노인장기요양보험법위반 과징금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2021. 12. 1. ~ 2022. 6. 1. OO요양센터(이하 ‘이 사건 기관’이라 한다) 대표였던 자로, 피청구인은 현지조사 결과 이 사건 기관이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 장기요양급여비용을 청구하였다는 이유로 2023. 4. 11. 청구인에게 「노인장기요양보험법」 제37조의2제2항 및 같은 법 시행령 제15조에 따른 업무정지 69일에 갈음하는 과징금 45,982,650원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 처분사유가 된 청구인의 행위는 「노인장기요양보험법」 일부를 위반한 것이 확실하나 이미 그 위반행위에 따른 부당이득금 환수 및 과태료 완납한 상태임에도 불구하고, 폐업한 상태의 청구인에 대하여 업무정지 69일에 갈음하는 어마어마한 금액의 과징금을 부과하였다. 폐업기관에 대한 과징금 규정의 설립취지는 조사나 징계를 회피할 목적으로, 또는 조사를 복잡하게 만들어 혼란을 가중케 하여 결과적으로 징계를 회피할 구실로 파렴치하게 폐업한 기관에 대한 엄중한 경고로 이해가 된다. 이미 사업을 접은 사람에게 부당이득반환과 과태료 징수에 성공하였다면 충분한 고통과 제재를 거두었다고 본다. 청구인이 주무관청의 조사를 방해하거나 책임을 면탈하려고 폐업한 것이 아니므로, 위 규정을 적용하여 과징금부과처분을 하는 것은 재량권 일탈의 소지가 많다. 따라서 가혹한 이 처분을 취소해 주기 바란다. 피청구인이 근거로 제시한 「노인장기요양보험법」 제37조제1항, 제37조의2제2항 및 같은 법 시행령, 시행규칙은 업무정지에 대한 것으로 이 사건 기관은 이미 폐업상태이므로 이 조항을 적용하는 것은 적절하지 않다. 업무정지라 함은 업무를 부당하게 하였으므로 정지하는 행정처분이다. 그런데 폐업기관은 더 이상 업무를 하지 않는 상태이다. 따라서 업무를 부당하게 할 일이 없다. 잘못을 직감하고 더 이상의 잘못을 하지 않으려고 스스로 사업을 접은 이 사건 기관에 대하여 업무정지에 갈음하는 과징금을 기어코 중과할 이유가 없다. 이미 법이 정한 제재를 청구인은 다 받았다. 【보충서면】 2) 국가는 잘못에 대해 아버지처럼 혼내지만, 어머니처럼 감싸 안을 수도 있어야 한다. 이 사건 처분 당시 4천6백만 원이 수중에 없으므로 분할납부를 신청하였다. 그러나 분할납부도 납부능력이 입증되어야만 가능하다는 답변을 듣고 절망하였다. 청구인은 일시납 능력이 없는 근로소득자이고 누구에게 보증을 서달라고 할 수도 없다. 이 사건 처분으로 추후 체납자가 되어 채권회수전문업체에 괴롭힘을 받을까 우려된다. 청구인이 잘못을 인정하고 과징금을 내겠다고 하는데도, 재산도 없고 보증인도 없어 분납을 허용하지 않는 상황이다. 최소 12개월 분납이라도 가능하게 선처를 바란다. 반성하고 있으며, 가는 곳마다 부당청구 절대하지 말라고 하고 다니는 청구인에게 당국의 처벌 효과는 이미 충분하다. 과징금 취소가 아니된다면, 능력껏 12개월 분납이라도 하도록 숨통을 열어주기 바란다. 일시납이라는 피청구인의 처사가 너무 무겁다. 어거지로 빚지거나, 노예처럼 일하며 과징금을 갚게하지 말고, 감사의 마음과 미안한 마음으로 근로하여 과징금을 낼 수 있도록 동기부여해 주기 바란다. 청구인도 잘 모르는 노인장기요양이라는 분야의 사업에 청구외 김OO의 지시로 이 사건 기관을 창립하게 되었다. 그러다보니 부당청구도 청구인의 의지로 한 것이 아니었고, 책임도 본인이 질 거라고 하였다. 청구인은 청구외 김OO에게 부당청구하지 말자고 하였으나, 청구인의 의견은 묵살되었다. 6개월 후 청구외 김OO와 감정이 상한 일이 있었고, 이 사건 기관 대표를 하지못하겠다고 하고 폐업절차를 밟았다. 잘 알아보지 못하고 대표를 맡은 청구인 자신을 자책하며, 관용과 선처를 호소하는 바이다. 나. 피청구인 주장 1) 2023. 1. 10. ~ 1. 13. 피청구인과 국민건강보험공단은 6개월의 조사대상기간(2021. 12 ~ 2022. 5.) 서비스 미제공 후 청구 등 사유가 있어 현지조사를 실시하였다. 현지조사 결과 실제 방문요양서비스를 제공하지 않았으나 서비스를 제공한 것으로 급여제공기록지를 작성하고 급여비용을 청구하여 지급받은 사실이 있음을 확인하였다. 당월서비스 미제공(8,045,670원), 서비스 일수·횟수를 늘려서 청구(1,150,860원)하여 총 9,196,530원의 부당이득을 취하였고, 장기요양급여 제공 자료를 기록하지 않거나 거짓으로 작성하였다. 위법사항에 대한 처분으로서, 국민건강보험공단은 부당이득금 9,196,530원을 환수조치 하였고, 피청구인은 거짓·부정한 방법으로 장기요양급여비용 청구에 대하여 과징금 45,982,650원(폐업시설이므로 업무정지 69일에 갈음함)을 부과하고 자료를 기록·관리하지 않거나 거짓으로 작성한 위반행위에 대하여 과태료 50만원을 부과하였다. 청구인은 의견제출서를 작성하여 본인의 잘못을 반성하고 경제적 어려움으로 선처를 호소하였으나 처분을 부과해야하는 피청구인은 명확하게 규정된 법령을 달리 해석할 재량이 없다. 「노인장기요양보험법 시행령」 제15조[별표 2]에는 법 제37조제1항제4호에 해당하여 업무정지 기간이 50일을 초과하는 경우 과징금의 금액은 총 부당금액의 5배로 규정되어 있으며, 같은 법 시행규칙 제29조[별표 2]에 따라, 월평균 부당금액 1,532,755원, 부당청구액 비율 7.97%에 해당하여 업무정지 기간이 69일로 산출된다. 이에 업무정지 69일에 갈음하여 총 부당금액 9,196,530원의 5배인 과징금 45,982,650원이 부과되었다. 2) 청구인은 공단으로부터 받은 요양급여 부당이득금을 반환하고 과태료를 납부하였으므로 과징금 부과는 이중처벌이라는 주장을 한다. 부당이득금은 잘못 지급된 돈을 원래 있어야할 자리에 돌려놓기 위한 목적으로 당연히 반환해야 할 국민건강보험공단의 처분이며, 과태료는 「노인장기요양보험법」 제35조제4항을 위반하여 장기요양급여 제공자료를 기록·관리하지 않거나 거짓으로 작성한 경우에 행정청이 부과하는 처분이다. 과징금은 「노인장기요양보험법」 제37조제1항제4호, 제37조의2제2항의 거짓이나 그밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구한 경우에 해당하여 위반행위 자체가 다르므로 각각의 위반행위에 대한 처분으로 이중처벌에 해당하지 않는다. 3) 장기요양기관 현지조사의 목적은 운영의 적정성 등 장기요양사업 전반을 관리감독하여 부적절한 경우 행정처분으로 감독의 실효성을 확보하고, 불법·부당한 장기요양기관을 적발하여 장기요양보험 부당이득을 환수하는 등 장기요양보험 재정 누수를 방지하고 수급질서를 확립하는 데 있다. 국민건강보험공단에 따르면, 2022년 기준 전국의 장기요양기관 수는 2만6천개소로 4.3%인 1천여개소를 현지조사하여 이중 적발률이 95.6%로 매우 높다. 이런 현실에서 장기요양기관 현지조사를 하여 행정처분을 함에 있어 전국 각 지자체에서 법령의 규정을 따르지 않고 재량으로 판단하여 행정처분을 내린다면 장기요양기관 관리에 큰 혼란이 따를 것이다. 대법원 2006다81035 판결에 따르면 “법은 원칙적으로 불특정 다수인에 대하여 동일한 구속력을 갖는 사회의 보편 타당한 규범이며, 법의 표준적인 의미를 밝혀 객관적 타당성이 있도록 하여야 하고 가급적 모든 사람이 수긍할 수 있는 일관성을 유지함으로써 법적 안정성이 손상되지 않도록 하여야 한다. ”라고 명시하여 법적 안정성을 강조하고 있다. 「장기요양기관에 대한 업무정지명령에 갈음한 과징금 적용기준」은 「노인장기요양보험법」 제37조의2제2항의 위임규정에 의해 제정된 것으로, 보건복지부 고시는 법령의 위임을 받아 상위법령과 결합하여 대외적 구속력을 갖는 법규명령으로 기능하고 있다. 위 규정에 따라 폐업하여 업무정지처분이 제재수단으로서 실효성이 없는 경우에는 업무정지에 갈음하는 과징금처분을 하는 것이므로 이 사건 처분은 적법·타당하다. 【보충서면】 4) 청구인의 주장에 대한 답변 청구인의 과오를 인정하고 반성하는 태도와 경제적 어려움을 감안하여 피청구인은 청구인 요청대로 형편에 맞게 과징금을 납부할 수 있도록 관련 법령을 알아보았다. 현행 「노인장기요양보험법」은 과징금에 대한 분할납부 등에 관한 규정이 없어 「행정기본법」 제29조에 따라 ‘과징금을 부과받은 자’의 분할 납부를 허용하기 위해서 먼저 과징금 부과를 하였다. 「행정기본법」 제29조에 ‘이 경우 필요하다고 인정하면 담보를 제공하게 할 수 있다’, 같은 법 시행령 제7조제3항에는 ‘담보제공 요구에 따르지 않을 경우 그 즉시 과징금을 한꺼번에 징수할 수 있다’고 규정되어 있다. 또한, 같은 법 시행령 제7조제4항 ‘과징금의 납부기한의 연기, 분할납부의 횟수·간격 등 세부사항은 대통령령, 총리령, 부령 또는 훈령·예규·고시 등 행정규칙으로 정한다’라고 규정되어 있지만, 현재 보건복지부 소관 법령이나 행정규칙이 없어 법적 공백상태에 있는 상황이다. 「노인장기요양보험법」은 장기요양급여가 부정한 방법으로 지급되는 것을 방지하여 장기요양보험 재정을 보호하고 궁극적으로 수급권자의 수급권을 보호하는 공익상의 요청이 매우 높은 법이다. 과징금 납부기한의 연기, 분할납부의 횟수·간격, 담보제공 등 부과의 세부사항에 관한 소관부처의 행정규칙이 없는 상태에서 전국의 처분청이 사건마다 개별적으로 판단한다면 수급질서 확립에 저해되며 재량의 일탈·남용의 소지가 있다. 이에 피청구인은 「노인장기요양보험법」 위반 과징금 부과의 세부내용에 대해 법적 안정성을 해치지 않는 범위 내에서 청구인의 요청을 수용하여 분할납부 신청서와 자금사정의 어려움을 증빙할 서류, 담보 서류를 제출하도록 하였다. 소득금액증명서로써 자금사정을 인정하더라도, OO세무서 압류가 되어있는 등기부등본을 제출하였기 때문에 12개월 분납 요청을 반려할 수밖에 없었다. 피청구인은 「노인장기요양보험법」의 취지와 법령을 벗어나지 않는 범위 내에서 청구인이 과징금을 납부할 수 있도록 노력하였다. 「행정기본법」 제정 이후 법령 소관기관의 별도의 행정규칙이 없는 점, 「노인장기요양보험법」의 중대성, 청구인의 진심어린 반성과 어려운 형편 등을 감안하여 행정심판위원회의 합리적 재결을 구한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【노인장기요양보험법】 제35조(장기요양기관의 의무 등) ②장기요양기관은 제23조제3항에 따른 장기요양급여의 제공 기준ㆍ절차 및 방법 등에 따라 장기요양급여를 제공하여야 한다. ④ 장기요양기관의 장은 장기요양급여 제공에 관한 자료를 기록ㆍ관리하여야 하며, 장기요양기관의 장 및 그 종사자는 장기요양급여 제공에 관한 자료를 거짓으로 작성하여서는 아니 된다. 제37조(장기요양기관 지정의 취소 등) ①특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 장기요양기관이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 지정을 취소하거나 6개월의 범위에서 업무정지를 명할 수 있다. 다만, 제1호, 제2호의2, 제3호의5, 제7호, 또는 제8호에 해당하는 경우에는 지정을 취소하여야 한다. 4. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구한 경우 제37조의2(과징금의 부과 등) ① 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제37조제1항 각 호의 어느 하나(같은 항 제4호는 제외한다)에 해당하는 행위를 이유로 업무정지명령을 하여야 하는 경우로서 그 업무정지가 해당 장기요양기관을 이용하는 수급자에게 심한 불편을 줄 우려가 있는 등 보건복지부장관이 정하는 특별한 사유가 있다고 인정되는 경우에는 업무정지명령을 갈음하여 2억원 이하의 과징금을 부과할 수 있다. 다만, 제37조제1항제6호를 위반한 행위로서 보건복지부령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. ② 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제37조제1항제4호에 해당하는 행위를 이유로 업무정지명령을 하여야 하는 경우로서 그 업무정지가 해당 장기요양기관을 이용하는 수급자에게 심한 불편을 줄 우려가 있는 등 보건복지부장관이 정하는 특별한 사유가 있다고 인정되는 경우에는 업무정지명령을 갈음하여 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 청구한 금액의 5배 이하의 금액을 과징금으로 부과할 수 있다. ③ 제1항 및 제2항에 따른 과징금을 부과하는 위반행위의 종류 및 위반의 정도 등에 따른 과징금의 금액과 과징금의 부과절차 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【노인장기요양보험법 시행령】 제15조(과징금 부과 기준) 법 제37조의2제1항 및 제2항에 따라 과징금을 부과하는 위반행위의 종류와 위반 정도 등에 따른 과징금의 금액은 별표 2와 같다. [별표 2] 과징금 부과 기준(제15조 관련) 2. 법 제37조제1항제4호에 해당하는 경우의 과징금 부과 기준 과징금의 금액은 해당 위반행위에 대한 업무정지기간별로 법 제37조제1항제4호에 따라 청구된 재가급여 및 시설급여의 비용(이하 "부당금액"이라 한다)에 다음 각 목의 구분에 따른 배율을 곱하여 산정한다. 라. 업무정지기간이 50일을 초과하는 경우: 총 부당금액의 5배 【장기요양기관에 대한 업무정지명령에 갈음한 과징금 적용기준】[보건복지부고시 제2020-328호] 제2조(과징금 부과대상) 법 제37조의2제1항 및 같은 조 제2항에서 "보건복지부장관이 정하는 특별한 사유가 있다고 인정되는 경우"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 2. 그 밖에 특별한 사유가 있다고 인정되는 경우 다. 장기요양기관의 폐업 또는 법인이 개설한 장기요양기관의 대표자 인격 변경 등으로 인하여 업무정지명령이 제재수단으로서 실효성이 없어 과징금 처분이 타당하다고 판단되는 경우 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2021. 12. 1. ~ 2022. 6. 1. OO요양센터 대표였다. 나) 피청구인과 국민건강보험공단은 2021. 12. ~ 2022. 5. 조사대상기간동안 당월 서비스 미제공 후 위반 청구 등이란 의뢰사유로 현지조사를 실시하였고, 부당청구 내역을 적발하였다. 다) 이에 피청구인은 이 사건 기관이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 장기요양급여비용을 청구하였다는 이유로 2023. 4. 11. 청구인에게 「노인장기요양보험법」 제37조의2제2항 및 같은 법 시행령 제15조에 따른 업무정지 69일에 갈음하는 과징금 45,982,650원을 부과하였다. 2) 청구인은 법 위반 사실은 인정하나, 이미 그 위반행위에 따른 부당이득금 환수 및 과태료를 납부한 청구인에게 중첩적으로 과징금을 부과하는 것은 이중처벌에 해당하고, 청구인이 주무관청의 조사를 방해하거나 책임을 면탈하려고 고의로 폐업한 것이 아니며, 이미 폐업한 이 사건 기관에 업무정지에 갈음하는 과징금을 부과하는 것은 재량권을 일탈·남용한 하자가 있으므로 이 사건 처분은 위법하다는 취지로 주장한다. 이에 대하여 피청구인은 부당이득금의 경우 국민건강보험공단에 당연히 반환해야하는 것이고, 과태료는 장기요양급여 제공자료를 기록·관리하지 않거나 거짓으로 작성한 경우에 부과하는 것으로 이 사건 처분의 위반행위와 다르므로 이중처벌에 해당하지 않고, 관련 규정에 따라 업무정지에 갈음하는 과징금처분을 하는 것은 재량권의 일탈·남용에 해당하지 않는다는 취지로 항변한다. 따라서 이 사건의 쟁점은 이 사건 처분이 이중처벌에 해당하는지와 업무정지에 갈음하여 과징금을 부과한 것이 재량권을 일탈·남용하여 위법한지 여부라 할 것이다. 가) 이중처벌이라는 주장에 관한 판단 「헌법」 제13조제1항 후단에 규정된 이중처벌금지원칙에 있어 ‘처벌’이라 함은 원칙적으로 범죄에 대한 국가의 형벌권 실행으로서의 과벌을 의미하는 것이므로 국가가 행하는 일체의 제재나 불이익처분은 이에 해당되지 않는다(헌재 2002. 7. 18. 2000헌바57 참조). 「노인장기요양보험법」 제37조의2에 규정된 과징금은 그 취지와 기능, 부과의 주체와 절차 등에 비추어 행정청이 이 사건과 같이 거짓이나 부정한 방법으로 급여비용을 지급받은 이후 장기요양기관을 폐업하여 업무정지처분이 제재수단으로서 실효성이 없는 경우에 부과하는 행정처분일 뿐 범죄에 대한 국가 형벌권의 실행으로서의 과벌에 해당하지 않는다. 따라서 이 사건 처분이 이중처벌에 해당한다는 청구인의 주장은 이유 없다. 나) 재량권 일탈·남용 주장에 관한 판단 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 그 처분에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 모든 사정을 객관적으로 심리하여 공익침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교 교량하여 판단하여야 한다(대법원 2002. 7. 12. 선고 2002두219 판결 등 참조). 「노인장기요양보험법」 제37조제1항제4호에 따르면 시장 등은 장기요양기관이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구한 경우 그 지정을 취소하거나 6개월의 범위에서 업무정지를 명할 수 있고, 같은 법 제37조의2제2항에 따르면 시장 등은 제37조제1항제4호에 해당하는 행위를 이유로 업무정지명령을 하여야 하는 경우로서 그 업무정지가 해당 장기요양기관을 이용하는 수급자에게 심한 불편을 줄 우려가 있는 등 보건복지부장관이 정하는 특별한 사유가 있다고 인정되는 경우에는 업무정지명령을 갈음하여 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 청구한 금액의 5배 이하의 금액을 과징금으로 부과할 수 있으며, 그 위임에 따른 「장기요양기관에 대한 업무정지명령에 갈음한 과징금 적용기준」 제2조제2호다목은 그 사유 중 하나로 장기요양기관의 폐업으로 업무정지명령이 제재수단으로서 실효성이 없어 과징금처분이 타당하다고 판단되는 경우를 정하고 있다. 한편, 「노인장기요양보험법」 제37조의2제2항은 업무정지처분에 갈음한 과징금처분을 함에 있어 업무정지처분이 가능하거나 유효해야 할 것을 조건으로 하고 있지 않고, 장기요양기관이 폐업하여 업무정지처분이 실효성이 없는 경우에 위반행위에 대한 제재수단으로서의 과징금처분이 반드시 필요한 점, 「국민건강보험법」 제99조제1항 및 그 위임에 따른 「업무정지처분에 갈음한 과징금 적용기준」(보건복지부고시 제2022-165호) 제2조제2호다목에 의하면, 요양기관의 경우에도 행정처분 절차 중에 폐업을 한 경우에 과징금을 부과할 수 없도록 규정한 것이 아니라 적극적으로 과징금처분을 하도록 규정하고 있는 점 등을 종합해 보면, 업무정지처분에 갈음한 과징금처분을 함에 있어 유효한 업무정지처분이 전제되어야 한다고 볼 수 없다(의정부지방법원 2018. 7. 26. 선고 2018 구합 12966판결). 살피건대 위 법령 및 판례와 아래에서 살펴보는 사정 즉, ① 요양급여비용의 부당청구는 국민보건을 향상하고 사회보장을 증진하기 위하여 국민건강보험료로 운영되는 국민건강보험 체계의 근간을 뒤흔드는 행위로서 이를 방지하여 가입자 또는 수급권자들의 수급권을 보장하여야 할 공익적 필요가 매우 큰 점, ② 청구인이 부당하게 지급받은 요양급여비용은 9,196,530원으로 적은 금액으로 보기 어려운 점, ③ 이 사건과 같이 거짓이나 부정한 방법으로 급여비용을 받은 이후 폐업하여 업무정지처분이 제재수단으로서 실효성이 없는 경우에 과징금 처분으로 갈음하는 것은 그 운영자를 규제하는 사실상 유일한 제재수단인 점 등을 종합하여 보면, 피청구인이 달성하고자 하는 공익과 청구인이 입을 불이익을 비교·형량 하더라도 청구인이 주장하는 사정들만으로는 청구인에게 부과된 과징금의 액수가 사회통념에 비추어 지나치게 높아 재량권을 일탈·남용하였다고 볼 수 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.