사유가 있다고 인정되는 경우에는 업무정지명령을 갈음하여 2억원 이하의 과징금을 부과할 수 있다. 다만, 제37조제1항제6호를 위반한 행위로서 보건복지부령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2018. 3. 13., 2018. 12. 11.> ② 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제37조제1항제4호에 해당하는 행위를 이유로 업무정지명령을 하여야 하는 경우로서 그 업무정지가 해당 장기요양기관을 이용하는 수급자에게 심한 불편을 줄 우려가 있는 등 보건복지부장관이 정하는 특별한 사유가 있다고 인정되는 경우에는 업무정지명령을 갈음하여 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 청구한 금액의 5배 이하의 금액을 과징금으로 부과할 수 있다. <개정 2018. 12. 11.> ③ 제1항 및 제2항에 따른 과징금을 부과하는 위반행위의 종류 및 위반의 정도 등에 따른 과징금의 금액과 과징금의 부과절차 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. ④ 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항 및 제2항에 따라 과징금을 내야 할 자가 납부기한까지 내지 아니한 경우에는 지방세 체납처분의 예에 따라 징수한다. ⑤ 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항 및 제2항에 따른 과징금의 부과와 징수에 관한 사항을 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 기록ㆍ관리하여야 한다. [본조신설 2013. 8. 13.] 제61조(보고 및 검사) ① 보건복지부장관 또는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 보수ㆍ소득이나 그 밖에 보건복지부령으로 정하는 사항의 보고 또는 자료의 제출을 명하거나 소속 공무원으로 하여금 관계인에게 질문을 하게 하거나 관계 서류를 검사하게 할 수 있다. <개정 2013. 8. 13.> 1. 장기요양보험가입자 2. 피부양자 3. 의료급여수급권자 ② 보건복지부장관 또는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 장기요양급여의 제공 명세, 재무ㆍ회계에 관한 사항 등 장기요양급여에 관련된 자료의 제출을 명하거나 소속 공무원으로 하여금 관계인에게 질문을 하게 하거나 관계 서류를 검사하게 할 수 있다. <개정 2013. 8. 13., 2016. 5. 29.> 1. 장기요양기관 2. 장기요양급여를 받은 자 ③ 제1항 및 제2항의 경우에 소속 공무원은 그 권한을 표시하는 증표 및 조사기간, 조사범위, 조사담당자, 관계 법령 등 보건복지부령으로 정하는 사항이 기재된 서류를 지니고 이를 관계인에게 내보여야 한다. <개정 2015. 12. 29.> ④ 제1항 및 제2항에 따른 질문 또는 검사의 절차ㆍ방법 등에 관하여는 이 법에서 정하는 사항을 제외하고는 「행정조사기본법」에서 정하는 바에 따른다. <신설 2015. 12. 29.> 【노인장기요양보험법 시행령】[시행 2019. 7. 2.] [대통령령 제29950호, 2019. 7. 2., 타법개정] 제15조(과징금 부과 기준) 법 제37조의2제1항 및 제2항에 따라 과징금을 부과하는 위반행위의 종류와 위반 정도 등에 따른 과징금의 금액은 별표 2와 같다. [전문개정 2014. 2. 11.] ■ 노인장기요양보험법 시행령 [별표 2] <개정 2019. 6. 11.> [시행일: 2019. 12. 12.] 제1호 각 목 외의 부분 [시행일: 2019. 6. 12.] 제1호(법 제37조제1항제1호의2 및 제3호의4에 관한 부분으로 한정한다) 【노인장기요양보험법 시행규칙】[시행 2019. 4. 1.] [보건복지부령 제623호, 2019. 4. 1., 일부개정] 제27조(장기요양급여비용 명세서 및 자료의 기록ㆍ관리) ① 법 제35조제3항에 따른 장기요양급여비용 명세서는 별지 제24호서식과 같다. <개정 2011. 4. 7.> ② 장기요양기관은 수급자가 제1항의 장기요양급여비용 명세서에 대하여 세부 산정 내역을 요구하면 이를 제공하여야 한다. ③ 장기요양기관은 수급자가 「소득세법」 제59조의4제2항에 따른 의료비공제를 받기 위하여 해당 연도의 장기요양급여비 납부내역의 확인을 요청한 경우에는 별지 제25호서식의 장기요양급여비 납부확인서를 발급하여야 한다. <개정 2013. 6. 10., 2015. 12. 31.> ④ 장기요양기관 또는 재가장기요양기관의 장은 법 제35조제4항 및 제59조에 따라 다음 각 호의 장기요양급여 제공에 관한 자료를 문서 또는 전자문서로 기록ㆍ관리하고, 이를 장기요양급여가 종료된 날로부터 5년간 보존하여야 한다. <신설 2011. 4. 7.> 1. 장기요양 급여계약에 관한 서류 2. 장기요양급여비용 청구서 및 장기요양급여비용 청구명세서 3. 장기요양급여제공기록지 등 장기요양급여비용의 산정에 필요한 서류 및 이를 증명하는 서류 4. 방문간호지시서 5. 장기요양급여비용 명세서 부본. 다만, 별지 제34호서식의 본인부담금수납대장을 작성하여 보존하는 경우에는 이를 장기요양급여비용 명세서 부본에 갈음한다. [전문개정 2008. 6. 11.] [제15조에서 이동 <2008. 6. 11.>] [제목개정 2011. 4. 7.] 제29조(행정처분의 기준) 법 제37조제1항ㆍ제3항 및 제37조의5제1항에 따른 행정처분의 기준은 별표 2와 같다. <개정 2016. 11. 7.> ■ 노인장기요양보험법 시행규칙 [별표 2] <개정 2018. 3. 30.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023239"></img> 【장기요양기관에 대한 업무정지명령에 갈음한 과징금 적용기준】[시행 2014. 2. 14.] [보건복지부고시 제2014-24호, 2014. 2. 14., 제정] 제2조(과징금 부과대상) 법 제37조의2제1항 및 같은 조 제2항에서 "보건복지부장관이 정하는 특별한 사유가 있다고 인정되는 경우"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 2. 그 밖에 특별한 사유가 있다고 인정되는 경우 가. 지방자치단체장이나 국민건강보험공단이 직접 또는 민간에 위탁하여 운영하는 장기요양기관인 경우 나. 해당 장기요양기관에서 최초로 적발된 위반행위로서 업무정지기간이 30일 이하에 해당하는 경우. 다만, 시행규칙 별표2 4. 과징금처분 제외대상 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우는 제외한다. 다. 장기요양기관의 폐업 또는 법인이 개설한 장기요양기관의 대표자 인격 변경 등으로 인하여 업무정지명령이 제재수단으로서 실효성이 없어 과징금 처분이 타당하다고 판단되는 경우 【행정절차법】 제8조(행정응원) ① 행정청은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 다른 행정청에 행정응원(行政應援)을 요청할 수 있다. 1. 법령등의 이유로 독자적인 직무 수행이 어려운 경우 2. 인원ㆍ장비의 부족 등 사실상의 이유로 독자적인 직무 수행이 어려운 경우 3. 다른 행정청에 소속되어 있는 전문기관의 협조가 필요한 경우 4. 다른 행정청이 관리하고 있는 문서(전자문서를 포함한다. 이하 같다)ㆍ통계 등 행정자료가 직무 수행을 위하여 필요한 경우 5. 다른 행정청의 응원을 받아 처리하는 것이 보다 능률적이고 경제적인 경우 【행정조사기본법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 1. "행정조사"란 행정기관이 정책을 결정하거나 직무를 수행하는 데 필요한 정보나 자료를 수집하기 위하여 현장조사ㆍ문서열람ㆍ시료채취 등을 하거나 조사대상자에게 보고요구ㆍ자료제출요구 및 출석ㆍ진술요구를 행하는 활동을 말한다. 2. "행정기관"이란 법령 및 조례ㆍ규칙(이하 "법령등"이라 한다)에 따라 행정권한이 있는 기관과 그 권한을 위임 또는 위탁받은 법인ㆍ단체 또는 그 기관이나 개인을 말한다. 3. "조사원"이란 행정조사업무를 수행하는 행정기관의 공무원ㆍ직원 또는 개인을 말한다. 4. "조사대상자"란 행정조사의 대상이 되는 법인ㆍ단체 또는 그 기관이나 개인을 말한다. 제4조(행정조사의 기본원칙) ① 행정조사는 조사목적을 달성하는데 필요한 최소한의 범위 안에서 실시하여야 하며, 다른 목적 등을 위하여 조사권을 남용하여서는 아니 된다. ② 행정기관은 조사목적에 적합하도록 조사대상자를 선정하여 행정조사를 실시하여야 한다. ③ 행정기관은 유사하거나 동일한 사안에 대하여는 공동조사 등을 실시함으로써 행정조사가 중복되지 아니하도록 하여야 한다. ④ 행정조사는 법령등의 위반에 대한 처벌보다는 법령등을 준수하도록 유도하는 데 중점을 두어야 한다. ⑤ 다른 법률에 따르지 아니하고는 행정조사의 대상자 또는 행정조사의 내용을 공표하거나 직무상 알게 된 비밀을 누설하여서는 아니 된다. ⑥ 행정기관은 행정조사를 통하여 알게 된 정보를 다른 법률에 따라 내부에서 이용하거나 다른 기관에 제공하는 경우를 제외하고는 원래의 조사목적 이외의 용도로 이용하거나 타인에게 제공하여서는 아니 된다. 제10조(보고요구와 자료제출의 요구) ② 행정기관의 장은 조사대상자에게 장부ㆍ서류나 그 밖의 자료를 제출하도록 요구하는 때에는 다음 각 호의 사항이 기재된 자료제출요구서를 발송하여야 한다. 1. 제출기간 2. 제출요청사유 3. 제출서류 4. 제출서류의 반환 여부 5. 제출거부에 대한 제재(근거 법령 및 조항 포함) 6. 그 밖에 당해 행정조사와 관련하여 필요한 사항 제11조(현장조사) ① 조사원이 가택ㆍ사무실 또는 사업장 등에 출입하여 현장조사를 실시하는 경우에는 행정기관의 장은 다음 각 호의 사항이 기재된 현장출입조사서 또는 법령등에서 현장조사시 제시하도록 규정하고 있는 문서를 조사대상자에게 발송하여야 한다. 1. 조사목적 2. 조사기간과 장소 3. 조사원의 성명과 직위 4. 조사범위와 내용 5. 제출자료 6. 조사거부에 대한 제재(근거 법령 및 조항 포함) 7. 그 밖에 당해 행정조사와 관련하여 필요한 사항 ② 제1항에 따른 현장조사는 해가 뜨기 전이나 해가 진 뒤에는 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 조사대상자(대리인 및 관리책임이 있는 자를 포함한다)가 동의한 경우 2. 사무실 또는 사업장 등의 업무시간에 행정조사를 실시하는 경우 3. 해가 뜬 후부터 해가 지기 전까지 행정조사를 실시하는 경우에는 조사목적의 달성이 불가능하거나 증거인멸로 인하여 조사대상자의 법령등의 위반 여부를 확인할 수 없는 경우 ③ 제1항 및 제2항에 따라 현장조사를 하는 조사원은 그 권한을 나타내는 증표를 지니고 이를 조사대상자에게 내보여야 한다. 제17조(조사의 사전통지) ① 행정조사를 실시하고자 하는 행정기관의 장은 제9조에 따른 출석요구서, 제10조에 따른 보고요구서ㆍ자료제출요구서 및 제11조에 따른 현장출입조사서(이하 "출석요구서등"이라 한다)를 조사개시 7일 전까지 조사대상자에게 서면으로 통지하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 행정조사의 개시와 동시에 출석요구서등을 조사대상자에게 제시하거나 행정조사의 목적 등을 조사대상자에게 구두로 통지할 수 있다. 1. 행정조사를 실시하기 전에 관련 사항을 미리 통지하는 때에는 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우 2. 「통계법」 제3조제2호에 따른 지정통계의 작성을 위하여 조사하는 경우 3. 제5조 단서에 따라 조사대상자의 자발적인 협조를 얻어 실시하는 행정조사의 경우 ② 행정기관의 장이 출석요구서등을 조사대상자에게 발송하는 경우 출석요구서등의 내용이 외부에 공개되지 아니하도록 필요한 조치를 하여야 한다. 제18조(조사의 연기신청) ① 출석요구서등을 통지받은 자가 천재지변이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 사유로 인하여 행정조사를 받을 수 없는 때에는 당해 행정조사를 연기하여 줄 것을 행정기관의 장에게 요청할 수 있다. ② 제1항에 따라 연기요청을 하고자 하는 자는 연기하고자 하는 기간과 사유가 포함된 연기신청서를 행정기관의 장에게 제출하여야 한다. ③ 행정기관의 장은 제2항에 따라 행정조사의 연기요청을 받은 때에는 연기요청을 받은 날부터 7일 이내에 조사의 연기 여부를 결정하여 조사대상자에게 통지하여야 한다. 【행정조사기본법 시행령】 제11조(조사의 연기신청) ①법 제18조제1항에서 "대통령령으로 정하는 사유"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유를 말한다. 1. 화재나 그 밖의 재해로 인하여 사업장의 운영이 불가능한 경우 2. 법 제10조제2항에 따라 자료제출요구를 받은 경우와 법 제11조제1항에 따른 현장조사의 경우 장부 및 관련 서류가 권한이 있는 기관에 의하여 압수 또는 영치(領置)된 경우 3. 조사대상자가 개인인 경우 그 개인이 질병이나 장기 출장 등으로 인하여 조사가 곤란하다고 판단되는 경우 ②법 제18조제2항에 따른 연기신청서는 별지 제6호서식에 따른다. ③행정기관의 장은 법 제18조제3항에 따라 조사의 연기 여부를 결정한 때에는 별지 제7호서식의 조사연기신청 결과 통지서에 결정사항을 적어 조사대상자에게 통지하여야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2014. 6. 16. ○○시 ○○○로 ○○, 3층(○○동)에‘○○○○재가복지센터’라는 명칭으로 피청구인으로부터 재가장기요양기관 설치신고를 받았다. 나) 청구인은 2017. 9. 29. ○○세무서에 이 사건 센터를 폐업신고 하였고, 같은 해 12. 19. 피청구인에게 폐업일자를 2018. 1. 20.로 장기요양기관 폐업신고를 하였다. 다) 보건복지부 장기요양기관 현지조사 및 행정처분 지침(2018. 1.) p.22에는 시·군·구는 특별한 사유가 없는 한 공단의 인력을 지원받아 현지조사를 실시한다고 기재되어 있다. 라) 2018. 9. 10. 피청구인 명의로 작성된 이 사건 현장조사서 및 사실확인서에 의하면, 이 사건 현지조사의 조사 담당자는 ○○시 ○○○○○과 사회복지7급 김○○(1명), 국민건강보험공단 ○○지역본부 송○○, 장○○, 이○○, 서○○, 이○○, 김○○, 이○○, 김○○, 백○○(이상 9명), 국민건강보험공단 ○○지사 박○○(이상 1명)으로, 피청구인 소속 공무원 1명과 공단 소속 공무원 10명이다. 마) 피청구인은 2019. 6. 12. 청구인에게 노인장기요양보험법 제61조 위반을 이유로 사전통지를 하였고, 청구인은 같은 해 7. 18. 피청구인에게 의견서를 제출하였으며, 피청구인은 같은 해 9. 4. 청구인에게 업무정지 6개월에 갈음한 과징금 5천만 원 과태료 부과처분을 하였다. 바) 한편 이 사건 센터의 장기요양급여에 관한 제반사항 조사대상기간은 2016. 5월부터 2017. 4월까지이다. 2) 노인장기요양보험법 제61조 제2항에 의하면 시장 등은 장기요양기관에게 장기요양급여의 제공 명세, 재무·회계에 관한 사항 등 장기요양급여에 관련된 자료의 제출을 명하거나 소속 공무원으로 하여금 관계인에게 질문을 하게 하거나 관계서류를 검사하게 할 수 있고, 같은 법 제61조 제3항 및 같은 법 시행규칙 제42조 제2항에 의하면 이 경우 소속 공무원은 그 권한을 표시하는 증표 및 조사기간, 조사범위, 조사담당자, 관계 법령, 제출자료, 그 밖에 해당 현장조사와 관련하여 필요한 사항이 기재된 서류를 지니고 이를 관계인에게 내보여야 한다. 노인장기요양보험법 시행규칙 [별표 2] 가. 7), 나. 8)에 의하면 법 제61조 제2항에 따른 자료제출 명령에 따르지 아니하거나 거짓으로 자료제출을 한 경우나 질문 또는 검사를 거부·방해 또는 기피하거나 거짓으로 답변한 경우 1차 위반 시 업무정지 6개월에 해당하고, [별표 2] 1. 일반기준 라.에 의하면 하나의 하나의 위반행위에 대한 행정처분이 업무정지처분에 해당하는 경우는 위반행위의 동기, 내용, 정도 및 결과 등을 고려하여 그 처분기준의 2분의 1의 범위에서 감경하여 처분할 수 있으나, 법 제37조 제1항 제5호에 해당하는 질문 또는 검사를 거부·기피한 경우에는 그러한 감경을 할 수 없도록 되어 있다. 또한 같은 법 제61조 제4항에 의하면 위 질문 또는 검사의 절차·방법 등에 관하여는 이 법에서 정하는 사항을 제외하고는 행정조사기본법에서 정하는 바에 따른다. 행정조사기본법 제10조 제2항에 의하면 행정기관의 장은 조사대상자에게 장부·서류나 그 밖의 자료를 제출하도록 요구하는 때에는 제출기간, 제출요청사유, 제출서류, 제출서류의 반환 여부, 제출거부에 대한 제재(근거 법령 및 조항 포함), 그 밖에 당해 행정조사와 관련하여 필요한 사항이 기재된 자료제출요구서를 발송하여야 한다. 행정조사기본법 제11조에 의하면 조사원이 가택·사무실 또는 사업장 등에 출입하여 현장조사를 실시하는 경우에는 행정기관의 장은 조사목적, 조사기간과 장소, 조사원의 성명과 직위, 조사범위와 내용, 제출자료, 조사거부에 대한 제재(근거법령 및 조항 포함), 그 밖에 당해 행정조사와 관련하여 필요한 사항이 기재된 현장출입조사서 또는 법령 등에서 현장조사 시 제시하도록 규정하고 있는 문서를 조사대상자에게 발송하여야 하고, 현장조사를 하는 조사원은 그 권한을 나타내는 증표를 지니고 이를 조사대상자에게 내보여야 한다. 행정조사기본법 제17조 제1항에 의하면 행정조사를 실시하고자 하는 행정기관의 장은 제9조에 따른 출석요구서, 제10조에 따른 보고요구서·자료제출요구서 및 제11조에 따른 현장출입조사서(이하‘출석요구서등’이라 한다)를 조사개시 7일 전까지 조사대상자에게 서면으로 통지하여야 하고, 다만, 행정조사를 실시하기 전에 관련 사항을 미리 통지하는 때에는 증거인멸 등으로