노인장기요양보험법위반 과징금부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○○요양원이라는 이름의 노인장기요양기관(이하 ‘이 사건 요양원’이라 한다)을 운영하였던 사람이다. ○○○○○○공단 ○○지역본부는 2017. 3. 20. ~ 3. 23.까지 4일간 이 사건 요양원에 대하여 현지조사(이하‘이 사건 현지조사’라 한다)를 실시하여 청구인이 ‘정원초과기준을 위반하여’ 및 ‘배상책임보험 미가입기간 감산 없이’ 장기요양급여비용을 청구한 사실을 발견하고, 2017. 7. 20. 청구인에게 27,558,750원의 장기요양급여비용 환수결정 통보를 하였다. 피청구인은 위 환수결정에 근거하여 2017. 8. 16. 청구인에게 장기요양기관 업무정지 81일에 갈음한 과징금 137,793,750원 부과처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2015. 6. 30. 피청구인에게 이 사건 요양원에 대한 폐업신고서를 제출하여 피청구인이 이를 수리하였음에도 불구하고, 피청구인이 이 사건 처분을 한 것은 현지조사 이전에 이미 폐업해 버리고 현존하지 않는 대상에 대한 처분으로 당연 무효이다. 2) 「장기요양기관에 대한 업무정지명령에 갈음한 과징금 적용기준」 제2조 제2호 다항의 ‘장기요양기관의 폐업 또는 법인이 개설한 장기요양기관의 대표자 인격 변경 등으로 인하여 업무정지명령이 제재수단으로서 실효성이 없어 과징금 처분이 타당하다고 판단되는 경우’라 함은 행정처분을 피하려고 폐업 또는 법인 대표자 변경 등을 하는 것을 의미하는 것이지 현지조사를 통하여 행정처분의 절차가 진행되기 이전에 폐업한 대표자를 의미하는 것이 아니다. 3) 이 사건과 관련하여 청구인은 이미 ○○○○○○ ○○지역본부로부터 부당이득징수 처분을 당하였기에, 이 사건 처분은 이중처벌금지원칙에 반한다. 4) 업무정지라는 행정행위는 대물적 처벌에 속하는 것인데 이 사건 처분 당시 이 사건 요양원은 이미 폐업한 상태이므로 업무정지라는 행정행위를 할 수 없고, 따라서 업무정지를 갈음하는 과징금 부과처분도 할 수 없다. 5) 이 사건 요양원은 입소정원 9명의 소규모시설로, 이 사건 처분은 폐업하지 않고 81일간 업무정지를 당하는 요양시설과 비교할 때 너무 가혹하여 형평성과 비례원칙에 위반되는 위법·부당한 처분이다. 6) 이 사건 현지 조사 시 ○○○○○○공단 직원인 조사자들은 자신들의 권한이나 신분을 나타내는 증표를 제시하지 아니한 점, 현지조사결과를 확정한 날로부터 7일 이내에 청구인에게 통지하지 아니한 점, ○○○○○○공단은 부당이득금 부과·징수 등의 권한만 행사할 수 있는 데도 불구하고 그 권한을 일탈하여 현지조사를 한 점 등을 보았을 때, 이 사건 처분은 위법한 행정절차를 통해 이루어진 위법한 처분이다. 7) 이 사건 수급자 ○○○(‘24)(이하 ‘이 사건 수급자’라 한다)의 정원초과 위반과 관련하여, 이 사건 수급자는 2014. 11. 18. 입소한 것이 아니라 2014. 12. 5. 입소하였으며, 2015. 4. 2. 퇴소한 것이 아니라 2015. 3. 28. 퇴소하였다. 결국 청구인은 이 사건 수급자를 6개월이 아니라 4개월간 입소시키고 급여를 제공하였다. 8) 청구인은 장기요양 관련 법령을 몰라서 단순히 신고의무를 하지 못한 것이지 ○○○○○○공단에 급여비용을 청구한 사실이 없다. ‘거짓이나 부정한 방법으로’ 급여를 받는 경우는 급여를 받는 사람이 주관적으로 부정한 수단임을 인식하면서 적극적인 방법으로 받을 수 없는 급여를 받는 경우를 말하고, 신고의무를 소극적으로 게을리 한 것은 이에 해당하지 않는다. 9) 위 7항에서 알 수 있는 바와 같이 이 사건 수급자의 입소기간은 6개월이 아니라 4개월이므로 이 사건 처분도 이에 따라 2014. 11월 및 2015. 4월의 2개월은 제외하고 조정되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 노인장기요양법 제37조의2 제2항을 보면, 과징금 제도의 실효성을 마련을 위한 세부사항을 보건복지장관에게 정하도록 하고 있으며, 과징금 적용기준 제2조(과징금 부과대상) 제2호 다항을 보면 명백히 장기요양관이 폐업하여 업무정지명령이 제재수단으로서 실효성이 없을 경우 과징금으로 부과하도록 명시하고 있고, 이는 법률과 함께 결합하여 작용하는 위임에 따른 사항으로 대외적인 구속력이 없다는 청구인의 주장은 이유가 없다. 2) 단순착오 및 경미한 금액일 경우 당연히 해당 금액만을 환수 조치하는 것이 적정하다고 할 것이나, 정원 외로 수급자를 입소시켜 장기간 부당하게 청구 수령함은 노인장기요양법 제43조의 규정에 따라 부당하게 청구 수령한 금액은 환수되어야 하고, 같은 법 제37조에 따른 행정처분은 당연하다고 할 것으로, 청구인의 과징금부과처분과 환수처분이 이중처벌이라고 주장은 이유가 없다. 3) 청구인은 권한 없는 공단직원들이 조사한 것으로 절차상 하자가 있는 행정처분으로 무효임을 주장하고 있으나, 행정절차법 제2조 및 제8조를 살펴보면, 행정청은 각호의 어느 하나에 해당하는 경우 다른 행정청에 행정응원을 요청하여 행정 처리를 할 수 있으며, 이를 근거로 「장기요양기관 현지조사 및 행정처분 지침」에 따라 보건복지부장관 등은 ○○○○○○공단으로부터 전문 인력을 지원받아 현지조사를 실시한 사항으로 위법 사항이 없다. 4) 종전의 진술을 번복하고 그와 다른 취지로 진술할 만한 합리적인 사정변경이 있었다거나 종전 진술이 착오에 기한 것이었다고 보기 어려우며, 특히 청구인이 입증서류로 제출한 서류가 청구인의 주장을 뒷받침할만한 자료라 할 수 없을 것으로 청구인이 제출한 입증서류만으로는 이 사실을 뒤집기에는 부족하다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【노인장기요양보험법】 제37조(장기요양기관 지정의 취소 등) ①특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장은 장기요양기관이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 지정을 취소하거나 6개월의 범위에서 업무정지를 명할 수 있다. 다만, 제1호, 제2호의2 또는 제7호에 해당하는 경우에는 지정을 취소하여야 한다. <개정 2013.8.13., 2015.12.29.> 4. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구한 경우 제37조의2(과징금의 부과 등) ① 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장은 제37조제1항 각 호의 어느 하나 또는 같은 조 제3항 각 호의 어느 하나(제37조제1항제4호 및 제3항제4호는 제외한다)에 해당하는 행위를 이유로 업무정지명령을 하여야 하는 경우로서 그 업무정지가 해당 장기요양기관을 이용하는 수급자에게 심한 불편을 줄 우려가 있는 등 보건복지부장관이 정하는 특별한 사유가 있다고 인정되는 경우에는 업무정지명령을 갈음하여 5천만원 이하의 과징금을 부과할 수 있다. 다만, 제37조제1항제6호를 위반한 행위로서 보건복지부령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. ② 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장은 제37조제1항제4호 또는 제3항제4호에 해당하는 행위를 이유로 업무정지명령을 하여야 하는 경우로서 그 업무정지가 해당 장기요양기관을 이용하는 수급자에게 심한 불편을 줄 우려가 있는 등 보건복지부장관이 정하는 특별한 사유가 있다고 인정되는 경우에는 업무정지명령을 갈음하여 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 청구한 금액의 5배 이하의 금액을 과징금으로 부과할 수 있다. ③ 제1항 및 제2항에 따른 과징금을 부과하는 위반행위의 종류 및 위반의 정도 등에 따른 과징금의 금액과 과징금의 부과절차 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. ④ ~ ⑤ (생략) 제43조(부당이득의 징수) ①공단은 장기요양급여를 받은 자 또는 장기요양급여비용을 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 장기요양급여 또는 장기요양급여비용에 상당하는 금액을 징수한다. <개정 2015.12.29.> 1. 제28조의 월 한도액 범위를 초과하여 장기요양급여를 받은 경우 2. 제29조 또는 제30조에 따라 장기요양급여의 제한 등을 받을 자가 장기요양급여를 받은 경우 3. 제37조제1항제4호·제3항제4호에 따른 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우 4. 그 밖에 이 법상의 원인 없이 공단으로부터 장기요양급여를 받거나 장기요양급여비용을 지급받은 경우 제61조(보고 및 검사) ②보건복지부장관 또는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 장기요양급여의 제공 명세, 재무·회계에 관한 사항 등 장기요양급여에 관련된 자료의 제출을 명하거나 소속 공무원으로 하여금 관계인에게 질문을 하게 하거나 관계 서류를 검사하게 할 수 있다. <개정 2013.8.13., 2016.5.29.> 1. 장기요양기관 2. 장기요양급여를 받은 자 ③제1항 및 제2항의 경우에 소속 공무원은 그 권한을 표시하는 증표 및 조사기간, 조사범위, 조사담당자, 관계 법령 등 보건복지부령으로 정하는 사항이 기재된 서류를 지니고 이를 관계인에게 내보여야 한다. <개정 2015.12.29.> ④ 제1항 및 제2항에 따른 질문 또는 검사의 절차·방법 등에 관하여는 이 법에서 정하는 사항을 제외하고는 「행정조사기본법」에서 정하는 바에 따른다. <신설 2015.12.29.> 【행정조사기본법】 제24조(조사결과의 통지) 행정기관의 장은 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 행정조사의 결과를 확정한 날부터 7일 이내에 그 결과를 조사대상자에게 통지하여야 한다. 【행정절차법】 제8조(행정응원) ① 행정청은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 다른 행정청에 행정응원(行政應援)을 요청할 수 있다. 1. 법령등의 이유로 독자적인 직무 수행이 어려운 경우 2. 인원·장비의 부족 등 사실상의 이유로 독자적인 직무 수행이 어려운 경우 3. 다른 행정청에 소속되어 있는 전문기관의 협조가 필요한 경우 4. 다른 행정청이 관리하고 있는 문서(전자문서를 포함한다. 이하 같다)·통계 등 행정자료가 직무 수행을 위하여 필요한 경우 5. 다른 행정청의 응원을 받아 처리하는 것이 보다 능률적이고 경제적인 경우 【노인장기요양보험법 시행규칙】 제29조(행정처분의 기준) 법 제37조제1항·제3항 및 제37조의5제1항에 따른 행정처분의 기준은 별표 2와 같다. <개정 2016.11.7.> [별표 2] <개정 2016. 11. 7.> 행정처분의 기준(제29조 관련) 다. 장기요양기관 또는 재가장기요양기관이 법 제37조제1항제4호 또는 같은 조 제3항제4호에 해당하는 경우의 기준 1) 1차 및 2차 위반 시의 기준: 다음 표에 따른 업무정지 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159273015"></img> 비고 4. 부당청구액의 비율이 5% 이상인 경우에는 초과 1%마다 업무정지기간을 3일씩 가산하되, 그 부당청구액의 비율의 소수점 이하는 1%로 본다. 다만, 업무정지기간을 가산하는 경우에도 총 업무정지기간은 6개월을 넘을 수 없다. 【노인장기요양보험법 시행령】 제15조(과징금 부과 기준) 법 제37조의2제1항 및 제2항에 따라 과징금을 부과하는 위반행위의 종류와 위반 정도 등에 따른 과징금의 금액은 별표 2와 같다. [별표 2] <개정 2014.2.11.> 과징금 부과 기준(제15조 관련) 2. 법 제37조제1항제4호 또는 제3항제4호에 해당하는 경우의 과징금 부과 기준 과징금의 금액은 해당 위반행위에 대한 업무정지기간별로 법 제37조제1항제4호 또는 같은 조 제3항제4호에 따라 청구된 재가급여 및 시설급여의 비용(이하 "부당금액"이라 한다)에 다음 각 목의 구분에 따른 배율을 곱하여 산정한다. 가. 업무정지기간이 10일 이하인 경우: 총 부당금액의 2배 나. 업무정지기간이 10일 초과 30일 이하인 경우: 총 부당금액의 3배 다. 업무정지기간이 30일 초과 50일 이하인 경우: 총 부당금액의 4배 라. 업무정지기간이 50일을 초과하는 경우: 총 부당금액의 5배 【장기요양기관에 대한 업무정지명령에 갈음한 과징금 적용기준】 [보건복지부고시 제2014-24호] 제2조(과징금 부과대상) 법 제37조의2제1항 및 같은 조 제2항에서 "보건복지부장관이 정하는 특별한 사유가 있다고 인정되는 경우"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 2. 그 밖에 특별한 사유가 있다고 인정되는 경우 다. 장기요양기관의 폐업 또는 법인이 개설한 장기요양기관의 대표자 인격 변경 등으로 인하여 업무정지명령이 제재수단으로서 실효성이 없어 과징금 처분이 타당하다고 판단되는 경우 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 처분서 등의 기재에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 이 사건 요양원의 대표자였다. 이 사건 요양원은 정원은 9명으로 ○○시 ○○읍 ○○로 ○○, ○○○호에 소재하였으며, 2015. 7. 2. 폐지신고 수리되었다. 나) ○○○○○○공단 ○○지역본부는 2017. 3. 20. ~ 3. 23.까지 4일간 이 사건 요양원에 대하여 현지조사를 실시하여, 이 사건 수급자가 2014. 11. 18.부터 2015. 4. 1.까지 입소하였으나 현원으로 등록하지 않고 숙박하며 생활한 사실이 있어, 청구인이 정원초과기준 위반청구, 배상책임보험 미가입기간 감산없이 청구 및 인력추가배치 가산기준 위반 청구한 사실을 발견하고, 2017. 7. 20. 청구인에게 27,558,750원의 장기요양급여비용 환수결정 통보를 하였다. 다) 피청구인은 위 환수결정에 근거하여 이 사건 처분을 하였다. 2) 노인장기요양보험법 제37조는 시장·군수는 장기요양기관이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구한 경우 그 지정을 취소하거나 6개월의 범위에서 업무정지를 명할 수 있다고 규정하고 있다. 같은 법 제37조의2 제2항은 시장·군수는 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구한 것을 이유로 업무정지명령을 하여야 하는 경우로서 그 업무정지가 해당 장기요양기관을 이용하는 수급자에게 심한 불편을 줄 우려가 있는 등 보건복지부장관이 정하는 특별한 사유가 있다고 인정되는 경우에는 업무정지명령을 갈음하여 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 청구한 금액의 5배 이하의 금액을 과징금으로 부과할 수 있다고 규정하고 있다. 「장기요양기관에 대한 업무정지명령에 갈음한 과징금 적용기준」 제2조는 장기요양기관의 폐업 또는 법인이 개설한 장기요양기관의 대표자 인격 변경 등으로 인하여 업무정지명령이 제재수단으로서 실효성이 없어 과징금 처분이 타당하다고 판단되는 경우에 업무정지명령을 갈음하여 과징금을 부과할 수 있다고 규정하고 있다. 3) 청구인은 ① 2015. 6. 30. 폐업신고 수리된 시설을 대상으로 2017년 현지조사 하고 과징금을 부과하는 것은 존재하지도 않는 장기요양기관에 대한 행정처분으로 당연 무효이며, ② ○○○○○○공단에서 부당이득 환수를 하였음에도 이 사건 과징금 처분은 이중처벌금지 원칙에 반하고, ③ 행정규칙인 보건복지부 고시는 대외적인 효력이 없으며, ④ 현지조사 당시 권한없는 공단직원들이 조사한 것으로 절차상의 하자가 있으므로 취소하여야 한다고 주장하고 있다. 살피건대, 노인장기요양보험법 제37조에 의하면 시장·군수는 장기요양기관이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설급여비용을 청구한 경우 그 지정을 취소하거나 6개월의 범위에서 업무정지를 명할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제37조의2 제2항은 그 업무정지가 해당 장기요양기관을 이용하는 수급자에게 심한 불편을 줄 우려가 있는 등 보건복지부장관이 정하는 특별한 사유가 있다고 인정되는 경우에는 업무정지명령에 갈음하여 과징금을 부과할 수 있도록 되어있다. 2014. 2. 14. 고시된「장기요양기관에 대한 업무정지에 갈음한 과징금 적용기준」제2조 제2항 다호에 “장기요양기관의 폐업 또는 법인이 개설한 장기요양기관의 대표자 인격변경 등으로 인하여 업무정지명령이 제재수단으로서 실효성이 없어 과징금 처분이 타당하다고 판단되는 경우” 라고 명시되어 있는바, 이는 행정처분 과정에서 장기요양기관의 대표자가 노인장기요양보험법에서 규정하고 있는 행정처분을 면탈할 목적으로 장기요양기관을 폐업하거나 양도·양수하는 행위 등을 제재하기 위하여 설정된 규정이라고 할 수 있다. 그러나 이 사건의 경우에는 현지조사 이전에 이미 폐업신고 되었기 때문에 업무정지명령의 대상이 소멸된 상태에서 행해진 행정처분이다. 따라서 대물제재인 업무정지명령 자체가 행해질 수 없는 상태에서 선행행위의 대상이 부존재 하기 때문에 이에 갈음하는 과징금부과 처분 역시 행할 수 없게 된 것이므로 청구인의 주장은 이유 있다고 할 것이다. 위와 같은 것은 의료급여법에 비추어 보더라도 상당하다. 의료급여법 제29조 제2항 및 같은 법 시행규칙 제33조의 규정에 의한 “업무정지처분에 갈음한 과징금 적용기준”에 의하면 요양기관이 행정처분 절차중에 폐업을 하였거나, 법인이 개설한 요양기관이 대표자의 인격이 변경되어 처분대상기관이 없는 등으로 인하여 업무정지처분이 제재수단으로서 실효성이 없어 과징금처분이 타당하다고 판단되는 경우에는 업무정지명령에 갈음하여 과징금을 부과하도록 규정하고 있다. 이에 비추어 보더라도 장기요양기관의 경우에도 행정처분이 진행 중이거나 조사절차 진행 중에 편법으로 폐업이나 양도·양수 하는 것을 막기 위하여 과징금부과를 인정함이 온당한 해석일 것이다. 다만 청구인이 주장하는 이중처벌금지의 원칙은 ○○○○○○공단에서 행한 부당이득 환수처분과 이건 업무정지명령에 갈음한 과징금 부과처분은 별개의 것이므로 이중처벌금지의 원칙에 위배되는 것이 아니라 할 것이다. 청구인은 행정규칙인 보건복지부고시가 대외적인 효력이 없다고 주장하고 있으나 행정규칙도 법률의 위임에 의하여 법령적 성격을 담고 있는 경우에는 대외적인 구속력이 발생하게 됨에 비추어 청구인의 주장은 이유 없다. 청구인은 권한 없는 공단직원들의 조사가 절차상의 하자가 있다고 주장하고 있으나 이는 행정절차법 제8조에 따른 전문기관의 행정응원과 협조에 따른 적법한 것으로 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. 그러나 위와 같은 제반사정을 감안하더라도 이미 1년8개월 전에 폐업신고 수리된 장기요양기관에 대한 업무정지명령에 갈음한 과징금 부과처분은 업무정지명령의 대상이 소멸된 상태에서 행해진 행정처분으로 무효이므로 이 사건 청구는 인용함이 상당하다 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다. 【각주】 1) 청구인이 이 사건 처분서를 수령한 날짜가 2017. 8. 16.이므로 청구취지에 있는 2017. 7. 19.는 위 날짜의 오기로 보여 직권 정정한다.