노인장기요양보험법위반 업무정지처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 OO시 OO면 OOO길 1O-OO에서 “OOO요양원”이라는 상호의 노인장기요양시설(이하 ‘이 사건 시설’이라 한다)의 대표자이다. 피청구인과 국민건강보험공단 경인지역본부(이하 ‘공단’이라 한다)는 2017. 9. 25.~ 9. 29. 및 2017. 10. 10.~10. 13.동안 이 사건 시설에 대한 현지조사를 실시한 결과, 청구인이 2014. 8.경~2017. 7.경까지 이 사건 시설에 종사자 16명이 근무한 사실이 없음에도 근무한 것처럼 근무시간을 등록하여 급여를 청구하였으며, 이 사건 시설의 위생원들이 위생원의 주 업무를 수행하지 않는 등 인력 배치 기준을 위반한 사실을 확인하였다. 이에 피청구인은 2017. 12. 18. 처분사전통지를 거쳐, 2018. 3. 16. 청구인에게 「노인장기요양보험법 시행규칙」 제29조를 근거로 업무정지 137일(2018. 4. 2.~2018. 8. 16.) 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 사건경위 2) 청구인은 2013. 12. 6. 피청구인으로부터 32인 정원의 노인의료복지시설과 노인장기요양기관을 지정받아 현재까지 운영하던 중 피청구인이 「행정절차법」 제8조의 규정에 의하여 국민건강보험 경인지역본부의 행정응원을 받아 2017. 9. 25.~9. 29. / 2017. 10. 10.~10. 13.(9일 간/추석연휴 제외) 이 사건 시설의 장기요양기관 장기요양급여제공내역에 대한 현지조사를 실시하여 2017. 12. 20. 공단으로부터 372,634,570원을 환수결정 통보를 받았다. 피청구인은 국민건강보험 경인지역본부의 환수결정 처분에 근거하여, 2018. 3. 15. 「노인장기요양보험법」 제37조 및 같은 법 시행규칙 제29조 별표 2의 규정에 의하여 이 사건 처분통지를 하였으며, 청구인은 2018. 3. 16. 이를 우편으로 송달받았다. 2) 이 사건 처분에 대하여 가) 인력배치 위반 청구에 대하여 장기요양기관은 「노인장기요양보험법」 제35조 제2항의 규정에 의하여 장기요양급여의 제공기준절차 및 방법 등에 따라 장기요양급여를 제공하고, 같은 법 제38조 및 같은 법 시행규칙 제30조에 따른 장기요양급여를 청구할 때에는 노인장기요양급여의 제공기준·방법·범위 등 관련 법령 및 산정기준을 준수하여야 하고, 「장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시」(이하 ‘이 사건 고시’라 한다) 제2014-97호(보건복지부고시, 2014. 6. 26.) 제4장-4절(급여비용의 감액산정 기준)에 의거, 「노인장기요양보험법 시행규칙」 제23조 및 제24조에 따른 인력배치기준을 위반할 경우, 운영기간 동안 수급자 전원에 대하여 해당 월의 급여비용을 인원 결원비율(결원 수)에 따라 감액 산정하여 공단에 수가를 청구하여야 함에도 다음과 같은 위반사실이 있음을 인정한다. ○ 사회복지사 김OO(55년)는 2014. 8.경부터 2015. 6.경까지 실제로는 사회복지사 업무를 수행하지 않고 요양보호사 업무를 수행하였으며, 사회복지사 김OO(77년)은 2015. 6.경부터 2016. 4.경까지 실제 근무한 사실이 없으며, 사회복지사 심OO(66년)은 2016. 5.경부터 2017. 7.경까지 주 3회(화,수,목)만 근무하였음에도 월 기준근무 시간으로 근무한 것처럼 등록한 사실이 있다. ○ 간호자 김OO(44년)는 2014. 6.경부터 2016. 11.경까지 실제 근무한 사실이 없으며, 간호조무사 강OO(80년)는 2016. 11.경부터 2017. 7.경까지 주 2회(화,목) 이외에 근무한 사실이 없음에도 월 기준근무시간을 근무한 것처럼 등록한 사실이 있다. ○ 요양보호사로 신고한 강OO(57년)은 2014. 8.경부터 2016. 2.경까지, 남OOO(60년)은 2016. 5.경부터 2016. 9.경까지, 박OO(41년)은 2014. 8.경부터 2015. 9.경까지 야간 근무 사실이 없으며, 2016. 4.경부터 2017. 7.경까지 실제로 근무한 사실이 없으며, 심OO(55년)은 2014. 8.경부터 2016. 6.경까지, 예OO(54년)은 2014. 8.경부터 2014. 11.경까지, 유OO(41년)은 2017. 5.경부터 2017. 7.경까지 이OO(59년)은 2014. 11.경부터 2016. 11.경까지 및 2017. 1.경부터 2017. 7.경까지, 최OO(39년)는 2014. 8.경부터 2015. 6.경까지 실제 근무한 사실 없음에도 매월 기준근무시간을 근무한 것처럼 근무시간을 등록하고 월 급여를 전액 지급하고 현금으로 월 100만 원을 돌려받는 방법으로 처리한 사실이 있다. ○ 요양보호사 신OO(64년)은 2016. 3.경 사무국장으로 입사하여 요양보호사로 직종 변경한 2016. 6.경부터 2017. 7.경까지 주말, 공휴일과 야간 근무한 사실이 없으며, 주간근무 시 일 4시간은 사무실에서 사무업무를 수행하였다. ○ 위생원 이OO(53년)은 실제 근무한 사실이 없으며, ○ 김OO(67년)은 2017. 7.경부터 평일 3시간, 김OO(50년)는 2017. 1.경부터 2017. 3.경까지 평일 3시간, 최OO(65년)은 2017. 3.경부터 2017. 6.경까지 평일 2시간 30분 청소 및 쓰레기 분리수거 등의 업무를 수행하고 그 외의 시간은 직원 출퇴근차량 운행 및 환자 이송 등의 업무를 수행하면서 위생원 주 업무인 세탁업무를 수행하지 않았다. 청구인은 위 사실들에 대하여 해당 월의 급여비용을 감액 적용하여야 함에도 감액하지 아니하고 수가를 청구하여 지급받은 사실이 있다. 나) 업무정지 처분 기준의 위험성 (1) 인력배치 위반 청구에 대해서 청구인은 2006. 10.경 캐나다로 투자이민을 떠나 국적을 취득하고 외국생활을 하다 잘 적응하지 못하여 2012. 1. 30. 고국으로 돌아오게 되었다. 힘들고 고된 외국생활을 접고 돌아왔지만 막상 어떤 일을 해야할지 알 수가 없었다. 다시 돌아온 조국이지만 왠지 낯선 곳에서 여자 홀로 새로운 삶을 개척한다는 것은 쉬운 일이 아니었다. 마침 예전부터 알고 지내던 한 지인이 노인장기요양기관을 운영해 보는 것이 어떠하냐고 권유를 해 왔다. 청구인의 입장에서 남편이 의사였기 때문에 노인복지시설을 운영하는 것이 다른 일보다 좋겠다는 생각을 하였다. 그래서 친정부모님의 도움을 받아 2013. 8.경 현재 청구인이 운영하고 있는 이 사건 시설 부지를 매입하고 대지 917㎡에 건평 766.72㎡의 3층 규모의 요양시설을 건축을 완공하고 2013. 12. 6. 피청구인으로부터 “노인의료복지시설 설치신고필증”과 “노인장기요양기관지정서”를 교부받게 되었다. 청구인은 어르신들을 부모님처럼 섬기며 행복할 생활을 할 수 있을 것이라는 기대감으로 이 사건 시설을 운영하게 되었다. 그런데 시설을 운영하는 것처럼 결코 만만한 사업이 아니었다. 더구나 청구인의 주변에서는 노인장기요양제도에 대해서 조언해 줄 수 있는 사람은 아무도 없었다. 더구나 이민생활을 청산하고 고국에 돌아온 지 채 1년도 되지 않은 처지에 있었기에 노인장기요양보험 관련 법규나 제도에 대한 정보를 얻을 수 없었을 뿐만 아니라 설령 누군가로부터 요양시설 운영에 대한 정보를 제공받았다 할지라도 모든 업무를 이해를 할 수 없는 처지였다. 그리고 행정기관이나 국민건강보험공단 그리고 장기요양기관협회로부터 요양시설을 운영할 수 있는 행정매뉴얼을 제공받은 적도 없고, 교육을 받은 사실도 없다. 청구인은 노인장기요양제도가 사회보험으로 공익적인 사업이라는 것조차도 인식하지 못한 채 개인사업으로 판단하게 되었다. 입소생활 수급자들에게 편안한 안식처를 제공하고 최고의 급여제공서비스만 제공하면 되는 것으로 생각한 것이다. 특히 요양시설을 개원한 후 입소자도 없는데도 많은 종사자를 채용한다는 것은 청구인의 입장에서는 도저히 이해할 수 없다. 그러다보니 장기요양기관의 인력배치기준에 대한 이해와 지식도 없이 자의적으로 판단하여 시설의 인력관리를 하다 보니 장기요양 관련 법규와 규정을 위반한 엄청난 잘못을 저지르게 된 것도 모르고 있었다. 나름대로 밤잠도 안 자고 어르신들을 돌보고 있었는데, 피청구인과 공단의 현지조사를 받고 나서야 엄청난 불법을 저지르고 있다는 사실을 비로소 알게 되었다. 피청구인과 공단의 지적사항에 대해서는 입이 열 개라도 할 말이 없고 그저 용서를 구한다. 청구인은 위생원 최OO(65년)이 2017. 3.부터 2017. 6.까지 평일 2시간 30분 청소 및 쓰레기 분리수거 등의 업무를 수행하고 그 이외 시간은 직원 출퇴근 차량운행 및 환자 이송 등의 업무를 수행하면서 위생원의 주업무인 ‘세탁 업무’를 수행하지 않았다는 지적에 대해서도 전혀 알지 못했다. 앞에서도 언급했지만 요양시설을 관련 법규와 지침에 따라서 운영해야 함에도 불구하고 개인 사업체와 같이 인력을 대표자가 필요에 따라서 탄력적으로 운영하는 것으로 알았던 것이다. 사실 기업에 종사하는 사람들은 누구든지 자기에게 주어진 업무만 담당하는 것이 아니다. 기업의 대표자 또는 상급자는 하급 직원에 대하여 본연의 업무 외에 다른 업무를 명할 수 있으며, 하급자는 위법 부당한 명령이 아니라면 복종해야 한다. 요양시설의 위생원이 세탁업무만 하고 다른 일을 하면 안 되는 것인가? 시설의 필요와 공익을 위해서라면 대표자의 명에 의하여 출장을 갈 수도 있고, 자신의 업무 한계를 벗어나서 다른 일을 할 수도 있다고 판단된다. 사실 이 사건 시설에 대한 현지조사 당시 공단의 조사팀장은 이 사건 현지조사를 받으면서도 현지조사가 무엇인지, 발견된 위법사항이 무엇인지 아무것도 모르는 청구인을 도리어 안타깝게 여겼다. 돌이켜 보면, 청구인은 노인장기요양보허제도가 무엇인지도 확실히 알지 못하였을 뿐만 아니라 관련 법규와 지침을 알지도 못한 채 시설을 개원한 것 자체가 큰 실수였다. 시설의 대표자로서 법규를 연찬하고 시설운영에 대한 방법을 확실히 알았어야 했는데 그러하지 못한 것이 너무나 부끄럽고 후회스럽다. 이러한 청구인의 처지를 헤아려 주시고 선처해 주시면 다시는 이러한 잘못이 없도록 관련 법규와 제도에 대한 공부를 하고 정보를 습득하여 최우수 장기요양기관으로 거듭나도록 하겠다. (2) 부정한 방법으로 한 청구에 대하여 피청구인이 이 사건을 「노인장기요양보험법」 제37조에서 규정하고 ‘부당청구’로 규정하여 환수조치 및 행정처분을 한다는 것은 갑을관계의 전형이라 볼 수 있다. ‘부당청구’는 ‘거짓이나 그 밖의 방법’으로 급여비용을 청구하는 것을 말한다. ‘부당’의 사전적 의미는 각각의 경우에 관하여 그 법령의 목적과 취지를 생각하고 사회통념에 비추어보아 구체적으로 구체적으로 해석되어야 한다는 것이다. 행정청의 비례원칙이란 행정주체가 구체적인 행정목적을 실현함에 있어서 그 목적 실현과 수단 사이에 합리적인 비례관계가 유지되어야 한다는 것으로서 과잉조치금지의 원칙이라 할 수 있다. 피청구인은 청구인의 위법부당성에 대하여 그 원인과 공익의 관점에서 불이익이 발생하지 않도록 고려하여야 하고 위반행위에 대한 구체적이고 객관적인 근거를 토대로 행정처분을 하여야 함에도 감독관청이라는 우월한 지위를 이용하여 문자적인 규율을 근거하여 이 사건 처분을 하였다. 이는 행정처분에 대한 비례의 원칙에서 규정하고 있는 적합성의 원칙, 필요성의 원칙, 상당성의 원칙을 모두 위반한 처분으로 재량권을 일탈한 것으로 판단된다. 물론 대법원 판례는 “요양기관이 요양급여 비용을 받기 위하여 허위의 자료를 제출하거나 사실을 적극적으로 은폐할 것을 요하는 것은 아니고, 관련 법령에 의하여 요양급여 비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 불구하고 이를 청구하여 지급받는 행위를 모두 포함한다(대법원 2008. 7. 10. 선고 2008두3975 판결 참조)”라고 판시한바 있으나, 청구인의 경우 오랜 이민생활을 하다가 귀국하여 요양시설 운영 초보자로서 제도와 법규를 제대로 알지 못하여 비롯된 행위가 분명하다. 따라서 이 사건은 청구인이 요양시설을 처음 운영하면서 관련 법령을 전혀 알지 못하여 발생한 잘못이기 때문에 처분을 함에 있어 정상을 참작하여야 한다. 「행정조사기본법」 제4조 제4항은 “행정조사는 법령 등의 위반에 대한 처벌보다는 법령 등을 준수하도록 유도하는 데 중점을 두어야 한다”고 규정하고 있기 때문이다. 피청구인과 공단이 합동으로 이 사건 현장종사를 한 결과 인력배치기준 위반과 부당청구에 대한 환수처분 금액을 기준으로 이 사건 처분을 할 때에는 다른 법률과의 형평성 등을 살펴서 적용하여야 함에도 행정편의적 판단을 한 것이라 사료된다. 국민건강보험공단 시·군·구 운영센터에서 추가배치 가산을 받은 시설에 대한 모니터링을 실시하고, 부당청구 사실이 확인될 경우에 자진신고를 유동하여 부당청구액을 반납하도록 하고 있으며, 시설에서 장기요양급여비용 청구가 잘못되었음을 발견하고 국민건강공단에 자진신고할 경우에도 역시 수가를 반납하도록 조치하고 있다. 국민건강공단은 이런 경우에는 「노인장기요양보험법」 제37조의 규정에 근거하여 “거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 급여를 청구한 경우”가 아니라고 보아 환수조치만 하고 행정처분은 면제하고 있다. 이 사건 현지조사 결과 지적된 사항은 청구인이 “거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 급여를 청구한 경우”가 아니라 업무 미숙에서 발생한 것임으로 정상을 참작하여 주시기 바란다. 청구인은 공단의 장기요양급여비용 환수예정 통지가 있기 전에 사재를 털어서 환수예정금액을 법원에 공탁하였으며, 공단에 의견제출이나 이의신청 등 환수처분결정에 대한 구제절차를 일절 진행하지 않았다. 「노인장기요양보험법」 제43조에서 “공단은 장기요양급여를 받은 자 또는 장기요양급여비용을 받은 자가 거짓과 부정한 방법으로 그 장기요양급여 또는 장기요양급여비용에 상당하는 금액을 징수한다”는 의미는 “부당이득”에 대한 환수의 의미를 내포하고 있다. 청구인은 3년 동안 부당청구로 인하여 얻은 이익은 전혀 없다. 시설 운영 초기부터 요양시설건축비에 대한 이자 부담과 종사자들의 인건비를 감당할 수 없어서 사재를 들여서 어렵게 시설을 운영해 왔다. 그리고 청구인의 요양시설 소재지인 OO시 OO면 OO2리 주민들이 이용하는 도로가 시설의 대지를 관통하고 있어서, 마을 주민들의 불편을 조금이나마 덜어주기 위해 도로용지로 OO리 1OO번지 외 12필지 192㎡를 매입하여 2016. 6. 1.~2016. 7. 24.까지 총사업비 127,536,060원을 투입하여 도로를 개설하여 기증한바 있다. 청구인은 마을 도로로 편입된 부지에 대한 분할 측량하여 마을공동회로 소유권을 이전 조치하였으며, 이 때부터 마을 주민들과 청구인의 시설은 두레공동체와 같은 돈독한 관계를 유지하고 있다. 사실 청구인이 이 사건 시설을 설립할 당시 마을 주민들은 혐오시설이 마을에 들어왔다며 신축공사를 방해하고 시위를 하는 등 우려를 나타냈지만, 청구인이 사재를 들여서 도로부지를 매입하고 포장공사까지 완료한 후에는 주민들의 태도가 완전히 달라졌다. 청구인은 어버이날, 어르신 생신잔치, 예술단 초청 공연 등 이 사건 시설에서 특별한 행사 등을 진행할 때면 OOO리 노인 회원들을 시설로 초청하여 시설 생활 어르신들과 함께 친목을 도모하고 유대를 강화하였다. 이를 통해 입소 수급자들은 가정을 떠나 시설에서 생활을 하기 때문에 외로움과 고독함이 많은데 이를 해소하고 스스로 자신이 당당한 사회의 구성원이라는 자긍심을 갖게 되었으며, 마을 노인회원들은 시설에 입소한 노인들과 당신들이 친구이며 시설은 언젠가 자신들도 가야할 안식처라고 믿게 되었다. 이제 OO2리 마을 주민들은 이 사건 시설은 마을의 상징이라고 여기며 청구인과 이 사건 시설에 대한 깊은 신뢰를 하고 있으며, 마을 노인회원들이 수시로 이 사건 시설을 방문하여 입소 수급자들과 교제하는 등 특별한 마을 공동체가 이루어지고 있다. 이렇듯 주민들과 좋은 관계를 맺어가고 있는데 무려 137일간이라는 오랜 기간 동안 수급자들을 강제로 전원시키고 시설의 문을 닫아버리는 것은 사실상 폐업조치와 다름없는 가혹한 처분이라 여겨진다. 시설 수급자는 물론 OO2리 노인회원들과 주민들에 주는 상처와 상실감을 조금이라도 덜어들이기 위해서는 업무정지 처분에 대한 감경조치가 절대적으로 필요하다. 이 사건 시설이 주민들로부터 절대적인 신뢰를 받고 있음을 입증하는 OO2리 노인회장의 호소물을 위원회에 제출하는 바이다. 경상남도행정심판위원회에서는 2004. 심판례를 통해‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 시설 급여비용을 청구한 경우’에 해당한다는 사유로 장기요양기관 지정취소(취소일자 2014. 10. 1., 재지정 금지기간: 4개월) 처분을 받은 노인장기요양시설에 대해 이 사건 처분 이후 「노인장기요양보험법 시행규칙」 개정으로 이 사건 취반 처분 기준이 지정취소에서 ‘업무정지’로 완화된 점, 100여 명의 입소 노인들의 전원이 어려운 점, 이 사건 요양원이 지역사회로부터 신뢰를 받으며 기여하고 있는 점 등을 종합할 때, 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 공익보다 청구인이 입게 될 손해가 더 크므로 청구인의 주장을 일부 인용하여(2004-OOOOO, 경상남도행정심판위원회), 지역사회로부터의 신뢰를 판단에 참작한바 있다. 청구인이 개인적인 부당이득을 추구할 목적으로 종사자 인력배치기준을 위반하여 장기요양급여비용을 부당하게 청구하여 사익을 추구하려 했다면, 엄중한 처벌을 받아 마땅할 것이다. 그러나 단지 청구인이 준비가 안 된 상태에서 요양시설을 운영하다 보니 관련 법규와 규정을 준수하지 아니하였고, 장기요양제도에 대한 이해력이 부족한 상황에서 입소 생활 어르신들을 사랑하고 잘 돌보아드리면 되는 것으로만 생각하고 개인적인 상식으로 업무처리를 한 것이 결국 큰 과오가 되고 말았다. 청구인은 부당이득을 취하기 위해 거짓이나 부정한 방법으로 급여비용을 청구한 것이 아니다. 만약 사리사욕을 위해서 인력배치기준을 위반하여 장기요양급여를 부당하게 청구했다면 엄중한 처벌을 받는 것이 마땅할 것이나, 이 사건은 청구인이 장기요양 관련 법규를 몰라서 단순히 신고의 의무와 감액 청구를 하지 못했기 때문에 발생한 사건이다. 이는 청구인이 부정한 방법으로 일을 한 것이 아니라 시설운영자로서의 신고의무 등을 소극적으로 게을리 한 것이기 때문에 관련 대법원 판례(대법원, 2003. 2. 14. 2001도 3797 판결)를 재결에 참고하여 주시기 바란다. 따라서 이 사건 현원 미등록으로 인한 인력배치기준 위반 건에 대해서는 부당이득을 취할 목적으로 거짓이나 부정한 방법으로 급여비용을 청구한 것이 아니다. 인력배치기준에 대한 규정을 알지 못하여 수가를 감액청구하지 못하여 발생한 부당에 해당함을 현지조사를 통해 알게 되어 환수예정금액을 자진해서 법원에 공탁하여 선납한 것이다. 따라서 청구인의 잘못된 행위를 스스로 바로 잡는 조치를 혜량하여 주시고 이 사건 처분을 감경하여 주시기 바란다. 3) 환수금액 자진 납부조치 2) 청구인은 피청구인과 공단의 현지조사를 받고 나서야 이 사건 시설 운영초기부터 3년 동안 아무것도 모르는 채 얼마나 많은 불법행위를 저질렀는지 깨닫게 되었다. 현지조사 당시 공단의 조사팀장도 청구인의 무지에 대해서 매우 안타깝게 여기면서 조목조목 잘못된 사항에 대하여 설명을 해 주었고, 청구인은 공단 조사관들에게 “현지조사를 2015~2016년에 나와서 받았더라면 바로 시정조치를 했을 것”이라고 말했다. 2) 그래서 청구인은 3년 동안 아무것도 알지 못한 채 저지른 과오를 사죄하는 마음으로 환수금액을 사전에 신속히 납부하기로 마음먹었다. 공단에 문의하여 환수 예정금액과 사전 납부방법에 대하여 알아보았고, 국민건강보험공단이 소재하고 있는 춘천지방법원 원주지원에 공탁하기로 결정하였다. 이유야 어찌 되었건 저지른 과오를 조금이라나마 용서받을 수 있는 방법이라고 생각했기 때문이다. 피청구인과 공단, 그리고 이 사건 시설 입소 수급자와 보호자에 대해서 용서를 바라고, 도의적인 참회의 길이라 판단되었기 때문에 결단을 내리게 된 것이다. 2) 우선 이 사건 시설의 증축공사비로 예치되었던 금원으로 1차 법원공탁을 하였으며, 많은 환수금액을 일시에 납부할 만한 방법이 마땅하지 않아서 부득이 청구인이 소유하고 있던 주택 1동을 매도한 금액으로 2,3차에 걸쳐 총 372,634,570원을 법원에 다음과 같이 공탁을 완료하였다. ○ 2017. 11. 3. OO지방법원 OO지원 152,876,690원 공탁 (제1OO0호) ○ 2017. 12. 4. OO지방법원 OO지원 150,000,000원 공탁 (제1OO1호) ○ 2017. 12. 11. OO지방법원 OO지원 69,757,880원 공탁 (제1OO5호) 2) 청구인이 위와 같이 공단의 환수결정 처분 이전에 사재를 처분하여 환수예정금액을 공탁한 것은 비록 관련 법규의 내용을 알지 못해서 위법행위를 한 것이지만 이를 깊이 반성하고 참회하는 심정으로 행한 결단임을 혜량하여 주시기 바란다. 4) 난민의 처지가 된 수급자의 문제 2) 이 사건 시설에 입소하여 생활하시는 수급자들은 이미 가정에서 수발이 곤란하여 장기요양인정등급을 받아 시설생활에 익숙해져 있다. 그런데 이 사건 처분으로 인하여 수급자들은 다른 요양시설로 전원 조치되거나 가정으로 돌아가야 하는 절박한 상황에 처해있다. 2) 피청구인은 2018. 3. 15. 이 사건 처분 통지에서 “기관이용자 전원조치계획서를 2018. 3. 30.(금)까지 제출하고, 업무정지시간 시작 전(前)일까지 전원을 이행하라”고 명하였다. 2) 장기요양기관의 장은 폐업을 하거나 휴업하는 경우 등 30일 전까지 시장·군수·구청장에게 신고하여야 하고, 다른 장기요양기관을 이용할 수 있도록 전원 조치 계획을 수립하는 등 수급자의 권익을 보호하기 위한 조치를 취해야 한다. 2) 「장기요양기관에 대한 업무정지명령에 갈음한 과징금 적용기준」 제2조제1항 가호 2)에서는 “자치구 외의 지역으로서 해당 장기요양기관이 위치한 읍·면·동 내에 대체 이용가능한 장기요양시설이 없는 경우. 다만 재가급여 제공 기관(주·야간보호 및 단기보호를 제외한다)의 경우 인근 지역의 기준을 관할 시·군, 행정시 또는 자치구가 아닌 구 단위로 한다”로 규정하고 있어, 장기요양기관이 업무정지를 당하는 경우 입소 수급자를 다른 기관으로 전원조치를 해야 하는데 이는 사실상 시설 난민에 해당하는 것이다. 2) 고시의 기준으로 살펴볼 때, 이 사건 시설이 소재하고 있는 OO시 OO면 인근 읍·면·동 지역의 장기요양기관은 12개소에 정원 301명이며, 현재 입소자는 284명으로 청구인의 요양시설 입소자 32명에 대한 전원 조치를 할 수 없는 형편이다. <OO시 OO면 인근 읍면동 지역 내 요양시설현황> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271687"></img> 2) 이 사건 시설이 137일간 업무정지를 당하게 된다면 시설에서 생활하시는 수급자 32명에 대하여 강제로 전원조치를 하여야 하기 때문에 수급자의 주민등록지인 이 사건 시설에서 안전하게 보호를 받으며 평화롭고 행복하게 살 수 있는 거주의 권리가 침해당할 소지가 분명하다. 2) 「노인장기요양보험법」 제1조에서 장기요양보험의 목적은 “고령이나 노인성 질병 등의 사유로 일상생활을 혼자서 수행하기 어려운 노인 등에게 제공하는 신체활동 또는 가사활동 지원 등의 장기요양급여에 관한 사항을 규정하여 노후의 건강증진 및 생활안정을 도모하고 그 가족의 부담을 덜어줌으로써 국민의 삶의 질을 향상하도록 함을 목적으로 한다”고 규정하고 있으며, 「노인복지법」 제1조에서 노인복지의 목적은 “노인의 질환을 사전예방 또는 조기발견하고 질환상태에 따른 적절한 치료·요양으로 심신의 건강을 유지하고, 노후의 생활안정을 위하여 필요한 조치를 강구함으로써 노인의 보건복지 증진에 기여함을 목적으로 한다.”라고 규정하고 있다. 5) 이 사건 처분으로 인한 불이익 2) 이 사건 처분으로 인하여 이 사건 시설에 입소하여 생활하는 수급자들은 타 시설로 전원하여야 하고, 종사자들은 사실상 실직 상태에 놓이게 되어 큰 문제가 있다. 청구인은 부당한 방법으로 장기요양급여비용을 청구한 것이 아니라 신규시설로 업무를 잘 알지 못하였던 것임에도 폐업과 다름 없는 업무정지 처분은 수급자, 보호자, 종사자 모두에게 큰 고통과 피해를 주는 가혹한 처분임을 감안하여 선처해 주시기 바란다. 2) 전라남도행정심판위원회는 2014. 10. 28. 심판청구인의 고의가 아닌 운영의 미숙, 심판청구인의 경제적 사정 등을 고려하여 장기요양기관 지정취소(재지정금지 4월) 처분을 경고처분으로 변경 재결한바 있다(2014-OOO, 전라남도행정심판위원회) 가) 입소 수급자에 대한 불이익 이 사건 시설에는 32명의 수급자 어르신들이 입소하여 생활하고 계시는데, 입소자는 장기요양인정등급을 받은 분들로 중풍과 치매 그리고 노인성질환을 가지고 있는 분들이다. 이 분들 중에는 시설 개원 시부터 3년 여 동안 청구인과 가족처럼 함께 생활하신 분들이 계시고, 다른 시설로 전원하였다가 적응하지 못해 다시 오신 분들도 있다. 모든 입소 어르신들이 청구인의 시설 생활에 이미 정착하셨기 때문에 다른 시설로 전원한다는 것은 꿈에도 생각할 수 없다. 장기요양인정등급을 받은 입소 어르신들은 많은 질병을 가지고 있다. 하루에 10여 종류의 이상의 약을 복용하시는 분도 있고, 도뇨관(소변줄)을 차고 계시고, 식사를 할 수 없어서 위관(경관)으로 식사를 제공받는 분들도 계신다. 더구나 가족을 떠나서 시설 생활에 익숙해지다 보니 가족들과의 만남조차도 어색해 하고 계신다. 시설에서 함께 생활하고 있는 시설장을 비롯한 종사자 그리고 함께 생활하시는 동료 어르신들이 진정한 자신의 가족이라고 생각하고 있다. 오랜 기간 동안의 질병과 치매로 인한 인지기능 저하현상은 우울증을 동반하여 다른 환경이나 처음 만나는 사람을 보면 마음을 닫아버리고 경계를 시작한다. 이런 어르신들을 “업무정지 137일”의 기간 동안 다른 시설로 전원시키는 것은 어르신들에게 큰 상처를 안겨주는 일이다. 간혹 무리한 전원으로 인하여 어르신들이 충격을 받아 이상행동을 하기도 하고, 사망에 이르는 경우도 있다. 어르신들의 마지막 여생을 준비하는 보금자리를 떠나서 새로운 둥지를 찾아 적응하기를 강요하는 것은 마치 살인행위와도 같다. 나) 입소 수급자 가족에 대한 불이익 이 사건 시설에 입소하신 수급자의 보호자들은 시설에서 제공하는 각종 급여제공서비스에 대하여 최고의 만족도를 나타내고 있다. 시설의 대표인 청구인을 신뢰하고 있는 수급자의 가족들에게 이 사건 처분은 큰 실망감을 안겨줄 것이다. 보호자의 입장에서 부모님을 어떤 시설로 모셔야 할 것인지 전원조치를 한 시설에서 과연 잘 적응하실 것인지에 대해 큰 걱정을 안겨줄 것이다. 그동안 청구인과 시설의 종사자들을 신뢰하고 장기요양급여서비스에 만족하고 있었는데 다른 시설로 전원할 경우 어르신들에게 행여나 불이익이나 불미스러운 일이 일어나지 않을지 고민하게 될 것이다. 그렇지 않아도 우리 사회가 노인문제로 인하여 고민하고 있는데, 이 사건 처분으로 인하여 업무정지가 현실화된다면 사회안전망에도 큰 손실을 입게 될 것이다. 왜냐하면 노인장기요양제도에 대한 불신감이 증대되고 그동안 쌓였떤 신뢰감이 일순간에 무너지게 되기 때문이다. 다) 종사자들이 부담하게 되는 불이익 이 사건 시설 종사자들은 남다른 열정과 사명감을 가지고 열심히 어르신들을 섬기며 일하고 있다. 그런데 청구인의 부덕한 행위로 말미암아 무려 137일이라는 오랜 기간 동안 어르신들과 함께 다른 시설로 뿔뿔이 흩어지기 위해서 정든 시설을 떠난다는 생각만으로도 큰 충격이 되고 정신적 스트레스를 받게 될 것이다. 청구인은 시설장의 입장에서 어르신들이 전원하고 아무도 없는 시설에서 종사자에게 급여를 지급하면서 붙들고 있을 수 없다. 만약 어르신들과 함께 다른 시설로 가서 함께 일하다가 업무정지처분 기간이 지나면 다시 돌아온다는 것도 사실상 불가능한 일이 될 것이다. 농촌지역에 살고 있는 이 사건 시설의 종사자 모두는 실직상태에 놓이게 될 것이다. 고용문제로 인하여 청구인과 종사자들 사이에 갈등이 발생할 수도 있다. 지금까지 시설의 모든 종사자들이 한 가족처럼 서로 사랑하며 수급자를 돌보며 열심히 살아왔는데 이에 대한 적절한 대비책을 찾을 길이 막막하다. 6) 공공복리에 중대한 영향 2) 이 사건 처분으로 인하여 청구인에게 미치게 되는 손해는 이루 말할 수 없다. 청구인이 증축 중인 요양시설은 3층 규모(대지 620㎡, 건평 732,185㎡)의 건축물로, 2017. 9. 15.에 착공하여 현재 골조공사를 마치고 마감공사를 진행하고 있는 상태이며, 증축공사가 마무리되면 청구인의 시설은 대지 1,537㎡, 연건축면적 1,498㎡로 입소정원 63명에 달하는 큰 시설로 세워지게 될 것이다. 2) 이 사건 시설에 입소하여 생활하시는 수급자와 가족들은 앞으로 더 좋은 시설환경에서 더 나은 급여제공서비스를 받을 수 있다는 큰 희망과 기대감으로 가득 차 있다. 이 사건 시설이 OO에서 제일 가는 노인 천국으로 세워지기 위해서 하루 속히 공사가 마무리되기를 바라고 있다. 이런 기대와 소망 가운데 생활하고 계시는 수급자와 가족들에게 이 사건 처분이 집행될 경우 강제적으로 타 시설로 전원조치 당하는 시설 난민이 발생하며, 이는 청구인 개인 시설의 문제가 아니라 시설 입소생활 수급자와 가족, 그리고 지역사회가 공동으로 중대한 손해를 입게 됨으로써 공공복리에 중대한 피해가 우려되고 있다. 2) 청구인은 장기요양급여서비스 제공을 확대하고 보다 좋은 환경에서 수급자들을 모시기 위해서 요양시설 증축공사를 진행하면서 수협은행 OO지점에서 2회에 걸쳐 8억 원의 대출을 받은 상태로, 업무정지 기간이 길어진다면, 공사대금과 은행이자를 상환하지 못하여 2차 피해의 발생이 우려된다. 더구나 청구인은 장기요양급여비용 부당청구로 인한 환수금 372,634,570원을 선납하기 위해서 청구인의 주택까지 급매도하여 처분하였기 때문이다. 2) 행정청의 요양시설에 대한 업무정지처분은 공익의 추구와 회복이라는 목적에서 행하여져야 한다. 그러나 공공복리를 위한 행정처분이라도 그 처분으로 인한 피해가 월등하게 크게 나타난다면 행정처분의 취소화를 통하여 공공복리를 확보하도록 최선의 방법을 추구하여야 할 것이다. 2) 청구인은 이민생활을 마치고 홀로 귀국하여 노인복지문제에 관심을 가지고 요양시설을 운영하던 중, 더 큰 비전을 가지고 시설을 확충할 계획을 세우고 사재를 투자하여 증축공사를 시행한 것이다. 그래서 종사자는 물론, 입소 수급자와 가족들까지도 큰 기대감을 가지고 건축공사가 속히 마무리되길 고대하고 있다. 비록 청구인의 귀책사유의 결과이지만 137일 간의 업무정지처분은 사실상 시설폐쇄와 다름이 없는 위중한 행정처분으로 볼 수 있다. 2) 청구인의 시설에 입소하여 생활하고 계시는 수급자와 보호자들은 큰 희망에 부풀어 있다. 하루 속히 요양시설 증축공사가 마무리되어 더 쾌적하고 아름다운 환경에서 살게 될 것이라는 기대감을 가지고 있는데 청구인의 잘못으로 인하여 공사도 마무리하지 못한 채로 오랜 기간 업무정지를 당하게 된다는 사실을 알게 되는 날 큰 절망에 빠지고 말게 될 것이다. 2) 시설의 관리책임자로서 피청구인에게 간곡히 호소드린다. 청구인의 과오로 대인적인 행정제재처분이 이루어지는 것은 지극히 당연한 결과이다. 그러나 노인장기요양보험제도는 사회보험이기 때문에 공공복리의 축에 그 목적이 있는 것은 물론이고, 시설입소 노인에 대한 안전과 권리 보호가 어떤 것보다도 최우선되어야 한다. 시설 폐쇄 조치와 다름없는 이 사건 업무정지처분은 청구인은 물론 입소 수급자와 가족, 그리고 종사자에게 큰 피해를 주게 된다. 특히 시설이 증축되고 잇는 상황에서 공사가 중단된다면 개인이 당하는 피해에 비하여 공익적인 피해가 더 크다고 판단된다. 2) 부디 개인의 잘못으로 인하여 당하게 되는 입소자와 그 가족들, 그리고 지역사회에 미치는 영향을 고려해 주시기 바란다. 그리고 노인복지 증진과 지역사회 발전을 위해서 요양시설을 증축하려고 했던 청구인이 입는 손해는 공익의 관점에서 업무정지처분으로 인한 실익보다 더 클 수밖에 없다. 2) 청구인이 현지조사를 받고 업무처리 미숙으로 인한 과오를 솔직히 인정하고 환수금액이 결정되기 전에 사재를 정리하여 372,634,570원을 춘천지방법원 원주지원에 전액 공탁 완료한 점, 또한 개인자금으로 마을의 도로를 건설하여 지역사회를 위하여 공헌한 점을 감안하여 주시기 바란다. 이는 청구인이 당하는 개인적인 손해보다 시설입소자와 가족, 시설 종사자, 그리고 지역사회가 받게 되는 피해를 계량하여 볼 때 공공복리를 크게 해할 가능성이 많다고 생각되기 때문이다. 7) 이 사건 관련 청구인의 반성 노인장기요양기관을 운영하려면 사전에 많은 연구와 법규의 연찬이 필요함에도 청구인은 이를 준비하지 못하고 오직 열정만 가지고 시작한 것을 후회하고 있다. 청구인의 부덕으로 본의 아니게 입소 수급자와 가족에게 불편을 안겨드린 점, 피청구인과 소속 직원들에게 물의를 일으킨 것에 대해 진심으로 사죄드리며 추후 이런 불미스러운 일이 발생하지 않도록 하겠다. 그리고 청구인이 아무런 경험도 없이 어르신들을 사랑하는 열정만 가지고 요양시설을 운영하면 된다는 잘못된 생각이 입소 수급자와 가족들에게까지 큰 상처와 심려를 끼치게 한 점에 대해서도 반성하며 사죄드린다. 청구인은 이 사건으로 인하여 국민건강보험공단으로부터 환수처분과 피청구인으로부터 업무정지 처분을 받게 된 사실에 대하여 수급자와 보호자에게 솔직하게 알리고 용서와 협조를 구할 것이며, 행정심판 결과에 따라서 업무정지 처분이 이루어질 경우 수급자에 대한 전원 조치 등 인권 보호에 최선을 다하겠다. 추후 관련 법규와 규정에 대한 지식을 함양하여 업무 미숙으로 인한 불법이나 부당청구 사건이 발생하는 일이 없도록 최선을 다할 것을 약속드린다. 귀 행정심판위원회에게 청구인의 딱한 사정을 해량하여 주시면 고령이나 노인성 질병 등의 사유로 일상생활을 혼자서 수행하기 어려운 장기요양 수급자들에게 제공하는 신체활동 또는 가사활동 지원 등의 장기요양급여에 관한 사항을 규정하여 노후의 건강 증진 및 생활안정을 도모하고 그 가족의 부담을 덜어줌으로써 입소 수급자의 삶의 질을 향상하도록 함을 목적으로 하는 노인장기요양보험제도의 목적을 달성하는 데 혼신의 힘을 다할 것을 굳게 약속드린다. 8) 행정처분의 감경 「노인장기요양보험법」 제29조와 관련, “행정처분의 기준” 1. 일반기준 라항에서 “하나의 위반행위에 대한 행정처분이 업무정지처분에 해당하는 경우에는 위반 행위의 동기, 내용, 정도 및 결과 등을 고려하여 그 처분의 2분의 1의 범위에서 감경하여 처분할 수 있다”라고 규정하고 있다. 다만 법 제37조 제1항 제4호에 해당하는 경우 중 “거짓으로 급여비용의 전부 또는 일부를 청구한 경우는 그러하지 아니하다”라고 규정하고 있다. 다만 청구인의 경우는 장기요양급여비용의 부당한 청구로 인한 행정처분이기 때문에 마땅히 행정처분의 경감을 받을 자격마저도 없지만, 청구인과 시설 난민의 위험한 처지에 놓여있는 수급자들의 안위를 위해서 감경처분을 하여주실 것을 탄원드린다. 청구인은 큰 시련 앞에서 자신을 돌아볼 수밖에 없다. 먼저 시설을 운영하려면 사전에 많은 연구와 법규의 연찬이 필요함에도 이를 준비하지 못하고 오직 열정만 가지고 시작했던 것을 한없이 후회하고 있다. 청구인의 부덕으로 본의 아니게 입소 수급자와 가족으로 불편을 안겨드린 점, 청구인과 소속 직원들에게 물의를 일으킨 것에 대해 진심으로 사죄드리며, 추후 이런 불미스러운 일이 발생하지 않도록 하겠다. 헌법재판소 판례 89헌 가95호에 따르면 “행정처분은 목적의 정당성, 방법의 적절성, 피해의 최소화, 법익의 균형성을 요구하는 헌법상의 원칙이다.”라고 하고 있다. 이 판례의 기준에서 살펴볼 때 피청구인의 이 사건 처분은 무려 137일이라는 오랜 기간 동안 업무정지를 당함으로 인한 종사자의 고용문제, 입소 수급자의 관리대책, 그리고 열악한 재정형편 가운데서 요양원을 운영하고 있는 청구인의 딱한 처지를 헤아려주셔야 할 것이다. 청구인이 이 사건의 장기요양급여비용 부당청구액 372,634,570원을 환수처분 전에 미리 법원에 공탁한 점, 업무정지처분으로 인해 지역사회 내 입소 수급자들이 전원할 요양시설이 부족하여 시설 난민이 발생하는 점, 종사자들의 실직 및 이 사건 시설의 증축공사가 마무리되고 있는 현실 등으로 인한 피해와 173일 간의 업무정지처분이라는 행정처분의 목적을 비교 교량하여 본다면 피청구인의 이 사건 처분은 너무 가혹하다 할 것이다. 청구인이 거짓과 부당한 방법으로 급여비용의 전부 또는 일부를 청구한 경우가 아니라 신설 요양시설로 관련 법규의 내용을 알지 못하고 행한 잘못임을 감안하여 금회에 한하여 선처해 주신다면 노인들이 가장 행복하게 살 수 있는 노인천국을 만들어나갈 것이며, 노인복지 증진과 지역사회 발전을 위해서 최선을 다할 것을 약속드린다. 경기도행정심판위원회에서는 2018. 2. 19. 심판청구인의 관련 법규에 대한 숙지 및 이해 부족으로 발생한 위반행위에 대하여 위반행위의 경위 및 정도, 입소자 및 그 가족, 이 사건 시설 종사자들의 불이익을 감안하여 영업정지 82일 처분을 2분의 1 감경한 바 있다. 8) 결론 이 사건 위반행위는 청구인이 거짓으로 장기요양급여비용을 청구한 경우가 아니라 이민생활을 끝내고 고국으로 돌아와서 장기요양제도가 무엇인지도 잘 알지 못한 상태에서 시작한 장기요양기관을 운영하는 과정에서 관련 법규의 내용을 알지 못하고 행한 잘못임을 감안하여 주시기 바라며, 청구인이 당하게 되는 137일의 영업정지라는 이 사건 처분은 사실상 시설의 폐업과 같은 큰 피해가 예상되고, 수급자를 강제로 전원조치를 함으로서 노인의 권리를 침해하게 되고, 더 좋은 요양시설을 만들기 위하여 막대한 예산을 투입하여 시설을 증축 중에 있는 점을 고려해 볼 때, 청구인이 입게 될 불이익이 더 큰 것으로 보여지는 등 이 사건 처분은 공익과 사익의 비교 형량에 있어 상당하다고 보기 어려운 점, 공단의 장기요양수가 부당청구 환수금 372,634,570원을 현지조사 후 자진하여 법원에 공탁하여 납부한 점을 감안할 때 피청구인의 이 사건 처분은 매우 가혹하며 비례의 원칙을 위반한 것. 끝으로 청구인의 요양시설에 대한 업무정지 처분이 집행된다면, 시설에서 요양을 받을 권리가 있는 입소 수급자와 그 가족, 시설 종사자 그리고 지역사회가 당하게 되는 피해와 손실을 계량화할 수 없을 만큼 엄청난 것이다. 피청구인의 시설이 비영리 노인복지시설임을 감안하여 주시고, 그동안 미력하나마 노인복지 증진과 지역사회 발전을 위해 기여해 온 것을 헤아려 주셔서 이 사건 처분을 취소하는 인용재결을 하여주시기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 이 사건 처분 과정 2) 피청구인과 공단은 「노인장기요양보험법」 제61조에 의거, 2017. 9. 25.~9. 29.(5일간) 및 2017. 10. 10.~ 10. 13.(4일간) 청구인 시설에 대하여 현지조사를 실시하였다. 그 결과 피청구인은 청구인이 청구인 시설에 2014. 8.경~2017. 7.경까지 종사자 16명이 근무한 사실이 없음에도 근무한 것처럼 근무시간을 등록하여 급여를 청구하였으며, 청구인 시설의 위생원 최OO은 위생원의 주 업무를 수행하지 않는 등 인력 배치 기준을 위반한 사실을 확인하였다. 2) 「장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시」(급여비용의 감액산정 기준)에 의하면, 운영한 기간 동안 수급자 전원에 대하여 해당 월의 급여비용을 인력 결원비율(결원수)에 따라 급여비용 산정 비율로 산정하여야 함에도, 청구인은 종사자가 근무한 사실이 없으나 근무한 것처럼 근무시간을 등록하여 372,634,570원의 급여를 부당 청구하였다. 2) 피청구인은 청구인의 행위가 「노인장기요양보험법」 제37조제1항 제4호에 해당됨에 따라, 위 법 시행규칙 제29조 별표2에 의거 이 사건 처분을 하였다. 2) 이 사건 처분의 적법성 2) 청구인은 관련 법규 및 규정에 대한 숙지 및 이해부족으로 이 사건 위반행위가 발생한 것이라고 주장하나, 행정처분은 객관적인 사실에 착안해서 가하는 제재이므로 고의나 과실이 없더라도 부과될 수 있다(대법원 2014.12.24. 선고 2014두 11977 판결 등 참조). 2) 또한 청구인은 2014∼2016년 동안 3회에 걸쳐 장기요양기관 정보공유협의회에 참석하여 부당청구예방관련 교육을 받은 사실이 있으며, 2014. 8.부터 현지조사 당시까지 종사자 자격대여 및 허위등록으로 장기요양급여비용을 지급받을 수 없는 경우임에도 급여를 거짓 청구한 것으로 이는 업무미숙으로 인한 위반행위라고 판단 할 수 없다. 2) 「노인장기요양보험법 시행규칙」 [별표2] 행정처분 기준 1의 라.1)에서 ‘거짓’으로 급여비용을 청구하는 경우는 감경할 수 없도록 규정되어 있는바, 청구인의 경우 지속적으로 종사자를 허위 등록하여 고의적으로 급여를 청구한 것이기에 감경규정을 적용할 수 없다. 또한 「노인장기요양보험법」상에는 청구인이 주장하는 행정 미숙, 시행착오, 청구인의 반성, 지역사회의 기여 등을 반영하여 행정처분 및 감경을 적용할 규정은 존재하지 않는다. 2) 또한, 현재 피청구인 지자체 관내 요양시설 중 입소여유인원은 약 123명이며, 대체할 수 있는 장기요양기관은 당해 지자체 시설뿐만 아니라 인근 지자체 시설의 이용가능 여부까지 함께 고려해야 할 사항으로, 청구인이 주장하듯시설 난민이 발생하는 등의 전원 조치가 불가능한 상황은 아니기에 이 사건 처분으로 인해 청구인이 주장하는 제3자(시설입소자, 보호자, 종사자)의 피해와 공공복리를 크게 해한다고 보기는 어렵다. 2) 청구인은 이 사건 처분이 행정상의 비례원칙을 위반한 처분으로 재량권을 일탈하였다고 주장하나, 이 사건 처분은 법령에서 정하는 바에 따라 적법하게 진행되었으며 일정 기간의 업무정지를 통해 공익 추구의 행정목적을 달성하기 위한 정당한 행정행위이다. 3) 결어 2) 상기 기술한 바와 같이 청구인은 장기요양기관을 운영하면서 실제 근무한 사실이 없는 종사자들을 근무한 것처럼 등록하여 급여를 청구하였으며, 이는 「노인장기요양보험법」 제37조 제1항제4호 “거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및시설 급여비용을 청구한 경우”에 해당하므로 같은법 시행규칙 제29조에 의거 “업무정지 137일” 행정처분은 적법하며, 같은 법 시행규칙[별표2] 행정처분 기준 1의 라.1)에서 “거짓”으로 급여비용을 청구하는 경우는 감경대상에서 제외되므로 감경규정을 적용할 수 없다. 2) 청구인의 관련 법규 미숙지, 반성, 지역사회 기여도, 업무정지에 따른 전원조치가 입소자 및 보호자·종사자에게 불편하다는 명목으로 이 사건 처분이 취소된다면 법적실효성 및 목적을 이룰 수 없게 되는 결과가 초래될 것이다. 청구인의 청구는 이유 없으므로 기각하여 주시기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【노인장기요양보험법】 제37조(장기요양기관 지정의 취소 등) ①특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장은 장기요양기관이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 지정을 취소하거나 6개월의 범위에서 업무정지를 명할 수 있다. 다만, 제1호, 제2호의2 또는 제7호에 해당하는 경우에는 지정을 취소하여야 한다. 4. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구한 경우 제39조(재가 및 시설 급여비용의 산정) ①재가 및 시설 급여비용은 급여종류 및 장기요양등급 등에 따라 제45조에 따른 장기요양위원회의 심의를 거쳐 보건복지부장관이 정하여 고시한다. ③ 제1항에 따른 재가 및 시설 급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다. 【노인장기요양보험법 시행규칙】 제29조(행정처분의 기준) 법 제37조제1항·제3항 및 제37조의5제1항에 따른 행정처분의 기준은 별표 2와 같다. [별표 2] 행정처분의 기준(제29조 관련) 2. 개별기준 다. 장기요양기관 또는 재가장기요양기관이 법 제37조제1항제4호 또는 같은 조 제3항제4호에 해당하는 경우의 기준 1) 1차 및 2차 위반 시의 기준: 다음 표에 따른 업무정지 (단위 : 일) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271685"></img> 비고 1. 월평균 부당금액은 조사대상기간 동안 거짓이나 그 밖의 부당한 방법으로 공단에게 장기요양급여비용을 부담하게 한 금액과 거짓이나 그 밖의 부당한 방법으로 수급자에게 본인일부부담금을 부담하게 한 비용을 합산한 금액을 조사대상기간의 월수로 나눈 금액으로 한다. 2. 부당청구액의 비율(%)은 (총 부당금액/장기요양급여비용총액)X100으로 산출한다. 3. 장기요양급여비용총액은 조사대상기간에 공단이 심사결정한 장기요양급여비용의 합산 금액으로 한다. 다만, 장기요양급여비용의 심사청구가 없어 심사결정 총장기요양급여비용을 산출할 수 없는 경우에는 총 부당금액을 장기요양급여비용총액으로 본다. 4. 부당청구액의 비율이 5% 이상인 경우에는 초과 1%마다 업무정지기간을 3일씩 가산하되, 그 부당청구액의 비율의 소수점 이하는 1%로 본다. 다만, 업무정지기간을 가산하는 경우에도 총 업무정지기간은 6개월을 넘을 수 없다. 【장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시】 제1조(목적) 이 고시는 「노인장기요양보험법」(이하 “법”이라 한다) 제13조제3항, 제23조제1항 및 제3항, 제24조제2항, 제28조제2항, 제38조제4항, 제39조제1항 및 제3항, 제42조 및 같은 법 및 시행령(이하 "영"이라 한다) 제12조제1항, 같은 법 시행규칙(이하 "규칙"이라 한다) 제4조제1항, 제11조, 제12조, 제22조, 제32조 및 제36조제1항에 따라 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등의 사항을 규정함을 목적으로 한다. 제48조(인력배치기준) 급여비용의 가산 또는 감액산정을 위한 기관유형별·직종별 인력배치기준은 규칙 제23조 및 제24조에 따르며, 계산한 결과 소수점 이하는 반올림 한다. 다만, 계산한 결과가 0.5 미만인 경우에는 기본 1명을 배치하여야 한다. 제66조(인력배치기준 위반 감액) ① 시설급여기관, 주·야간보호기관 및 단기보호기관이 제48조의 인력배치기준을 위반하여 운영한 경우, 수급자 전원에 대하여 인력 결원비율(결원수)에 따라 위반기간이 해당하는 월의 급여비용을 다음과 같이 산정한다. 1. 요양보호사 결원비율에 따른 급여비용 산정비율 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271689"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건의 행정심판청구서 및 답변서, 행정처분 사전통지서 및 행정처분통지서, 공단의 “장기요양기관 현지조사 지원 결과 송부” 공문 등의 내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 OO시 OO면 OOO길 1O-OO에서 “OOO요양원”이라는 상호의 노인장기요양시설을 운영하는 자이다. 나) 피청구인과 국민건강보험공단 OO지역본부는 2017. 9. 25.~ 9. 29. 및 2017. 10. 10.~10. 13.동안 이 사건 시설에 대한 현지조사(조사대상기간 : 2014. 8.~2017. 7.)를 실시하여 인력배치기준 위반 등의 사실을 확인하였다. 다) 공단은 2017. 11. 10. 피청구인에게 ‘장기요양기관 현지조사 지원 결과’를 송부하였으며, 피청구인은 2017. 12. 18. 처분사전통지를 거쳐 2018. 3. 16. 청구인에게 「노인장기요양보험법 시행규칙」 제29조를 근거로 업무정지 137일(2018. 4. 2.~2018. 8. 16.) 처분을 하였다. 라) 이 사건 처분의 상세 내역은 아래와 같다. ○ 위반 내용 : 인력배치 기준 위반 청구·사회복지사 김OO(55년) : 2014. 8.경부터 2015. 6.경까지 실제로는 사회복지사 업무를 수행하지 않고 요양보호사 업무를 수행함·사회복지사 김OO(77년) : 2015. 6.경부터 2016. 4.경까지 실제 근무 사실 없음·사회복지사 심OO(66년) : 2016. 5.경부터 2017. 7.경까지 주 3회(화,수,목)만 근무하였음·간호자 김OO(44년) : 2014. 6.경부터 2016. 11.경까지 실제 근무 사실 없음·간호조무사 강OO(80년) : 2016. 11.경부터 2017. 7.경까지 주 2회(화,목) 이외에 근무한 사실이 없음에도 월 기준근무시간을 근무한 것처럼 등록·강OO(57년) : 2014. 8.경부터 2016. 2.경까지 야간근무 사실 없음·남OOO(60년) : 2016. 5.경부터 2016. 9.경까지 야간근무 사실 없음·박OO(41년) : 2014. 8.경부터 2015. 9.경까지 야간근무 사실 및 2016. 4.경부터 2017. 7.경까지 실제로 근무 사실 없음·심OO(55년) : 2014. 8.경부터 2016. 6.경까지 실제 근무 사실 없음·예OO(54년) : 2014. 8.경부터 2014. 11.경까지 실제 근무 사실 없음·유OO(41년) : 2017. 5.경부터 2017. 7.경까지 실제 근무 사실 없음·이OO(59년) : 2014. 11.경부터 2016. 11.경까지 및 2017. 1.경부터 2017. 7.경까지 실제 근무 사실 없음·최OO(39년) : 2014. 8.경부터 2015. 6.경까지 실제 근한 사실 없음·요양보호사 신OO(64년) : 2016. 6.경부터 2017. 7.경까지 주말, 공휴일과 야간 근무 사실이 없으며, 주간근무 시 일 4시간은 사무실에서 사무업무를 수행함·위생원 이OO(53년)은 실제 근무 사실 없음·위생원 김OO(67년)은 2017. 7.경부터 평일 3시간, 김OO(50년)는 2017. 1.경부터 2017. 3.경까지 평일 3시간, 최OO(65년)은 2017. 3.경부터 2017. 6.경까지 평일 2시간 30분 청소 및 쓰레기 분리수거 등의 업무를 수행하고 그 외의 시간은 위생원 주 업무인 세탁업무를 수행하지 않음 ○ 처분 근거 : 「노인장기요양보험법 시행규칙」 제29조 별표2 - 부당금액(14개월 간) : 372,634,570원, 월평균 부당금액 : 10,350,960원 - 부당비율 : 23.18% - 업무정지 : 137일 (80+57일) 2) 「노인장기요양보험법」제37조제1항제4호에 의하여 장기요양기관이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구한 경우 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장은 그 지정을 취소하거나 6개월의 범위에서 업무정지를 명할 수 있다. 같은 법 시행규칙 제29조 별표2에 의하여 월평균 부당금액이 840만원 이상 3천만원 미만이고 부당청구액 비율 4% 이상 5% 미만인 경우의 행정처분 기준은 업무정지 80일이며, 부당청구액의 비율이 5% 이상인 경우에는 초과 1%마다 업무정지기간 3일씩 가산한다(이 때, 부당청구액의 비율의 소수점 이하는 1%로 본다). 「장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시」 제66조에 의하면, 시설급여기관, 주·야간보호기관 및 단기보호기관이 제48조의 인력배치기준을 위반하여 운영한 경우, 수급자 전원에 대하여 인력 결원비율(결원수)에 따라 위반기간이 해당하는 월의 급여비용을 감액 산정하여야 한다. 3) 청구인은 이 사건 처분 사항은 무지의 결과이며 잘못에 대한 반성과 함께 현 입소 수급자에 대한 관리, 시설 종사자와 지역사회 기여 문제 등을 사유로 처분 내용의 경감 또는 취소를 주장한다. 살피건대, 이 사건 처분 관련 인력배치기준 위반 부당급여청구 부분은 청구인 스스로가 그 잘못을 인정하고 있어 위법 행위임은 분명하다. 아울러 급여의 부당청구·운영과 관련하여 청구인 스스로가 업무관련 숙지도 미흡이라 주장하고 있으나 당초 시설의 인가조건, 급여산정기준의 적용 및 운용내용, 사전교육 이수실적 등 전반적인 사항을 고려하면 청구인이 기본적인 업무내용을 몰랐다고 인정하기 어렵다 할 것이다. 관련 이 사건의 처분에 대한 감경에 대해 살피면 같은 법 제29조의 [별표2] 행정처분의 기준에서는 위반행위의 동기, 내용, 정도 및 결과 등을 고려하여 1/2 범위 내에서 감경처분 할 수 있도록 하고 있으나 이 사건 처분사유와 같은 “거짓으로 급여비용의 전부 또는 일부를 청구한 경우”에는 그 적용을 배제하고 있어 그 특례 적용이 어렵다 할 것이다. 따라서 이 사건 청구인의 취소 청구는 이유 없다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.