노인장기요양보험법위반 업무정지처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 경기도 ○○시 ○○○로 32, 2층 소재 ‘○○주간보호센터’(이하 ‘이 사건 기관’이라 한다)를 운영하고 있는 재가장기요양기관의 대표인데, 피청구인은 2024. 3. 18. 국민건강보험공단 인천경기지역본부(이하 ‘공단’이라 한다)와 이 사건 기관에 대하여 장기요양기관 현지조사(이하 ‘이 사건 현지조사’라 한다)를 실시하였으나 청구인의 자료제출 거부 등의 사유로 현지조사를 종료하고, 같은 해 3. 25. 업무정지 6개월 처분사전통지, 같은 해 4. 4. 청문일시 변경 통지 후, 같은 해 4. 24. 이 사건 현지조사에서 자료 제출 명령에 따르지 아니하고 조사를 거부·방해·기피하였다는 이유로 「노인장기요양보험법」 제37조제1항제5호에 따라 청구인에게 업무정지 6개월(2024. 5. 20. ∼ 2024. 11. 15.)을 통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【노인장기요양보험법】 제37조(장기요양기관 지정의 취소 등) ①특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 장기요양기관이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 지정을 취소하거나 6개월의 범위에서 업무정지를 명할 수 있다. 다만, 제1호, 제2호의2, 제3호의5, 제7호, 또는 제8호에 해당하는 경우에는 지정을 취소하여야 한다. 1. ~ 4. (생략) 5. 제61조제2항에 따른 자료제출 명령에 따르지 아니하거나 거짓으로 자료제출을 한 경우나 질문 또는 검사를 거부ㆍ방해 또는 기피하거나 거짓으로 답변한 경우 제61조(보고 및 검사) ① (생략) ②보건복지부장관, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사 또는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 장기요양급여의 제공 명세, 재무ㆍ회계에 관한 사항 등 장기요양급여에 관련된 자료의 제출을 명하거나 소속 공무원으로 하여금 관계인에게 질문을 하게 하거나 관계 서류를 검사하게 할 수 있다. 1. 장기요양기관 및 의료기관 2. 장기요양급여를 받은 자 ③ 보건복지부장관, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사 또는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항 및 제2항에 따른 보고 또는 자료제출 명령이나 질문 또는 검사 업무를 효율적으로 수행하기 위하여 필요한 경우에는 공단에 행정응원(行政應援)을 요청할 수 있다. 이 경우 공단은 특별한 사유가 없으면 이에 따라야 한다. ④제1항 및 제2항의 경우에 소속 공무원은 그 권한을 표시하는 증표 및 조사기간, 조사범위, 조사담당자, 관계 법령 등 보건복지부령으로 정하는 사항이 기재된 서류를 지니고 이를 관계인에게 내보여야 한다. ⑤ 제1항 및 제2항에 따른 질문 또는 검사의 절차ㆍ방법 등에 관하여는 이 법에서 정하는 사항을 제외하고는 「행정조사기본법」에서 정하는 바에 따른다. ⑥ 제3항에 따른 행정응원의 절차ㆍ방법 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제63조(청문) 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 처분 또는 공표를 하려는 경우에는 청문을 하여야 한다. 1. 제37조제1항에 따른 장기요양기관 지정취소 또는 업무정지명령 제67조(벌칙) ① (생략) ④ 제61조제2항에 따른 자료제출 명령에 따르지 아니하거나 거짓으로 자료제출을 한 장기요양기관 또는 의료기관이나 질문 또는 검사를 거부ㆍ방해 또는 기피하거나 거짓으로 답변한 장기요양기관 또는 의료기관은 1천만원 이하의 벌금에 처한다. 제69조(과태료) ①정당한 사유 없이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게는 500만원 이하의 과태료를 부과한다. 1. ~ 6. (생략) 7. 제60조, 제61조제1항 또는 제2항(같은 항 제1호에 해당하는 자는 제외한다)에 따른 보고 또는 자료제출 요구ㆍ명령에 따르지 아니하거나 거짓으로 보고 또는 자료제출을 한 자나 질문 또는 검사를 거부ㆍ방해 또는 기피하거나 거짓으로 답변한 자 【노인장기요양보험법 시행령】 제28조의2(행정응원의 절차ㆍ방법 등) ① 보건복지부장관, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사 또는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 법 제61조제3항에 따라 공단에 행정응원(行政應援)을 요청하려는 경우에는 행정응원이 필요한 업무의 내용, 인력 편성ㆍ운영 등에 관한 계획을 수립하여 공단에 통보해야 한다. ② 제1항에 따른 행정응원에 드는 비용의 부담에 관한 사항은 보건복지부장관, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사 또는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장과 공단이 협의하여 정한다. 【노인장기요양보험법 시행규칙】 제29조(행정처분의 기준) 법 제37조제1항 및 제37조의5제1항에 따른 행정처분의 기준은 별표 2와 같다. [별표 2] <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829903"></img> 【행정기본법】 제3조(국가와 지방자치단체의 책무) ① 국가와 지방자치단체는 국민의 삶의 질을 향상시키기 위하여 적법절차에 따라 공정하고 합리적인 행정을 수행할 책무를 진다. ② 국가와 지방자치단체는 행정의 능률과 실효성을 높이기 위하여 지속적으로 법령등과 제도를 정비ㆍ개선할 책무를 진다. 제8조(법치행정의 원칙) 행정작용은 법률에 위반되어서는 아니 되며, 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 경우와 그 밖에 국민생활에 중요한 영향을 미치는 경우에는 법률에 근거하여야 한다. 제10조(비례의 원칙) 행정작용은 다음 각 호의 원칙에 따라야 한다. 1. 행정목적을 달성하는 데 유효하고 적절할 것 2. 행정목적을 달성하는 데 필요한 최소한도에 그칠 것 3. 행정작용으로 인한 국민의 이익 침해가 그 행정작용이 의도하는 공익보다 크지 아니할 것 【행정조사기본법】 제4조(행정조사의 기본원칙) ① 행정조사는 조사목적을 달성하는데 필요한 최소한의 범위 안에서 실시하여야 하며, 다른 목적 등을 위하여 조사권을 남용하여서는 아니 된다. ② 행정기관은 조사목적에 적합하도록 조사대상자를 선정하여 행정조사를 실시하여야 한다. ③ 행정기관은 유사하거나 동일한 사안에 대하여는 공동조사 등을 실시함으로써 행정조사가 중복되지 아니하도록 하여야 한다. ④ 행정조사는 법령등의 위반에 대한 처벌보다는 법령등을 준수하도록 유도하는 데 중점을 두어야 한다. ⑤ 다른 법률에 따르지 아니하고는 행정조사의 대상자 또는 행정조사의 내용을 공표하거나 직무상 알게 된 비밀을 누설하여서는 아니된다. ⑥ 행정기관은 행정조사를 통하여 알게 된 정보를 다른 법률에 따라 내부에서 이용하거나 다른 기관에 제공하는 경우를 제외하고는 원래의 조사목적 이외의 용도로 이용하거나 타인에게 제공하여서는 아니 된다. 제5조(행정조사의 근거) 행정기관은 법령등에서 행정조사를 규정하고 있는 경우에 한하여 행정조사를 실시할 수 있다. 다만, 조사대상자의 자발적인 협조를 얻어 실시하는 행정조사의 경우에는 그러하지 아니하다. 제11조(현장조사) ① 조사원이 가택ㆍ사무실 또는 사업장 등에 출입하여 현장조사를 실시하는 경우에는 행정기관의 장은 다음 각 호의 사항이 기재된 현장출입조사서 또는 법령등에서 현장조사시 제시하도록 규정하고 있는 문서를 조사대상자에게 발송하여야 한다. 1. 조사목적 2. 조사기간과 장소 3. 조사원의 성명과 직위 4. 조사범위와 내용 5. 제출자료 6. 조사거부에 대한 제재(근거 법령 및 조항 포함) 7. 그 밖에 당해 행정조사와 관련하여 필요한 사항 ② 제1항에 따른 현장조사는 해가 뜨기 전이나 해가 진 뒤에는 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 조사대상자(대리인 및 관리책임이 있는 자를 포함한다)가 동의한 경우 2. 사무실 또는 사업장 등의 업무시간에 행정조사를 실시하는 경우 3. 해가 뜬 후부터 해가 지기 전까지 행정조사를 실시하는 경우에는 조사목적의 달성이 불가능하거나 증거인멸로 인하여 조사대상자의 법령등의 위반 여부를 확인할 수 없는 경우 ③ 제1항 및 제2항에 따라 현장조사를 하는 조사원은 그 권한을 나타내는 증표를 지니고 이를 조사대상자에게 내보여야 한다. 제13조(자료등의 영치) ① 조사원이 현장조사 중에 자료ㆍ서류ㆍ물건 등(이하 이 조에서 “자료등”이라 한다)을 영치하는 때에는 조사대상자 또는 그 대리인을 입회시켜야 한다. ② 조사원이 제1항에 따라 자료등을 영치하는 경우에 조사대상자의 생활이나 영업이 사실상 불가능하게 될 우려가 있는 때에는 조사원은 자료등을 사진으로 촬영하거나 사본을 작성하는 등의 방법으로 영치에 갈음할 수 있다. 다만, 증거인멸의 우려가 있는 자료등을 영치하는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 조사원이 영치를 완료한 때에는 영치조서 2부를 작성하여 입회인과 함께 서명날인하고 그중 1부를 입회인에게 교부하여야 한다. ④ 행정기관의 장은 영치한 자료등이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 이를 즉시 반환하여야 한다. 1. 영치한 자료등을 검토한 결과 당해 행정조사와 관련이 없다고 인정되는 경우 2. 당해 행정조사의 목적의 달성 등으로 자료등에 대한 영치의 필요성이 없게 된 경우 제17조(조사의 사전통지) ① 행정조사를 실시하고자 하는 행정기관의 장은 제9조에 따른 출석요구서, 제10조에 따른 보고요구서ㆍ자료제출요구서 및 제11조에 따른 현장출입조사서(이하 “출석요구서등”이라 한다)를 조사개시 7일 전까지 조사대상자에게 서면으로 통지하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 행정조사의 개시와 동시에 출석요구서등을 조사대상자에게 제시하거나 행정조사의 목적 등을 조사대상자에게 구두로 통지할 수 있다. 1. 행정조사를 실시하기 전에 관련 사항을 미리 통지하는 때에는 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우 ② 행정기관의 장이 출석요구서등을 조사대상자에게 발송하는 경우 출석요구서등의 내용이 외부에 공개되지 아니하도록 필요한 조치를 하여야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 현장조사서, 장기요양기관 현지조사 안내문, 장기요양급여 관계서류 제출 요구서, 권리구제제도 안내문, 사실확인서, 처분사전통지서, 청문변경 통지서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 경기도 ○○시 ○○○로 32, 2층 소재 ‘○○주간보호센터’를 운영하고 있는 재가장기요양기관의 대표이다. 나) 피청구인은 2024. 3. 18. 공단과 이 사건 기관에 대하여 조사 대상 기간을 2022년 6월부터 2024년 1월까지 총 20개월, 현지조사 기간을 2024. 3. 18.부터 3. 21.까지 4일간으로 하여 “장기요양급여 제공 및 비용청구의 적법·타당성 여부 확인”(주요사항 : 주·야간보호 기준 위반 등)을 목적으로 하는 이 사건 현지조사를 실시하였으나, 청구인으로부터“거부함”이라는 자필 기재 사실확인서를 징구한 후 청구인의 자료제출 거부 등의 사유로 현지조사를 종료하였다. 다) 피청구인은 2024. 3. 25. 청구인에게 업무정지 6개월 처분사전통지 및 청문실시 통지, 같은 해 4. 4. 청문일시 변경 통지 후, 같은 해 4. 24. 이 사건 현지조사에서 자료 제출 명령에 따르지 아니하고 조사를 거부·방해·기피하였다는 이유로 「노인장기요양보험법」 제37조제1항제5호에 따라 이 사건 처분을 하였다. 2) 처분의 적정 여부 가) 이 사건 처분 사유 존부에 관한 판단 피청구인은 2024. 4. 24. 이 사건 현지조사에서 자료 제출 명령에 따르지 아니하고 조사를 거부·방해·기피하였다는 이유로 「노인장기요양보험법」 제37조제1항제5호에 따라 이 사건 처분을 하였다. 한편, 청구인은 이 사건 현장조사서의 서명이 늦어진 사실은 인정하나, 조사를 거부 또는 방해, 기피한 사실이 없다고 주장하고 있다. 그러나 현지조사 지원 결과서, 장기요양기관 현지조사 상황보고, 현지조사 거부(방해, 기피) 행위 등 확인서 및 사실확인서 등 채증자료를 종합하여 보면, 청구인은 근로계약서 및 수급인의 출석부, 수급자의 급여계약서, 상담기록지, 급여비용명세서 등이 들어있는 수급자 파일 및 급여비용명세서 앞장에 월별 본인부담금 수납 내역의 메모 등 자료제출의 협조를 거부하고 기피한 사실이 인정되는바, 이 부분 청구인의 주장은 받아들이지 아니한다. 나) 절차적 위반 여부에 대하여 청구인은 이 사건 처분의 이유부기에 절차적 하자가 있었고, 「행정조사기본법」 제17조 제1항을 위반하여 행정조사의 사전통지를 거치지 아니하였다고 주장한다. 이 사건 처분에 있어 피청구인이 「노인장기요양보험법」 제37조제1항제5호를 근거로 하여 자료제출 명령에 따르지 아니하거나 거짓으로 자료를 제출한 경우나 질문 또는 검사를 거부, 방해 또는 기피하거나 거짓으로 답한 경우에 해당한다는 이유를 제시한 사실은 이 사건 처분서 등 기록상 명백하므로 이 부분에 관한 청구인의 주장은 이유 없다. 다음으로 청구인의 「행정조사기본법」 제17조제1항의 행정조사 사전통지와 관련한 주장에 관하여 본다. 「노인장기요양보험법」 제61조에 따르면, 장기요양기관을 담당하는 공무원은 장기요양기관에 방문하여 질문을 하거나 관계 서류를 검사할 수 있고, 「행정조사기본법」 제17조제1항은 본문에서 행정조사를 실시하고자 하는 행정기관의 장은 조사목적, 조사범위와 내용, 제출자료 등이 기재된 현장출입조사서 등을 조사개시 7일 전까지 조사대상자에게 서면으로 통지하여야 한다고 규정하면서, 단서에서 ‘행정조사를 실시하기 전에 관련 사항을 미리 통지하는 때에는 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우’(제1호) 등에는 행정조사의 개시와 동시에 현장출입조사서 등을 조사대상자에게 제시하거나 행정조사의 목적 등을 조사대상자에게 구두로 통지할 수 있다고 규정하고 있다. 피청구인은 이 사건 현장조사를 통해 청구인이 보유하고 있는 요양보호자 자격증 및 근로계약서, 수급자의 급여비용명세서 등이 들어있는 수급자 파일 등을 확보하여야 하는데, 현장조사 대상기관으로 선정된 청구인이 사전에 현장조사의 목적과 범위 등을 통지받아 이를 알게 될 경우 관련 자료를 변조하거나 폐기하는 등 증거를 인멸할 가능성이 있으므로, 위와 같은 현장조사에는 밀행성이 유지될 필요가 있다. 피청구인은 이러한 사정을 고려하여 「행정조사기본법」 제17조제1항제1호에 따라 청구인에게 현장조사와 관련된 사항을 미리 통지하지 않는 대신, 현장조사를 실시하기 전에 현장조사서, 현지조사안내문 등을 제시하고 청구인으로부터 조사에 응하겠다는 취지의 서명을 받은 것으로 보이므로, 이를 두고 「행정조사기본법」 제17조제1항제1호를 위반하였다고 볼 수 없다. 따라서 청구인의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다. 다) 재량권 일탈, 남용 여부에 대하여 「노인장기요양보험법 시행규칙」 제29조 [별표 2]는 법 제61조제2항에 따른 자료제출 명령에 따르지 아니하거나 거짓으로 자료제출을 한 경우나 질문 또는 검사를 거부ㆍ방해 또는 기피하거나 거짓으로 답변한 경우 1차 위반에 대하여 6개월의 영업정지처분을 할 수 있도록 되어 있고, 청구인의 경우 조사과정에서 수급자 급여계약서, 상담기록지, 급여비용명세서 등이 들어있는 수급자 파일을 영치하는 과정에서 본인부담금 수납내역이 메모된 메모지를 뜯어 주머니에 넣어 재차 제출요구를 하였으나 제출을 거부하고 보여주지 않은 사실, 수급자의 출석부를 영치하던 과정에서 2023년 수급자 출석부 파일을 꺼내어주었으나, 2023년 출석부 일부가 누락되어 청구인 대표에게 확인을 요청하는 과정에서 2023년 6월 출석부 3부 중 1부를 제외하고 나머지 2부를 빼서 숨기는 것을 조사원이 발견하여 2023년 6월 출석부가 3부 있는 것을 확인하였으니 있는 그대로 제출하도록 안내하였으나 청구인 대표는 2023년 6월 출석부 1부는 제출하겠으나 나머지 2부는 제출을 거부한 사실, 출석부 내용이 같은지 확인하겠다고 보여 달라는 조사원의 물음에도 끝내 제출하지 않은 사실 및 청구인 대표는 조사원이 재차 영치 과정 중 은닉한 자료에 대한 제출을 다시 요구하였으나 거부하고 현지조사 거부 의사에 대하여 사실확인서 작성을 안내하자“거부함”이라고 작성하여 준 사실이 인정된다. 제재적 행정처분의 기준이 부령의 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 아니하여 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없고, 당해 처분의 적법 여부는 위 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단되어야 하므로, 위 처분기준에 적합하다 하여 곧바로 당해 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없는 것이지만, 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 위 처분기준에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한 섣불리 그 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해서는 안 될 것이다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결). 대법원도 행정관청이 현지조사를 실시하는 과정에서 조사 상대방으로부터 구체적인 위반 사실에 대하여 이를 자인하는 내용의 확인서를 작성 받았다면, 그 확인서가 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었다거나 혹은 그 내용의 미비 등으로 인하여 구체적인 사실에 대한 입증자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사실이 없는 한 그 확인서의 증거가치는 쉽게 부인할 수 없다고 판시하고 있다(대법원 2017. 7. 11. 선고 2015두2864 판결, 대법원 2002. 12. 6. 선고 2001두2560 판결). 위와 같은 판시의 내용 및 이 사건 처분에 이르게 된 과정, 「노인장기요양보험법」과 「행정조사법」 제17조제1항의 취지를 더하여 보면 청구인의 주장만으로는 이 사건 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용하였다고 볼 수도 없다. 라) 중복처분관련 주장에 대하여 청구인은 이 사건 처분에 더하여 과태료를 부과한 것은 중복처분으로 그 자체만으로도 위법성이 명백하다고 주장한다. 그러나 헌법 제13조제1항 후단은 동일한 범죄에 대하여 거듭 처벌받지 아니한다고 규정하면서 이중처벌금지의 원칙을 헌법상 중요한 원리로 규정하는데, 여기서 “처벌”은 범죄에 대한 국가의 형벌권 실행으로서의 과벌을 의미하는 것이지 국가가 행하는 일체의 제재나 불이익처분을 포함하는 것은 아니다(헌재 1994. 6. 30. 92헌바38). 행정청은 목적과 성질에 따라 다양한 제재수단의 병과가 가능하며, 하나의 법률위반행위에 대해 업무정지 등의 행정처분과 과태료처분이 존재하더라도 각 처분은 그 목적과 성질이 다르므로 행정청은 이를 병과할 수 있다. 행정처분과 과태료처분을 병과하는 것이 과중한 경우, 거기에 과태료 감경 또는 면책사유가 있어서 감경 또는 면책하는 것은 별론으로 하더라도 행정처분이 별도로 존재한다는 이유로 과태료 부과 자체를 면제할 수도 없다. 따라서 청구인의 이 부분 주장도 이유 없다. 마) 기타 절차적 하자 및 증거조사 신청과 관련하여 한편, 위원회가 적법하게 조사한 증거에 의하면, 청구인은 청문절차에 있어서 절차적 하자를 주장하고 있으나, 청문조서와 청문주재자 의견서가 적법하게 작성된 사실이 인정되고, 또 장기요양기관 행정처분에 대한 전결규정 위반을 주장하나, 피청구인 국장 전결 내부 문서가 존재하므로, 청구인의 이 부분 주장도 받아들이지 아니한다. 그리고 청구인은 청문절차 관련하여 증거조사를 신청하였으나, 이 사건은 청구인 및 피청구인이 제출한 서면과 「행정심판법」 제35조(증거서류 등의 제출)에 의해 확보한 증거서류 등으로 심리가 가능하여 청구인이 신청한 증거조사는 받아들이지 않기로 한다. 3. 결론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.