노인장기요양보험법 위반 업무정지처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○읍 ○○로 ○○-○ 소재에서 ‘○○○○요양원’(이하 ‘이 사건 요양원’이라 한다)을 운영하고 있는 자로, 이 사건 요양원에 입소한 ○○○ 어르신에 대한 학대행위가 있었다는 민원이 2014. 12. 30. 피청구인에게 접수되었고, 피청구인은 이 사건 요양원에 대하여 2015. 1. 6. 경기북부노인보호전문기관(이하 ‘노인보호전문기관’이라 한다) 등과 현장조사를 실시한 후 청구인이 「노인복지법」 제39조의9 및 「노인장기요양보험법」(이하 ‘노인요양법’이라 한다) 제37조제1항제6호 위반을 이유로 노인요양법 시행규칙 제29조에 따라 장기요양기관 업무정지 3개월(2015. 7. 15. ~ 10. 12.) 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 요양원의 원장으로 재직 중인 ○○○와 간호조무사인 ○○○에 대한 사법경찰관이 작성한 범죄사실에 의하면 2014. 11. 29.부터 같은 해 12. 19.까지 이 사건 요양원에 입소한 ○○○(만 ○○세, ○)은 알츠하이머병에서 치매, 혈관성 치매, 우울병 에피소드, 만성 대뇌허열 증세를 갖고 있으므로 ○○○에 대해 ○○○와 ○○○는 지속적인 관찰을 하고 주의 깊게 보살펴서 사고발생을 미리 막아야 할 주의의무가 있음에도 이를 게을리 한 채 2014. 12. 18. 오전 2시경부터 같은 날 오전 6시경 사이에 피해자의 체위변경을 해주지 않고, 신체의 이상 여부에 대하여 관리감독을 하지 않았으며, 이로 인하여 ○○○이 약 3주간의 치료를 요하는 쇼크, 흡인성 폐렴, 만성신부정의 급성악화, 저나트륨혈중, 2도 화상의 상해에 이르게 하였다는 내용이다. 2) 피청구인은 청구인 측 ○○○ 원장과 ○○○ 간호조무사가 ○○○에 대해 유기하거나 의식주를 포함한 기본적 보호 및 치료를 소홀하게 하는 방임행위를 한 것에 해당한다고 주장하나, 이는 터무니없는 법적용이라고 사료된다. 이는 의식주를 포함한 기본적인 보호와 치료를 소홀히 하는 방임행위라는 의미를 청구인에게 적용하기 위해서는 이 사건 ○○○이 받아야 할 의식주를 제공하지 않았거나 일반적인 요양에 필요한 치료에 대해 기본업무를 소홀하게 하였을 경우에 해당하는 것이다. 그러나 이 사건 범죄사실의 내용을 보면 ○○○은 2014. 12. 18. 오전 2시에서 오전 6시 사이인 약 4시간 동안의 시간대에 신체의 이상이 생긴 것을 알 수 있다. 그러나 실제로 ○○○ 간호조무사와 ○○○ 원장은 오전 2시에서 오전 6시 사이에도 계속하여 입소자들의 상태를 살폈고, 그 간격은 2시간을 초과한 적이 없다. 형사사건 기록과는 달리 실제로는 2014. 12. 18. 새벽 2시 체위변경을 하고, 새벽 4시에도 체위변경을 하였고, 6시에도 체위변경을 한 상태에서 이 사건 ○○○이 발견된 것인데 이러한 사실과는 다르게 진술조서 등에 잘못 기재가 된 것이다. 즉, 실제로는 관리감독을 소홀한 것이 아니라 밤새워가며 철저한 관리를 한 것이다. 위 시간대는 또한 취침시간이기도 하다. 또한 위 형사사건 기록은 그 내용이 잘못 기재되기는 했으나, 그 내용대로 보더라도 적어도 이 사건 ○○○ 원장과 ○○○ 간호조무사는 취침시간일 지라도 지속적으로 입소자들의 건강상태와 위협 상태를 확인하였다는 방증이기도 하다. 3) 요양원은 신체 상태가 좋지 않은 분들이 입소하는 것은 사실이지만 요양원이 병원과 같은 의료기관이 아니라는 점을 감안하고 실제로 이루어진 관리감독 행위가 최장 2시간 간격 이내에서 이루어진 행위라는 것은 요양원에 대하여 요구되는 일반적인 주의의무 정도에 비추어 볼 때 그 주의의무를 고의적으로 해태할 정도의 행위라고는 보기 어려우며 특히 그 시간대가 깊은 한밤중에 취침시간대라면 더욱 주의의무 해태에 대한 책임을 엄중히 묻기는 힘들다고 보아야 한다. 또한 ○○○은 알츠하이머, 혈관성치매, 대뇌허혈 등 진단명을 갖고 있는 상태에서 입소하였고, 입소 당시 다리에 힘이 없어 혼자 설 수 있는 자세가 아닌 아들과 ○○○ 간호조무사가 부축한 상태에서 들어왔다. 4) 이 사건의 내용처럼 ○○○씨가 약 3주간의 치료를 요하는 쇼크, 흡인성 폐렴, 만성신부전의 급성악화, 저나트륨 혈중의 증세를 나타낸 것은 입소할 당시 앓고 있는 병으로 인해 나타난 증상일 뿐 관리감독 소홀로 인하여 얻게 된 증상이 아니다. 아울러 ○○○이 입은 2도 화상은 위 증상들과 직접 관계가 있다고 보기 힘들다. ○○병원 의사소견서에는 위 증상과 화상 등에 대해서도 특별히 요양원에서 관리감독을 소홀히 하여 일어난 일이라고 보기는 어렵다고 보고 있다. 따라서 기본적인 의식주와 보호 및 치료를 소홀히 하였다는 경우에 적용되는 위 법 조항을 적용하는 것은 타당성이 없는 법적용과 처분행위라 할 것이다. 기본적인 치료 또한 요양에 필요한 치료행위를 말하는 것이지 신체 이상이 발생한 것에 대한 치료를 의미하는 아니며 설령 그 치료행위까지 포함한다고 할지라도 이 사건의 경우 청구인 측은 ○○○의 신체 이상 발견 후 신속히 병원에 이송하여 치료를 받게 하였으므로 그 치료행위를 소홀하게 한 것은 없다고 할 것이므로 치료행위를 소홀히 했다고 보기도 어렵다. 따라서 위와 같은 점들을 감안하면 이 사건에 대하여 노인요양법 제37조제1항제6호를 적용해서는 안 될 것이다. 5) 이 사건은 ○○○의 고소에 의하여 형사입건된 것이다. 그러나 검찰에서는 이 사건의 경우 가벌성이 약하다고 판단하여 고소인인 ○○○과 ○○○, ○○○의 신청을 받아들여 원만한 합의를 유도하기 위해 이 사건을 형사조정 절차에 회부한 사건이다. 따라서 이 사건의 본질은 형사상 업무상과실치상이라는 범죄성을 인정하여 이를 처벌하려고 하기 보다는 그 과실의 정도가 미약하고 민사상의 손해배상 사건에 지나지 않는 경우에 가깝다고 판단하여 위 형사조정 절차에 의하는 것이 합당하다고 보아야 할 것이다. 위 절차 중 청구인측은 ○○○에 대해 4,741,000원의 금액을 배상할 의사가 있음을 밝힌 바 있으며, 이 금액은 ㈜○○화재의 손해배상금 산정 내역에 의한 것으로 통상적으로 사회상규상 비슷한 사례에 대하여 합당하다고 여겨지는 치료비, 위자료 등을 합산한 금액이기도 하다. 그러나 ○○○과는 현재까지 합의에 이르지 못하였는데 이렇게 된 것은 고소인측이 1천만원에 이르는 과도한 합의금을 요구하였기 때문이다. 비록 청구인이 성심껏 합의에 응하고 손해를 배상할 용의가 있다고 하지만 고소인측이 원하는 합의금이 너무나 과도하고, 어렵게 요양원을 운영하고 있는 청구인으로서는 이를 받아들일 경우 그 경제적 지출로 말미암아 요양원에서 근무하고 있는 직원들의 생계가 위협받고, 현재 요양원에 입소 중인 입소자 분들에 대한 서비스의 질적 하락의 우려가 있어, 고소인측이 원하는 합의금을 받아들이기 힘들기에 아직까지 합의에 이르지 못하고 있는 것이다. 6) 또한 9명 공동생활 가정 수준의 케어는 노인요양법상 간호조무사가 해야 할 일이 정해져 있는 상태라 특별한 전문병원이 아닌 이상 어르신의 상태에 전문적인 병원급의 관리를 할 수 없는 일이다. 이런 상황에서 19일 퇴소 직전이었던 오전 9시 30분경에는 전화로 퇴소 무렵인 오후 1시 45분경에는 직접 대면하여 ○○○의 상태를 보호자인 아들에게 ○○○씨가 화상을 입어 처치해 드렸다고 말을 했는데 보호자는 괜찮다고 하면서 아무 말 없이 퇴소하고 확인서에 서명하였다. 그럼에도 퇴소한 후 몇 시간이 흐른 후인 오후 5시 30분 경 ○○○ 간호조무사에게 보호자가 전화를 했고, 그 내용은 ○○○이 ○○ 병원으로 실려 갔고 중환자실에 있다고 한 것이다. ○○○이 입은 화상에 대해서는 이 사건 요양원측에서 직접적인 과실이 있다고 보기 어려우나 도의상 치료 등의 처지를 한 것이고, 이에 대해서도 충분히 보호자에게 설명을 했음에도 요양원 안에서는 해당사항이 없는 중환자 증세를 보였다고 하는 보호자의 태도 역시 상식적으로 이해하기 힘들다. 따라서 이 사건 가벌성은 미약하다는 것이 이 사건의 본질임을 참작하여 주시기 바란다. 7) 만일 이 사건에 있어 청구인의 책임을 인정해야 한다고 하더라도 이 사건 처분은 지나치게 가혹한 것이다. 노인요양법 제37조(장기요양기관 지정의 취소 등)제1항에 의하면 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장은 장기요양기관이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 지정을 취소하거나 6개월의 범위에서 업무정지를 명할 수 있고, 다만, 제1호 또는 제7호에 해당하는 경우에는 지정을 취소하여야 한다고 규정되어 있으나, 위 조항에 의하면 이 사건과 같은 업무정지 기간에 대해 ‘명할 수 있다’고 한 문언은 이것이 처분청의 재량행위임을 뜻하는 것이다. 피청구인은 이 사건 처분통보서의 근거를 노인요양법 시행규칙 제23조와 같은 규칙 제29조에서 찾고 있는데, 노인요양법 시행규칙은 침익적 행정행위에 대하여 행정청 내부에서 마련한 일응의 처분기준에 불과할 뿐 법원이나 국민에 대하여 대외적 구속력을 갖는 법규에 해당한다고 보기 어렵다는 것이 법원의 태도이다. 또한 대법원은 “「도로교통법 시행규칙」 제53조제1항이 정한 별표16의 운전면허 행정처분기준은 부령의 형식으로 되어 있으나, 규정의 성질과 내용이 운전면허의 취소처분 등에 관한 사무처리 기준과 처분절차 등 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 아니하므로 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없다(대법원 1995. 4. 7. 선고 94누14630 판결)”고 판시하고 있으며, 이러한 태도는 타 판례에서도 나타나도 있다(대법원 1993. 5. 25. 선고 92누18726 판결 참조). 8) 이와 같이 노인요양법 시행규칙이 재량권자인 피청구인을 기속하는 강행성을 가진 법규가 아니라면, 재량권자인 피청구인은 이 사건의 전후 상황을 감안하여 행정처분을 하여야 할 것이다. 청구인은 상술한 바와 같이 지속적으로 어려운 상황에서 요양기관을 운영하고 있다. 이런 상황에서 이 사건 처분된다면 요양기관을 운영하기 위해 크나큰 재정부담을 지고 있는 청구인에게는 사형선고와 같은 일이 발생할 뿐 아니라 청구인의 요양기관에 의해 생계를 이어나가고 있는 직원들의 생계 또한 현저히 곤란해지게 된다. 뿐만 아니라 청구인의 요양기관에 입소한 분들은 현실적으로 다른 요양기관으로 옮기기가 어렵다. 이런 상황에서 청구인의 요양기관이 업무를 정지당한 다면 사회에서 소외되고 어려운 사정을 가진 입소자들이 갈 곳이 없어지고 이들의 건강권과 생명권에 위협받게 되며, 이는 실질적으로 행정에 의한 건강 및 생명권 등 헌법으로 보장한 천부인권에 대한 위협이란 불행한 결과가 발생할 우려가 커지는 것이다. 이러한 부분에 대해서 법원의 태도 역시 처분청이 노인요양법 시행규칙의 기계적인 적용에 비해 처분을 받는 청구인의 불이익이 지나치게 클 경우는 재량권행사의 하자임을 밝히고 있다. 9) 위와 같이 청구인은 어려운 상황에서도 요양기관 운영이 사회적 약자들을 위해 반드시 필요하다는 신념하에 재산과 열정을 바쳐가며 이 일에 종사하여 왔다. 그러나 청구인의 고의가 아닌 불가항력적인 사건에 의해 이 사건이 발생하였고, 이 사건 처분이 가지는 법규적 정의 실현에 비해 청구인과 청구인이 운영하는 이 사건 요양원 직원과 입소자들 등 사회적 손실이 지나치게 크다고 할 것이다. 더욱이 이 사건으로 인해 청구인은 검찰로부터 기소유예 처분을 받은 바 있으므로 이 사건 처분을 취소하거나 감경하여야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 피청구인은 청구인이 운영하는 이 사건 요양원에 대하여 2015. 1. 6. 노인보호전문기관과 국민건강보험공단 ○○지사와 함께 합동으로 노인학대 혐의에 대한 현장조사를 실시하였다. 현장조사 후 노인보호전문기관에서 송부한 판정결과에 따르면 입소 노인이 화상이 발생한 점, 노인을 부적절한 환경(화상 등 안전사고의 위험에 노출된 환경)에서 생활하도록 방치한 점, 또한 화상이 발생했음에도 불구하고 즉시 보호자에게 고지하지 않은 점, 화상의 정도 등을 확인하기 위하여 전문의 진료를 시행하지 않은 점, 보호자가 화상 발생 후 다음날 면회를 갔을 때에도 화상이 발생한 점을 알리지 않고, ‘짓물렀다’라고 표현하는 등 의도적으로 화상 발생 상황을 알리지 않은 점이 노인학대 유형 중 방임에 해당된다고 판정하였다. 2) 청구인은 입소노인이 2도 화상을 입은 것은 노인요양시설(노인의료복지시설)에서 입소자에 대한 기본적인 보호와 치료를 소홀히 한 방임이 아니며 피청구인의 「노인복지법」 제39조의9 위반에 따른 장기요양기관 업무정지 처분이 터무니없는 법 적용이라고 주장하고 있으나, 피청구인의 이 사건 처분은 노인보호전문기관의 노인학대 판정에 기초한 것이며, 노인보호전문기관은 노인학대에 대한 전문 수사 기관으로서 해당 요양원이 작성한 간호기록지, 장기요양급여제공기록지, 의사 소견서 및 관련자 진술을 종합하여 노인학대로 판정한 것이다. 입소노인에게 화상이 발생하였고, 화상의 정도 등을 확인하기 위하여 전문의 진료를 시행하지 않은 점, 보호자에게 제대로 고지하지 않은 점 등은 병원과 같은 의료기관이 아니다 하더라도 기본적으로 노인의료복지시설에서 입소노인에게 제공해야 할 장기요양서비스에 속하며, 청구인이 주장한 바와 같이 입소노인에게 적절한 시간 간격으로 체위변경을 했다면 2도 화상이 등부위, 발꿈치와 엉덩이쪽 등 6곳에 발생하는 일은 불가능할 것이다. 3) 이 사건 요양원은 실제 자신의 보호 감독을 받는 입소 어르신에게 기본적 보호 및 치료를 소홀히 했으며, 청문 시 청구인이 제출한 의견을 노인호전문기관이 법률자문을 거쳐 재검토하였음에도 청구인의 노인학대 행위는 부인할 수 없는 사실이며, 노인복지법의 금지 행위에 해당되므로 피청구인의 행정처분이 위법이라는 청구인의 주장은 아무런 근거가 없다. 4) 이 사건의 가벌성이 미약하며 처분의 가혹하다는 주장과 재량권 행사의 유무에 대하여 청구인은 「노인복지법」 제39조의9 및 노인요양법 제37조제1항제6호에 근거하여 이 사건 처분은 개인 간의 민사 손해배상 사건에 지나지 않는 사건을 가혹하게 처분하였다고 주장하나, 청구인의 요양원에서 피해 어르신이 입은 화상과 그에 대한 대응은 엄연한 노인복지법 위반이며, 청구인과 피해자간의 형사 고소(업무상 과실 치상 혐의)가 조정을 위하여 기소 중지중인 것 외에도, 피청구인은 청구인이 「노인복지법」을 위반하여 형사상 처벌이 불가피함으로 「노인복지법」 제39조의9 금지행위에 대하여 같은 법 제55조의 3(벌칙) 5년 이하의 징역 또는 1천 500만원 이하의 벌금에 처한다는 규정에 의거하여 추가로 형사 고발한 것이다. 피청구인은 노인보호전문기관의 학대 판정에 근거하여 형사상의 벌칙 유무와 별도로 이 사건 처분하였다. 청구인이 이 사건을 과도한 합의금으로 인한 가벌성이 미약한 사건이라는 주장은 청구인 개인의 주장에 지나지 않는다. 5) 청구인은 노인요양법 제37조의 해석에 있어서 ‘장기 요양기관이 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 지정을 취소하거나 6개월의 범위 내에서 업무정지를 명할 수 있다’라는 규정을 해석함에 있어 “명할 수 있다”고 한 문언이 이것이 피청구인의 재량 행위라고 주장하고 있으나, 법령에 따른 행정처분 기준은 헌법상 과잉금지원칙과 평등의 원칙 등에 비추어 사안에 따라 적정한 처분기준을 정하여야 할 것이므로 그 기준은 확정적인 것이 아니라 최고한도라 할 것이다(대법원 2006. 2. 9. 선고 2005두11982판결). 하지만 법 위반행위의 처분에 대하여 위임을 받은 시행규칙에는 감경기준이나 제외기준을 달리 정하고 있지 않다. 따라서 비록 법률 규정에서 처분사유가 된 위반행위의 내용에 대해 객관적으로 검토하여 법령상 행정처분기준 한도 내에서 위반의 정도 등에 따라 실제 행정처분 내용을 정할 수 있다 할 것이나, 실제 시행규칙에서 정하는 행정처분의 기준을 벗어나 판단할 수 있는 해석의 여지는 없다고 할 것이다. 또한 행정처분기준이 기속행위 인지 아니 재량행위인지 여부에 대하여 ‘취소할 수 있다’라고 한 문언은 위반행위 내용과 위반 횟수에 따라 지정취소 외에도 경고 등 처분을 할 수 있도록 하기 위함이므로 노인요양법 시행규칙 제29조(행정처분의 기준)에 따른 지정취소 등은 재량행위가 아니라 기속행위로 해석·적용되고 있다고 명시되어 있고, 노인요양법 제37조제1항제5호 또는 제6호에 해당하는 경우에는 감경하여 처분할 수 없다고 규정하고 있다. 6) 청구인은 어려운 환경 속에서도 노인요양공동생활가정을 운영함에 있어 봉사와 헌신으로 어르신을 모시려고 노력해왔고, 청구인의 기관에 위와 같은 행정처분을 내릴 때, 직원들의 생계와 기초생활수급자 및 일반 어르신들의 건강과 정서에 막대한 피해를 줄 것이라 주장하고 있으나, 청구인의 요양원이 장기요양기관의 의무를 소홀히 한 점과 처분권을 갖는 행정청은 행정처분의 적정성, 공정성 및 형평성, 수급자 어르신 전체의 수급권 보호, 행정처분의 대상이 되는 장기요양 기관의 위법 행위 내용 등을 종합적으로 고려해야 하는 점을 경시할 수 없다. 따라서 이 사건 청구는 기각되어야 마땅하다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【노인장기요양보험법】 제23조(장기요양급여의 종류) ① 이 법에 따른 장기요양급여의 종류는 다음 각 호와 같다. 2. 시설급여 : 장기요양기관이 운영하는 「노인복지법」 제34조에 따른 노인의료복지시설 등에 장기간 동안 입소하여 신체활동 지원 및 심신기능의 유지·향상을 위한 교육·훈련 등을 제공하는 장기요양급여 ③ 장기요양급여의 제공 기준·절차·방법·범위, 그 밖에 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다. 제37조(장기요양기관 지정의 취소 등) ① 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장은 장기요양기관이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 지정을 취소하거나 6개월의 범위에서 업무정지를 명할 수 있다. 다만, 제1호 또는 제7호에 해당하는 경우에는 지정을 취소하여야 한다. 6. 장기요양기관의 종사자 등이 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 행위를 한 경우 다. 자신의 보호·감독을 받는 수급자를 유기하거나 의식주를 포함한 기본적 보호 및 치료를 소홀히 하는 방임행위 ⑥ 제1항 및 제3항에 따른 행정처분의 기준은 보건복지부령으로 정한다. 【노인장기요양보험법 시행령】 제10조(장기요양기관의 종류 및 기준) 법 제23조제2항에 따라 장기요양급여를 제공할 수 있는 장기요양기관의 종류 및 기준은 다음 각 호와 같다. 2. 시설급여를 제공할 수 있는 장기요양기관 나. 「노인복지법」 제34조제1항제2호에 따른 노인요양공동생활가정으로서 법 제31조에 따라 지정받은 장기요양기관 【노인장기요양보험법 시행규칙】 제29조(행정처분의 기준) 법 제37조제1항 및 제3항에 따른 행정처분의 기준은 별표 2와 같다. [별표 2] 행정처분의 기준(제29조 관련) 1. 일반기준 라. 하나의 위반행위에 대한 행정처분이 업무정지처분에 해당하는 경우는 위반행위의 동기, 내용, 정도 및 결과 등을 고려하여 그 처분기준의 2분의 1의 범위에서 감경하여 처분할 수 있다. 다만, 다음의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1) 법 제37조제1항제4호 또는 제3항제4호에 해당하는 경우 중 거짓으로 급여비용의 전부 또는 일부를 청구한 경우 2) 법 제37조제1항제5호 또는 제6호에 해당하는 경우 2. 개별기준 가. 장기요양기관에 대한 기준(법 제37조제1항제4호는 제외한다) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270591"></img> 【노인복지법】 제1조의2(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. <개정 2007.1.3., 2011.8.4.> 4. "노인학대"라 함은 노인에 대하여 신체적·정신적·정서적·성적 폭력 및 경제적 착취 또는 가혹행위를 하거나 유기 또는 방임을 하는 것을 말한다. 제34조(노인의료복지시설) ① 노인의료복지시설은 다음 각 호의 시설로 한다. 2. 노인요양공동생활가정 : 치매·중풍 등 노인성질환 등으로 심신에 상당한 장애가 발생하여 도움을 필요로 하는 노인에게 가정과 같은 주거여건과 급식·요양, 그 밖에 일상생활에 필요한 편의를 제공함을 목적으로 하는 시설 ② 노인의료복지시설의 입소대상·입소비용 및 입소절차와 설치·운영자의 준수사항 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다. 제35조(노인의료복지시설의 설치) ③ 노인의료복지시설의 시설, 인력 및 운영에 관한 기준과 설치신고 및 설치허가 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다. 제39조의9(금지행위) 누구든지 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 하여서는 아니된다. 3. 자신의 보호·감독을 받는 노인을 유기하거나 의식주를 포함한 기본적 보호 및 치료를 소홀히 하는 방임행위 【2014 노인보건복지 사업안내(Ⅰ)】 2. 노인요양 및 건강보장 2-5. 노인복지시설 인권보호 및 안전관리지침 Ⅱ. 시설 생활노인 학대예방 및 개입지침 1. 노인학대유형 : 노인복지법 제1조의2와 제39조의9에 규정한 노인학대의 정의와 노인에 대한 금지행위를 바탕으로, 노인학대의 유형을 구분하면 다음과 같음 ○ 방임 : 보호자 또는 부양의무자로서의 책임이나 의무를 의도적, 비의도적으로 거부, 불이행 혹은 포기하여 노인의 의식주 및 의료를 적절하게 제공하지 않는 행위(필요한 생활비, 병원비 및 치료, 의식주를 제공하지 않는 행위) 부록-3. 노인학대의 유형별 대표적 행위 ○ 방임 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270595"></img> 【2015 노인보호전문기관 업무수행 지침】 제1장 노인보호전문기관사업의 이해 3. 노인학대의 이해 다. 노인학대의 유형 ○ 시설학대 : 노인에게 비용(무료포함)을 받고 제공하는 요양원 및 양로원 등의 시설에서 발생하는 학대로서 시설관련 종사자 등에 의해 발생하는 학대 제3장 노인보호전문기관의 사례 관리 [노인복지 생활시설 학대 판정지표] 5. 방임 ○ 지표 1 : 노인의 일상생활 관련 보호 및 서비스를 방치한다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270593"></img> ○ 지표 2 : 노인을 부적절한 환경에서 생활하도록 방치한다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270599"></img> ○ 지표 3 : 노인에게 의료적 처치 및 보호를 소홀히 한다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270597"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 장기요양기관 지정서, ○○전자민원창구 민원상담, 노인보호전문기관의 노인학대(방임, 유기) 현장조사 의뢰 회신 공문, 행정처분에 따른 청문사전 통지, 의견서, 행정처분 통지서, 노인복지법 위반 고발장, ○○○지방검찰청 ○○지청 불기소 통지서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○읍 ○○로 ○○-○에 ‘○○○○요양원(노인요양공동생활가정, 시설급여)’이라는 이름으로 2009. 12. 15. 피청구인으로부터 장기요양기관 지정을 받았다. 나) 2014. 12. 30. 이 사건 요양원이 노인을 학대한 사실이 있다는 민원을 ‘○○전자민원창구 민원상담’을 통해 피청구인에게 접수되었고, 피청구인은 노인보호전문기관에 노인학대에 대한 현장조사를 의뢰하였으며, 노인보호전문기관은 다음과 같이 조사결과를 통보하였다. (1) 입소노인의 건강상태가 악화되었고 그 원인이 시설의 보호를 제대로 받지 못한 부분이라는 주장에 대해 입소 전후를 비교·확인이 어려우며, 시설의 적절한 보호에 관해서도 시설 측과 보호자 측의 주장이 상이한 상황에서 학대여부를 판단하기 어려움 (2) 입소노인의 화상발생 건에 관하여 전기장판을 사용해서인지 보일러 온도를 높여서 생긴 것인지를 떠나서 화상이 발생한 것은 사실이며, 보일러 온도를 높여 화상이 발생했다고 하더라도 화상이 발생한 것은 시설 측의 대응이 적절하지 않은 것으로 의심될 수 있음. 「노인복지생활시설 노인학대 판정지표」에는 이에 대하여 방임의 세부내용 중 지표 ‘노인을 부적절한 환경에서 생활하도록 방치한다’의 세부지표 ‘노인을 위험한 주거환경에서 생활하게 한다’에 대표행위 ‘안전사고(화상, 낙상, 감전, 출동, 질식, 중독 등)의 위험에 노출된 환경에 방치한다’에 해당되므로 노인학대 유형 중 방임에 해당됨 (3) 그 외에 화상이 발생했음에도 불구하고 즉시 보호자에게 고지하지 않은 점, 화상의 정도 등을 확인하기 위한 전문의 진료를 시행하지 않은 점, 보호자가 화상 발생 후 다음날 오후 면회를 갔을 당시에도 시설 측은 화상이 발생한 점을 알리지 않고 ‘짓물렀다’로 표현하는 등 의도적으로 화상 발생상황을 알리지 않는 점 또한 확인됨 다) 피청구인은 2015. 3. 26. 청구인에게 「노인복지법」 제39조의9 금지행위 위반 및 노인요양법 제37조제1항제6호 위반을 이유로 행정처분 사전통지하고, 같은 해 6. 22. 청구인이 이 사건 요양원 입소 노인에 대하여 ‘방임행위’를 하였다며 이 사건 처분을 하였다. 라) 한편, 피청구인은 2015. 6. 22. 청구인을 노인복지법 위반을 이유로 ○○경찰서에 고발조치하였고, 같은 해 7. 17. ○○○지방검찰청 ○○지청은 청구인에게 기소유예 처분을 하였다. 2)노인요양법 제37조제1항제6호에 의하면 장기요양기관 종사자가 자신이 보호·감독을 받는 수급자를 유기하거나 의식주를 포함한 기본적인 보호 및 치료를 소홀히 하는 방임행위를 하는 경우 그 지정을 취소하거나 6개월의 범위에서 업무정지를 명할 수 있고, 같은 법 시행규칙 제29조에 의하면 1차위반의 경우 업무정지 3개월이다. 보건복지부의 「2014 보건복지사업 안내」 2. 노인요양 및 건강보장 2-5. 노인복지시설 인권보호 및 안전관리지침 Ⅱ. 시설 생활노인 학대예방 및 개입지침에 의하면 ‘방임’이란 보호자 또는 부양의무자로서의 책임이나 의무를 의도적, 비의도적으로 거부, 불이행 혹은 포기하여 노인의 의식주 및 의료를 적절하게 제공하지 않는 행위(필요한 생활비, 병원비 및 치료, 의식주를 제공하지 않는 행위)를 말하고, 같은 사업 안내 부록-3. 노인학대의 유형별 대표적 행위 ○ 방임의 판정지표 중 ‘거동이 불편한 노인의 의식주 등 일상생활 관련 보호를 제공하지 않는다’의 대표적 행위는 ‘노인이 부적절한 주거공간(컨테이너 등)에 거주한 것을 방치한다’로 되어 있다. 「2015 노인보호전문기관 업무수행 지침」 제3장 노인보호전문기관의 사례관리 [노인복지 생활시설 학대 판정지표] 5. 방임 ○ 지표 2 세부지표에 의하면 ‘노인을 위험한 주거환경에서 생활하게 한다’의 대표적 행위는 ‘안전사고(화상, 낙상, 감전, 충돌, 질식, 중독 등)의 위험에 노출된 환경에 방치한다’로 되어 있다. 3)청구인은 노인요양법 제37조제1항제6호를 적용하기 위해서는 의식주를 제공하지 않았거나 일반적인 요양에 필요한 치료에 대해 기본업무를 소홀히 하였을 경우에 해당하는데 이 사건은 이에 해당하지 않는 점, ○○○씨가 입은 화상은 이 사건 요양원의 직접적인 과실이 있었다고 보기 어려우나 도의상 치료 등의 처치를 한 것이고, 충분히 보호자에게 설명을 한 점, 청구인의 단순 과실로 인해 검찰로부터 기소유예 처분을 받은 점 등을 종합적으로 고려하면, 노인요양법 시행규칙을 적용함에 있어 이 사건 영업정지 처분은 청구인이 어려운 상황 속에서도 봉사정신으로 요양보호시설을 운영한 현실을 감안하지 않고 지나치게 엄격하고 가혹하게 적용하여 재량을 일탈한 위법한 처분이라고 주장하고 있어 살피건데, 피청구인이 이 사건 처분의 근거로 제시한 노인보호전문기관의 노인학대 현장조사 결과서, 의사소견서 및 청구인과 피청구인의 구술심리 내용에 따르면, 이 사건 요양원에서 요양 중인 ○○○이 보일러에 의해 장기간 뜨거운 바닥에 방치된 것인지, 청구인 주장대로 스스로 누운 상태에서 뒤척이다 마찰에 의해 쓸린 것인지 떠나서 15cm 10cm, 5cm 3cm, 4cm 4cm의 크기의 물집이 동반된 2도 화상이 발생한 것은 부인할 수 없는 사실이고, 화상의 크기와 정도로 보아 시설 측의 대응이 적절하지 않은 것으로 의심되며, 이러한 행위는 「노인복지생활시설 학대판정지표」의 지표 2의 “노인을 위험한 주거환경에서 생활하도록 방치한 것”으로 볼 수 있어 노인학대 유형 중 방임에 해당한다고 판단하기에 무리가 없다. 아울러, 적지 않은 크기의 물집이 동반한 화상이 발생하였음에도 전문의료인에게 치료를 하게 하지 아니하고, 직접 비전문적인 치료를 한 점, 청구인의 보호자에게 정확하게 화상이라고 설명하지 않고 ‘짓물렀다’고 모호하게 표현한 행동 등은 청구인이 요양원으로서 갖추어야 할 기본적인 주의의무를 소홀히 한 것으로서 지표 1이나 지표 3의 노인의 일상생활 관련 보호 및 서비스를 방치하거나 의료적 처치 및 보호를 소홀히 한 것이라고 볼 수 있는 점들을 종합하여보면, 이 사건 3개월 영업정지 처분은 적법 타당하다고 판단된다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.