노인장기요양보험법위반 업무정지처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○○읍 ○○대로 ○○○에 소재한 요양원○○○○○(이하‘이 사건 요양원’이라 한다)의 대표자인데, 2019. 6. 7. 이 사건 요양원 5층에서 박○○ 어르신(이하‘이 사건 입소자’라 한다)이 추락하여 사망하는 사건(이하‘이 사건 사고’라 한다)이 발생하였고, 2019. 6. 13. 이 사건 입소자의 보호자는 피청구인에게 민원을 접수하였다. 피청구인은 ○○○○○노인보호전문기관과 함께 2019. 6. 17. 이 사건 요양원에 대해 현지 합동조사를 실시하여 사고발생 경위, 관련자 면담, 관련기록 등을 제출받았다. ○○○○○노인보호전문기관은 2019. 7. 9. 피청구인에게 이 사건 요양원에 대한 현지조사결과‘방임학대 판정서’를 통보하였고, 피청구인은 2019. 7. 29. 처분사전통지, 2019. 9. 2. 청문절차를 거쳐 2019. 10. 4. 청구인에게 업무정지 3개월(2020. 1. 1. ~ 2020. 3. 31.) 처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 처분의 경위 가) 처분행위의 발생 경위 청구인은 2019. 2. 25. 이 사건 요양원을 개업하여 운영하던 중 2019. 6. 7. 오전 11시 3~4분경 입소중인 박○○ 어르신(이하‘이 사건 입소자’라 한다)이 이 사건 요양원 5층 504호 생활실에서 침대를 밟고 창틀에 올라가 창문으로 투신하여 사망함에 따라 2019. 7. 29. 피청구인으로부터‘자신의 보호감독을 받는 수급자의 기본적 보호를 소홀히 하는 방임행위’로 행정처분 사전 통지문을 받은 후 청구인은 2019. 10. 4. 피청구인으로부터 3개월 영업정지(2020. 1. 1. ~ 2020. 3. 31.) 처분을 받았다. 나) 청구인의 방임행위 경우 (1) 청구인에게 피청구인이‘방임행위’라고 처분한 근거는 이 사건 입소자의 투신 위험성과 관련한 내용을 확인할 수 있었으나, 이 사건 입소자가 배회하며 혼자 있는 시간이 발생하였고, 구조물을 통해 이 사건 입소자가 창문에 접근할 수 있도록 하여 투신하는 상황이 발생하였다고 하였다. (2) 피청구인이‘방임’이라 판정내린 첫 번째 이유는‘이 사건 입소자의 투신 위험성과 관련한 내용을 확인할 수 있었다’라는 것은 주관적인 판단이라 사료되며, 정확한 일정을 확인하고 증명했으며, 관련 자료를 제공하고 규정을 확인했음에도 어쩔 수 없다고 하였다. 이 사건 입소자는 2019. 5. 22. 오후에 갑작스럽게 서류 준비도 없이 보호자의 손에 이끌려 입소를 하셨고, 입소 전 두 차례의 상담이 이루어진 터라 입소가 진행되었으며, 그 다음날 5. 23. 이 사건 입소자는 18시 이후 가게에 가야한다고 1~2시간 소란을 피웠고, 직원들이 말리는 과정에서 역정을 내시고 화를 참지 못해 죽어버리겠다는 말씀과 행동 등의 시늉을 보이신 적은 있었으나 직접 케어를 진행하고 관찰을 실시한 이 사건 요양원에서는 그 발언으로 투신에 대한 위험성으로 인지하기 보다는 그렇게 말씀하실 수 있는 과정이 있었기에 그 감정을 추수르지 못할 때 나타나는 폭력성에 있어서 단체생활에 있어서의 관심도를 판단할 수 있었다. 그에 대한 과정을 살폈고 그러한 폭력적인 행동이 동반할 때마다 보호자와 수시로 통화를 하고 조치를 취했으며 그 조치에 맞게 이 사건 입소자 또한 일상적인 행동이 평소와 다르지 않게 유지가 되고 있었던 상황이었음을 근무일지를 통해 객관적으로 판단할 수 있다. 이후 이 사건 입소자는 입소하여 사고당일까지 2주 남짓 모시는 동안 투신의 위험성에 대한 행동을 직접적으로 행하시거나 발언 또한 하신적은 없었으며, 보호자 분께서 입소 전 상담에도 말씀하신대로 오후 일정한 시간대가 되어야 배회가 일부 시작되어 상태를 수시 관찰하고 있었고, 요양원에서 관심을 가지고 관찰하는 것은 입소 시 발생하는 폭언, 폭행 등을 중점으로 관찰하고 있었고, 진행될 시 바로 보호자와 통화가 이뤄지고 이 사건 입소자와의 통화가 진행되었던 기록, 상태 또한 모두 가지고 있고 일치한다. 이 또한 첨부한 근무일지 내용에서 모두 확인이 가능하다. 단기기억 4등급 판정을 받은 이 사건 입소자는 역정을 내시어 한번 발언한 말씀으로 모든 것을 판단하고 이 사건 요양원에서는 투신에 대해 인지하고 자립으로 활동이 가능한 어르신을 1:1 케어와 가까운 서비스를 제공했어야 한다는 판단은 사고결과에 대해서 피청구인측에서 너무 주관적인 판단을 내린 거라 사료되며, 요양원 케어에 있어 과정의 중요성이 실시되었음을 모두 불인정한 처사라 판단된다. (3) 피청구인이‘방임’이라 판정내린 두 번째 이유는‘이 사건 입소자가 배회하며 혼자 있는 시간이 발생하였고, 구조물을 통해 창문에 접근할 수 있도록 하여 투신하는 상황이 발생하였다’는 것이다. 이 사건 입소자는 가게에 가시겠다고 무의미하게 배회가 시작되기 전에는 일상생활에 있어 화장실, 식사, 간식 먹기, 의복 탈의 등이 모두 자립으로 가능하였다. 사고당일은 배회가 진행되는 시간대도 아니었으며, 그냥 일상생활을 하고 계셨던 경우이다. 다만, 동선이 확인되고 생활실에 가셔서 혼자 계셨던 시간이 채 5분도 되지 않은 상태에서 사고가 발생한 경우이다. 단기기억 저하에 의한 4등급으로 부분자립이 가능하여 생활에 있어 부분도움이 필요한 정도의 등급판정을 받은 것으로 평생 가게를 운영한터라 저녁 장사를 위해 일정한 오후시간이 되어야 배회가 시작되고 가게에 가야한다고 말씀하시는 정도였다. 이 사건 입소자의 보호자께서도 상담하실 때 특이사항 없이 일정한 시간에 배회가 진행되고, 그 시간만 되면 단기기억이 짧아 했던 말씀을 자주 반복한다고 하였다. 또한 주간보호센터를 입소 전 다니셨지만 별다른 문제없이 잘 다니셨다고 하였다. 배회 성향을 가진 4등급 어르신들에게 있어 안전하게 잘 지내시면 단 5분 정도의 혼자 계심은 괜찮은 것이고, 사고가 일어난 이 사건 입소자도 똑같은 케어가 있었음에도 단 5분정도 혼자 계셨던 경우가 방임에 해당된다는 것은 불합리하다. 또한 어르신들께서 위험한 발언에 대해서도 지속적으로 지켜봐야 하는 게 아니라 단 한 번의 발언이 사고의 원인이 된다면 요양원에서는 노인성 질환을 가지고 계신 어르신들을 안전하게 모실 수 없다. 금번 투신 사고로 돌아가신 이 사건 입소자는 자립적으로 활동이 가능하심에도 불구하고 피청구인은 사고결과에 따라 1:1 케어와 비슷한 서비스가 제공되어야 한다는 주장은 모든 요양원에서 형평성이 합리화되지 못하는 주장이다. 인지할 수 없었던 부분을 인지했어야 한다 주장하시고, 그에 따라 케어가 진행되었어야 하며, 그에 맞는 조치를 취했어야 한다고 함은, 케어 하는 당사자인 시설 측과 바라보는 피청구인의 판단기준의 차이가 분명 있다고 생각된다. 이 사건 요양원은 단 2주 넘게 모시는 동안 중점적으로 인지하고 케어가 진행된 것은 투신성이 아니고 폭력성 이었다. 이 사건 입소자는 오후 2시 이후부터 저녁때까지 간간히 이루어지는 배회가 있어, 이 방 저 방을 다니시는 상태에서 1:1 케어가 불가능하다는 것은 요양원의 생리를 아는 사람이라면 충분히 이해가 되는 상황이라 판단된다. 모든 요양원에 입소해 계시는 어르신들이 혼자 계시는 시간이 5분 정도가 방임이라고 판정이 된다면 요양원을 운영하는 시설은 모두 인력시설 측면에서는 개인 간병인을 고용하게 되어야 하는 상황이 발생할 것이다. 그럼에도 이 사건 요양원은 1:1 케어가 부족하더라도 충분히 이 사건 입소자의 동선 확인이 가능할 수 있도록 관리가 진행되었으며, 사고 당일 불과 혼자 계시기 5분 내에는 로비와 생활실을 이동하는 것을 모두 확인하였다. 청구인의 요양시설의 경우 이 사건 사고가 있었던 6월은 요양원 인력이 부족하지 않도록 운영하면 받는 인력가산(건강보험공단 인력가산인정) 혜택을 받고 있는 요양원이었다. 당시 5층에 입소 어르신은 총 24명을 모실 수 있는 시설이며 당일 18명이 입소해 계셨다. 요양원 요양보호사 고용기준은 어르신 2.5명당 1명을 고용하게 되어 있으며, 이 사건 요양원은 어르신 30명에 12명의 요양보호사를 고용해야 하는 상황이나 당월에는 15명을 고용해 가산을 받고 있었다.(노인복지법 직원배치기준) 관내 요양원이나 협회 등에서도 이러한 과정과 상황을 공유하고 있다. 이에 따라 사고와 과정은 별개로 봐서 판단해야 하며, 과정에서 잘못된 부분이 없다면 이 사건 요양원을 이해해 주어야 한다고 한 목소리를 내고 있다. 이 사건의 문제가 된 입소자가 투신한 열리는 창문은 너비 29cm로 2019. 2.경 피청구인의 노인장애인과 담당자들이 노인복지지설 설치신고 현장 확인 시에도 자를 사용하여 창문규정을 인정하고‘이상없다’고 하였고, 생활시설은 규정상 환기의 목적으로 생활실 창문이 피청구인이 규정한 만큼 개폐가 가능해야 한다(노인복지법 시설기준). 그럼에도 불구하고 이제 와서 투신 사고가 발생했으니 이 사건 요양원에만 잘못이 있다고 몰아가는 것은 피청구인이 책임을 회피하는 것이다. 또한 사고 당일에도 이 사건 요양원에서 고의로 창문을 열어 놓치도 않았고, 그 당시 환기도 실시하지 않은 상태였으며, 평소 자살을 할 정도로 행동을 보이시지도 않았으며, 판단력이 그렇게 저하되는 분도 아니었다. 그리고 위에도 언급 했듯이, 이 사건 요양원은 신규시설이고 사고 당시 5층에 어르신을 모두 모실 수 있는 침상은 24개이고, 당일엔 187명이 계셨으며 빈 침상은 모두 6침상 이었다. 이것은 2019. 6. 1.부터 이대로 운영이 되었으며 그 이후부터 사고 당일전까지 어떠한 문제도 발생하지 않았다. 또한 빈 침상을 배회하는 어르신들을 위해 빼 놓아야 한다고 하신 것은 이해가 불가하며, 그렇게 생활실을 운영하지 않는다. 또 와상 어르신이든, 타 어르신들이 모두 침상생활을 하시며 프로그램 진행을 하는 거의 매일 최소 60분 이상을 휠체어로 어르신들을 모시게 되는 시스템인데 그때마다 빈방의 침상이 3 ~ 4개씩 발생하게 된다. 이럴 경우 배회에 투신의 위험이 있는 어르신은 다른 방에 혼자 감금을 해야 한다는 말인가? 타 어르신들의 케어가 같이 진행되는 상황에 이 배회 어르신의 1:1 케어가 진행되면 다른 어르신들의 케어는 어떻게 해야 하는 상황이 되는 것인지... 이 사건 입소자께서 투신에 대한 인지가 될 정도로 생활을 하셨으면 생활실에서 모실 수가 없는 상황이 생겨야 함이 맞고, 보호자와 사전에 의논해 병원에서의 케어가 더 바람직함을 말씀드렸을 것이다. 이 사건 입소자는 청구인이 인지할 만큼 평소에 발언을 하신적도 없다. 그리고 오랫동안 계셨던 분도 아니고 단 2주일을 조금 넘게 입소하여 지내고 계셨던 분이라 상태를 관찰하고 있는 과정이었으며, 어르신의 돌발 행동도 인지하기엔 짧은 시간이었다. 케어 시간을 어긴 적도 없으며, 이 사건 당시에도 이 사건 요양원의 일정표에서 보는 바와 같이 위생케어가 제공되고 있었던 상황이었고, 이 사건 입소자가 혼자 계신 시간 또한 매우 짧았다. CCTV 확인 시 대략 5분도 되지 않는다. 위 사고를 접수한 ○○경찰서 형사들이 CCTV 확인 후, 이 사건 입소자의 투신에 대해 금번 사건은 요양원 및 종사자의 혐의가 없다고 종결처리 하였다. 청구인은 이 사건 사고가 발생한 것에 대한 안타까움과 죄송함은 매우 크고 마음이 무겁다. 하지만 이렇게 최선을 다했음에도 이 사건 입소자 상태에 대한 판단은 제3자(노인보호전문기관) 보다 현장에서 입소자를 돌보아 드리는 종사자들의 사실적 소견을 귀담아 주셔야 한다고 판단된다. 무조건적으로 잘못을 덮으려 하는 거였다면 근무일지를 사실적으로 제출하지 않았을 것이다. 지켜보는 과정이니 충분히 이 사건 입소자 상태를 이해하시고 현명한 판단을 할 것이라고 생각했다. 이 사건 입소자는 4등급 어르신으로 일상생활에 있어 부분 자발적 판단력과 이동이 가능하셨던 분(촉탁의 진료 기록부 참고)이라 개인성향상 또는 부분 판단력 저하에 따라 폭력성이 유발되면 습관적으로 이뤄져 타 어르신들에게 피해가 가기 때문에 그 상황을 중시해서 관찰하고 있었다. 이 사건 입소자의 보호자 분께서도 상담 시 고정된 시간에 배회가 진행되고 단기 기억 저하가 있는 경치매 증상 외에는 특이사항이 없다고 하셨기에 이 사건 요양원은 그 상담내용을 기반으로 관찰할 수밖에 없었다.(신체제재 설명 및 동의서 참고) 그럼에도 불구하고 특이사항이 반복되면 투약조절이 반드시 필요하기 때문이다. 이 사건 입소자의 폭력성이 유발된 후에는 이 사건 입소자의 보호자(아들)와 수시로 통화하고 나서 한참이 지나 창피해 하고 미안해 하시고 부분 기억을 하신 후 선생님들과 폭력을 행사했던 다른 어르신들에게 가서 사과도 하실 정도로 판단력이 유지될 정도였으며, 막무가내로 무모한 행동을 하실 정도의 판단력이 떨어지는 이 사건 입소자가 아니었다. (4) 중요한 것은 이 사건 입소자의 보호자분들께서도 모두 인정을 하셨는데, 사고 이후 무조건 이 사건 요양원의 잘못을 주장하며 터무니없는 합의금을 요구하였다. 또한 언론에 하지도 않은 발언을 주장하였고, 이 사건 요양원에서 규정을 위반했는지, 어떻게 이 사건 입소자께서 투신을 하셨는지 등에 대해 자세히 알려고 하지도 않았다. 이 또한 확인도 되지 않은 상황을 언론에 주관적으로 인터뷰를 하여, 이에 대한 요양원의 피해도 상당한 상황이다. 2) 이 사건 처분의 위법·부당성 및 청구인이 받게 되는 불이익 가) 이 사건 처분의 위법·부당성 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분의 근거인‘방임행위’는 이 사건 입소자의 투신 위험성과 관련한 내용을 확인할 수 있었으나, 이 사건 입소자가 배회하며 혼자 있는 시간이 발생하였고, 구조물을 통해 이 사건 입소자가 창문에 접근할 수 있도록 하여 투신하는 상황이 발생하였다는 것이다. ‘방임’의 뜻은 자신의 보호, 감독을 받는 수급자를 유기하거나 의식주를 포함한 기본적 보호 및 치료를 소홀히 하는 행위이다. 이 사건 요양원에서 제출한 서류와 CCTV 등을 확인해 주기를 바랐으나 피청구인은 근무일지 첫 장에 적혀있는 글귀를 중점으로 모든 판단을 내렸고, 사고 당일 입소자 생활실에 빈 침상이 있었다는 주장으로 사고결과가 이 사건 요양원의 잘못으로 결론을 내렸다. 이러한 정황에도 이 사건 요양원에서 이 사건 입소자를 케어하는 과정에서 문제가 있었는지를 확인해 주어야 한다. 이 사건 요양원의 입장을 이해한다고 하면서도 이 사건 입소자께서 사망한 경우이기에 선처가 어렵다, 보호자와 원만히 합의가 되었으면 되는데 그게 아니라서 어렵다, 다른 시에서도 비슷한 사고 건에 의해 선처가 있었어도 이것은 사망사건 이기에 어렵다는 등의 말을 하였고, 자료를 보니 행정심판에 가서 선처를 받을 수도 있겠다는 식의 발언도 쉽게 하였다. 피청구인은 어쩔 수 없으니 ○○도 행정심판에서 선처를 받으라는 뜻을 이해하기도 쉽지 않았다. 또한 규정이나 운영에 있어 잘못된 부분이 없음을 인정하였음에도 지나친 케어를 했어야 한다는 피청구인의 주장은 너무 일방적이고 주관적인 판단이다. 이 사건 요양원에서 사고가 최소화 되어야 하는 것은 당연하고 인지하고 조치를 취했어야 하는 것은 맞으나, 이러한 과정이 있었음에도 단지 사고결과에 있어서 책임을 져야 한다는 것은 부당하다고 사료된다. 나) 이 사건 처분으로 인해 청구인이 받게 되는 불이익 청구인은 이 사건 요양원의 대표자로 30억 원을 투자하여 2019. 2. 25.부터 현재까지 위 시설을 열심히 운영하고 있다. 청구인의 이 사건 요양원에서는 위와 같이 어르신들을 최선을 다해 보살펴 드렸으며, 피청구인이 지적한‘방임행위’는 주관적인 판단으로 전후 정황을 살펴볼 필요가 있으며, 이 사건 처분으로 인해 부득이 입소 어르신 33명의 이동 및 26명 직원들의 이직과 상실감은 불가피하다. 위와 같은 상황에서 어르신들에 대한 불편함을 초래하는 것은 복지 차원에서도 잘못되었다고 사료되며, 직원들 또한 이직에 따른 경제적, 시간적 피해와 사기저하가 예상되고 요양원에 대한 불신이 반복 될 것이라고 생각된다. 이와 같은 점을 고려할 때 업무정지 3개월의 이 사건 처분은 그로 인하여 달성하고자 하는 공익에 비하여 청구인에게 지나치게 가혹한 결과를 초래하는 것이라 할 것이다. 청구인은 위와 같이 피청구인의 지나친 행정처분에 의하여 3개월간 업무를 하지 못하게 되는 경우에 회복할 수 없는 직·간접적인 손해를 입게 된다고 할 것이므로 부득이 이 사건 심판청구를 제기하기에 이르렀다. 3) 결 론 청구인은 금번 사고로 인해 매우 반성하고 있으며, 준법의지를 더욱 확고히 하였다는 점을 충분히 참작하여 주기 바라며, 이 사건 처분으로 인하여 달성하고자 하는 공익목적에 비하여 업무정지 3개월의 이 사건 처분에 따른 청구인이 입게 될 불이익이 크고, 이는 청구인의 이 사건 요양원에는 지나치게 가혹한 결과를 초래하는 것이다. 각 요양원의 이러한 불공평함을 해소하기 위해 2018. 12. 11. 노인장기요양보호법이 개정되었음을 인지해 주시고, 이 사건 요양원이 어떠한 케어에 있어서 기본적인 보호 조치 또한 충분했고 소홀히 하지 않았음을 첨부서류와 객관적인 입장에서 판단하여 이 사건 처분이 부당함을 살펴봐 주시길 바란다. 청구인은 이 사건 요양원이 업무를 계속할 수 있도록 관련법이 허용하는 한도 내에서 관대한 선처의 재결이 있기를 바라는 바이다. 4) 피청구인의 답변에 대한 아래사항의 정정을 요구한다. 가) 사망한 입소자의 병명사항인 치매, 우울증, 기타 심혈관 질환은‘단기기억저하증상(치매), 당뇨, 뇌졸중, 심장(스탠스) 질환으로 요양원에 기록이 되어 있으며, 보호자 상담이 이뤄졌고, 입소 시 필요한 의사소견서를 제출하지 않았으며, 이 사건 요양원에 제출한 처방전에도 우울증, 기타 심혈관 질환 병명코드가 적혀 있지 않아 투약만으로는 치매 확인만 가능한 상태였다. 피청구인은 이 사건 요양원에서 첨부한 자료 확인이 매우 미흡하였으며, 사망한 입소자의 보호자가 일방적으로 주장하는 우울증에 병명을 참고하였다.(간이입소상담일지(#8), 초기상담기록지(#9), 간호사정 기록지(#10)참고) 나) 사건 발생 시 119 및 112 신고(외부인)는 이 사건 요양원 시설장이 이 사건 입소자께서 추락하는 소리를 들었고, 사고를 목격한 외부자에게 추락을 확인 했으며, 바로 신고를 하신다고 하여 부탁을 하고 생활실로 올라간 것이다. 1층에 내려가 신고를 하신 것이 맞지요? 하고 재차 확인을 한 상태였다. 신고가 접수된 시각은 11:03 ~ 04분 사이이다. 다) 11:07분경 119 및 112 도착, 보호자 연락조치(시설장)는 사고 확인 후 직원들과 생활실을 한 번 더 확인하고 1층으로 내려가 이 사건 입소자 상태를 확인한 후 보호자께 1차 11시 07분께 전화를 드렸으나 부재가 되어 2차 11시 08분에 보호자와 전화연결이 되어 이 사건 입소자 상태를 보고 드렸다. 119와 112 도착은 11:15 ~ 20분경 사이였고, 그 시간동안 시설장이 이 사건 입소자와 함께 있었다. 그동안에도 이 사건 입소자의 보호자와 3~4차례 통화가 더 있었다. 라) 피청구인 및 노인보호전문기관은 이 사건 요양원에서 이 사건 입소자를 케어함에 있어 기록되고 상담한 모든 자료를 제출했음에도 불구하고, 단지 근무기록지에 기록되어 있는 한 두 차례의 행동에 대해서만 모든 사고의 원인으로 판단했으며, 그 자료를 검토함에 있어 공정하지 못했음을 보여주고 있다. 이 사건 입소자의 보호자께서 주장하는 답변서를 기록하는 등 불공평한 판단을 하고, 요양원 측에는‘어쩔 수 없다’라고 이야기 하고 결론을 내리고 있다. 하지만 이 사건 입소자의 보호자 상담 시 제출한 서류와 기록, 통화내용 등을 모두 확인해 보면 그러한 주장은 어디에도 없다. (간이입소상담일지(#8), 통화녹음목록(#18), 촉탁의 진료 기록부(#16), 신체제재 설명 및 동의서(#17), 당일 CCTV 녹화(필요시 별도 제출) 마) 피청구인은 이러한 상황에 이 사건 요양원 측의 케어과정에 있어 충실함이 인정될 경우 선처를 받을 수 있다는 법 개정사항도 무시한 채 어쩔 수 없다는 소견만을 내고 있다. 이 사건 요양원을 운영함에 있어 치매 어르신들이 모두 우울증상이 있다는 판단은 옳지 않다. 주관적인 판단에 의해 어르신들께서 위험한 행동을 보일 때 1:1: 케어가 동반되어야 한다면 요양원 측은 모든 어르신들에게 올바른 서비스가 제공되지 못할 것이며, 요양원은 규정상 1:1 케어가 진행되는 곳이 아니며, 생활시설임을 인정해 주어야 한다. 자립적인 활동이 가능했던 이 사건 입소자가 단 5분 사이에 혼자 생활하시다가 일어난 사고에 대해서는 요양원의 책임이 100%라는 판단을 내린 경우로 조율과 합의가 필요한 이 사건 요양원의 운영과정을 무시하는 처사인 것이다. 청구인은 피청구인이 인·허가 해준 규정상 위반사항이 없음을 다시 한번 확인해 주기 바라며, 방임에 대한 정의가 이 사건 요양원 운영에 있어 충분히 해당이 되는지 살펴봐 주기를 간곡히 바라는 바이다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 청구인이 운영하는 장기요양기관의 세부사항은 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023279"></img> 2) 이 사건 처분은 청구인이 운영하는 이 사건 요양원에서 2019. 6. 7. 11시경 5층에서 생활하던 이 사건 입소자 박○○(68세, 치매, 우울증, 기타 심혈관 질환)가 요양보호사가 보지 못하는 상황에서 침대를 밟고 창틀에 올라가 창문에서 추락사 하는 사건이 발생하였다. 이 사건 입소자는 2019. 5. 21. ~ 2019. 6. 7. 까지 17일 동안 해당 시설에 입소해 있었는데, 이 사건 요양원은 2019. 6. 2.부터 이 사건 입소자는 생활하는 생활실 내 창문에 관심을 갖는 것을 인지하였고, 입소자와 면담을 가진 후 창문에 각목을 대는 작업을 실시하였다. 이 사건 입소자의 투신 위험성과 관련한 내용을 일지에 기록하고 보호자 면담(문자발송)을 실시하였으나, 입소자가 생활하는 생활실 내 창문이 29cm까지 개폐가 가능한데도 입소자가 창문에 접근할 수 있도록 방치하여 투신하는 상황이 발생하였다. 3) 청구인은 이 사건 입소자가 극단적인 표현 사용 및 폭력적인 행동 시 개별상담 등을 통해 원인을 파악하고 생활환경을 예의 관찰하여 창문 밑의 침대를 치우는 등 사고예방을 위한 면밀한 주의와 보호조치가 필요하였으며, 또한 피해노인의 일상생활의 변화(방을 혼자 사용하게 된 것)와 관련하여서는 충분한 시간을 갖고 사전에 이 사건 입소자와 가족에게 통보하고, 의사결정과정에 참여시켜야 하나 이를 하지 않는 등 피해노인의 권리보호에 소홀히 한 사실이 있다.(시설 생활 노인 권리보호를 위한 윤리 및 행동강령 - 2019년 노인보건복지사업안내 p.216) 4) ○○○○○노인보호전문기관에서는 시설 현장확인 및 요양보호사 근무일지, CCTV, 전문가(변호사, 경찰, 의사, 사회복지사) 자문 등 관련 자료 조사결과(2019년 노인보호전문기관 업무수행 지침 - 보건복지부, 중앙노인보호전문기관) 노인복지 생활 시설 학대 판정지표‘노인을 위험한 주거환경에서 생활하게 한다.’,‘자살을 계획하거나 시도하는 노인을 방치한다.’에 의거하여‘방임학대’사례로 판정하였다. (2019년 노인보호전문기관 업무수행 지침) 5) 또한 노인장기요양법 제37조 제1항 제6호에‘장기요양기관의 장이 그 행위를 방지하기 위하여 해당 업무에 관하여 상당한 주의와 감독을 게을리 하지 아니한 경우에는 제외할 수 있다’라는 예외규정이 있으나, 청구인의 상당한 주의와 감독이 있었음에도 사건이 일어날 수 밖에 없는 상황이었다고 판단할 근거가 없으므로 예외규정은 적용치 아니하였다. 이에 ○○○○○보호전문기관의‘방임’판정에 따라 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제6호를 근거로 청구인에게 업무정지 3개월 처분을 하였다. 6) 상기와 같이 노인장기요양기관 입소자가 요양원에서 추락사하는 사고와 관련하여 노인복지법 제39조의6(노인학대신고 의무와 절차 등)에 따라 같은 법 제39조의5에 의하여 설치된 ○○○○○노인보호전문기관에 노인학대 의심사례에 대한 신고 및 조사를 의뢰, ○○○○○노인보호전문기관의 조사결과‘방임’판정에 따라 청구인에게 이 사건 처분을 한 것은 적법·타당하다. 청구인이 주장하는 업무정지에 따른 전원조치가 입소자 및 보호자·종사자에게 불편하다는 명목으로 이 사건 처분이 취소된다면 법적 실효성 및 목적을 이룰 수 없게 되는 결과가 초래되므로 이 사건 청구를 기각하여 주기를 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【노인장기요양보험법】[시행 2019. 7. 16.] [법률 제16244호, 2019. 1. 15., 일부개정] 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. <개정 2018. 12. 11.> 4. "장기요양기관"이란 제31조에 따른 지정을 받은 기관으로서 장기요양급여를 제공하는 기관을 말한다. 5. "장기요양요원"이란 장기요양기관에 소속되어 노인등의 신체활동 또는 가사활동 지원 등의 업무를 수행하는 자를 말한다. 제37조(장기요양기관 지정의 취소 등) ①특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 장기요양기관이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 지정을 취소하거나 6개월의 범위에서 업무정지를 명할 수 있다. 다만, 제1호, 제2호의2, 제3호의5, 제7호, 또는 제8호에 해당하는 경우에는 지정을 취소하여야 한다. <개정 2013. 8. 13., 2015. 12. 29., 2018. 12. 11.> 6. 장기요양기관의 종사자 등이 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 행위를 한 경우. 다만, 장기요양기관의 장이 그 행위를 방지하기 위하여 해당 업무에 관하여 상당한 주의와 감독을 게을리하지 아니한 경우는 제외한다. 가. 수급자의 신체에 폭행을 가하거나 상해를 입히는 행위 나. 수급자에게 성적 수치심을 주는 성폭행, 성희롱 등의 행위 다. 자신의 보호ㆍ감독을 받는 수급자를 유기하거나 의식주를 포함한 기본적 보호 및 치료를 소홀히 하는 방임행위 라. 수급자를 위하여 증여 또는 급여된 금품을 그 목적 외의 용도에 사용하는 행위 마. 폭언, 협박, 위협 등으로 수급자의 정신건강에 해를 끼치는 정서적 학대행위 7. 업무정지기간 중에 장기요양급여를 제공한 경우 8. 「부가가치세법」 제8조에 따른 사업자등록 또는 「소득세법」 제168조에 따른 사업자등록이나 고유번호가 말소된 경우 ② 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따라 지정을 취소하거나 업무정지명령을 한 경우에는 지체 없이 그 내용을 공단에 통보하고, 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 보건복지부장관에게 통보한다. 이 경우 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 관할 특별시장ㆍ광역시장 또는 도지사를 거쳐 보건복지부장관에게 통보하여야 한다. <개정 2013. 8. 13.> 【노인장기요양보험법 시행규칙】[시행 2019. 9. 27.] [보건복지부령 제672호, 2019. 9. 27., 타법개정] 제29조(행정처분의 기준) 법 제37조제1항 및 제37조의5제1항에 따른 행정처분의 기준은 별표 2와 같다. <개정 2016. 11. 7., 2019. 6. 12.> [제17조에서 이동 <2008. 6. 11.>] ■ 노인장기요양보험법 시행규칙 [별표 2] <개정 2019. 6. 12.> [시행일 : 2019. 6. 12.] 제2호가목2), 제2호가목8) 라. 하나의 위반행위에 대한 행정처분이 업무정지처분에 해당하는 경우는 위반행위의 동기, 내용, 정도 및 결과 등을 고려하여 그 처분기준의 2분의 1의 범위에서 감경하여 처분할 수 있다. 다만, 다음의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그렇지 않다. 1) 법 제37조제1항제4호에 해당하는 경우 중 거짓으로 급여비용의 전부 또는 일부를 청구한 경우 2) 법 제37조제1항제5호 또는 제6호에 해당하는 경우 3) 삭제 <2019. 6. 12.> 2. 개별기준 가. 장기요양기관에 대한 기준(법 제37조제1항제4호는 제외한다) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023281"></img> 【노인복지법】 제39조의9(금지행위) 누구든지 65세 이상의 사람(이하 이 조에서 "노인”이라 한다)에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다. 1. 노인의 신체에 폭행을 가하거나 상해를 입히는 행위 2. 노인에게 성적 수치심을 주는 성폭행ㆍ성희롱 등의 행위 3. 자신의 보호ㆍ감독을 받는 노인을 유기하거나 의식주를 포함한 기본적 보호 및 치료를 소홀히 하는 방임행위 4. 노인에게 구걸을 하게 하거나 노인을 이용하여 구걸하는 행위 5. 노인을 위하여 증여 또는 급여된 금품을 그 목적외의 용도에 사용하는 행위 6. 폭언, 협박, 위협 등으로 노인의 정신건강에 해를 끼치는 정서적 학대행위 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○○읍 ○○대로 ○○○에 소재한‘요양원○○○○○’의 대표자로 2019. 2. 25. 피청구인으로부터 장기요양기관 지정을 받았다. 나) 피청구인은 2019. 6. 13. 다음과 같은 전화민원을 접수하고 이 사건 요양시설의 현장확인을 실시하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023277"></img> 다) 피청구인은 위 나)항을 확인 후 방임 등의 노인학대 여부를 확인하기 위해 곧바로 ○○○○○노인보호전문기관에 의뢰하였고, 2019. 6. 17. 이 사건 요양원에 대해 현지 합동조사를 실시하였다. 라) ○○○○○노인보호전문기관은 사례판정위원회 개최 후 2019. 7. 9. 이 사건 요양원의 방임학대로 노인학대 사례판정서를 피청구인에게 통보하였고, 피청구인은 2019. 7. 29. 처분 사전통지, 같은 해 9. 2. 청문절차를 거쳐 같은 해 10. 4. 청구인에게 업무정지 3개월(2020. 1. 1. ~ 2020. 3. 31.) 처분을 하였다. 2) 노인장기요양보험법 제2조 제4호, 제5호에 따르면 장기요양기관이란 제31조에 따라 지정을 받은 기관을 말하며, 장기요양요원이란 장기요양기관에 소속되어 노인 등의 신체활동 또는 가사활동 지원 등의 업무를 수행하는 자를 말하고, 같은 법 제37조 제1항 제6호 다목에 의하면 시장 등은 장기요양기관이 자신의 보호·감독을 받는 수급자를 유기하거나 의식주를 포함한 기본적 보호 및 치료를 소홀히 하는 방임행위를 한 경우 그 지정을 취소하거나 6개월의 범위에서 업무정지를 명할 수 있으며, 같은 법 시행규칙 제29조 [별표 2]의 행정처분 기준은 1차 위반의 경우 업무정지 3개월, 2차 위반 업무정지 6개월, 3차 위반 지정취소로 되어 있으며, 다만 장기요양기관의 장이 그 행위를 방지하기 위하여 해당업무에 관하여 상당한 주의와 감독을 게을리하지 않은 경우는 제외한다고 되어 있다. 한편 노인복지법 제39조의9 제3호에 따르면 누구든지 65세 이상의 사람에 대하여 자신의 보호·감독을 받는 노인을 유기하거나 의식주를 포함한 기본적 보호 및 치료를 소홀히 하는 방임행위를 하여서는 아니 된다. 3) 청구인은 이 사건 입소자의 돌발행동을 인지하기에는 2주라는 기간은 짧은 기간이었고, 요양원의 실정상 1:1 케어가 불가능하며 이 사건 입소자가 혼자 계셨던 시간이 채 5분도 되지 않았을 뿐만 아니라, 케어 일정표대로 서비스를 제공하였는데도 이 사건 입소자의 한 두 차례의 투신발언만으로 모든 걸 판단하고 인지하기에는 부족하였고, 이 사건 입소자의 보호자와 수시로 통화하며 최선을 다해 케어 했음에도 발생한 이 사건 사고를 이유로 업무정지 3월의 행정처분은 지나치게 가혹할 뿐더러, 최근 개정된 노인장기요양보험법 시행규칙 [별표 2] 13)의 단서조항에도 적시되어 있듯이 장기요양기관의 장이 그 행위를 방지하기 위하여 해당업무에 관하여 상당한 주의와 감독을 게을리하지 않은 경우에는 제외한다고 되어 있으므로 이 사건 처분은 취소되어야 한다고 주장한다. 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용한 것인지에 관하여 본다. 노인장기요양보험법 시행규칙 제29조 [별표 2]는 행정기관 내부의 사무처리준칙을 규정한 것이므로 이 사건 처분의 적법여부를 판단함에 있어서는 그 처분이 시행규칙에 규정된 처분기준을 준수하였는지에 의해서만 판단할 것이 아니라 이 사건 처분이 노인장기요양보험법 제37조 제1항의 규정내용과 취지에 따라 법에 규정된 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것인지 여부를 판단하여야 하고, 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지의 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반사정 등을 객관적으로 심리하여 공익침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교 교량하여 판단하여야 한다는 일반적 원칙이 그대로 적용된다. 살피건대,‘노인학대 사례판정서’및‘청문답변서’에 의하면, 청구인은 이 사건 입소자가 17일 동안 해당 시설에 입소해 있었고, 이 사건 입소자가 창문에 관심을 가진 것을 인지하였을 때 이 사건 입소자와 면담을 가진 후 창문에 각목을 대는 작업을 실시하였으며, 입소자의 투신 위험성과 관련한 내용을 근무일지 및 보호자면담을 통해 확인할 수 있었는데도 이 사건 입소자가 생활하는 생활실 내 창문이 29cm까지 개폐가 가능한데도 안전 설비를 구비하지 않은 점, 이 사건 입소자의 심한 배회증상과 폭력성을 이유로 함께 생활하던 어르신들을 다른 방으로 이동시킴으로써 자살을 계획하거나 시도하는 입소자를 방치한 점, 요양보호사의 부재 시 이를 관찰할 수 있는 다른 실원이 없는 상황에 방치한 점 등을 종합할 때, 이 사건 요양원에서는 이 사건 입소자의 투신 위험성과 가능성을 인지하고 있었는데도 예방조치를 소홀히 한 점이 인정된다. 따라서 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제6호 다목에서 규정한 수급자에 대한 기본적 보호 및 치료를 소홀히 하는 방임행위를 한 것으로 보이고, 이와 관련한 처분기준인 노인장기요양보험법 시행규칙 [별표 2]의 기준에도 적합하다고 할 것이어서 이 사건 처분으로 인하여 청구인이 입게 될 불이익을 고려하더라도 이 사건 처분으로 달성할 공익목적이 우선하기에 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용한 것으로 볼 수 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.