노인장기요양보험법위반 업무정지처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시에서 ○○요양원(이하‘이 사건 요양원’이라 한다)을 운영하는 자이다. 2018. 1. 29. 이 사건 요양원에서 요양보호사 ○○이 입소자 김○○(이하‘피해노인’이라 한다)에게 전치 12주의 상해를 입히는 행위(이하‘이 사건 학대행위’라 한다)를 하여 피해노인의 보호자가 이를 이유로 2018. 1. 31. ○○○을 ○○경찰서에 고소하였다. 이후, 2018. 2. 26. 피해노인의 보호자와 청구인 간 합의를 하였으나, 2018. 3. 14. 피청구인은 청구인에게 행정처분에 따른 청문 사전통지를 하는 등 사전 절차를 거쳐 2018. 6. 1. 청구인에게 업무정지 6개월 처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 이 사건 요양원에서는 2018. 1. 29. 06:27 경 요양보호사 ○○○이 아침배식을 하던 중 입소자의 신체에 약 12주의 치료가 필요한 대퇴 삽입물 주위 골절 등의 상해를 입히는 이 사건 학대행위가 발생했고, 이를 이유로 피해노인의 보호자가 2018. 1. 31. 파주경찰서에 ○○○을 고소하였다. 이후 ○○○○노인보호전문기관의 현지방문조사가 실시되었으며, 청구인은 청구인 및 이 사건 요양보호사, 간호사의 사실확인서, 예방교육결과 등을 제출하였다. 이후 이 사건 학대행위에 대하여는 2018. 2. 26. 피해노인의 보호자와 청구인 간의 합의서를 ○○○○노인보호전문기관 및 피청구인 등에 제출하였으며, 2018. 4. 24. 피해노인의 보호자의 고소 취하서가 피청구인에게 전달되었다. 2) 이 사건 처분의 근거가 되는 법령은 위법·무효의 법령이다. 청구인은 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제6호 가.목, 동법 시행규칙 제29조 별표2에 근거하여 처분을 받은 것으로 보이는데, 노인장기요양보험법 제37조 제1항에서는 ‘그 지정을 취소하거나 6개월의 범위에서 업무정지를 명할 수 있다.’고 적시되어 있어 이는 사안에 따라 지정을 취소하거나, 6개월의 범위에서 업무정지를 명할 수 있거나, 지정 취소 및 업무정지를 명하지 아니할 수 있도록 재량권을 부여한 것으로 해석이 된다. 그런데 같은 법 시행규칙 제29조 별표2는 일의적으로 업무정지 6개월, 지정취소 처분만을 내릴 수 있도록 규정하고 있다. 이는 상위법인 노인장기요양보험법 제37조 제1항의 입법 목적에도 불구하고 처분청의 재량권 행사를 제약하는 것으로, 노인장기요양보험법 시행규칙 제29조 별표2는 모법인 노인장기요양보험법 제37조 제1항에 반하여 위법·무효인 행정규칙으로 보아야 할 것이다. 따라서 이에 근거하여 내린 이 사건 처분 역시 취소되어야 할 것이다. 3) 피청구인은 행정절차법상 처분의 이유를 구체적으로 명시하여야 할 의무를 위반하였다. 행정절차법 제23조에 따라 행정청은 처분을 함에 있어 그 법적 근거와 이유를 구체적으로 명시하여야 할 의무가 있다. 그런데 피청구인은 행정처분에 따른 청문사전통지, 행정처분 통지서 모두 처분의 원인이 된 사실에 노인의 신체에 폭행을 가하는 행위라고만 설시되어 있을 뿐, 언제 발생한 어떠한 행위로 인하여 처분을 하는지에 대해 설명하고 있지 않다. 또한 청구인이 받은 처분은 행정절차법 제23조 제1항 각 호에 해당하지 아니하며 중대한 처분이다. 대법원은 처분이 이유제시가 불충분한 경우 취소사유가 된다고 보고 처분 자체를 취소한 예도 있다(대법원 2005. 4. 28. 선고 2004두8828 판결). 4) 피청구인은 사실을 오인한 잘못이 있다. 가) ○○○이 피해노인의 손을 가슴위에 올려놓고 누른 행위, 오른쪽 다리를 안아 오른쪽 바깥으로 돌린 행위는 폭행이나 상해에 해당하지 않는다. 사건 당시 CCTV를 보면 ○○○은 피해노인에게 배식을 하기 위해 침대에서 일어나 앉히고자 하였다. 이에 피해노인이 돌아눕고 몸을 움직이며 일어나는 것을 거부하자 ○○○이 몸을 움직이지 못하게 체중을 실어 누른 것에 불과하고, 신체에 유형력으로써 고통을 가할 고의로 누른 것이라고 보기 어렵다. 또한 위 행위가 있은 후 피해노인은 ○○○의 머리를 왼발로 가격하려 하였으나 ○○○이 이를 피하자 왼쪽으로 돌아누운 것으로 보인다. 따라서 ○○○은 피해노인을 용이하게 돌아 눕히기 위하여 피해 노인의 오른발과 오른쪽 종아리를 붙잡아 오른쪽 바깥으로 향하게 하였을 뿐, 노인에게 고통을 주기 위해 고의로 잡아당기지는 아니하였다고 보아야 할 것이다. 설사 ○○○의 행위로 인하여 상해의 결과가 발생했다하여도 이는 피해노인의 행위와 서로 결합하여 상해가 발생한 것으로 보아야 할 것이다. 나) 또한 피해노인의 보호자들도 그 상황을 이해하고 2018. 1. 29. ○○지방검찰청 에 고소 취하서를 제출하여 처벌을 원하지 아니한다는 의사표시를 하였다. 다) 노인장기요양보험법은 요양원에게 불이익한 처분을 내리는 근거조문이라는 점에서 엄격하게 해석을 해야 한다. 따라서 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제6호는 고의에 의한 경우에만 해당한다고 보아야 하는데 피청구인은 고의에 의하였는지 여부를 판단하지 않고, 발생한 결과로만 이를 판단하여 청구인에게 이 사건 처분을 하였는바, 이는 재량의 일탈에 해당하여 위법하다. 5) 청구인은 이 사건을 은폐하지 않고, 관계 기관에 자진해서 신고하였고, 이 사건 요양원의 전 직원을 대상으로 노인학대 예방교육을 연 2회씩 실시하는 등 입소 어르신들이 피해를 입지 않도록 최선의 노력을 하였다. 또한 파주경찰서는 청구인이 요양원을 경영하는 위치에서 주의의무를 다 하였다고 보아 불기소의견(혐의 없음)을 제시하였으며, 이에 ○○○지방검찰청도 청구인을 기소하지 않았다. 그러나 피청구인은 이러한 점들을 살피지 아니하고 청구인에게 이 사건 처분을 한 하자가 있다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 처분은 노인장기요양보험법 제37조 제1항에서 제6호 가.목“수급자의 신체에 폭행을 가하거나 상해를 입히는 행위”에 대하여 “그 지정을 취소하거나 6개월의 범위에서 업무정지를 명할 수 있다”고 하고 있으며 같은 법 시행규칙 제29조의 행정처분 기분인 별표2에 근거하여 업무정지 6개월 행정처분을 한 것이다. 2) 행정절차법 상 법적 근거와 이유를 구체적으로 명시할 의무에 대하여 피청구인은 2018. 3. 14. 청문 사전통지를 하고 2018. 4. 6. 14:00 청문을 실시하였다. 청문 시에 청구인은 CCTV 동영상 확인을 통하여 신체 폭행을 인정한 사실을 알 수 있으며, 청문결과에서도 청구인은 위 사실을 모두 인정하고 있는바 행정절차법 제23조 제1항 제1호 “신청내용을 그대로 인정하는 처분인 경우”에 해당되므로 처분의 이유를 구체적으로 명시하지 않거나 그 절차에 위법함이 없다. 3) 요양보호사 ○○○이 한 행위가 폭행이나 상해에 해당하지 않는다는 주장에 대해 가) 2018. 2. 27. ○○경찰서의 수사결과를 보면 “피의자 ○○○은 배식을 하기 위해 피해자 김금수를 깨우자 피해자가 팔과 다리를 요동친다는 이유로 피해자의 양손을 잡고 가슴 쪽으로 모은 뒤 피해자의 우측 다리를 양손으로 잡은 뒤 피의자의 우측 팔에 걸고 꺾는 등 피해자에게 약 12주 이상 치료를 요하는 대퇴 삽입물 주위 골절 등의 상해를 가한 혐의가 인정”되고 기소의견으로 송치하였다. 나) 한편, 2018. 3. 6. ○○○○노인보호전문기관의 노인생활시설학대 사례판정에 따르면 CCTV 영상 자료를 확인한 결과 사고로 보기에는 어려움이 있으며 보호자 및 관련 종사자들과의 상담 및 관련 기록물 등을 통해서 보면 요양보호사가 입소 노인의 다리를 꺾어 골절을 당하게 한 것으로 판단되고, 이에 따라 노인복지법 제39조의9 제1호에 의거 “노인의 신체에 폭행을 가하거나 상해를 입히는 행위”, 노인생활시설학대판정지표에 의거한 “신체 일부를 이용하여 노인을 폭행한다, 노인을 누르거나 억압한다”에 해당하여 신체적 학대로 판정하였다. 다) 따라서 ○○○의 행위가 폭행이나 상해에 해당하지 않는다는 청구인의 주장은 이유 없다. 4) 청구인이 피해노인 및 보호자에게 최선의 조치를 하였고 관계기관에 자진 신고를 하였음에도 이러한 점을 고려하지 않은 처분은 재량권 일탈이라는 주장에 대하여, 이 사건 처분의 세부 사항은 법의 위임규정에 따라 마련된 기준으로, 이에 따라 한 피청구인의 처분에 대한 청구인의 주장은 이유 없다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【노인장기요양보험법】 제37조(장기요양기관 지정의 취소 등) ①특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 장기요양기관이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 지정을 취소하거나 6개월의 범위에서 업무정지를 명할 수 있다. 다만, 제1호, 제2호의2 또는 제7호에 해당하는 경우에는 지정을 취소하여야 한다. <개정 2013.8.13., 2015.12.29.> 1. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지정을 받은 경우 2. 제31조제2항에 따른 지정기준에 적합하지 아니한 경우 2의2. 제32조의2 각 호의 어느 하나에 해당하게 된 경우. 다만, 제32조의2제7호에 해당하게 된 법인의 경우 3개월 이내에 그 대표자를 변경하는 때에는 그러하지 아니하다. 3. 제35조제1항을 위반하여 장기요양급여를 거부한 경우 3의2. 제35조제5항을 위반하여 본인일부부담금을 면제하거나 감경하는 행위를 한 경우 3의3. 제35조제6항을 위반하여 수급자를 소개, 알선 또는 유인하는 행위 및 이를 조장하는 행위를 한 경우 4. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구한 경우 5. 제61조제2항에 따른 자료제출 명령에 따르지 아니하거나 거짓으로 자료제출을 한 경우나 질문 또는 검사를 거부ㆍ방해 또는 기피하거나 거짓으로 답변한 경우 6. 장기요양기관의 종사자 등이 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 행위를 한 경우 가. 수급자의 신체에 폭행을 가하거나 상해를 입히는 행위 나. 수급자에게 성적 수치심을 주는 성폭행, 성희롱 등의 행위 다. 자신의 보호ㆍ감독을 받는 수급자를 유기하거나 의식주를 포함한 기본적 보호 및 치료를 소홀히 하는 방임행위 7. 업무정지기간 중에 장기요양급여를 제공한 경우 ② 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따라 지정을 취소하거나 업무정지명령을 한 경우에는 지체 없이 그 내용을 공단에 통보하고, 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 보건복지부장관에게 통보한다. 이 경우 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 관할 특별시장ㆍ광역시장 또는 도지사를 거쳐 보건복지부장관에게 통보하여야 한다. <개정 2013.8.13.> 제68조(양벌규정) 법인의 대표자, 법인이나 개인의 대리인ㆍ사용인 및 그 밖의 종사자가 그 법인 또는 개인의 업무에 관하여 제67조에 해당하는 위반행위를 한 때에는 그 행위자를 벌하는 외에 그 법인 또는 개인에 대하여도 해당 조의 벌금형을 과한다. 다만, 법인 또는 개인이 그 위반행위를 방지하기 위하여 해당 업무에 관하여 상당한 주의와 감독을 게을리하지 아니한 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2010.3.17.> 【노인장기요양보험법 시행규칙】 제29조(행정처분의 기준) 법 제37조제1항ㆍ제3항 및 제37조의5제1항에 따른 행정처분의 기준은 별표 2와 같다. [별표 2] <개정 2016. 11. 7.> 행정처분의 기준(제29조 관련) 1. 일반기준 가. 위반행위의 횟수에 따른 행정처분의 기준은 최근 5년간 같은 위반행위로 행정처분을 받은 경우에 적용한다. 이 경우 기준 적용일은 위반행위에 대하여 행정처분을 한 날과 그 행정처분 이후 다시 같은 위반행위를 하여 적발된 날을 기준으로 하여 위반행위의 횟수를 계산한다. 나. 위반행위가 둘 이상인 경우에는 다음의 기준에 따라 처분한다. 1) 위반행위가 둘 이상인 경우로서 각각의 위반행위에 대한 처분기준(법 제37조제1항제4호 및 같은 조 제3항제4호에 해당하는 경우로서 그 위반행위에 대한 처분기준이 업무정지인 경우에는 제외한다)이 다른 경우에는 그 중 무거운 처분기준에 따른다. 2) 둘 이상의 위반행위(법 제37조제1항제4호 및 같은 조 제3항제4호에 해당하는 경우는 제외한다)에 대한 처분기준이 동일한 업무정지인 경우에는 6개월을 넘지 아니하는 범위에서 각각의 위반행위에 대한 처분기준에 따른 업무정지 기간을 합산하여 처분한다. 3) 법 제37조제1항제4호 또는 같은 조 제3항제4호에 해당하는 경우를 포함한 둘 이상의 위반행위에 대한 처분기준이 동일한 업무정지인 경우에는 6개월을 넘지 않는 범위에서 법 제37조제1항제4호 또는 같은 조 제3항제4호에 해당하는 경우에 대한 처분기준을 우선 적용하여 처분하고, 6개월 중 나머지 기간의 범위에서 나머지 위반행위에 따른 업무정지기간을 합산하여 처분한다. 다. 위반행위가 둘 이상인 경우로서 다음의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제2호에 따른 기준에도 불구하고 지정취소 또는 시설폐쇄를 명할 수 있다. 1) 처분할 위반행위가 4종 이상인 경우 2) 처분할 위반행위가 제2호가목8)가)부터 다)까지의 행위 중 2종 이상인 경우 3) 처분할 위반행위가 제2호나목8)가)부터 다)까지의 행위 중 2종 이상인 경우 라. 하나의 위반행위에 대한 행정처분이 업무정지처분에 해당하는 경우는 위반행위의 동기, 내용, 정도 및 결과 등을 고려하여 그 처분기준의 2분의 1의 범위에서 감경하여 처분할 수 있다. 다만, 다음의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1) 법 제37조제1항제4호 또는 제3항제4호에 해당하는 경우 중 거짓으로 급여비용의 전부 또는 일부를 청구한 경우 2) 법 제37조제1항제5호 또는 제6호에 해당하는 경우 3) 법 제37조제3항제3호 중 같은 조 제1항제5호 또는 제6호에 해당하는 경우 2. 개별기준 가. 장기요양기관에 대한 기준(법 제37조제1항제4호는 제외한다) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270987"></img> 【행정절차법】 제23조(처분의 이유 제시) ① 행정청은 처분을 할 때에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다. 1. 신청 내용을 모두 그대로 인정하는 처분인 경우 2. 단순·반복적인 처분 또는 경미한 처분으로서 당사자가 그 이유를 명백히 알 수 있는 경우 3. 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 처분서 등의 기재에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 이 사건 요양원의 대표자이다. 나) 이 사건 요양원에서는 2018. 1. 29. 오전 요양보호사 ○○○이 입소자 김○○에게 약 12주 이상 치료를 요하는 대퇴 삽입물 주위 골절 등의 상해를 입히는 사건이 발생하여, 2018. 1. 31. 피해노인의 보호자가 파주경찰서에 고소를 하였다. 다) 파주경찰서장은 2018. 2. 27. 피청구인에게‘노인복지법위반 관련 행정처분 의뢰’ 공문을 발송하였는데, 이 공문에는 피의자 ○○○과 청구인의 위반사실이 설시되어 있으며 의뢰사항으로 다음과 같이 기재되어 있다. ○ 의뢰사항 피의자 ○○○에 대해 혐의 인정되어 노인복지법 제55조의2에 따라 기소(불구속)의견, 피의자 유○○는 불기소(혐의없음) 의견으로 송치하오니 위 ○○요양원에 대해 행정처분 의뢰함 라) ○○○○노인보호전문기관장은 2018. 3. 6. 피청구인에게 ‘노인복지시설 합동조사 결과보고’를 발송하였다. 첨부된 노인생활시설 사례 판정서에는 다음과 같이 기재되어 있다. ○ 사례판정일 : 2018. 3. 5. ○ 사례판정결과 : 노인학대(노인복지법 제39조의9 제1항, 노인보호전문기관업무수행지침, 노인복지생활시설확대판정지표) ○ 학대 유형 : 신체적 학대 ○ 사례판정 결과 - 입소노인에 대한 신체적 학대 여부 : (이상 생략) CCTV 영상자료를 확인한 결과 사고로 보기에는 어려움이 있으며 보호자 및 관련 종사자들과의 상담 및 관련 기록 등을 통해서 보면 요양보호사가 입소노인의 다리를 꺾어 골절을 당하게 한 것으로 판단됨. 이에 따라 노인복지법 제39조의9 제1호에 의거하여 ‘노인의 신체에 폭행을 가하거나 상해를 입히는 행위’ 노인복지생황시설학대 판정지표에 의거한‘신체 일부를 이용하여 노인을 폭행한다’‘노인을 누르거나 억압한다’에 해당하여 신체적 학대로 판정함. - 조사 진행 중 시설측으로부터 평소 노인학대를 예방하기 위해 정기적으로 교육을 진행하였고 노인학대를 방지하기 위해 매일 오전 요양보호사회의를 진행하였다고 하며 (중간 생략) 위와 같은 사실 확인을 통해 시설측에서는 시설 종사자들에 의한 노인학대행위를 방지하기 위하여 상당한 주의와 감독을 하여왔던 것으로 판단됨. 마) 이에 앞서 2018. 2. 26. 피해노인의 보호자와 청구인은 이 사건 학대행위에 대하여 추후 민·형사상 책임을 묻지 않을 것을 합의하고, 피해 노인의 보호자는 2018 4. 3. 이 사건 요양원에 대한 어떠한 행정처분을 원하지 않는다는 취지의 의견서를 제출하고, 2018. 4. 26. 이 사건 학대행위에 대한 형사고소 사건인 2018형제7935 고소를 취하하였다. 바) 2018. 4. 6. 피청구인은 청구인을 상대로 이 사건 처분에 대한 청문을 실시하였다. 사) 2018. 6. 1. 피청구인은 이 사건 요양원에 대하여 업무정지 6개월의 이 사건 처분을 하였는데 처분서에는 다음과 같이 기재되어 있다. ○ 위반내용 : 수급자의 신체에 대한 폭행을 가하는 행위 ○ 행정처분 내용 : 업무정지 6개월(2018. 8. 8.~2019. 1. 7.) ○ 처분근거 : 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제6호 아) 피청구인은 사)항 처분을 하기 전인 2018. 3. 4. 청구인에게 행정처분에 따른 청문 사전통지를 하면서 예정된 처분과 관련하여 사)항의 기재와 같은 내용과 함께 청문실시일, 장소, 주재자 등을 안내하였다. 2) 노인장기요양보험법 제37조 제1항에는 시장·군수·구청장은 장기요양기관이 각호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 지정을 취소하거나 6개월의 범위에서 업무정지를 명할 수 있다고 규정하면서 제6호에 장기요양기관의 종사자 등이 수급자의 신체에 폭행을 가하거나 상해를 입히는 행위, 수급자에게 성적 수치심을 주는 성폭행, 성희롱 등의 행위, 자신의 보호·감독을 받는 수급자를 유기하거나 의식주를 포함한 기본적 보호 및 치료를 소홀히 하는 방임행위를 한 경우를 명시하고 있다. 나아가 같은 법 시행규칙 제29조 별표 2에서 행정처분의 구체적인 기준을 정하고 있는데, 2. 개별기준을 보면, 가. 장기요양기관에 대한 기준 8) 장기요양기관의 종사자가 수급자의 신체에 폭행을 가하거나 상해를 입히는 행위를 한 경우, 1차 위반 시 업무정지 6개월의 행정처분을 하도록 정하고 있다. 3) 먼저 노인장기요양보험법 시행규칙 제29조 별표2가 위법·무효인 행정규칙에 해당하는지에 관하여 본다. 노인장기요양보험법 제37조 제1항은 처분권자에게 장기요양기관의 행위가 법에 위반하는 종류와 그 정도의 경중에 따라 제반사정을 참작하여 법에 규정된 것 중 적절한 종류를 선택하여 합리적인 범위 내의 행정처분을 할 수 있는 재량권을 부여한 것이다. 이를 시행하기 위하여 노인장기요양보험법 시행규칙 제29조 별표2에서 위 행정처분의 기준을 정하고 있는데, 이 시행규칙은 형식은 부령으로 되어 있으나 그 성질은 행정기관 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 불과한 것으로서 보건복지부장관이 관계행정기관 및 직원에 대하여 그 직무권한행사의 지침을 정하여 주기 위하여 발한 행정명령의 성질을 가지는 것이다. 따라서 위 시행규칙 제29조 별표2가 위 법 제37조 제1항에 의하여 보장된 재량권을 기속하거나 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 것은 아니라 할 것이므로 이를 위법·무효인 행정규칙이라고 볼 수는 없다. 따라서 시행규칙 제29조 별표2가 위법·무효인 행정규칙임을 전제로 한 청구인의 주장은 이유 없다. 다음으로 피청구인이 행정절차법상 처분의 이유를 구체적으로 명시하여야 할 의무를 위반하였는지에 관하여 본다. 행정청은 처분을 하는 때에는 원칙적으로 당사자에게 근거와 이유를 제시하여야 한다(행정절차법 제23조 제1항). 다만 제재적 처분을 하면서 당사자가 그 근거를 알 수 있을 정도로 이유를 제시한 경우에는 처분의 근거와 이유를 구체적으로 명시하지 않았더라도 그 처분이 위법하다고 볼 수는 없다(대법원 2002. 5. 17. 선고 2000두8912 판결 참조). 이때‘이유를 제시한 경우’라 함은 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지의 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데 별다른 지장이 없었다고 인정되는 경우를 뜻한다(대법원 2009. 12. 10. 선고 2007두20362 판결 참조). 이 사건의 경우 청구인은 2018. 1. 29. 06:30경 있었던 상해사건을 이유로 처분이 이루어졌음을 충분히 알 수 있었다고 인정될 수 있으므로 이 사건 처분이 행정절차법 제23조 제1항을 위반하였다는 취지의 청구인 주장은 이유 없다. 청구인이 제시한 대법원 1990. 9. 11.선고 90누1786 판결은, 영업기간이 길고 거래상대방이 다양한 주류업자에 대하여 주류판매면허를 취소하면서 그 이유로 "상기 주류도매장은 무면허주류판매업자에게 주류를 판매하여 주세법 제11조 및 국세법사무처리규정 제26조에 의거 지정조건위반으로 주류판매면허를 취소합니다”라고만 기재한 경우에 관한 판결인데, 처분 상대방의 영업기간과 거래상대방 등에 비추어 그 정도의 사실적시만으로는 어떠한 거래행위로 인하여 그 처분을 받았는지를 알 수 없다는 점을 고려한 판결이므로, 이 사건과는 사실관계를 달리하여 위와 같은 판단에 영향을 미치지 않는다. 다음으로 ○○○의 행위가 폭행이나 상해에 해당되지 않는 것인지에 관하여 본다. ○○경찰서는 ○○○에 대한 피의조사 및 기타 증거를 토대로 하여‘배식을 하기 위해 피해자를 깨우자 피해자가 팔과 다리를 요동친다는 이유로 피해자의 양손을 잡고 가슴 쪽으로 모은 뒤 피의자의 체중을 실어 1회 누르고 계속해서 이에 정하는 피해자의 우측 다리를 양손으로 잡은 뒤 피의자의 우측 팔에 걸고 꺾는 등 피해자에게 약 12주 이상 치료를 요하는 대퇴 삽입물 주위 골절 등의 상해를 가하였다’라는 결론에 이르렀고 기소의견으로 송치하였다는 점, ○○○○노인보호전문기관은 ‘CCTV 영상자료를 확인한 결과 사고로 보기에는 어려움이 있으며 보호자 및 관련 종사자들과의 상담 및 관련 기록물 등을 통해서 보면 요양보호사가 입소노인의 다리를 꺾어 골절을 당하게 한 것으로 판단됨’이라는 결론에 이르렀다는 점 등에 비추어 볼 때, ○○○의 행위가 고의에 의한 폭행이나 상해에 해당하지 않는다는 취지의 청구인 주장은 이유 없다. 마지막으로 이 사건 처분이 재량권을 남용한 것인지에 관하여 본다. 위에서 본 바와 같이 노인장기요양보험법 시행규칙 제29조 별표2는 행정기관 내부의 사무처리준칙을 규정한 것이므로 이 사건 처분의 적법 여부를 판단함에 있어서는 그 처분이 시행규칙에 규정된 처분기준을 준수하였는지에 의해서만 판단할 것이 아니라 이 사건 처분이 노인장기요양보험법 제37조 제1항의 규정 내용과 취지에 따라 법에 규정된 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것인지 여부를 판단하여야 하고, 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지의 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반사정 등을 객관적으로 심리하여 공익침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교 교량하여 판단하여야 한다는 일반적 원칙이 그대로 적용된다. 그런데 노인장기요양보험법은 일상생활을 혼자서 수행하기 어려운 노인 등에게 제공하는 신체활동 또는 가사활동 지원 등을 통해 노후의 건강증진 및 생활안정을 도모하고자 하는 공익적 목적에서 제정된 법이고, 이를 실현하기 위해 제37조 제1항 제6호는 장기요양기관의 종사자의 폭행, 상해, 성폭행, 성희롱, 유기 및 방임행위가 있을 경우 지정취소, 6개월 내 업무정지를 명할 수 있다고 규정하고 있다. 따라서 어떤 위반행위를 이유로 지정취소를 할 것인지, 업무정지를 명할 것인지, 또는 아무런 처분도 하지 않을 것인지는 당해 위반행위가 노후의 건강증진 및 생활안정을 도모하고자 하는 공익을 침해한 정도에 따라 결정된다고 보아야 한다. 이 사건에서 장기요양기관의 종사자인 ○○○은 수급자에게 경미한 폭행이 아닌 상해행위를 하였다는 점, 그 상해행위의 정도가 중상이라 할 수 있는 전치 12주에 이른다는 점 등을 고려할 때 이러한 위반행위는 일상생활을 혼자서 수행하기 어려운 노인에게 신체활동을 지원함으로써 노후의 건강증진에 이르고자 하는 공익을 매우 심각하게 침해한 것에 해당한다. 또한 청구인이 제시하고 있는 의정부지방법원 2016구합10102 사건의 경우‘세탁물을 수거하려는 요양보호사에게 수급자가 저항하면서 욕설을 하자 요양보호사가 수급자의 오른쪽 어깨를 손으로 밀어 바닥에 넘어뜨린 폭행사고’를 대상으로 하는 것이므로, 이 사건과 같이 전치 12주에 이르는 상해를 입힌 사건과 유사한 사건으로 보기는 어렵다. 따라서 이 사건 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 고려하더라도 이 사건 처분을 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용한 것으로 볼 수 없어, 이와 관련된 청구인의 주장 역시 이유 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 주장을 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.