노인장기요양보험법위반 업무정지처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○○로○○번길 ○-8에서 장기요양기관(이하 ‘이 사건 장기요양기관’)을 운영하는 자로서, 피청구인이 2018. 9. 10. 국민건강보험공단의 인력을 지원받아 함께 실시한 청구인의 장기요양기관 5곳에 대한 현지조사를 거부하였다. 피청구인은 2019. 1. 3. 청구인에게 「노인장기요양보험법」제61조 위반을 이유로 ◇◇◇◇◇에 대하여 업무정지 6개월 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 장기요양기관 5개을 운영하고 있음 청구인은 ○○시 ○○○로○○번길 ○-8에서 2011. 10. 14. (주)◇◇◇◇돌봄기관이라는 법인을 설립하고 2013. 4. 3. 사업자등록하였고, 위 장소에서 ◇◇◇◇◇, ◆◆◆◆◆, ◇◇◇◇ 재가센터, ◇◇◇◇ 노인복지타운, ◇◇◇◇요양원이라는 장기요양기관 5개를 운영하고 있다. 2) 사건경위 청구인은 2018. 9. 10. 10:20경 국민건강보험공단 ●●본부 직원 약 10명이 7~8대의 승용차를 타고 청구인의 시설을 방문하여 주차장에서 서성거리고 있는 것을 발견하고, 다가가서 무슨 일로 오셨느냐고 질문하자, 청구인의 5개 장기요양기관에 대하여 현지조사를 나왔다고 하면서 조사에 협조해 달라고 하였다. 청구인은 노인장기요양보험법과 행정조사기본법에는 행정기관의 장이 행정조사를 할 수 있다고 규정하고 있기 때문에, 청구인은 행정기관이 아닌 공단소속 직원들로부터는 현지조사를 받을 수 없다고 말하고 조사를 거부하였다. 잠시 후 10:30경 피청구인 소속 노인장애인과 팀장 조○○과 주무관 김○○이 시설에 도착하여 공단직원 2명과 함께 청구인의 사무실로 들어와서, 주무관 김○○이 “장기요양기관 현지조사 안내문”을 일방적으로 읽어 주면서 현지조사를 실시한다며, “현지조사 안내문”에 서명할 것을 요구하였다. 청구인은 무슨 서명을 하라는 것이냐고 항의하며 무슨 이유로 조사를 하는 것이냐고 물었고, 노인시설팀장 조○○가 만약 현지조사를 거부한다면 행정처분을 받게 된다면서 위협적인 말투로 답하였다. 당시 청구인은 너무나 당황스럽고 기분이 나빴다. 사전에 아무런 예고도 없이, 그것도 공단소속 직원들이 몰려와서 현지조사를 한다고 말하였고, 10분 후 피청구인의 소속 공무원들이 찾아와서 마치 중죄인을 다루듯이 고압적인 자세로 위협적인 언어를 사용하는 것을 보고 도저히 참을 수가 없었다. 이에 노인복지팀장에게 “현지조사를 하려면 피청구인의 소속 공무원과 공단 직원이 함께 와서 정당하게 실시하여야 함에도, 행정조사 권한이 없는 공단 소속 직원들이 먼저 와서 청구인의 시설을 현지조사를 하겠다고 한 것은 분명 현지조사 절차상에 문제가 있으니, 청구인이 ◇◇시청에 직접 가서 알아보겠다”고 말하고, 사무실에서 뛰어 나와 ◇◇시청으로 달려갔다. 청구인이 ◇◇시청 담당자에게 “우리 센터가 왜 현지조사를 받아야 하느냐”고 물었더니, 황○○ 과장은 “금시초문이고 보고받은 사실도 없다”고 말하면서, 이 사건 시설에 머물러 있던 노인시설팀장 조○○에게 전화를 걸어 통화하였는데, 이후 “국민건강보험공단이 공기업이기 때문에 행정기관에 현지조사 의뢰를 하면 지원을 해주어야 한다.”고 말하고는 점심시간이라는 이유로 자리를 떠났다. 청구인이 너무나 답답하여 ◇◇시장을 만나기 위하여 비서실로 향하고 있을 때, 노인시설팀장 조○○이 청구인에게 전화하여 “왜 시설에 오지 않느냐”고 말하였고, 청구인은 “시장을 만나고 가겠다”고 하면서 통화를 종료하였으며, 시장이 부재중이라 비서실장 등과 면담하여 억울함을 호소하고 시설로 돌아왔다. 청구인은 당일 15:00경 시설로 돌아와, 행정권한이 있는 피청구인이 실시하는 행정조사에는 응할 수 있으나, 권한없는 국민건강보험공단 직원의 현지조사는 받을 수 없고, 청구인에 대한 현지조사는 절차상 문제가 있으니 수용할 수 없다고 주장하였다. 이에 노인시설팀장 조○○이 “사실확인서”를 청구인에게 보여주며 현지조사를 거부한다는 내용을 기록하고 서명할 것을 요구하였고, 청구인은 어쩔수 없이 “공단직원에 의한 조사는 거부한다.”라고 기록한 뒤 서명한 사실이 있다. 피청구인은 2019. 1. 3. 이 사건 처분을 하였는데, 청구인이 처분서에 첨부된 서류를 검토한 후 ‘부당금액 및 행정처분 세부내용’ 중 장기요양기관 지정일자가 각각 다름에도 불구하고 “조사대상 기관과 장기요양급여비용 총액”이 같을 수가 있느냐고 이의제기하였고, 피청구인도 이를 인정하여 2019. 1. 15. 첨부서류의 내용을 정정하여 청구인에게 다시 송달해준 바 있다. 3) 현지조사 사전통지 미통보 행정청의 모든 행정은 절차에 따라 문서로 해야 하는 것이지 구두로 하는 것이 아니다. 사법권을 가진 경찰관도 현행범이 아닌한 인신을 구속할 수 없고, 압수수색에도 영장을 제시하여야 하는바, 행정절차법에서 규정한 방법에 의해서 현지조사를 하더라도 국민의 권익을 보호하는 차원에서 정당한 절차를 따라서 행정조사권을 사용하여야 하는 것이다. 만약 누군가에 의한 불법행위 제보나 공익신고가 접수되었다 하더라도 청구인의 열악한 시설 입장에서는 증거인멸을 할 수 없기 때문에 행정조사기본법에 의해서 행정조사 개시 7일전 행정조사계획을 미리 통지해주어야 한다. 청구인은 현지조사 당일 피청구인과 공단소속 직원들로부터 현지조사와 관련된 어떠한 문서도 제공받은 사실이 없으며, 피청구인이 가지고 있던 현지조사 안내문과 사실확인서를 청구인이 현장에서 사진촬영하여 보관해왔다. 행정조사기본법 제11조제1항은 조사원이 가택ㆍ사무실 또는 사업장 등에 출입하여 현장조사를 실시하는 경우에는 행정기관의 장은 조사목적, 조사기간과 장소, 조사원의 성명과 직위, 조사범위와 내용, 제출자료, 조사거부에 대한 제재(근거 법령 및 조항 포함), 그 밖에 당해 행정조사와 관련하여 필요한 사항이 기재된 현장출입조사서 또는 법령등에서 현장조사시 제시하도록 규정하고 있는 문서를 조사대상자에게 발송하여야 한다. 같은 법 제17조제1항에 의하면, 행정조사를 실시하고자 하는 행정기관의 장은 제9조에 따른 출석요구서, 제10조에 따른 보고요구서ㆍ자료제출요구서 및 제11조에 따른 현장출입조사서(이하 "출석요구서등"이라 한다)를 조사개시 7일 전까지 조사대상자에게 서면으로 통지하여야 하고, 다만 행정조사를 실시하기 전에 관련 사항을 미리 통지하는 때에는 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우,「통계법」 제3조제2호에 따른 지정통계의 작성을 위하여 조사하는 경우, 제5조 단서에 따라 조사대상자의 자발적인 협조를 얻어 실시하는 행정조사의 경우에는 행정조사의 개시와 동시에 출석요구서등을 조사대상자에게 제시하거나 행정조사의 목적 등을 조사대상자에게 구두로 통지할 수 있다. 특히, 보건복지부 행정지침인 「장기요양기관 현지조사 및 행정처분지침」 Ⅲ. 현지조사실시-2. 현지조사의 진행-가. 현지조사의 통지 및 착수에도 같은 내용이 기재되어 있다. 노인장기요양보험법 제61조제2항에 “보건복지부장관 또는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 장기요양급여의 제공 명세, 재무ㆍ회계에 관한 사항 등 장기요양급여에 관련된 자료의 제출을 명하거나 소속 공무원으로 하여금 관계인에게 질문을 하게 하거나 관계 서류를 검사하게 할 수 있다.”고 규정하고 있기 때문에, 행정청이 장기요양기관에 대한 현지조사를 하려면 소속 공무원의 전문성 부족으로 행정절차법 제8조에 의거 국민건강보험공단의 행정응원을 통하여 합동으로 실시하여야 한다. 만약 피청구인이 위와 같은 법령과 행정지침에 의거 청구인의 시설에 대한 현지조사계획을 수립하였다면, 조사개시 7일 전까지 당연히 통보를 하였어야 한다. 그리고 행정조사기본법 제17조제1항단서에서 규정하고 있는 “행정조사를 실시하기 전에 관련 사항을 미리 통지하는 때에는 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우”란 도대체 무엇인지 알 수 없다. 「국민건강보험공단 현지조사의뢰 세부기준 및 절차」 2. 현지조사 의뢰기준 및 절차에서 조사의뢰 대상기간을 36개월로 하고 있다. 청구인의 시설에 대한 현지조사 계획을 사전에 통보하지 않은 이유가 증거인멸 때문이라고 판단한 것은 행정편의주의적인 발상이다. 청구인과 같은 소규모 장기요양기관인 노인요양공동생활가정은 시설장 1명이 모든 행정업무를 담당하고 있어서, 무려 27개월 동안의 장기요양급여 비용청구 등과 관련된 방대한 업무에 대하여 단 7일 동안에 증거인멸을 한다는 것은 상상할 수도 없고, 불가능한 일이기 때문이다. 행정청이 증거인멸 우려를 판단할 때에는 상당한 이유와 신중한 판단이 요구된다 할 것인바, 잘못하면 재량권을 남용할 수 있고, 이로 인하여 해당 장기요양기관에 대한 업무방해 등 권익을 침해할 소지가 충분하기 때문이다. 결국 피청구인이 증거인멸 우려가 있다고 판단하여 사전통지하지 아니하고, 조사개시와 동시에 대면하여 서명을 받는 방법을 선택한 것은 행정편의주의적 발상에서 비롯된 것으로서, 행정법의 비례원칙에 위반한 위법행위이다. 4) 권한 없는 조사자(공단직원)의 조사를 거부한 것임 2018. 9. 10. 10:20경 청구인의 장기요양기관에 대한 현지조사를 하기 위해서 피청구인 소속 공무원이 오지 않은 상태에서, 국민건강보험공단 소속 직원이 현지조사를 실시하겠다고 청구인에게 구두 통보한 것은 행정조사기본법과 장기요양기관 현지조사 및 행정처분지침의 규정을 위반한 위법·부당한 행정행위가 분명하다. 「행정조사기본법」 제2조제2호에서 "행정기관"이란 법령 및 조례ㆍ규칙에 따라 행정권한이 있는 기관과 그 권한을 위임 또는 위탁받은 법인ㆍ단체 또는 그 기관이나 개인을 말한다고 규정하고있기 때문에, 당시 청구인의 입장에서는 국민건강보험공단 소속 직원들이 행정조사를 할 수 있다는 권한을 부여받았다는 증표도 제시하지 아니하고, 마치 현행범에 대한 인신을 구속하듯이 10여명의 공단 직원들이 시설에 들이 닥쳐서 현지조사를 하겠다는 것은 행정조사의 권한을 일탈한 위법·부당한 행위라 할 것이다. 그래서 청구인은 피청구인의 현지조사를 거부한 것이 아니라, 권한이 없는 기관인 공단소속 직원에 의한 행정조사를 거부한 것이고, 피청구인에게 제출한 확인서에 분명히“공단 직원에 의한 조사는 거부한다,”라고 기록했던 것이다. 장기요양기관에 대한 현지조사는 기획조사와 공익신고와 민원신고 등에 의한 조사로 구분되어 있다. 이때 공단은 「국민건강보험공단 현지조사 의뢰 세부기준 및 절차」에서 정한 바에 따라 “추정 부당유형, 의뢰대상기간, 분석소견, 현지조사 세부의뢰사유 등을 구체적으로 기재하고, 급여사실 확인서 등 참고자료를 별첨하여” 시장 등에게 현지조사를 의뢰하여야 하고, 그러한 의뢰를 받은 시장 등은 행정절차법 제18조제1항에 의거 공단에 행정응원을 요청하여야 하고, 이를 근거로 현지조사계획을 수립하여 현지조사에 임하도록 되어 있다. 보건복지부의 「장기요양기관 현지조사 및 행정처분 지침」(2018.01)에서 장기요양기관에 대한 현지조사를 위한 조사반을 편성하려면“보건복지부장관 등은 공단으로부터 전문 인력을 지원 받아 현지조사반을 구성하되 조사반의 인력은 4명을 원칙으로 한다.”라고 규정하고 있고, “시·군·구는 특별한 사유가 없는 한 공단의 인력을 지원받아 조사를 실시하며, 공단의 전문 인력은 조사계획 수립, 대상선정, 조사 실시, 급여비용 정산심사 및 처분 등 현지조사의 제반업무에 지원”하도록 규정하고 있는 것은 행정조사의 주체는 행정청이고 행정응원의 대상은 공단이다. 보건복지부의 위 행정지침에서도 “행정기관의 공단인력 파견요청 절차”를 다음과 같이 규정하여 행정행위로 인한 절차상의 하자를 예방하기 위하여 이행할 것을 의무화하고 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027321"></img> 피청구인이 행정청으로서 행정조사권을 행사하려면 행정절차법 제18조의 규정에 의하여 공단 행정응원(파견요청)을 요청하고, 공단 소속직원을 조사요원으로 임명(또는 위촉)하여 행정조사를 실시하여야 함에도 불구하고 청구인의 장기요양기관에 대한 현지조사과정과 관련자료 요청에 대한 거부한 것을 볼 때 피청구인의 행정조사절차가 의심스러웠다. 그래서 청구인은 2018. 11. 1. 피청구인의 장애인복지과를 방문하여 주무과장에게 「행정절차법」 제37조제1항 및 같은 법 시행령 제20조제11항에 의거 의견청구서 작성에 필요하여 관련 문서(국민건강보험공단 ●●지역본부의 현지조사 협조요청한 문서, 피청구인이 공단에 회신 또는 협조요청한 문서)를 복사하여 줄 것을 문서로 요청한바 있다. 피청구인의 주무과장은 2018. 10. 2. 정보공개 요청하여 제공한 자료 이외에는 더 이상 제공할 수 없다며, 정보 부분공개 결정통보서와 함께 위 복사요청문서를 청구인에게 현장에서 즉시 반려조치하였다. 청구인이 정보공개를 요구했던 문서는 공단에서 피청구인에게 통보한 청구인의 시설에 대한 부당청구관련 자료를 요구한 것이 아니라, 현지조사와 관련된 협조요청 공문서만 요구한 것으로, 이는 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제9조에서 정한 “비공개대상의 문서”로 볼 수 없다. 특히, 같은 법 제3조(정보공개의 원칙)에서 “공공기관이 보유·관리하는 정보는 국민의 알권리 보장 등을 위하여 이 법에서 정하는 바에 따라 적극적으로 공개하여야 한다.”라고 규정하고 있다. 청구인이 제2차로 피청구인에 현지조사 관련문서를 복사 요청한 내용은 정보공개법의 근거하여 요청한 것이 아니라, 「행정절차법」 에 의한 “의견제출서”를 작성하기 위한 것임에도 이를 거절한 것은 위법·부당한 행정행위에 해당한다. 5) 행정조사기본법 제17조제1항단서보다 노인장기요양보험법이 우선 적용되어야 함 행정조사기본법 제17조제1항단서에서 “행정조사를 실시하기 전에 관련 사항을 미리 통지하는 때에는 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우에는 행정조사의 개시와 동시에 출석요구서등을 조사대상자에게 제시하거나 행정조사의 목적 등을 조사대상자에게 구두로 통지할 수 있다.”고 규정하고 있으나, 위 규정은 개별법령이 없는 경우에 한하여 적용하는 것이므로, 이 사건의 경우에는 노인장기요양보험법 규정을 우선 적용하여야 한다. 노인장기요양보험법 제61조제3항에 의하면 소속 공무원은 그 권한을 표시하는 증표 및 조사기간, 조사범위, 조사담당자, 관계 법령 등 보건복지부령으로 정하는 사항이 기재된 서류를 지니고 이를 관계인에게 내보여야 한다. 여기서 보건복지부령으로 정하는 사항이 기재된 서류는 같은 법 시행규칙 제42조제2항에서 규정하고 있는 조사권자의 직인이 날인된 “현장조사서”를 말한다. 보건복지부지침은 “현지조사 시 조사자는 현장조사서의 소속공무원은 신분증, 소속기관장 직인이 날인된 현장조사서, 장기요양급여 관계서류 청구요구서 등을 제시하여야 한다.”고 규정하고 있다. 이 사건 현지조사에서 피청구인 소속 공무원이나 공단 소속 직원 중 누구도 위 법령과 지침에서 정한 현지조사시 반드시 제시하도록 되어 있는 “소속기관장의 직인이 날인된 현장조사서”를 제시하거나 교부한 사실이 없다. 위 현장조사서는 위 보건복지부지침은 물론 「사회보장급여 관련 공통서식에 관한 고시」 제19조에서 정한 별지 제16호 서식을 말한다. 만약 피청구인이 위 행정조사서를 청구인에게 제시한 사실이 있다면, 그러한 사실을 기록한 수령증이나 청구인의 서명을 받았어야 할 것이다. 6) 청구인의 정보공개 청구 관련 청구인은 위와 같은 일련의 불법행위를 입증하기 위하여 2018. 10. 2. 정보공개법 제10조에 따라 피청구인에게 정보공개청구하였고, 피청구인은 2018. 10. 16. 청구인에게 4종의 서류(현장조사서, 장기요양급여 관계서류 청구요구서, 장기요양기관 현지조사 안내문, 권리구제제도 안내)를 송부하였다. 청구인이 앞서 주장한 바와 같이, 청구인은 현지조사 당일 위 4종의 서류 중 장기요양기관 현지조사 안내문을 수령한 사실이 없고, 단지 공무원이 낭독한 것을 사진찍어 보관해왔을 뿐이다. 7) 현장조사서가 조작되었다고 의심됨 행정청이 장기요양기관에 대한 행정조사 시 피감기관에 반드시 제시해야 하는 가장 중요한 문서가 현장조사서인데, 청구인은 현지조사 당일 피청구인 명의로 작성되어 직인이 날인된 현장조사서를 제시받거나 교부받은 사실이 없다. 당일까지 현지조사서는 작성조차 되지 않았던 것으로 보인다. 현장조사서는 범죄행위 조사에서 영장과 같은 역할을 하는 중요한 문서이고, 행정대집행 제3조제1항에서 사회통념상 의무이행에 상당한 기간을 확보하도록 한 취지와도 상통하는 문서이다. 피청구인은 2018. 10. 16. 정보공개결정을 하면서, 피청구인의 직인이 날인된 현장조사서를 청구인에게 송부하였는바, 마치 현지조사 당일에 청구인에게 교부한 것처럼 꾸며져 있다. 이 문서가 과연 언제 어떤 절차에 의해서 작성되었는지 그 정당성을 의심하지 않을 수 없다. 현지조사 이전에 작성되었다면 당연히 현장에서 청구인에게 정당하게 교부하였어야 할 것인데, 현지조사 당일 피청구인 소속 공무원인 주무관 김○○가 “장기요양기관 현지조사 안내문”을 낭독하고, 청구인에게 교부하지도 않은 채, 사실확인서에 날인만 받아갔다. 이는 현지조사의 절차를 위반하였음이 명백하다. 그러므로 피청구인이 청구인에게 노인장기요양보험법 제61조를 위반하였다며, 같은 법 시행규칙 제29조 별표2에 의하여 업무정지 6개월 처분을 한 것은 절차상 중대한 하자가 인정되어 당연히 취소되어야 한다. 8) 사실확인서 작성과정의 위법성 행정조사기본법 제4조제1항은 행정조사는 조사목적을 달성하는데 필요한 최소한의 범위 안에서 실시하여야 하며, 다른 목적 등을 위하여 조사권을 남용하여서는 아니 된다고 규정하고 있다. 청구인이 당시 상황에서 어쩔수 없이 현지조사를 거부한 것에 대하여 헤아림이 필요하였고, 현지조사의 당위성을 설명하는 등 적절한 행정지도나 설득이 있었어야 했다. 그런데 현지조사 당시 공무원과 공단 직원들은 현지조사를 거부한다면 업무정지 6개월을 처분하겠다면서 큰 소리를 치며 협박하였던바, 이는 행정조사권을 남용한 것이다. 「장기요양기관 현지조사 및 행정처분 기준」(보건복지부 2018. 1.)에 현지조사의 목적을 다음과 같이 정의하고 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027323"></img> 위와 같이 행정조사의 목적은 장기요양기관의 부당청구를 예방하고 수급자에 대한 적절한 장기요양급여서비스를 제공하여 노인장기요양보험사업의 실효성을 확보하는데 행정처분을 위한 수단으로 사용한다면 행정권한의 재량을 남용한 것이라 할 것이다. 그래서 행정청이 행정행위의 실효성을 확보하기 위해서는 적절한 행정지도가 필요하다. 「장기요양기관 현지조사 및 행정처분 기준」(보건복지부 2018. 1.) Ⅲ.현지조사실시-3. 현지조사연기의 내용을 보면, 아래와 같이 규정하고 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027329"></img> 피청구인이 지역사회의 복지증진과 노인복지증진을 힘쓰고 있는 청구인의 형편을 조금이라도 헤아려주는 성정을 베풀었다면 현지조사를 다음 날로 연기할 수 있도록 안내하여 “연기신청서”를 청구하도록 행정지도를 함이 당연한 것이다. 피청구인이 “증거인멸, 자료의 위·변조 등에 대비하여 필요시 조사자료 우선 징구”하도록 조치한 것은 결국 수급자와 보호자, 청구인을 비롯한 종사자들에게 고통을 주게 되었다. 청구인은 피청구인이 이 사건 처분을 취소하고 다시 현지조사를 실시한다면, 쾌히 응할 수 있음을 의견제출서에서도 약속한 바 있으며, 지금도 그러한 마음은 변함이 없다. 9) 이 사건 처분의 위법·부당성 대한민국은 법치주의 국가이기 때문에 만인은 법 앞에 평등하고 권리와 의무를 다할 책임이 있다. 국민이 법규를 위반하면 당연히 처벌받아야하지만, 국가가 법규를 위반한 행정행위를 하였다면 처벌을 받아야하고, 위법 부당한 행정행위에 대한취소나 철회조치를 하여야 할 것이다. 「행정조사기본법」 제14조제4항에서 “행정조사는 법령 등의 위반에 대한 처벌보다는 법렴 등을 준수하도록 유도하는 데 중점을 두어야 한다.”라고 규정하고 있는 것은 우월한 지위에 있는 행정청이 지휘·감독 하에 있는 청구인에 대한 상황과 처지를 잘 살펴야하고 공익의 목적을 해하지 아니하는 범위 내에서 적절한 행정지도가 필요함에도 이를 무시하고 현지조사를 거부하였다는 이유로 업무정지처분을 한 것은 공익과 사익의 비례형량의 관점에서 볼 때 가혹한 조치로 볼 수밖에 없다. 「노인장기요양보험법」 제61조제2항에서 “보건복지부장관 또는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 장기요양급여의 제공 명세, 재무·회계에 관한 사항 등 장기요양급여에 관련된 자료의 청구를 명하거나 소속 공무원으로 하여금 관계인에게 질문을 하게 하거나 관련서류를 검사하게 할 수 있다 ”라고 규정하고 있다. 장기요앙기관에 대한 행정조사 경우에는 같은 법 제37조제11항에서 장기요양기관에 대한 지정취소 등의 행정처분을 하도록 규정하고 있으며, 제5호에서“제61조제2항에 따른 자료청구 명령에 따르지 아니하거나 거짓으로 자료청구를 한 경우나 질문 또는 검사용 거부·방해 또는 기피하거나 거짓으로 답변한 경우”라고 규정하고 있다. 청구인의 장기요양기관에 대한 현지조사 당일 피청구인과 공단이 「노인장기요양보험법」 과 「행정조사기본법」 그리고 「장기요양기관 현지조사 및 행정처분지침」에서 정한 절차와 규정을 먼저 위반하였다. 그리고 피청구인의 소속 공무원은 공단직원들보다 약 10분 후에 청구인의 시설에 도착하여 현지조사와 관련된 피청구인의 직인이 날인 된 “현장조사서”를 제시하거나 교부하지 아니하고, 사무실에서 주무관이 현지조사에 대한 사전 설명이나 이해를 구하지도 아니하고 “장기요양기관 현지조사 안내문”을 낭독하였을 뿐이다. 당시 청구인이 현지조사를 무작정 거부하려는 것이 아니었다. 피청구인의 현지조사를 거부한 것이 아니라 공단직원들의 현지조사를 거분한 것이다. 그래서 확인서에 자필로 “공단직원에 의한 현지조사를 거부한다”라고기록하였다. 현지조사의 주체인 피청구인의 소속공무원은 참석하지도 않은 상태에서 현지조사의 협조기관인 공단소속직원 10명이상의 직원이 청구인의 법인인 “(주)◇◇◇◇돌봄기관”주차장에서 마치 시위하듯이 현지조사를 나왔다며 위협하였다. 당시에 청구인의 시설에는 일부 주·야간보호시설 이용 수급자가 등원하는 중이서 보호자들도 있었고, 요양보호사교육원에서 수강을 받고 있던 교육생들도 지켜보고 있었다. 우리가 일상을 살아감에 있어서 누구에게나 최소한의 예의범절이 필요하다. 아무리 지휘·감독권한을 가진 공단직원이라도 시설의 대표자를 비롯한 수급자와 종사자들에 대한 최소한의 예의가 필요하다고 생각된다. 현지조사를 나왔다면 먼저 선임자가 시설의 대표자를 면담하여 “현장조사서”(조사명령서) 등의 제시하고 협조를 구하였다면 청구인은 당연히 조사에 응하였을 것이다. 청구인은 이런 피청구인의 소속 공무원과 공단 소속직원들이 법질서를 위반하고 무례한 행위 때문에 피청구인의 청사를 찾아가서 주무과장 등을 면담하고 항의하였던 것이다. 물론 청구인이 현지조사에 응하지 아니하고 이런 행위를 한 것에 대하여 비난받을 수도 있으나, 중죄를 범한 피의자도 아님에도 불구하고 마치 죄인으로 단정하여 강압적인 분위기를 조성하는 현지조사의 방법은 속히 개선되어야 할 것이다. 10) 이 사건 처분의 취소 또는 감경 필요성 「노인장기요양보험법」 제29조와 관련 “행정처분의 기준” 1. 일반기준 라.에서 “하나의 위반행위에 대한 행정처분이 업무정지처분에 해당하는 경우에는 위반 행위의 동기, 내용, 정도 및 결과 등을 고려하여 그 처분의 2분의 1의 범위에서 감경하여 처할 수 있다. 다만. 법 제37조제1항제5호에 해당하는 경우(법 제61조제2항에 따른 자료청구 명령에 따르지 아니하거나 거짓으로 자료청구를 한 경우, 질문 또는 검사를 거부·방해 또는 기피하거나 거짓으로 답변한 경우에는 그러하지 아니하다”고 규정하고 있다. 이 사건은 앞에서 청구인이 주장한 것처럼 「노인장기요양보험법」 “자료청구 명령에 따르지 아니하거나 거짓으로 자료청구를 한 경우나 질문 또는 검사를 거부·방해 또는 기피하거나 거짓으로 답변한 경우”에 해당하지 아니하며, 청구인과 공단이 현지조사 절차를 위반하였기에 위법·부당한 업무정지처분으로 판단된다. 따라서 피청구인이 청구인에게 한 행정처분은 현지조의 방법과 절차에 하가 있는 것이 명백하므로 “행정처분의 절차에 흠결이 있는 경우에는 일반적으로 취소사유가 된다.”는 판례(대법원 2002.02.26. 선고 2000두4323)에 따라 이를 취소하여 주기 바란다. 11) 청구인의 반성과 의견 청구인이 당시 상황에서 너무나 갑작스런 일을 당하다보니 이런 불미스러운 일이 일어난 점에 대하여 갚이 반성하고 있다. 나름대로 어려운 여건 속에서 지역사회의 복지증진과 발전을 위해 앞치마를 입고 불철주야 힘쓰고 애쓰며 일하고 있었는데 범죄인 취급을 받은 것 같아서 너무 억울하고 분통하여 행정조사의 부당성을 주장하다 보니 거부하였던 점을 너그럽게 해량하여 주기 바란다. 피청구인이 원하는 일정에 언제든지 청구인의 장기요양기관에 대하여 떳떳하게 현지조사를 받을 용의가 있으며, 만약 위법·부당한 사례가 발견된다면 급여비용의 환수처분 등 행정처분도 받아들이겠다. 청구인이 현지조사를 무작정 기피, 방해, 거부한 것이 아니라 당시의 상황에서 공단 소속직원들이 법절차를 위반하였고, 무례한 행동으로 인하여 “공단직원들의 현지조사를 받지않겠다.”고 한 것은 정당한 절차에 의한 현지조사에 대한 거부가 아니었다. 노인장기요양보험법 제1조에서 장기요양보험의 목적은 ‘고령이나 노인성 질병 등의 사유로 일상생활을 혼자서 수행하기 어려운 노인 등에게 제공하는 신체활동, 가사활동 지원 등의 장기요양급여에 관한 사항을 규정하여 노후의 건강증진 및 생활안정을 도모하고 그 가족의 부담을 덜어줌으로써 국민의 삶의 질을 향상시키는 것’으로 규정하고 있고, 「노인복지법」 제1조에서 노인복지의 목적은 ‘노인의 질환을 사전예방 또는 조기발견하고 질환상태에 따른 적절한 치료·요양으로 심신의 건강을 유지함으로써 노인의 생활안정을 위하여 필요한 조치를 하고, 노후의 보건복지를 증진한다.’고 규정하고 있다. 청구인의 요양시설이 무려 6개월간 업무정지를 당하게 된다면 시설에서 생활하시는 수급자에 대하여 강제로 전원조치를 해야 하기 때문에, 수급자의 주민등록지인 해당시설에서 안전하게 보호받으며 평화롭게 행복하게 살 거주의 권리가 침해당할 소지가 있어서, 이는 시설난민의 문제로 연결되어, 결국 장기요양수급자와 그 가족들에게 큰 상처를 주게 될 것이다. 그리고 어려운 여건 속에서도 시설 입소 수급자를 부모처럼 섬기고 모셔온 종사자들이 아무런 잘못도 없이 그동안 정들었던 어르신들과 헤어지게 되고, 사명감과 보람으로 일해오던 직장이 폐쇄되어 실직의 아픔과 삶의 위기를 겪게 될 것이다. 청구인이 이 사건으로 인하여 장기요양기관의 폐업에 이르게 되는 위기를 맞이하게 된 딱한 사정을 해량하여 선처하여 주실 것을 호소하는 바이며, 앞으로 이번 기회를 타산지석으로 삼아 심기일전하여 노인복지증진과 지역사회 발전을 위해 헌신과 최선의 노력을 다할 것을 약속드린다. 이번에 한하여 선처를 해주신다면, 그동안도 지역사회복지증진에 헌신해 온 노력과 경험을 바탕으로 청구인의 시설에 입소하여 생활하는 수급자의 건강증진과 행복한 노후생활을 보내도록 혼신의 힘을 다하겠다 12) 이사건 처분으로 인한 불이익 가) 입소 수급자의 불이익 청구인의 시설에는 9명의 수급자 어르신들이 입소하여 생활하고 계시는데 입소자는 장기요양인정등급을 받으신 분들로 중풍과 치매 그리고 노인성 질환을 가지고 있는 분들이다. 이 분들 중에는 청구인과 가족처럼 함께 생활하신 분들이 계시고, 다른 시설로 전원하셨다가 적응하지 못해 다시 오신 분들도 계신다. 모든 입소 어르신들이 청구인의 시설생활에 이미 정착하셨기 때문에 다른 시설로 전원하다는 것은 꿈에도 생각할 수 없다. 업무정지처분으로 인하여 사회적 약자이며 고령과 노인성치매로 힘든 여생을 보내고 있는 수급자들이 시설난민으로 전락하는 위험에 빠지게 되어 비단 수급자와 가족들의 문제를 벗어나 지역사회의 문제로 확산될 우려가 있다. 장기요양인정 등급을 받은 어르신들의 대다수가 고령일 뿐만 아니라 많은 질병을 가지고 살아가고 있다. 어떤 어르신들은 하루에 10여 종류 이상의 약을 먹는 분도 계시고, 소변줄을 차고 생활하거나, 식사가 불가능하여 위관으로 식사를 제공해야 하는 분도 계신다. 더구나 가족을 떠나서 시설생활에 익숙해지다보니 가족들과의 만남도 어색할 정도로, 시설생활에 잘 적응하였다. 이에 수급자들은 요양시설에서 함께 생활하고 있는 청구인을 비롯한 종사자, 동료 어르신들을 자신의 진정한 가족이라고 생각하고 지내고 있다. 오랜 기간동안 질병과 치매로 인한 인지기능 저하현상은 우울증이 동반되어 다른 환경이나 처음 만나는 사람을 보면 마음을 닫아버리고 경계를 시작한다. 이런 어르신들을 사실상 폐업처분과 다름없는 “업무정지 6개월” 동안 다른 시설로 전원 시키는 것은 큰 상처를 안겨주는데 청구인의 시설 인근에 입소자 결원이 있는 요양시설이 없어서 원거리시설로 전원조치를 해야 하기 때문에 수급자와 보호자들은 난색을 표하고 있다. 업무정지처분이 내려진다면 어쩔수 없이 자기 가정으로 돌아가야 하는 처지에 놓이는데, 이것은 너무나 가혹한 것으로, 이는 가정과 지역사회의 큰 문제가 될 것이다. 다른 지역에서 간혹 무리한 전원으로 인하여 어르신들이 총격을 받아 이상행동을 하기도 하고, 사망에 이르는 경우도 있다. 왜냐하면 어르신들에게 마지막 여생을 준비하는 보금자리를 떠나 새로운 둥지를 찾아 적응하기를 강요하는 것은 마치 살인행위와도 같다. 나) 수급자의 보호자(가족)가 입는 불이익 청구인의 시설에 입소하신 수급자의 보호자들은 시설에서 제공하는 각종 서비스에 최고의 만족도를 나타내고 있으며, 시설의 대표자인 청구인을 신뢰하고 있다. 업무정지 처분이 내려진다면, 보호자의 입장에서 부모님을 어느 시설로 모셔야할 것인지, 전원조치 한 시설에서 과연 잘 적응하실 것인지에 대해 큰 걱정거리를 안겨 줄 것이다. 그동안 청구인과 시설의 종사자들을 신뢰하고 장기요양급여 서비스에 만족하고 있었는데, 다른 시설로 전원할 경우 어르신들에게 행여나 불이익 또는 불미스러운 일이 일어나지 않을지 고민하게 될 것이다. 그렇지 않아도 우리 사회가 노인문제로 인하여 고민하고 걱정하고 있는데 이 사건 처분으로 인하여 업무정지가 현실화 된다면 시회안정망에도 큰 손실을 입게 될 것이다. 왜냐하면 노인장기요양제도에 대한 불신감이 증대되고 그동안 쌓았던 신뢰감이 일순간에 무너지게 되기 때문이다. 다) 장기요양기관 종사자들의 불이익 청구인의 시설 종사자들은 남다른 열정과 사명감을 가지고 열심히 어르신들을 섬기며 일하고 있다. 그런데 청구인의 부덕한 행위로 말미암아 무려 6개월이라는 오랜기간 동안 어르신들과 함께 다른 시설로 뿔뿔이 흩어지기 위해서 정든 시설을 떠난다는 생각만으로도 큰 충격이 되고, 정신적인 스트레스를 받게 될 것이다. 청구인이 장기요양기관의 대표자의 입장에서 어르신들이 전원하고 아무도 없는 시설에서 종사자에게 급여를 지급하면서 붙들고 있을 수는 없다. 만약 어르신들과 함께 다른 시설로 가서 함께 일하다가 업무정지처분 기간이 끝나면 다시 돌아온다는 것도 사실상 불가능한 일이 될 것이다. 따라서 종사자 모두는 실직상태에 놓이게 될 것이고, 고용문제로 인하여 청구인과 종사자들 사이에 갈등이 발생될 요인도 있다. 지금까지 시설의 모든 종사자들이 한 가족처럼 서로 서로 사랑하며 수급자를 돌보며 열심히 살아왔는데 이에 대한 적절한 대비책을 찾을 길이 막막할 뿐이다. 13) 청구인이 지역사회발전에 공헌한 점 청구인은 사재를 털어서 비영리사업을 목적으로 하는 “주식회사 ◇◇◇◇돌봄기관”을 세우고 구)◇◇경찰서 부지와 건물의 일부를 한국자산관리공사로부터 임대를 받아 연간 4,000만원의 사용료를 지급하면서 지역사회복지증진을 위한 다양한 사업체를 운영하고 있다. 가) 사회복지사업 노인요양공동생활가정 3개 시설 주·야간보호시설 방문요양시설 운영을 통하여 고령, 치매 등 노인성질환으로 가정에서 돌볼 수 없는 장기요양보험 수급자들에게 행복한 노후생활을 보장하기위한 시설운영을 통하여 노인복지증진에 기여하고 있으며, 청구인이 운영하는 5개의 장기요양기관에서 일을 하는 종사자가 80여명으로 이 중 대다수가 여성으로 일자리를 제공하여 가정경제에 도움을 주고 있을 뿐만 아니라 지역경제 활성화와 취업률을 제고에 기여하고 있다. 경기도로부터 요양보호사교육기관인 “□□□□요양보호사교육원”을 지정을 받아 장기요양기관 등 노인복지시설에서 근무하는 우수한 요양보호사를 배출하여 자격시험에 99%이상 합격률을 달성하는 성과를 내고 있으며 고용노동부의 실직자에 대한 국비교육기관으로 지정받아 지역 내 실직자들이 요양보호사로 재취업할 수 있는 디딤돌의 역할도 감당하고 있다. 나) 장애인 및 장학사업 지원 청구인은 2013년부터 ◇◇시신체장애인복지회 운영위원장으로 활동하면서 지금까지 20만원씩 10회에 걸쳐 장학금을 후원하고 있으며, 2015년부터 사)경기도지체장애인복지회 ◇◇지부에서 “사랑의 끈 연결운동”의 일환으로 추진하고 있는 저소득가정 및 장애인 학생, 다문화가정 학생들을 돕기 위하여 매월 3만원의 장학금을 기탁하는 등 다음세대에 대한 꿈과 희망을 줄 수 있는 일들에 적극적으로 참여하고 있다. 다) 지역사회봉사활동 청구인은 2011년부터 ◇◇시건강가정지원센터와 다문화가족지원센터의 운영지원에 물심양면으로 협조하고 있으며, 매년 ‘김장 나눔 행사를 주관하여 자원봉사자들과 함께 관내 장애인가족과 다문화가족에게 맛있는 김장을 나누어주며 우리 모두가 같은 민족이며 갈은 시민이라는 자긍심을 일깨워주고 있으며, 2011 년부터 지역내 무의탁 노인들을 위한 무료급식소를 운영하여 맛있는 식사를 제공하여 외로움을 달래드리고, 따뜻하고 아름다운 지역사회건설을 위해 앞장서고 있다. 라) 감사·표창장 수상 청구인은 지금까지 사심이나 개인의 명예를 위해 살지 않았다. 나보다 다른 사람의 유익을 위해 살고자 노력하였고, 미력하지만 공명정대하고 밝은 세상을 만드는데 앞장서왔다. 지역사회의 복지증진을 위해서 청구인의 사재를 정리하여 2012년 (주)◇◇돌봄기관을 설립하고, 부지와 건물을 임대하여 복지사업을 하고 있다. 거주하는 집도 없이 복지관 건물 중 일부에 침대를 만들어 생활하고 있으며, 365일 하루종일 앞치마를 입고 있어 주민들이 청구인을 앞치마 아줌마라고 부르고 있을 정도이다. 청구인은 이렇듯 요양보호사 교육원, 기타 지역사회복지증진을 위해 혼신을 다하고 있다. 지금까지 복지사업을 하면서 시설이나 법인의 자금을 사적으로 사용한 적이 없으며, 오직 시설관리와 입소자의 편의, 종사자들의 복지증진을 위해 노력하였다고 자부한다. 청구인은 지금까지 지역사회복지증진과 발전에 기여한 공로를 인정받아 복지증진과 권익옹호에 노력한 공을 인정받아 ◇◇시장 표창, 장애인과 소외계층을 위해 봉사하고 장학금 전달 등 어려운 이웃을 도운 공을 인정받아 ○○시의회의장 표창, 2011. 8. 31. ◇◇△△△△△△클럽 회원으로 지역봉사활동과 주민화합에 기여한 공을 인정받아 경기도◇◇교육지원청 교육장 표창, ◇◇시다문화가족지원센터장의 감사장 등을 수상한 바 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027331"></img> 청구인은 위 외에도 다수의 기관과 단체로부터 표창장과 감사장을 받는 등 지금까지 사리사욕을 위해 살아 온 것이 아니라 미력하지만 공공복리증진과 지역사회 복지증진에 기여한 공을 참고하여 주기 바라며, 다음 행정심판 재결례를 참고하여 부디 선처하여 주기 바란다. 14) 결론 피청구인이 청구인에게 한 행정처분은 현지조사 절차상 하자있는 행정행위이며, 행정법의 4개 일반원칙 중 평등, 비례, 신뢰보호원칙을 위배한 위법·부당한 처분이 분명하다. 존경하는 행정심판위원회에서 청구인이 지금까지 6년 동안 「주식회사 ◇◇◇◇돌봄기관」 을 통하여 비영리 목적으로 사회적 낙오자와 사회적 약자를 돕는데 앞장서 오는 등 지역사회의 복지증진과 발전을 위해 기여해 온 점을 해량하고, 수급자와 가족, ◇◇◇◇ 1 요양원을 비롯하여 5개 장기요양기관에 종사하는 60여명의 종사자들이 일시에 실직의 위기에 빠지게 되어 지역사회가 큰 피해롤 당하게 되는 점을 감안하여 주기 바란다. 청구인은 이 사건 처분으로 인하여 장기요양기관은 물론 지역사회 복지서비스의 중추적인 역할을 하고 있는 ㈜◇◇◇◇돌봄기관 마저 사실상 폐업에 이르게 되는 도미노현상을 겪게 되므로, 청구인의 개인적인 손해가 크고, 공공복리에도 해를 끼칠것으로 보인다. 부디 청구인의 청구취지와 청구원인을 잘 살펴 민법 제137조의 “법률행위의 일부분이 무효인 때에는 그 전부를 무효로 한다.”라는 규정을 적용하여 이 사건 업무정지처분을 취소하여 주기 바라며, 청구인이 이번 기회를 타산지석의 기회로 삼아 새로운 마음과 각오로 노인복지증진과 노인장기요양 보험제도의 발전을 위해 그 일익을 담당할 수 있는 기회를 허락하여 줄 것을 간곡히 호소하는 바이다. 나. 피청구인 주장 1) 처분경위 및 관계법령 피청구인은 2018. 7. 26. 행복이음 시스템을 통하여 국민건강보험공단으로부터 이 사건 장기요양기관에 대한 조사가 필요하다는 자료를 받아, 국민건강보험공단 직원과 함께 2018. 9. 10. 이 사건 현지조사 실시하였으나, 청구인은 조사를 거부하였다. 피청구인은 2018. 10. 22. 청구인에게 「노인장기요양보험법」 제61조 위반으로 같은 법 시행규칙 제29조 별표2의 처분기준에 의거 행정처분 사전통지를 하였고, 청구인이 이에 대한 의견을 제출하였으나 피청구인은 이를 사실로 인정할 수 없어 2019. 1. 3. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 「노인장기요양보험법」제61조제2항에는‘시군구청장은 장기요양기관에게 장기요양급여의 제공명세, 재무·회계에 관한 사항 등 장기요양급여에 관련된 자료의 제출을 명하거나 소속 공무원으로 하여금 관계인에게 질문을 하게 하거나 관계 서류를 검사하게 할 수 있다’라고 명시하고, 이를 위반할 경우 같은 법 시행규칙 제29조, 별표2에는 업무정지 6개월을 부과하도록 되어 있다. 이 사건은 위 법령에 근거하여 적법하게 처분한 것이므로, 청구인의 주장은 이유 없다. 2) 현지조사 관련, 사전통지를 하지 않아 위법하다는 주장에 대하여 「행정조사기본법」에 따르면, 행정조사를 실시하고자 하는 행정기관의 장은 같은 법 제9조에 따른 출석요구서, 제10조에 따른 보고요구서ㆍ자료제출요구서 및 제11조에 따른 현장출입조사서를 조사개시 7일 전까지 조사대상자에게 서면으로 통지하여야 하고(제17조제1항본문), 다만 행정조사를 실시하기 전에 관련 사항을 미리 통지하는 때에는 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우, 행정조사의 개시와 동시에 출석요구서등을 조사대상자에게 제시하거나 행정조사의 목적 등을 조사대상자에게 구두로 통지할 수 있다(제17조 제1항 단서 제1호)고 명시하고 있다. 이 사건 장기요양기관에 대한 현지조사의 경우 ‘현지조사에 대하여 사전통지를 할 경우 조사 대상기관이 관련서류의 조작 또는 관련자와의 모의를 통하여 위반사항을 은폐할 우려가 있음을 부인하기 어려우므로, 이 사건 기관에 대한 현지조사는 「행정조사기본법」 제17조제1항단서제1호의 ‘행정조사를 실시하기 전에 관련 사항을 미리 통지하는 때에는 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우’에 해당한다고 봄이 상당하다. 그러므로 행정조사기본법 제17조제1항 본문에 따른 사전통지를 하지 않았더라도 절차적으로 위법하다고 할 수 없다는 판례(서울고등법원 2016누74257 판결) 등을 고려할 때, 7일전 사전통지를 하지 않아 현지조사의 절차가 위법하다는 청구인의 주장은 이유 없다. 3) 권한이 없는 기관(국민건강보험공단)이므로 조사를 거부했다는 주장에 대하여 의료기관에 실시하는 현지조사에 대한 판례에서 ‘건강보험심사평가원은 국민건강보험법 제55조에 의하여 설립되어 요양급여비용의 심사, 요양급여의 적정성에 대한 평가, 다른 법률에 의하여 지급되는 급여비용의 심사 또는 의료의 적정성 평가에 관하여 위탁받은 업무, 건강보험과 관련하여 피고가 필요하다고 인정한 업무 등을 수행할 수 있고, 국민건강보험공단은 보험급여를 받은 자에 대하여 문서 기타 물건의 제출을 요구하거나 관계인으로 하여금 질문 또는 진단을 하게 하는 방법으로 보험급여의 적정성을 심사할 수 있으므로 이 사건 의원에 대한 현지조사 당시 건강보험심사평가원 및 국민건강보험공단 소속 직원이 참여하였다고 하더라도 이는 피고의 명령에 의하여 공무를 수행하는 지위 혹은 보조하는 자의 참여라고 할 것이고, 비록 피고 소속 공무원이 2010. 7. 13. 이 사건 의원에 직접 나와 조사업무를 수행하지는 않았다 하더라도 피고의 지시에 따라 건강보험심사평가 소속 직원 등이 업무를 수행한 이상 이 사건 현지조사가 조사권한 없는 자에 의하여 이루어진 것으로서 위법한 조사라고 할 수 없다. 나아가 피고 소속 공무원이 2010. 7. 14. 이 사건 의원에 직접 나와 현지조사를 하였으므로 이 사건 현지조사는 전체적으로 보아 피고 소속 공무원의 주도 하에 행하여졌다고 봄이 상당하다.’고 판시하고 있는 바(서울고등법원 2011누43135 판결 참조), 이 사건 현지조사를 공단 직원이 수행한 것에 하자가 있다는 청구인의 주장은 이유 없다. 4) 현지조사시 관계 서류 미제시 및 관련 문서 요청을 거부했다는 주장에 대하여 청구인은 현지조사과정에서 서류 등을 안내받지 못하였다고 주장하나, 조사 당일 현장조사서, 권리구제제도안내, 장기요양급여 관계서류 제출요구서, 장기요양기관 현지조사 안내 등을 안내하였으나, 청구인은 현지조사 개시 당시 현지조사 관련하여 어떠한 설명도 들으려 하지 않은 채 ‘조사권한이 없는 공단직원이 참여하는 현지조사는 받을 수 없다’며 자리를 이탈하였다. 또한 수 시간 경과 후 15시 45분경에 사무실에 복귀하여서는 공단직원은 사무실에 들어오지 못하게 하였으나, 시청 공무원의 중재로 공단직원 10명 중 2명만이 건물사무실에 입장한 상황이 확인되었다. 이후 담당 공무원이 현지조사 대상 기관에 선정되는 절차에 대해 ‘장기요양기관 현지조사 및 행정처분 지침’에 근거하여 설명하였음에도 현지조사를 거부하여 관련조항에 따른 예상처분을 안내하였고, 현장조사서의 조사대상, 조사목적, 조사기간, 조사 담당자, 조사의 범위, 관련법령, 제출자료 등을 언급한 사실이 해당일 녹음기록을 통해 확인되고 있고, 사실확인서를 통해 ‘공단 직원에 의한 조사는 거부한다’라는 조사거부의 의사를 확인하였다. 5) 조사거부가 아닌 ◇◇시와 공단의 절차위반의 결과이므로, 처분을 취소 또는 감경해야 한다는 주장에 대하여 행정조사 과정 및 절차 진행에 있어 ○○시와 공단이 절차와 규정을 위반한 사실이 없고, ‘행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있을 것’이라는 판시(대법원 2003. 9. 2.선고 2002두5177 판결)를 참고할 때, 이 사건 장기요양기관의 현지조사 거부에 따른 업무정지 6개월 처분에 하자가 없으므로, 처분취소 및 감경사유를 인정할 수 없다. 6) 결론 청구인은 이 사건의 현지조사에 대한 거부가 아닌 피청구인과 공단의 절차의 위법으로 행정처분의 위법 또는 감경을 주장하고 있으나, 피청구인과 국민건강보험공단은 절차와 법령을 위반한 사실이 없으므로, 이 사건 처분은 적법·타당하다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【노인장기요양보험법】 제1조(목적) 이 법은 고령이나 노인성 질병 등의 사유로 일상생활을 혼자서 수행하기 어려운 노인등에게 제공하는 신체활동 또는 가사활동 지원 등의 장기요양급여에 관한 사항을 규정하여 노후의 건강증진 및 생활안정을 도모하고 그 가족의 부담을 덜어줌으로써 국민의 삶의 질을 향상하도록 함을 목적으로 한다. 제31조(장기요양기관의 지정) ①장기요양기관을 설치ㆍ운영하고자 하는 자는 소재지를 관할 구역으로 하는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장으로부터 지정을 받아야 한다. <개정 2013. 8. 13.> ②제1항에 따라 장기요양기관으로 지정받고자 하는 자는 보건복지부령으로 정하는 장기요양에 필요한 시설 및 인력을 갖추어야 한다. ③특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따라 장기요양기관을 지정한 때 지체 없이 지정 명세를 공단에 통보하여야 한다. <개정 2013. 8. 13.> ④장기요양기관의 지정절차와 그 밖에 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다. 제32조(재가장기요양기관의 설치) ①제23조제1항제1호의 재가급여 중 어느 하나 이상에 해당하는 장기요양급여를 제공하고자 하는 자는 시설 및 인력을 갖추어 재가장기요양기관을 설치하고 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 이를 신고하여야 한다. 신고를 받은 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 신고 명세를 공단에 통보하여야 한다. <개정 2013. 8. 13.> ②제1항 전단에 따라 설치의 신고를 한 재가장기요양기관은 장기요양기관으로 본다. ③의료기관이 아닌 자가 설치ㆍ운영하는 재가장기요양기관은 방문간호를 제공하는 경우 방문간호의 관리책임자로서 간호사를 둔다. ④제1항에 따른 시설 및 인력기준, 그 밖에 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다. 제37조(장기요양기관 지정의 취소 등) ①특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 장기요양기관이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 지정을 취소하거나 6개월의 범위에서 업무정지를 명할 수 있다. 다만, 제1호, 제2호의2 또는 제7호에 해당하는 경우에는 지정을 취소하여야 한다. 5. 제61조제2항에 따른 자료제출 명령에 따르지 아니하거나 거짓으로 자료제출을 한 경우나 질문 또는 검사를 거부ㆍ방해 또는 기피하거나 거짓으로 답변한 경우 ③특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 재가장기요양기관이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 시설을 폐쇄할 것을 명하거나 6개월의 범위에서 업무정지를 명할 수 있다. 다만, 제1호, 제2호의2 또는 제5호에 해당하는 경우 폐쇄명령을 하여야 한다. 3. 제1항제3호, 제3호의2, 제3호의3, 제5호 또는 제6호에 해당하는 경우 제61조(보고 및 검사) ①보건복지부장관 또는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 보수ㆍ소득이나 그 밖에 보건복지부령으로 정하는 사항의 보고 또는 자료의 제출을 명하거나 소속 공무원으로 하여금 관계인에게 질문을 하게 하거나 관계 서류를 검사하게 할 수 있다. <개정 2013. 8. 13.> 1. 장기요양보험가입자 2. 피부양자 3. 의료급여수급권자 ②보건복지부장관 또는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 장기요양급여의 제공 명세, 재무ㆍ회계에 관한 사항 등 장기요양급여에 관련된 자료의 제출을 명하거나 소속 공무원으로 하여금 관계인에게 질문을 하게 하거나 관계 서류를 검사하게 할 수 있다. <개정 2013. 8. 13., 2016. 5. 29.> 1. 장기요양기관 2. 장기요양급여를 받은 자 ③제1항 및 제2항의 경우에 소속 공무원은 그 권한을 표시하는 증표 및 조사기간, 조사범위, 조사담당자, 관계 법령 등 보건복지부령으로 정하는 사항이 기재된 서류를 지니고 이를 관계인에게 내보여야 한다. <개정 2015. 12. 29.> ④ 제1항 및 제2항에 따른 질문 또는 검사의 절차ㆍ방법 등에 관하여는 이 법에서 정하는 사항을 제외하고는 「행정조사기본법」에서 정하는 바에 따른다. <신설 2015. 12. 29.> 【노인장기요양보험법 시행규칙】 제23조(장기요양기관 지정기준 등) ③ 제1항에 따라 장기요양기관 지정신청을 받은 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제2항의 요건을 확인한 후 별지 제20호서식의 장기요양기관 지정서를 발급하여야 한다. 제24조(재가장기요양기관의 시설기준 등) ① 법 제32조제1항에 따라 재가장기요양기관을 설치ㆍ운영하려는 자는 별지 제21호서식의 재가장기요양기관 설치신고서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출하여야 한다. (이하 생략) ② 법 제32조제4항에 따른 시설 및 인력은 다음 각 호와 같다. <신설 2015. 12. 31.> 1. 법 제23조제1항제1호가목, 나목, 라목 또는 마목의 급여를 제공하려는 자: 「노인복지법 시행규칙」 별표 9에 따른 시설 및 인력 2. 법 제23조제1항제1호다목 또는 바목의 급여를 제공하려는 자: 별표 1에 따른 시설 및 인력 ③ 생략 ④ 제1항에 따라 재가장기요양기관의 설치신고서를 받은 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 별지 제22호서식의 재가장기요양기관 설치신고증명서를 발급하여야 한다. 제29조(행정처분의 기준) 법 제37조제1항ㆍ제3항 및 제37조의5제1항에 따른 행정처분의 기준은 별표 2와 같다. [별표 2] 1. 일반기준 라. 하나의 위반행위에 대한 행정처분이 업무정지처분에 해당하는 경우는 위반행위의 동기, 내용, 정도 및 결과 등을 고려하여 그 처분기준의 2분의 1의 범위에서 감경하여 처분할 수 있다. 다만, 다음의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1) 법 제37조제1항제4호 또는 제3항제4호에 해당하는 경우 중 거짓으로 급여비용의 전부 또는 일부를 청구한 경우 2) 법 제37조제1항제5호 또는 제6호에 해당하는 경우 3) 법 제37조제3항제3호 중 같은 조 제1항제5호 또는 제6호에 해당하는 경우 2. 개별기준 가. 장기요양기관에 대한 기준(법 제37조제1항제4호는 제외한다) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027327"></img> 나. 재가장기요양기관에 대한 기준(법 제37조제3항제4호는 제외한다) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027325"></img> 제42조(보고 및 검사) ①법 제61조제1항 각 호 외의 부분에서 "그 밖에 보건복지부령으로 정하는 사항"이란 다음 각 호의 사항을 말한다. <개정 2008. 3. 3., 2010. 3. 19., 2016. 5. 25.> 1. 장기요양급여를 받은 내용 2. 장기요양급여 이용계약에 관한 내용 3. 장기요양급여비용에 대한 명세서 ② 법 제61조제3항에서 "보건복지부령으로 정하는 사항이 기재된 서류"란 다음 각 호의 사항이 기재된 현장조사서를 말한다. <신설 2016. 5. 25.> 1. 조사기간 2. 조사범위 3. 조사담당자 4. 관계법령 5. 제출자료 6. 그 밖에 해당 현장조사와 관련하여 필요한 사항 ③ 제2항에 따른 현장조사서는 사회보장급여와 관련하여 보건복지부장관이 정하여 고시하는 공통서식에 따른다. <신설 2016. 5. 25.> 【행정조사기본법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 1. "행정조사"란 행정기관이 정책을 결정하거나 직무를 수행하는 데 필요한 정보나 자료를 수집하기 위하여 현장조사ㆍ문서열람ㆍ시료채취 등을 하거나 조사대상자에게 보고요구ㆍ자료제출요구 및 출석ㆍ진술요구를 행하는 활동을 말한다. 2. "행정기관"이란 법령 및 조례ㆍ규칙(이하 "법령등"이라 한다)에 따라 행정권한이 있는 기관과 그 권한을 위임 또는 위탁받은 법인ㆍ단체 또는 그 기관이나 개인을 말한다. 3. "조사원"이란 행정조사업무를 수행하는 행정기관의 공무원ㆍ직원 또는 개인을 말한다. 4. "조사대상자"란 행정조사의 대상이 되는 법인ㆍ단체 또는 그 기관이나 개인을 말한다. 제4조(행정조사의 기본원칙) ① 행정조사는 조사목적을 달성하는데 필요한 최소한의 범위 안에서 실시하여야 하며, 다른 목적 등을 위하여 조사권을 남용하여서는 아니 된다. ② 행정기관은 조사목적에 적합하도록 조사대상자를 선정하여 행정조사를 실시하여야 한다. ③ 행정기관은 유사하거나 동일한 사안에 대하여는 공동조사 등을 실시함으로써 행정조사가 중복되지 아니하도록 하여야 한다. ④ 행정조사는 법령등의 위반에 대한 처벌보다는 법령등을 준수하도록 유도하는 데 중점을 두어야 한다. ⑤ 다른 법률에 따르지 아니하고는 행정조사의 대상자 또는 행정조사의 내용을 공표하거나 직무상 알게 된 비밀을 누설하여서는 아니된다. ⑥ 행정기관은 행정조사를 통하여 알게 된 정보를 다른 법률에 따라 내부에서 이용하거나 다른 기관에 제공하는 경우를 제외하고는 원래의 조사목적 이외의 용도로 이용하거나 타인에게 제공하여서는 아니 된다. 제10조(보고요구와 자료제출의 요구) ② 행정기관의 장은 조사대상자에게 장부ㆍ서류나 그 밖의 자료를 제출하도록 요구하는 때에는 다음 각 호의 사항이 기재된 자료제출요구서를 발송하여야 한다. 1. 제출기간 2. 제출요청사유 3. 제출서류 4. 제출서류의 반환 여부 5. 제출거부에 대한 제재(근거 법령 및 조항 포함) 6. 그 밖에 당해 행정조사와 관련하여 필요한 사항 제11조(현장조사) ① 조사원이 가택ㆍ사무실 또는 사업장 등에 출입하여 현장조사를 실시하는 경우에는 행정기관의 장은 다음 각 호의 사항이 기재된 현장출입조사서 또는 법령등에서 현장조사시 제시하도록 규정하고 있는 문서를 조사대상자에게 발송하여야 한다. 1. 조사목적 2. 조사기간과 장소 3. 조사원의 성명과 직위 4. 조사범위와 내용 5. 제출자료 6. 조사거부에 대한 제재(근거 법령 및 조항 포함) 7. 그 밖에 당해 행정조사와 관련하여 필요한 사항 ② 제1항에 따른 현장조사는 해가 뜨기 전이나 해가 진 뒤에는 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 조사대상자(대리인 및 관리책임이 있는 자를 포함한다)가 동의한 경우 2. 사무실 또는 사업장 등의 업무시간에 행정조사를 실시하는 경우 3. 해가 뜬 후부터 해가 지기 전까지 행정조사를 실시하는 경우에는 조사목적의 달성이 불가능하거나 증거인멸로 인하여 조사대상자의 법령등의 위반 여부를 확인할 수 없는 경우 ③ 제1항 및 제2항에 따라 현장조사를 하는 조사원은 그 권한을 나타내는 증표를 지니고 이를 조사대상자에게 내보여야 한다. 제17조(조사의 사전통지) ① 행정조사를 실시하고자 하는 행정기관의 장은 제9조에 따른 출석요구서, 제10조에 따른 보고요구서ㆍ자료제출요구서 및 제11조에 따른 현장출입조사서(이하 "출석요구서등"이라 한다)를 조사개시 7일 전까지 조사대상자에게 서면으로 통지하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 행정조사의 개시와 동시에 출석요구서등을 조사대상자에게 제시하거나 행정조사의 목적 등을 조사대상자에게 구두로 통지할 수 있다. 1. 행정조사를 실시하기 전에 관련 사항을 미리 통지하는 때에는 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우 2. 「통계법」 제3조제2호에 따른 지정통계의 작성을 위하여 조사하는 경우 3. 제5조 단서에 따라 조사대상자의 자발적인 협조를 얻어 실시하는 행정조사의 경우 ② 행정기관의 장이 출석요구서등을 조사대상자에게 발송하는 경우 출석요구서등의 내용이 외부에 공개되지 아니하도록 필요한 조치를 하여야 한다. 【행정절차법】 제8조(행정응원) ① 행정청은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 다른 행정청에 행정응원(行政應援)을 요청할 수 있다. 1. 법령등의 이유로 독자적인 직무 수행이 어려운 경우 2. 인원ㆍ장비의 부족 등 사실상의 이유로 독자적인 직무 수행이 어려운 경우 3. 다른 행정청에 소속되어 있는 전문기관의 협조가 필요한 경우 4. 다른 행정청이 관리하고 있는 문서(전자문서를 포함한다. 이하 같다)ㆍ통계 등 행정자료가 직무 수행을 위하여 필요한 경우 5. 다른 행정청의 응원을 받아 처리하는 것이 보다 능률적이고 경제적인 경우 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 장기요양기관지정서, 이 사건 처분서, 정보공개청구서, 현장조사서, ○○시지부 확인서, 현지조사 녹취록, 장기요양기관 현지조사 지원결과서, 현장조사서, 현지조사 안내문, 권리구제 안내문, 관계서류 제출요구서, 사실확인서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○○로○○번길 ○-8, ○층 건물에서 2011. 10. 14. (주)◇◇◇◇돌봄기관이라는 법인을 설립하고 2013. 4. 3. 사업자등록하였으며, 위 건물 1층에서 ◇◇◇◇노인복지타운을, ○~○층에서 ◇◇◇◇◇, ◆◆◆◆◆, ◇◇◇◇요양원을, 3층 사무실에서 ◇◇◇◇ 재가센터를 아래와 같이 운영하고 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027333"></img> 나) 피청구인은 2018. 7. 26. 행복이음 시스템을 통하여 국민건강보험공단으로부터 이 사건 장기요양기관에 대한 조사가 필요하다는 자료를 받아, 2018. 9. 10. 국민건강보험공단 직원과 함께 청구인이 운영하는 장기요양기관 5곳에 대하여 현지조사를 실시하고자 방문하였으나, 청구인이 현지조사를 거부하였다. 다) 피청구인은 2019. 1. 3. 청구인에게 「노인장기요양보험법」제61조 위반을 이유로 ◇◇◇◇◇ 등 청구인이 운영하는 장기요양기관 5곳에 대하여 각 업무정지 6개월 처분을 하였다. 라) 「장기요양기관 현지조사 및 행정처분 지침」p. 22에는 시·군·구는 특별한 사유가 없는 한 건강보험공단의 인력을 지원받아 현지조사를 실시한다고 기재되어 있다. 마) 이 사건 현장조사서 및 사실확인서에 의하면, 이 사건 현지조사의 조사 담당자는 ○○시 노인장애인과 노인시설팀장 조○○, 사회복지7급 김경○(이상 2명), 국민건강보험공단 ●●지역본부 송○○, 장○○, 이○○, 서○○, 이○진, 김○○, 이○민, 김윤○, 백○○(이상 9명), 국민건강보험공단 ○○지사 박○○(이상 1명)으로, 피청구인 소속 공무원 2명과 공단 소속 공무원 10명이다. 바) 이 사건 현지조사 당일(2018. 9. 10.) 10:20경 국민건강보험공단의 직원이 먼저 이 사건 장기요양기관에 도착하였고, 같은 날 10:30경 피청구인 소속 공무원이 도착하여 청구인에게 현지조사 안내문을 읽은 사실이 인정된다. 사) 청구인은 공단 직원에 의한 조사는 거부한다고 말한 뒤 같은 날 11:00경 현장에서 이탈하였다가 같은 날 15:45경 복귀하였고, 16시경 ‘공단직원에 의한 조사는 거부한다’라고 자필로 기재한 뒤 사실확인서에 서명하였다. 2)「노인장기요양보험법」 제61조제2항에 의하면, 시장 등은 장기요양기관에게 장기요양급여의 제공 명세, 재무ㆍ회계에 관한 사항 등 장기요양급여에 관련된 자료의 제출을 명하거나 소속 공무원으로 하여금 관계인에게 질문을 하게 하거나 관계 서류를 검사하게 할 수 있고, 같은 법 제61조제3항 및 같은 법 시행규칙 제42조제2항에 의하면 이 경우 소속 공무원은 그 권한을 표시하는 증표 및 조사기간, 조사범위, 조사담당자, 관계 법령, 제출자료, 그 밖에 해당 현장조사와 관련하여 필요한 사항이 기재된 서류를 지니고 이를 관계인에게 내보여야 한다. 「노인장기요양보험법 시행규칙」 [별표 2] 가.7), 나8)에 의하면, 법 제61조제2항에 따른 자료제출 명령에 따르지 아니하거나 거짓으로 자료제출을 한 경우나 질문 또는 검사를 거부·방해 또는 기피하거나 거짓으로 답변한 경우 1차 위반시 업무정지 6개월에 해당하고, [별표 2] 1. 일반기준 라.에 의하면, 하나의 위반행위에 대한 행정처분이 업무정지처분에 해당하는 경우는 위반행위의 동기, 내용, 정도 및 결과 등을 고려하여 그 처분기준의 2분의 1의 범위에서 감경하여 처분할 수 있으나, 질문 또는 검사를 거부한 경우에는 그러한 감경을 할 수 없다. 「노인장기요양보험법」 제61조제4항에 의하면, 위 질문 또는 검사의 절차ㆍ방법 등에 관하여는 이 법에서 정하는 사항을 제외하고는 「행정조사기본법」에서 정하는 바에 따른다. 「행정조사기본법」 제10조제2항에 의하면, 행정기관의 장은 조사대상자에게 장부ㆍ서류나 그 밖의 자료를 제출하도록 요구하는 때에는 제출기간, 제출요청사유, 제출서류, 제출서류의 반환 여부, 제출거부에 대한 제재(근거 법령 및 조항 포함), 그 밖에 당해 행정조사와 관련하여 필요한 사항이 기재된 자료제출요구서를 발송하여야 한다. 「행정조사기본법」 제11조에 의하면, 조사원이 가택ㆍ사무실 또는 사업장 등에 출입하여 현장조사를 실시하는 경우에는 행정기관의 장은 조사목적, 조사기간과 장소, 조사원의 성명과 직위, 조사범위와 내용, 제출자료, 조사거부에 대한 제재(근거 법령 및 조항 포함), 그 밖에 당해 행정조사와 관련하여 필요한 사항이 기재된 현장출입조사서 또는 법령등에서 현장조사시 제시하도록 규정하고 있는 문서를 조사대상자에게 발송하여야 하고, 현장조사를 하는 조사원은 그 권한을 나타내는 증표를 지니고 이를 조사대상자에게 내보여야 한다. 「행정조사기본법」 제17조제1항에 의하면, 행정조사를 실시하고자 하는 행정기관의 장은 제9조에 따른 출석요구서, 제