노인장기요양보험법위반 업무정지처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○구 ○○대로 ○○○, ○○○-○호 소재, 장기요양기관인 ‘○○○○○요양센터’(이하 ‘이 사건 시설’이라 한다)를 운영하는 자이다. 국민건강보험공단 ○○지역본부(이하 ‘공단’이라 한다)와 피청구인은 2018. 1. 29.~2. 2. 동안 이 사건 시설에 대한 현지조사를 실시하여 노인장기요양보험법 위반 사실을 적발하였다. 피청구인은 2018. 4. 25. 공단으로부터 위 위반사실에 대한 세부내용[청구인이 조사대상기간(2014. 12.경~2017. 11.경) 동안 장기요양급여비용 중 15,158,260원을 부당 청구ㆍ지급받은 사실과 본인일부부담금을 면제ㆍ감경한 사실]을 확인하고, 청구인에게 2018. 5. 8. 처분 사전통지를 거쳐 2018. 7. 24. 「노인장기요양보험법」 제37조 제1항 제4호에 의거한 업무정지 30일(2018. 9. 1. ~9. 30.) 처분 및 같은 항 제3호의2에 의거한 업무정지 1개월(2018. 10. 1.~10. 31.) 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 환수처분의 원인이 된 사실관계에 대한 이의 가) 가정방문급여원칙 위반의 사실관계에 대하여 수급자 ○○○의 가정방문급여 원칙 위반에 따른 일괄적인 환수예정통보에 대하여 공단이 다루지 않은 사실관계가 있다. 수급자 ○○○는 배우자 및 자녀와 함께 생활하고 있었으나 가족과의 관계가 매우 좋지 않아 제3자가 봐도 안쓰러울 정도로 가족에게서 소외받는 생활을 하고 있었다. 수급자 ○○○의 배우자와 자녀는 요양보호사가 집안에서 수급자 가사 도움 등의 서비스를 하는 것을 원치 않았다. 수급자 ○○○는 거동이 불편하여 이 사건 기관과 요양보호사에게 신체활동 지원(이동 및 보행 도움, 산책 등)을 받았으며, 이는 본인의 환경 및 가족의 요구에 따른 것이었다. 그러던 중 수급자 ○○○는 2016. 9. 23. 협의이혼을 하였고, 이혼 후 2017. 5. 24. 한국토지주택공사에서 제공하는 임대주택을 계약하여 2017. 7. 21.에 입주하였다. 2017. 4. 17.에는 청구인이, 2017. 5. 24.에는 청구인과 요양보호사가 수급자 ○○○와 함께 한국토지주택공사 경기지역본부에 동행하는 등 이러한 과정에서 청구인과 요양보호사가 도움을 주었다. 이때도 청구인은 당장 임대주택 입주 자금이 없어 힘들어하였으나 가족들은 도움을 주지 않아서 청구인이 어쩔 수 없이 사비로 1,534,000원을 수급자 ○○○에게 빌려주기도 하였다. 수급자 ○○○의 임대주택 입주 후, 요양보호사 ○○○는 재가방문서비스는 물론 수급자 ○○○의 정서지원과 이동 도움, 병원 및 관공서 동행, 산책 도움 등을 제공했고, 생활집기 및 가재도구를 사적으로 지원하였다. 요양보호사 ○○○는 2017. 7. 21.~8. 17.의 기간 동안 수급자 ○○○에게 방문당 120분 혹은 180분 이상의 방문요양서비스를 제공하였다. 이렇듯 청구인과 요양보호사는 수급자가 처한 개별 상황에 따라 급여제공선택권을 존중하고 수급자의 자립 지원을 위해 최선을 다해 노력하였다. 나) 서비스 일수 및 횟수를 늘려서 청구하였다는 사실관계에 대하여 요양보호사 ○○○이 2015. 2. 15. 수급자 ○○○에게 서비스를 제공하지 않았다는 공단의 주장은 사실과 다르다. 위 날짜에 요양보호사 ○○○은 반월교회 1부 예배(오전 7시~8시)를 마친 후 오전 8:30~11:30에 걸쳐 수급자 ○○○에게 서비스를 제공하였다. 공단에서는 이에 대한 현지조사를 하였으며, 공단의 채증에 의한 유선문답에서 요양보호사 ○○○이 위 날짜에 서비스를 제공하지 않았다고 말했다고 주장하였다. 그러나 공단의 위 문서 채증 당시 요양보호사 ○○○는 그 날짜 당시의 기억을 명확하게 하지 못하고 있는 상태였다. 요양보호사 ○○○가 수급자 ○○○에게 매일 서비스를 제공하는 것은 아니기에 서비스를 제공하지 않는 날짜의 착오를 일으킨 것이다. 이 사건 조사는 2018. 1.경에 이루어진 것이다. 3년 전의 일에 대하여 갑자기 조사를 한다면 구체적인 날짜의 행위에 대하여 바로 기억하지 못하는 것은 당연하다. 요양보호사 ○○○는 공단의 채증 당시에는 서비스를 제공하지 않았다고 답하였으나 이후 기억을 되살린 결과 그 날짜에 아침 예배에 참석하였으며 이후 서비스를 제공한 것이 맞다고 기억해 냈으며 그 에 대한 입증자료로 당시 주보도 소지하고 있다. 2) 공단 환수처분의 위법 부당성 가) 가정방문급여 원칙 위반 처분은 부당하다. (1) 2017. 7. 21.~8. 17.까지의 환수처분은 부당하다. 공단은 청구인이 재가방문급여 원칙을 위반하였다고 주장하나, 수급자 ○○○가 임대주택에 입주한 2017. 7. 21.~8. 17. 기간 동안 요양보호사 ○○○의 재가방문 서비스가 실질적으로 가정에서 이루어졌으므로 이 기간 동안의 급여 환수는 부당하다. 노인장기요양보험법은 이 사건 장기요양급여 고시보다 상위법으로, 청구인은 상위법의 원칙에 따라 「노인장기요양보험법」 제3조 및 제12조에 의거, 노인 등의 심신상태와 생활환경, 노인 등의 욕구와 선택을 종합적으로 고려하여 필요한 범위 내에서 이를 적절하게 제공하였던 것이므로 이 사건 시행규칙에 의한 일괄 환수처분은 부당하다. (2) 요양보호사 ○○○는 수급자 ○○○에게 방문당 최소 1일 60분 이상 120분의 방문요양서비스를 제공하였다. 공단은 2017. 7. 21.~8. 17. 기간 동안 실제로는 1회 방문 및 최대 60분의 서비스만이 제공되었다고 주장하나, 이는 사실과 다르다. 요양보호사 ○○○가 최대 60분 간 서비스를 제공하였다고 진술한 것은 이 사건에 대한 공단의 현지조사요원의 진술 종용에 의하여 이루어진 것이다. 요양보호사 ○○○는 2016. 8. 1.~2017. 8. 17.까지 수급자의 신체활동 지원, 가사 및 일상활동 지원, 정서지원 서비스를 제공하였고, 2017. 7. 1.~7. 20.의 기간에는 가정방문 서비스를 제공하였으며 방문 시 서비스 시간은 적어도 60분, 최대 120분 혹은 180분이 될 수 있도록 최선을 다해 노력하였다. 당시 현지조사요원은 180분 케어시간 중 하루 60분을 인정하고 병원에 동행한 날은 모두 서비스를 제공한 것으로 인정해 주겠다고 하였으나 이러한 내용은 이 사건 처분에 반영되지 않았다. 요양보호사 ○○○는 현지조사요원의 말을 적어도 하루 60분 이상은 서비스를 제공한 것으로 인정해 주겠다는 의미로 이해하고 진술 종용에 응하였을 뿐, 이는 절대 최대 서비스 제공 시간이 60분이라는 의미로 동의한 것이 아니다. 청구인은 2016. 8. 1.~2017. 8. 17.의 기간 동안 장기요양급여 제공기준의 일반원칙에 의거하여 수급자의 개별적 가정상황에 따라 수급자 개인의 서비스 내용에 대한 선택권을 존중하고 자립생활을 할 수 있도록 지원하였고, 수급자의 심신 상태에 따라 적정한 급여를 제공하였다. 수급자 ○○○은 가정에서 생활하고 있었고, 본인의 가정환경과 상황에 따라 서비스 내용을 선택한 것이며, 개별적인 재가 서비스로 본인이 만족하였다면 이는 적정한 재가 서비스가 제공된 것이라고 보아야 할 것이다. 나) 가정방문급여원칙 위반하여 요양보호사와 서비스 일수 및 횟수를 늘려서 청구하였다는 것에 대하여 청구인이 제출한 요양보호사 ○○○의 사실확인서를 인용하여야 한다. 공단은 대법원 판결(2001두2560, 2002. 12. 27. 선고)을 근거로 제시하며, 행정청이 현지조사를 실시하는 과정에서 받은 확인서에 특별한 사정이 없는 한 그 증거가치를 쉽게 부인할 수 없다며 공단이 채증한 확인서가 청구인이 제출한 사실확인서들보다 증거가치가 우월하다고 주장한다. 그러나 위 판례는 공단이 채증한 확인서 등에 증거가치가 있다는 뜻일 뿐 공단이 채증한 증거와 청구인이 제출한 문서 증가 간의 증명력의 순위를 결정한다는 뜻은 아니다. 확인서는 진술인의 진술을 적은 문서로, 이는 진술서나 진술조서의 용도로 사용하는 것이다. 진술조서의 증거 능력에 대해 대법원 판례(2004. 12. 16. 선고 2002도537 전원합의체 판결 등 참조) “진술에 대한 문서는 검사에 의해 기재된 것이어야 하고 법원의 공판기일에 원진술자의 진술에 의하여 진정이 성립한 것”에 한하여 증거로 할 수 있는 것이다. 따라서 공단이 언급하고 있는 대법원 판결(2001두2560, 2002. 12. 27. 선고)에서 언급한 “행정관청이 채증한 문서의 증거가치”라는 것은 “진정성립에 의한 증거”와는 다른 개념인 것이며, 행정관청이 채증하였다고 하여 “진정성립에 의한 증거”로의 지위를 부여할 수는 없는 것이다. 이러한 지위를 부여받지 못하는 문서라는 점에서는 사법경찰 등이 작성한 피의자 심문조서나 진술조사 역시 마찬가지이며, 사법경찰관의 수사에 이르지 못하고 행정조사에 불과할 뿐인 공단의 조사행위에 의한 채증문서 역시 “진정성립에 의한 증거”의 지위는 갖지 못한 것으로 보아야 한다. 단지 형사소송 절차에서는 “진정성립에 의한 증거” 외에 정황에 대한 증명을 위한 다양한 문서(일반적인 진술서나 사실확인서 등도 포함)를 법관의 자유심증 재량에 따라 다룰 수 있을 뿐인데 이러한 문서들은 “진정성립에 의한 증거”보다 하위의 지위에 있는 것이다. 민사소송에서는 “민사소송에서 문서는 진정한 것이라야 증거능력이 있는 것이므로, 사실심법원으로서는 서증을 증거로 쓰는 경우에는 그 서증이 어떻게 하여 진정한 것인지를 밝혀 주는 것이 옳다고 할 것이나 그 문서의 진정성립이 당사자 간에 다툼이 없거나 공문서로서 진정성립이 추정되는 경우 또는 당해 사건의 쟁점이 되지 아니한 사실을 인정하는 경우에는 그 형식적 증거력에 관한 설시를 생략하였다고 하여 위법하다고는 할 수는 없으나 상대방이 그 문서의 진정성립을 적극적으로 다투거나 그 서증의 진정성립에 석연치 않은 점이 있을 때, 그 서증의 진정성립 여부가 쟁점이 된 때, 또는 그 서증이 당해 사건의 쟁점이 되는 주요 사실을 인정하는 자료로 쓰여질 때에는 그 문서가 어떠한 이유로 증거능력이 있는 것인지 설시하여야 할 것이고, 사문서의 경우 그것이 어떠한 증거에 의하여 진정성립이 인정된 것인지 명백히 알 수 없는 때에도 그 근거를 분명히 밝혀서 설시하여야 할 것이며, 그렇지 아니하면 이유의 불비가 될 수 있을 것”(대법원 1993. 5. 11. 선고 92다50973 판결)이라고 판단하고 있는 것이 현행 법령 및 판례의 태도이다. 이에 비추어 봐도 이 사건의 경우 공단의 채증문서와 청구인이 제출한 문서 간에 당사자의 다툼이 존재하는 이상 이에 대한 증명력의 순위를 공단의 임의대로 정할 법정사유는 존재하지 않는다. 따라서 공단이 채증한 확인서와 청구인이 제출한 사실확인서 간에 공단의 확인서를 우선하는 공단의 주장은 기각되어야 하는 것이고, 순위에 다름이 없다면 진술을 하는 당사자들이 최종적으로 주장하는 바에 따라 증명력을 우선하여 판단하여야 할 것이다. 따라서 청구인이 제출하는 사실확인서들과 소명자료들을 판단의 근거로 채택하여 주기 바란다. 다) 공단은 행정조사기본법을 위반하였다. 「노인복지법」 제39조의11 제4항에서 조사 또는 질문의 절차ㆍ방법 등에 관하여행정조사기본법을 따르도록 규정한 것은 행정의 공정성을 높이고 조사대상자의 권익을 보호함을 목적으로 하고 있다. 아울러 현지조사를 할 때는 행정조사기본법에서 규정하고 있는 것처럼 현지조사지침에서 정하지 않은 조사유형ㆍ내용ㆍ절차 등을 조사하지 않아야 하며, 조사 개시 7일전까지 현지조사 사전통지서를 발송하여야 하는 것이 원칙이다. 또한 「행정조사기본법」 제24조 및 같은 법 시행령 제12조 제5항에 따라 조사 결과에 따라 행정처분을 하고자 하는 경우에는 처분하고자 하는 내용 및 법적 근거를 구체적으로 기술하여 통보하도록 되어있는바, 공단은 이 사건 요양보호사 ○○○과 ○○○을 대상으로 조사대상 날짜와 기간, 서비스 제공시간을 규칙에 맞게 했는지에 대한 조사임 등을 명시한 현지조사 사전통지서를 청구인이나 위 요양보호사에게 발송하였어야 함에도 이를 이행하지 않았다. 행정조사는 법령 등의 위반에 대한 처벌보다 법령 등을 준수하도록 유도하는 데에 중점을 두어야 함에도, 공단은 적법한 현지조사 사전통지서를 발송하지 않은 채 주관적인 증거인 과거 개인의 기억에 의존하여 작성한 진술만을 근거로 하여 처벌을 위한 조사를 하였다고 할 수 있다. 따라서 행정조사기본법을 위반한 이 사건 처분은 위법한 행위로 무효이다. 라) 국민건강보험공단 안산지사의 기획현지확인심사가 있었음에도 공단(경인지역본부) 측이 중복하여 이 사건 조사를 한 것은 부당하다. 이 사건 현지조사에 앞서 2017. 8. 16.~8. 18. 동안 국민건강보험공단 안산지사에서 기획현지확인심사가 있었는데 그 당시 모니터링 및 현지확인심사 내용을 행정절차에 따라 환수하지 않았다가 그 후 공단(경인지역본부)이 다시 불시 현지조사를 실시하여 확인한 것으로 조사기간을 3년으로 늘려 조사한 것은 부당한 일이다. 실제 모니터링 및 확실한 근거를 통한 환수가 아닌 전체적인 일괄 환수는 부당하다. 즉, 현지확인심사 결과를 토대로 조사기간을 늘려 확실한 근거도 없이 시행한 일괄 환수는 부당하며 현지확인심사 시 실제 모니터링 진행 결과에 따라 확인된 내용만 환수하여야 할 것이다. 마) 정상적인 절차 준수의 어려움 공단의 이 사건 적발 건들에 대하여 공단은 청구인에게 제대로 된 지도관리나 관련 교육의 기회를 제공한 바 없다. 이 사건과 같이 오직 환수처분을 위한 조사가 진행되는 것은 가혹한 것이며 이를 기반으로 한 행정처분 역시 그러하다. 노인요양기관의 업무는 몸이 불편한 노인들을 위한 것이기에 과중한 육체 노동을 요구하기도 한다. 그럼에도 청구인과 종사자들은 최선을 다해 과중한 업무와 경제적 부담에도 불구하고 업무에 매진해 왔다. 따라서 이 사건의 경우 청구인의 과중한 업무와 경제적 부담, 교육기회의 부재 상태는 사회통념상 청구인에게 “정상적인 절차”를 준수하게 할 작위의무를 기대하기 어려운 것(대법원 2012. 12. 27. 선고 2011두30182 판례 참조)이며, 행정법규의 의무 이행에 대해서도 이를 기대하기 어려운 상태(대법원 2012두24371 판례 참조)라고 보아야 할 것이고, 따라서 청구인에게 행정법규 위반의 책임을 묻기 어렵다고 보아야 할 것이므로 이러한 점을 감안하여 이 사건 처분을 제고하여 주기 바란다. 3) 선처의 호소 가) 가혹한 이 사건 처분 청구인과 이 사건 시설 임직원들은 밤낮없이 일하며 과로에 시달리고 있지만 어르신들을 편안히 모시는 데에 추호의 흐트러짐이 없게 하려고 애를 써 왔다. 이 사건으로 시설에서 감당하여야 할 요양급여 환수 처분은 이같이 시설을 어렵게 운영하는 청구인에게 경제적 파산을 일으키게 하는 과중한 것이다. 여기에 행정처분으로 업무정지까지 하게 된다면 실질적으로 너무나 감당하기 어렵다. 요양기관 운영을 위해 큰 재정부담을 지고 있는 청구인을 차치하더라도 지금도 어르신들 중에는 거동이 불편한 분들이 많은 상황에서 이 사건 처분은 시설의 직원들 및 수급자들, 보호자들 모두에게 회복하게 어려운 피해가 발생할 것이 우려되는 바이다. 업무정지 처분으로 인한 공익과 수급권자 등의 피해 등을 비교하여 후자가 더 크다고 판단한 관련 판례(고등법원 2015. 1. 15. 선고 2014 판례, 고등법원 2015. 5. 14. 선고 2015 판례 참조)에 비추어 볼 때 이 사건 처분은 비례의 원칙을 위반하여 재량권을 남용한 행정처분이다. 청구인은 현재 25명의 수급자를 보호하고 있다. 이들은 새로운 환경에 적응하기 어려우며, 보호자들 역시 이 사건 시설 인근에 거주하고 있기 때문에 다른 먼 시설에 가는 것에 고통을 호소하고 있다. 직원과 수급자들의 피해를 고려하여 이 사건 처분을 감경하여 주시기 바란다. 나) 이 사건 처분의 감경 근거 전라남도행정심판위원회에서는 노인장기요양보험법 위반 78일 영업정지 사건에 대하여 경제적인 어려움 등으로 인하여 특별한 사정 및 영업정지 기간 중 수급자들이 서비스를 이용할 수 없는 점, 전원저치가 어려운 점, 해당 사건 이전에 동종 처분은 전력이 없는 점 등을 고려하여 처분을 감경한 사례(전라남도행정심판위원회 2015-122, 123 사건)가 있다. 따라서 공단의 환수처분의 위법성 여부와 별도로 이 사건 처분을 취소하여 주시기 바란다. 이 사건 처분의 근거는 「노인장기요양보험법」 제37조로, 업무정지 기간에 대해 “명할 수 있다”라고 규정하여 업무정지 처분이 행정청(이 사건의 경우, 피청구인)의 재량행위임을 밝히고 있다. 피청구인이 위 법 시행규칙 제23조와 제29조을 처분의 다른 근거로 삼고 있으나, “노인장기요양보험법 시행규칙은 침익적 행정행위에 대하여 행정청 내부에서 마련한 일종의 처분기준에 불과할 뿐 법원이나 국민에 대하여 대외적 구속력을 갖는 법규에 해당한다고 보기 어렵다”(서울행정법원 2013구합4811 판결 참고)고 한 것이 법원의 태도라는 점을 고려하기 바란다. 다) 선처의 호소 청구인과 이 사건 시설 종사자들은 노인들에 대한 질높은 관리와 최상의 서비스 제공을 위해 최선을 다하여 왔다고 자부할 수 있다. 그러나 공단에서는 사전 시정명령이나 지도도 없이 시설에 대한 종합적 상황을 고려하지 않고 처분을 위한 조사만을 행하여 환수처분을 하였고 피청구인은 이를 근거로 이 사건 처분을 하였다. 이는 청구인에게 너무나 억울한 일이다. 특히 수급자에 대한 서비스가 충분히 이루어졌음에도 수급자를 위한 업무를 하지 않은 것으로 판단하는 것은 정당한 사유 없이 비합리적으로 기준을 정하여 이를 규정한 것으로, 이는 재량권을 남용한 처분이라 할 것이다. 이 사건 처분은 시설을 어렵게 운영하는 청구인을 경제적 파산에 이르게 하는 가중한 처분이다. 청구인은 지역사회의 불편한 어르신들을 위한 보람있는 일을 하기 위해 이 사건 시설을 시작하였으나 이렇게 억울한 처분을 당하는 것은 납득할 수 없다. 청구인의 경제적 파탄으로 이 사건 시설이 문을 닫게 된다면 시설의 어르신들에게 타 기관으로의 전원 등 어려움을 안겨주는 일이며, 이는 장기요양보험의 본질에 맞지 않는 일일 것이다. 4) 결어 청구인과 이 사건 직원들은 과중한 업무에도 어르신들을 편안히 모시기 위해 최선을 다하였으나, 사전 시정명령이나 지도, 종합적 상황에 대한 고려 없이 이 사건 처분을 당하여 너무나 억울하다. 부디 청구인의 사정을 감안하여 이 사건 처분을 취소 또는 감경하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) ‘가정방문급여원칙 위반’, ‘서비스 일수, 횟수를 늘려서 청구’의 사실관계에 이의가 있으며, 이에 따른 업무정지 처분은 부당하다는 주장에 대하여 가) 가정방문급여원칙 위반(수급자 ○○○) (1) 「장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시」(보건복지부고시 제2016-121호(2016.7.1.), 이하 ‘장기요양급여 고시’라 한다) 제3장 제1절 제15조에 의하면, 가정방문급여는 수급자의 가정(가정집 등 수급자의 사적인 공간)에서 제공하는 것을 원칙으로 하며, 같은 고시 제16조 제1항에서 가정방문급여의 급여제공 시간은 요양보호사가 수급자의 가정에 도착했을 때부터 필요한 서비스를 제공하기 위한 준비, 서비스의 제공 및 마무리에 소요된 총 시간을 말한다고 명시하고 있다. 이와 관련하여 청구인은 수급자 ○○○가 가정에서 방문요양서비스를 받을 수 없는 개인 사정이 있었으나, 수발 도움이 필요하여 요양보호사에게 가정 외에서 서비스를 받았고, 상위법 원칙에 따라 「노인장기요양보험법」과 같은 법 시행규칙을 근거로 장기요양급여의 종류 및 내용에 대한 수급자의 선택권을 존중하여 적정한 서비스를 제공한 것이므로 환수처분이 적법하지 않다고 주장한다. 청구인의 주장과 같이 상위법 우선의 원칙에 따라 하위법은 상위법의 효력에서 벗어날 수 없고, 일반적으로 상위법의 세부적인 내용은 하위법에서 구체적으로 정하고 있으며, 만약 상위법과 하위법이 상충한다면 관련 법령에 대한 적용은 상위법을 따라야 할 것이다. 그러나 하위법인 장기요양급여 고시는 상위법인 「노인장기요양보험법」 및 같은 법 시행규칙(상위법)의 위임에 따라 그 위임 한계를 벗어나지 않는 범위에서 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있고, 이는 상위 법령의 내용과 결합하여 대외적으로 구속력 있는 법규명령으로서의 효력을 가진다고 볼 것이기에, 위 고시 등의 규정은 상위법과 상충하는 내용이라 볼 수 없고, 오히려 상위법의 실제 적용에 대하여 구체적으로 정하고 있는 사항이라 봐야 할 것이다. 따라서 상위법 우선원칙에 따라 서비스를 제공한 것이기에 수급자 ○○○의 급여비용에 대한 환수는 적법하지 않다는 신청인의 주장은 관령 법령을 자의적으로 해석한 사항으로 이유 없다. (2) 요양보호사 ○○○는 수급자 ○○○에게 2016. 8월경부터 2017. 7. 20.까지 가정에서 서비스를 제공하지 않았으며, 2017. 7. 21.부터 2017. 8. 17.까지 1회 방문 시 실제로는 60분 서비스를 제공하였으나 급여제공기록지에는 서비스 시간을 늘려서 허위작성하고 급여비용을 청구하였다. (3) 요양보호사 ○○○ 및 수급자 ○○○는 사실확인서를 통해, 2016. 7월경에는 방문하여 서비스를 제공하였으나 수급자 ○○○의 배우자가 가정방문 서비스를 싫어하여 2016. 8.경부터 2017. 7.경까지는 공원 등에서 만나 정서적인 서비스를 제공하였고 2017. 7. 21. ○○○가 혼자 살게 된 이후 가정방문을 하였으며, 1회 방문시 30분~1시간의 서비스를 제공하였다는 내용을 일관적으로 자필 작성하였다. 이와 관련하여 청구인은 요양보호사 ○○○가 최대 60분의 서비스를 제공하였다고 현지조사 때 진술한 부분은 현지조사원의 진술 종용에 의하여 이루어진 것이며, 사실확인서 및 병원진료비계산서를 근거로 2017. 7. 21.부터 2017. 8. 17.까지 요양보호사 ○○○가 방문 시마다 각 60분을 초과하여 최대 120분 혹은 180분 이상의 방문 요양서비스를 제공하였다고 주장하고 있으나 이는 근거가 없다. 현지조사 당시 채증한 사실확인서에서 방문서비스는 30분~1시간이었다는 사실이 구체적이고 일관된 진술로 확인되었고, 확인서를 작성함에 있어 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었거나 혹은 그 내용의 미비 등으로 인하여 구체적인 사실에 대한 입증자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 확인서의 증거가치는 쉽게 부인할 수 없다 할 것이다(대법원 2002.12.6.선고 2001두2560 판결 참조). 청구인 측에서 일괄적으로 준비하여 요양보호사 ○○○의 서명만을 받은 사실확인서는 내용상으로도 120분 혹은 180분의 시간동안 서비스를 제공하였다는 것을 증명할 수 없으며, 현지조사 당시 채증한 자료들과 비교하여 신뢰성이 높다할 수 없을 것이므로, 청구인의 주장은 받아들일 수 없다. 나) 서비스 일수, 횟수를 늘려서 청구(요양보호사 ○○○) 요양보호사 ○○○은 수급자 ○○○에게 2015. 2. 15.에 실제로 서비스를 제공하지 않았음에도 급여제공기록지를 허위로 작성하고 급여비용을 청구하였다. 이와 관련하여 청구인은 현지조사 당시 요양보호사 ○○○이 해당일에 서비스를 제공한 것을 기억하지 못해 날짜의 착오가 있었던 것이고, 사실확인서와 교회주보를 근거로 요양보호사 ○○○이 해당일 1부 예배를 마치고 8:30~ 11:30까지 방문요양서비스를 제공하였기 때문에 국민건강보험공단의 환수처분은 부당하다고 주장한다. 그러나 현지조사 당시 방문 및 유선문답서에 따르면 ○○○의 자녀 ○○○은 일요일에 서비스 제공받은 적이 없다고 진술하였고, 요양보호사 ○○○은 모든 일요일은 서비스 제공한 적이 없다는 진술을 하였다. 행정관청이 현지조사를 실시하는 과정에서 조사 상대방으로부터 구체적인 위반사실에 대하여 이를 자인하는 내용의 확인서를 받았다면, 그 확인서가 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었거나 혹은 그 내용의 미비 등으로 인하여 구체적인 사실에 대한 입증자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 확인서의 증거가치는 쉽게 부인할 수 없다 할 것이다(대법원 2002.12.6.선고 2001두2560 판결 참조). 따라서 청구인 측에서 일괄적으로 준비하여 요양보호사 ○○○의 서명만을 받은 사실확인서는 현지조사 당시 채증한 자료들과 비교하여 신뢰성이 높다 할 수 없으며, 청구인이 제출한 교회주보는 요양보호사 ○○○이 1부 예배를 마친 후 서비스를 제공하였다는 사실을 입증할 수 없으므로 청구인의 주장은 받아들일 수 없다. 2) 행정조사기본법 위반이라는 주장에 대하여 가) 조사 개시 7일전까지 사전통지서를 발송해야 하나 그러지 아니한 것은 부당한 처분이라는 주장에 대하여, 「행정조사기본법」제17조에는 조사의 사전통지에 있어 조사 개시 7일 전까지 조사대상자에게 서면으로 통지하여야 하나, 다만 행정조사를 실시하기 전 관련사항을 미리 통지하는 때 증거인멸 등으로 행정조사 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우 행정조사 개시와 동시에 출석요구서 등을 조사대상자에게 제시할 수 있다고 적시되어 있는바 이 사건 조사가 청구인의 주장대로 조사 원칙을 위반한 행정조사라 할 수 없다. 나) 조사결과에 대하여 세부사항을 통보하지 않았다는 주장에 대하여, 청구인은 현지조사 당시 가정방문 급여원칙 위반, 서비스일수·횟수를 늘려서 청구, 서비스 시간을 늘려서 청구, 배상책임보험 미가입기간 감산없이 청구, 본인부담금 면제·감경의 위반사유가 기재된 최종 확인서에 자필 서명하였다. 「행정절차법」제27조, 제27조의2에 의하면 처분 전 당사자에게 의견을 제출할 기회를 주어야 하고, 당사자들이 제출한 의견이 상당한 이유가 있다고 인정되는 경우 이를 반영하여야 한다고 규정하고 있다. 국민건강보험공단에서는 청구인에게 환수처분하기 앞서 2018. 3. 5. 환수 예정 통보서를 발송하였고, 이후 행정처분에 이르기까지 청구인은 의견 제출을 하여 국민건강보험공단으로부터 환수처분의 원인 및 근거, 처분의 내용 및 불복 절차 등을 통지하는 답변을 얻었으며, 이의신청을 하여 의견제출의 기회와 행정구제절차를 진행한 것으로 보아 조사결과에 대한 세부사항을 청구인에게 통보하지 않았으므로 행정조사기본법을 위반하였다는 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다. 3) 국민건강보험공단 안산지사의 정기(기획)조사가 있었음에도 공단(경인지역본부)측이 중복하여 이 사건 조사를 한 것은 부당하다는 주장에 대하여, “국민건강보험공단 현지조사 의뢰 세부기준 및 절차”의 ‘현지조사 의뢰 기준 및 절차’에서는 현지확인심사 결과 부당청구 사실이 확인된 월평균 부당금액과 부당청구액의 비율이 「노인장기요양보험법 시행규칙」 별표2 제2호 다목에 따른 업무정지에 해당하는 장기요양기관은 현지조사의뢰 대상으로 선정됨이 명시되어 있다. 이 사건 현지조사는 2017. 8. 16.~8. 18. 국민건강보험공단 안산지사에서 실시한 현지확인심사 결과 확인된 월 평균 부당금액 및 부당청구액의 비율이 업무정지에 해당하여 지자체 주관의 현지조사로 의뢰된 것이다. 또한, 현지조사 대상기간은 「장기요양기관 현지조사 및 행정처분 지침」(보건복지부(2018. 1.))에 근거한 것으로, 조사시점을 기준으로 최근 지급된 3개월의 장기요양급여 제공분을 포함하여 최대 36개월 범위 내에서 대상기간을 선정 가능하므로, 2014. 12.부터 2017. 11.까지의 36개월 간을 조사대상기간으로 선정한 것이다. 따라서 현지확인심사 결과에 따라 환수처분하지 않고 조사기간을 3년으로 늘려 현지조사를 실시한 후 일괄 환수한 것은 부당하다는 청구인의 주장은 이유 없다. 4) 제대로 된 지도 관리나 관련 교육의 기회를 제공하지 않은 채 행정처분하는 것은 부당하다는 주장에 대하여, 장기요양기관은 「노인장기요양보험법」 제35조 제2항에 따라 장기요양급여의 제공 기준·절차 및 방법 등에 따라 장기요양급여를 제공하여야 하며, 위 조항에 따라 법령에 의하여 면제받거나 감경받는 금액 외에 영리를 목적으로 수급자가 부담하는 재가 및 시설 급여비용을 면제하거나 감경하는 행위를 하여서는 아니 되는 의무가 있다. 행정처분의 대상이 되는 위법행위는 고의에 한정하지 않고 과실에 의한 위법행위도 당연히 행정처분의 대상이 되며, 노인장기요양보험법 및 관련법령에는 이를 면제하거나 감경하는 조항을 가지고 있지 않으므로 청구인에게 위반의 책임을 묻기 어렵다는 주장은 받아들일 수 없다. 5) 결론 위에서 살펴본 바와 같이 청구인은 「노인장기요양보험법」 제37조를 위반한 사실이 명백하고, 피청구인은 같은 법 시행규칙 제29조 별표2에 따라 이 사건 처분을 한바, 청구인의 청구는 이유 없으므로 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【노인장기요양보험법】 제35조(장기요양기관의 의무 등) ② 장기요양기관은 제23조제3항에 따른 장기요양급여의 제공 기준·절차 및 방법 등에 따라 장기요양급여를 제공하여야 한다. ④ 장기요양기관의 장은 장기요양급여 제공에 관한 자료를 기록·관리하여야 하며, 장기요양기관의 장 및 그 종사자는 장기요양급여 제공에 관한 자료를 거짓으로 작성하여서는 아니 된다. ⑤ 장기요양기관은 제40조제1항 단서에 따라 면제받거나 같은 조 제3항에 따라 감경받는 금액 외에 영리를 목적으로 수급자가 부담하는 재가 및 시설 급여비용(이하 "본인일부부담금"이라 한다)을 면제하거나 감경하는 행위를 하여서는 아니 된다. 제37조(장기요양기관 지정의 취소 등) ① 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장은 장기요양기관이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 지정을 취소하거나 6개월의 범위에서 업무정지를 명할 수 있다. 다만, 제1호, 제2호의2 또는 제7호에 해당하는 경우에는 지정을 취소하여야 한다. 3의2. 제35조제5항을 위반하여 본인일부부담금을 면제하거나 감경하는 행위를 한 경우 4. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구한 경우 【노인장기요양보험법 시행규칙】 제29조(행정처분의 기준) 법 제37조제1항·제3항 및 제37조의5제1항에 따른 행정처분의 기준은 별표 2와 같다. 제32조(재가 및 시설 급여비용의 산정방법 및 항목) 법 제39조제3항에 따른 재가 및 시설 급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목은 다음 각 호와 같다. 이 경우 세부적인 산정기준은 보건복지부장관이 정하여 고시한다. 1. 재가급여 가. 방문요양 및 방문간호 : 방문당 제공시간을 기준으로 산정한다. [별표 2] 행정처분의 기준(제29조 관련) 1. 일반기준 나. 위반행위가 둘 이상인 경우에는 다음의 기준에 따라 처분한다. 3) 법 제37조제1항제4호 또는 같은 조 제3항제4호에 해당하는 경우를 포함한 둘 이상의 위반행위에 대한 처분기준이 동일한 업무정지인 경우에는 6개월을 넘지 않는 범위에서 법 제37조제1항제4호 또는 같은 조 제3항제4호에 해당하는 경우에 대한 처분기준을 우선 적용하여 처분하고, 6개월 중 나머지 기간의 범위에서 나머지 위반행위에 따른 업무정지기간을 합산하여 처분한다. 2. 개별기준 가. 장기요양기관에 대한 기준(법 제37조제1항제4호는 제외한다) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271321"></img> 다. 장기요양기관 또는 재가장기요양기관이 법 제37조제1항제4호 또는 같은 조 제3항제4호에 해당하는 경우의 기준 1) 1차 및 2차 위반 시의 기준: 다음 표에 따른 업무정지 (단위 : 일) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271319"></img> 【장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시】 [시행 2016. 7. 1.] [보건복지부고시 제2016-121호, 2016. 7. 1, 일부개정] 제15조(가정방문급여 일반원칙) ① 가정방문급여는 수급자의 가정(가정집 등 수급자의 사적인 공간)에서 제공하는 것을 원칙으로 한다. 다만, 수급자의 신체활동, 가사활동 또는 일상생활 지원과 직접적인 관련이 있는 병원동행, 식사준비를 위한 시장보기, 관공서 방문 등 특별한 사유가 있는 경우에는 가정이 아닌 곳에서도 급여를 제공할 수 있으나, 수급자의 여행(수련회, 나들이 등) 또는 취미활동에 동행하는 것은 그러하지 아니하다. 제16조(재가급여 제공시간 등) ① 가정방문급여의 급여제공 시간은 간호사(또는 치과위생사, 간호조무사)·요양보호사(이하 "장기요양요원" 이라 한다)가 수급자의 가정에 도착했을 때부터 필요한 서비스를 제공하기 위한 준비, 서비스의 제공 및 마무리에 소요된 총 시간을 말하며, 주·야간보호급여의 급여제공시간은 장기요양요원 등이 수급자의 가정에 도착했을 때부터 수급자를 가정에 모셔다 드린 시간까지로 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건의 행정심판청구서와 답변서, 공단의 “부당금액 및 행정처분(안) 세부내용 송부” 공문, 청구인 현지조사 확인서, 요양보호사 등의 사실확인서 등의 내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○구 ○○대로 ○○○, ○○○-○호 소재, 장기요양기관인 ‘○○○○○요양센터’를 운영하는 자이다. 나) 국민건강보험공단 경인지역본부와 피청구인은 2018. 1. 29.~2. 2. 동안 이 사건 시설에 대한 현지조사를 실시하여 노인장기요양보험법 위반 사실을 적발하였다. 피청구인은 2018. 4. 25. 공단으로부터 위 위반사실에 대한 세부내용을 통보받아 청구인이 조사대상기간(2014. 12.경~2017. 11.경) 동안 장기요양급여비용 중 15,158,260원을 부당 청구ㆍ지급받은 사실과 본인일부부담금을 면제ㆍ감경한 사실을 확인하였다. 청구인의 법 위반 세부내용은 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271317"></img> ○ 방문요양 (1) 가정방문 급여원칙 위반 (9,747,880원) - 요양급여사 ○○○가 수급자 ○○○에게 2016. 8.경~2017. 7.경 동안 방문요양서비스를 제공함에 있어 가정이 아닌 곳에서 제공한 후 가정내 방문서비스를 제공한 것처럼 급여제공기록지를 허위 작성하고 급여비용을 청구한 건 (2) 서비스 일수 및 횟수를 늘려서 청구 (1,003,840원) - 요양보호사 ○○○가 수급자 ○○○에게 2015. 2. 15. 실제 서비스를 제공하지 않았음에도 서비스를 제공한 것처럼 급여제공기록지를 허위 작성하고 급여비용을 청구한 건 등 5건 (3) 서비스 시간을 늘려서 청구 (4,254,780원) - 요양보호사 ○○○가 수급자 ○○○에게 2016. 3.경~2017. 2.경 등 동안 실제 제공한 서비스시간보다 시간을 늘려서 급여제공기록지에 작성하여 급여비용을 증량 청구한 건 등 3건 (4) 배상책임보험 미가입기간 감산 없이 청구 (149,720원) - 일부 요양보호사가 2015. 6~7.경 등에 배상책임보험에 미가입된 상태로 방문요양서비스를 제공한 후 급여비용을 감액산정하지 않고 청구한 건 ○ 방문목욕 (1) 배상책임보험 미가입기간 감산 없이 청구 (2,040원) - 요양보호사 ○○○가 2017. 5.경 배상책임보험 미가입 상태로 방문목욕 서비스 제공 후 급여비용을 감액산정하지 않고 청구한 건 ○ 기타 (1) 본인일부부담금 면제ㆍ감경 (행정처분) - 수급자 ○○○ 등 일부 수급자에게 본인부담금을 면제하거나 일부 금액을 감경하여 받은 건 다) 이에 피청구인은 2018. 5. 8. 처분 사전통지를 거쳐, 2018. 7. 24. 「노인장기요양보험법」 제37조 제1항 제4호에 의거한 업무정지 30일(2018. 9. 1.~9. 30.) 처분 및 같은 항 제3호의2에 의거한 업무정지 1개월(2018. 10. 1.~10. 31.) 처분을 하였다. 2) 「노인장기요양보험법」 제35조 제4항에 의하면, 장기요양기관의 장은 장기요양급여 제공에 관한 자료를 기록·관리하여야 하며, 장기요양기관의 장 및 그 종사자는 장기요양급여 제공에 관한 자료를 거짓으로 작성하여서는 아니 된다. 위 조 제5항에 의하면, 장기요양기관은 법 제40조제1항 단서에 따라 면제받거나 같은 조 제3항에 따라 감경받는 금액 외에 영리를 목적으로 수급자가 부담하는 재가 및 시설 급여비용(이하 "본인일부부담금"이라 한다)을 면제하거나 감경하는 행위를 하여서는 아니 된다. 위 법 제37조 제1항 제3의2호 및 제4호에 의하면, 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장은 장기요양기관이 법 제35조제5항을 위반하여 본인일부부담금을 면제하거나 감경하는 행위를 한 경우 혹은 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구한 경우에는 그 지정을 취소하거나 6개월의 범위에서 업무정지를 명할 수 있다. 같은 법 시행규칙 제29조 [별표2] 제2호 가목에 따라, 장기요양기관이 법 제37조 제1항 제3호의2에 해당하여 본인일부부담금을 면제하거나 감경하는 1행위를 한 경우 1차 위반의 행정처분기준은 업무정지 1개월이며, 법 제37조 제1항 제4호에 해당하여 거짓이나 그 밖의 부당한 방법으로 급여비용을 청구한 경우 월평균 부당금액이 40만원 이상 80만원 미만이며 부당청구액 비율이 2% 이상 3% 미만일 때의 행정처분 기준은 업무정지 30일이다. 위 별표 제1호 나목 3)에 의하면, 법 제37조 제1항 제4호에 해당하는 경우를 포함한 둘 이상의 위반행위에 대한 처분기준이 동일한 업무정지인 경우에는 6개월을 넘지 않는 범위에서 법 제37조 제1항 제4호 또는 같은 조 제3항 제4호에 해당하는 경우에 대한 처분기준을 우선 적용하여 처분하고, 6개월 중 나머지 기간의 범위에서 나머지 위반행위에 따른 업무정지기간을 합산하여 처분한다. 3) 청구인은 이 사건 심판청구서에서 수급자인 ○○○의 가정방문급여 원칙에 따른 일괄적인 환수예정통보에 대한 부당성, 수급자 ○○○의 경우 요양보호사 진술의 신빙성 의심, 현지조사에 대한 행정조사기본법 위반, 국민보험공단의 중복조사 등을 이유로 피청구인은 사실관계를 오인한 위법이 있으므로 이 사건 처분은 부당하다고 주장한다. 살피건대, 장기요양기관은 「노인장기요양보험법」 제35조 제2항에 따라 장기요양급여의 제공기준·절차 및 방법 등에 의거 장기요양급여를 제공하고, 같은 법 제38조 및 시행규칙 제30조에 따른 장기요양급여비용을 청구할 때에는 노인장기요양급여의 제공기준·절차·방법·범위 등 관련법령 및 산정기준을 철저히 준수하여야 하며, 같은 법 시행규칙 제18조 및 「장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시」에 따라 실제 제공된 서비스를 급여제공기록지에 기록하고 그 내용을 근거로 정확히 청구하여야 한다. 이를 위반시 「노인장기요양보험법」 제37조 및 같은 법 시행규칙 제29조에 근거하여 행정처분하도록 규정하고 있다. 피청구인의 현지조사 결과 청구인의 자필 서명한 최종확인서 등에 의거 작성한 「장기요양기관 부당청구액 및 행정처분(안)」에 의하면, 이 사건 요양기관의 경우 ① 수급자의 가정이 아닌 공간에서의 서비스로 가정방문 급여원칙을 위반한 사실, ② 서비스를 제공하지 아니하고도 제공한 것처럼 서비스 일수·횟수를 늘려서 청구한 사실, ③ 일정보다 적게 서비스하고 기간을 늘려 비용을 청구한 사실, ④ 가정방문 급여를 제공하는 장기요양기관의 경우 전문인 배상보험 미가입 종사자가 제공한 급여에 대하여는 해당일 급여비용의 90%를 산정하여야 하나 일정기간 전문인 배상책임보험에 가입하지 않았음에도 급여비용을 감산 없이 청구하고 지급받은 사실, ⑤ 본인부담금 면제·감경 처분한 사실 등을 확인할 수 있고, 피청구인이 위 위반사항에 대한 부담금액 및 행정처분 산출내역에 대하여 청구인에게 사전 소명기회를 부여한 사실 등을 종합적으로 검토해 볼 때 청구인의 이 사건 시설에서 장기요양급여 부당청구 및 본인부담금 부당징수 사실은 명백하게 인정된다 할 것이므로 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분에 위법ㆍ부당함은 없다 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 주문과 같이 재결한다.