녹지점용허가 불허가처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2018. 4. 25. 피청구인에게 완충녹지로 지정되어 있는 OO시 OO구 OO동 OOO-O번지(이하‘이 사건 토지’라 한다)에 대하여‘자동차관련시설(임시주차장) 부지조성’목적으로 녹지점용허가 신청을 하였으나, 피청구인은 2018. 5. 2.「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」(이하‘공원녹지법’이라 한다) 제38조 및 같은 법 시행령 제44조에 따라 점용허가 기준에 부합하지 않는다는 사유로 불허가처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다) 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 처분의 경위 청구인 소유의 OO시 OO구 OO동 OOO-O(1,307㎡)토지는 2003. 6. 21. 제OOO호 완충녹지로 결정된 토지인바, 청구인은 2018. 4. 25. 피청구인에게 위 완충녹지 부분에 대하여 주차장 부지로서 사용을 허가하여 달라는 녹지점용허가신청을 하였으나 피청구인은 2018. 5. 2.‘자동차 관련시설(임시주차장) 부지조성’목적의 점용허가가 불가하다고 하며 청구인의 청구를 거부하는 처분을 내렸다. 2) 관련 법규의 검토 및 주차장의 의미 이 사건에서 적용되는 관련 법규는 아래와 같다. -「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」제38조 -「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 시행령」제43조, 제44조 [별표1] -「주차장법」제2조 즉, 공원녹지법 제38조에 의하면, 녹지의 조성에 필요한 시설 외의 시설·건축물 또는 공작물을 설치하는 행위를 하려는 자는 점용허가를 받아야 하고(제1항제1호), 허가권자는 그 점용이 녹지의 설치목적을 저해하지 아니하고, 그 조성 및 유지·관리에 지장을 주지 아니하는 범위에서 이를 허가할 수 있다(제2항). 공원녹지법 제38조제3항은 점용허가를 받아 녹지를 점용할 수 있는 대상을 대통령령으로 정하도록 규정하고 있으며, 공원녹지법 시행령 제43조는 녹지의 점용허가 대상으로‘도로·교량·철도 및 궤도·노외주차장·선착장의 설치’(제1호, 제22조제3호),‘제1호의 시설과 유사한 기능을 갖는 시설의 설치’(제7호) 등을 들고 있다. 따라서‘노외주차장과 유사한 기능을 갖는 시설’은 녹지의 점용허가 대상이 될 수 있는데, 공원녹지법이나 공원녹지법 시행령은 노외주차장에 대한 정의 규정을 두고 있지 아니하다. 한편 주차장법은 주차장을 노상주차장, 노외주차장, 부설주차장으로 구분하면서,‘노외주차장’을‘자동차의 주차를 위한 시설로서 도로의 노면 및 교통 광장 외의 장소에 설치된 주차장으로서 일반의 이용에 제공되는 것’으로,‘부설주차장’을‘자동차의 주차를 위한 시설로서 제19조에 따라 건축물, 골프연습장, 그 밖에 주차수요를 유발하는 시설에 부대하여 설치된 주차장으로서 해당 건축물·시설의 이용자 또는 일반의 이용에 제공되는 것’으로 각 정의하고 있다(제2조제1호). 이렇게 공원녹지법령과 주차장법의 목적 및 관련 규정들의 문언·취지·체계 등을 살펴보면, 공원녹지법령에 의하여 녹지점용허가를 받을 수 있는‘노외주차장’은 주차장법에서 정한 노외주차장과 동일한 의미라고 보아야 하고, 공원녹지법상 녹지점용허가 대상인‘노외주차장과 유사한 기능을 갖는 시설’은 주차장법에서 정의한‘주차장’의 개념이 적용될 것이며 이에 따르면‘노상주차장, 노외주차장, 부설주차장’등이 될 것이다. 3) 점용허가 신청의 적법 및 적정성 가) 주차장의 의미 공원녹지법상 녹지점용허가 대상인‘노외주차장과 유사한 기능을 갖는 시설’은 위에서 본 바와 같이‘노상주차장, 노외주차장, 부설주차장’등이 될 것이다. 나) 노외주차장 또는 부설주차장의 설치를 위한 점용허가 신청 청구인이 피청구인에게 점용허가를 신청하면서 그 사용목적으로서 주차장이라고 기재한 것은 위에서 말하는 노외주차장 또는 부설주차장의 목적으로 사용하는 것이다. 즉, ① 신청인이 운영하고 있는 중고자동차매매단지를 찾아 온 사람들을 위한 주차공간 마련을 주된 사용목적으로 하고, ② 부수적으로 그 밖에 인근 주민이나 일반 공중의 이용에 제공될 수 있도록 하기 위한 것이다. 따라서 공원녹지법상 규정된‘노외주차장과 유사한 기능을 갖는 시설’을 설치하기 위하여 이 사건 토지의 점용허가를 신청한 것이고 이는 법에서 허가할 수 있도록 규정하고 있어 청구인의 피청구인에 대한 점용허가신청은 적법하고 적정한 것이라 할 수 있다. 다) 이 사건 토지 소유자로서의 청구인 청구인은 이 사건 토지의 소유자이고, 소유권이라 함은‘사용·수익·처분할 수 있는 권리’를 말하는바, 이 사건 토지의 소유자로서 적법하게 사용·수익할 수 있는 자이다. 따라서 자신의 토지를 사용하기 위해 점용허가신청을 한 것이므로 신청 자체에 어떤 위법 사유나 부적절한 사정이 없다. 라) 녹지점용허가기준에 부합한 점용허가신청 공원녹지법 제38조 및 같은 법 시행령 제43조, 제44조에 따르면‘노외주차장과 유사한 기능을 갖는 시설’은 녹지의 점용허가 대상이 되고, 같은 법 시행령 별표1에 따라 노외주차장을 지상에 설치할 수 있는 요건은 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271865"></img> 이 사건 토지는 소공원이나 어린이공원도 아니고, 점용허가가 내려진다면 주차장 부지로 사용될 것이어서 형질변경을 수반하지 아니하며(포장은 형질변경에서 제외됨), 이 사건 토지는‘OO시 공고 제2016-OO호’에 의하여 2019~2020년에 단계별집행계획이 잡혀 있는바(OOO호 완충녹지, OO시 공고 제2016-OO호 참조), 2018. 12. 31.까지 점용허가를 받는다면 존속기간과 관련된 문제도 없을 것이다. 결국 이 사건 토지는‘노외주차장과 유사한 기능을 갖는 시설’로 사용되기에 어떠한 걸림돌이 없어 청구인의 점용허가신청은 적법·적정한 신청이라고 할 것이다. 마) 원상회복에 대한 걸림돌 부존재 청구인은 이 사건 토지를 노외주차장 유사 시설로 사용하더라도 추후 원상회복에 있어서 아무런 문제가 없다. 현재 이 사건 토지의 현황은 아래 사진과 같으며 청구인은 이 부분에 단지 포장을 하여 노외주차장 유사 시설로 사용하는 것이기에 원상복구를 하더라도 많은 비용이 투입되지 않고 그 기간 또한 얼마 걸리지 않을 것이다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271863"></img> 4) 처분의 하자 및 취소사유의 존재 가) 이 사건 처분은 이익형량을 전혀 행하지 아니하였거나 이익형량의 정당성·객관성이 결여되었다. 행정주체가 행사하는 재량권은 무제한적으로 허용될 수 없으며 일정한 형식적, 내용적으로의 제한이 있는 것이며 이러한 제한을 넘어선 재량권의 행사는 재량권의 일탈·남용이 되어 취소되어야 한다. 재량권행사의 내용상 제한으로는 재량권 행사로 인하여 달성되는 공익과 관련자들에게 침해되는 사익 등을 정당하게 비교 교량하여야 한다는 제한이 있는 것이므로, 행정주체가 재량권을 행사하면서 이러한 이익형량을 전혀 행하지 않거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 빠뜨린 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 재량행위는 이익형량에 하자가 있어 위법한 것이다. (1) 이 사건 처분으로 인해 달성되는 공익이 없다. 이 사건 토지는 2003. 6. 21. OOO호로 지정된 완충녹지로서,‘OO시 공고 제2016-OO호’에 의하여 2019~2020년에 단계별집행계획이 수립되어 있는데, 현재는 2018. 7.로 2019년까지 6개월이 채 남지 않은 상황이며 OO시가 자체적으로 산정한 50억 5천만 원이라는 거액의 사업비를 이 사건 완충녹지를 형성하는 데 사용하는 것이 과연 타당한 것인지 의문이다. 이 사건 토지는 이미 수십 년 전부터 대지로 사용되어 왔고 인근 토지들은 전부 중고자동차 판매 등을 위한 상업시설 및 그 부대시설로 사용되어 왔으며 주변에 주거시설이 없는 등 완충녹지를 조성할 필요성이 없다고 할 수 있는데 위와 같은 거액을 들여 완충녹지를 조성할 경우 집행의 타당성이 문제되고, 같은 금액을 다른 용도로 사용한다면 훨씬 더 큰 공익을 실현시키며 OO시민을 위한 행정을 할 수 있을 것이다. 결국 이 사건 토지 및 인근 토지들은 완충녹지로 설정되기 훨씬 이전부터 상업시설로 사용되어 왔고 녹지와는 아무런 관련이 없으며 완충녹지로 설정될 공익상의 필요성 및 타당성 또한 없음에도 피청구인은 이에 대한 타당성 등을 검토하지 않은 채 지난 2003년에 완충녹지로 설정한 것이며 설정 이후에도 15년이 지난 지금까지 방치하고 있는 것으로서 녹지의 기능이 전혀 없는 이 사건 토지에 대한 점용허가를 거부함으로 인하여 달성되는 공익은 전혀 없는 것이다. (2) 침해되는 개인의 재산권은 막심하다. 헌법재판소는 도시계획시설과 관련하여 아래와 같은 결정을 내린 바 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271869"></img> 즉, 어떠한 경우라도 토지의 사적 이용권이 배제된 상태에서 토지소유자로 하여금 10년 이상을 아무런 보상 없이 수인하도록 하는 것은 공익실현의 관점에서도 정당화될 수 없는 과도한 제한으로서 헌법상의 재산권보장에 위배된다고 판시하고 있다. 이 사건 토지는 2003. 6. 완충녹지로 지정된 이래로 15년간이나 아무런 보상도 없었고 집행도 되지 않았으며 이미 완충녹지 지정 이전부터 상업시설 등 대지로 사용되어 왔던 것으로서 녹지와는 전혀 관련 없는 토지일 뿐만 아니라 주변이 모두 상업지대로서 완충녹지가 존재하여야 할 공익상의 필요가 없다. 사정이 이와 같음에도 피청구인은 청구인의 점용허가 처분을 거부함으로써 청구인의 재산권을 박탈하고 아무런 공익의 달성도 이루지 못한 것이다. (3) 소결 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 아무런 공익달성도 없이 오로지 청구인의 재산권만 박탈하는 부당한 처분으로서 재량권을 일탈·남용한 것이며 마땅히 취소되어야 할 것이다. 나) 이 사건 처분을 인용하는 것은 공익목적을 실현하는 것이다. 피청구인이 이 사건 처분을 거부하더라도 이 사건 토지가 녹지로 변하거나 공익이 실현되는 것은 아니다. 오히려 청구인이 신청한‘노외주차장 유사시설’로서 이 사건 토지에 대한 점용허가가 내려지면 청구인의 사익 실현은 물론 토지를 일반 공중의 이용에 제공되게 함으로써 공원녹지법이 달성하려는 공익 또한 달성될 수 있다고 할 것이다. 오히려 이 사건 청구인의 처분을 거부한 것은 공익목적에 반하는 것으로서 공익을 위하여 행위해야 할 행정청 스스로 공익달성에 반대되는 행위를 하는 것이다. 5) 기타 사정에 대하여 추가적으로, 청구인은 이 사건 토지가 현재 포장되어 있지 않은 흙길이어서 비가 오면 진흙탕으로 변해 사람이 접근하기가 힘들고 바람이 부는 날이면 흙이 비산하여 숨을 쉬기가 어려우며 책상 등 사무집기에는 모래가 흥건하여 아무리 닦아내어도 흙이 쌓이고 있는 상황이다. 피청구인은 이 사건 토지를 완충녹지로 지정만 해놓고 아무런 관리조차 하지 않고 있는데, 이로 인한 피해는 오로지 청구인의 몫이라고 할 것이며, 피청구인이 15년 이상 모르쇠로 일관하고 있는 동안 청구인은 권리행사는 하지 못하고 토지의 소유로 인해 세금을 부과하는 등 의무만 부담하고 있는 상황에서 피청구인의 관리소홀로 인한 피해를 모두 감당하고 있다. 6) 결론 결국 피청구인의 2018. 5. 2.자 거부처분은 공익의 실현에 반대되는 행위로서 공익을 저해하는 처분이며, 청구인의 재산권에 대한 박탈을 의미하고, 이 사건 청구인의 점용허가 신청이 인용된다면 청구인의 사익실현 및 공원녹지법이 달성하려는 공익도 증가하는 것으로서 부디 피청구인의 2018. 5. 2.자 처분을 취소하여 공공복리 및 청구인의 재산권을 실현시켜 주기 바란다. 【보충서면】 7) 피청구인의 주장 및 그에 대한 답변 가) 피청구인의 주장 피청구인은 ①‘노외주차장’은「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」에 의한 지목이 대·공장용지·철도용지·학교용지·수도용지 또는 잡종지인 토지로서 건축물 및 공작물이 설치되어 있지 아니한 토지일 것이라고 되어 있으나 청구인의 토지의 지목은 임야로 녹지의 점용허가의 기준에 해당하지 않으므로 불허가처분 하였고, ② 청구인의 토지는 지속적으로 민원이 발생하는 부분이므로 사인간의 대립이 첨예하여 이 사건 행정처분을 취소하는 것이 공익을 달성하는 것이라고 볼 수 없으며, ③ 다만 시설녹지의 결정으로 인한 개인의 재산권 침해에 관한 부분이 해소될 수 있도록 장기미집행 도시계획시설 정비용역 추진 시 재검토 대상으로 선정하여 제출하였다고 주장한다. 나) 이에 대한 청구인의 답변 (1) 청구인의 토지 지목이‘임야’라서 점용허가 기준에 해당되지 않는다는 주장에 대하여 피청구인은 청구인의 토지 지목이‘임야’이므로 점용허가 기준에 부합하지 않아 거부처분을 하였다고 하나, 이는 현실을 반영하지 않고 오로지 서류상으로만 업무를 처리함으로써 발생되는 주장에 불과하다. 청구인의 토지는 피청구인이 2003년 완충녹지로 지정하기 수십 년 전부터 사실상 대지로 사용하여 왔고, 현재까지도 녹지나 임야와는 전혀 관련이 없는 상태로 되어 있다. 또한 청구인의 토지는 과세관청으로부터 재산세 등을 부과 받을 때 재산세 산정기준으로서 토지의 지목이 아닌 현황대로‘대지’라고 가정하여 수십 년간 재산세가 부과되어 왔다. 그러나 청구인은 자신의 토지를 정작 사용도 하지 못한 채로 위와 같이‘대지’로 산정된 재산세만 납부하여 왔던 것인데 이제 와서 청구인의 토지의 지목이‘임야’라는 이유만으로 청구인의 청구를 거부하는 것은 전형적인 탁상행정의 대표사례라고 할 수 있다. 이와 관련하여 대법원은‘소득세법 시행령 제44조제2항 소정의“사실상의 지목”이란 토지의 객관적 상태로 본 주된 사용목적에 따라 구분이 가능한 사실상의 지목이면 족하고 토지의 형질변경이나 등록전환 등의 절차를 적법하게 거친 토지의 지목일 것까지 필요로 하는 것은 아니다(대법원 1983. 5. 10. 선고 82누331 판결 양도소득세부과처분취소)’라고 판시한 바 있는데, 이렇게 국가 및 지방자치단체가 유리할 경우에는 지목과 관련 없이 실제 이용상태를 기준으로 하면서도 토지소유자가 자신의 권리를 행사하기 위한 경우에는 지목만을 기준으로 하는 것은 명백하게 이율배반적인 행위이자 모순된 행위라고 할 수 있을 것이다. (2) 공원녹지법 시행령의 개정취지에 반대되는 법령의 적용 공원녹지법 시행령 제44조 및 별표1은「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」에 의한 지목이 대·공장용지·철도용지·학교용지·수도용지 또는 잡종지인 토지로서 건축물 및 공작물이 설치되어 있지 아니한 토지일 것이라고 규정하고 있는데, 위 규정이 처음 등장한 것과 관련하여 시행령의 개정연혁을 보면, 구 공원녹지법 시행령(1999. 4. 9., 대통령령 제16244호로 일부개정되기 전의 것) 제7조제2호라목(2)는 지상에 설치할 수 있는 노외주차장의 요건을‘나대지 또는 잡종지에 설치할 것’이라고 규정하고 있었는데 그 후 개정된 구 공원녹지법 시행령(2000. 6. 27., 대통령령 제16873호로 일부개정되기 전의 것)은 제7조제2호라목(2)에서‘지적법상의 지목이 대·공장용지·철도용지·학교용지·수도용지 또는 잡종지인 토지로서 건축물이 건축되어 있지 아니하거나 공작물이 설치되어 있지 아니한 토지일 것’이라고 개정한 사실을 알 수 있다. 즉 기존의‘나대지 또는 잡종지’에서‘지목이 대 또는 잡종지’로 변경이 된 것인데 당시 개정이유를 살펴보면‘도시공원 및 녹지 안에 거주하는 주민들의 생활불편과 민원을 해소하기 위하여 기존 건축물에 대한 증축과 가설건축물의 설치요건등을 완화하고, 기타 도시공원법이 개정(1999. 2. 8., 법률 제5899호)됨에 따라 지장물의 이전통지의무의 폐지 등 관련 규정을 정비하려는 것임’이라고 하여 규정을 완화하겠다는 취지로 개정한 것이다. 따라서 당초 위 시행령 규정이 개정되기 전에는 지목과 상관없이‘나대지’인 상태라면 노외주차장으로서 점용허가대상이 되었으나 추후 개정된 시행령에 따르면 토지의 실제 현황과는 관계없이 지목을 기준으로 구분하고 있는데, 청구인의 경우와 같이 현황상 나대지인 토지를 지목상으로‘대’또는‘잡종지’가 아니라고 하여 점용허가대상에서 제외한다면 위 규정의 개정취지와는 부합되지 않는 것으로서 오히려 개정취지에 역행하는 현상이 발생되는 것이다. (3) 이 사건 처분을 취소하는 것이 공익을 달성하는 것이라고 볼 수 없다는 피청구인의 주장에 대하여 피청구인은 이 사건 청구인의 토지와 관련하여 지속적인 민원이 제기되고 있으므로 이 사건 행정처분을 취소하는 것이 공익을 달성하는 것이라고 볼 수 없다고 주장하나, 이는 타당하지 못한 주장이다. 피청구인이 주장하는 민원인은 청구인의 인접 토지의 일부 지분을 소유한 공유자인데, 다른 공유자와의 사이에 소송상 다툼이 이어 수년 간 민사소송을 진행하고 있는 자로서 자신이 제기한 민사소송상 유리한 고지를 점하기 위해 아무런 관련이 없는 청구인의 토지와 관련하여서도 지속적인 민원을 제기하고 있는 자이며 민원을 제기하는 사람 역시 오로지 위 한 사람에 불과하다. 피청구인은 오로지 단 한사람의 민원인이 자신이 진행하는 민사소송에서 유리한 고지를 점하기 위한 수단으로서 민원을 제기하는 것을 잘 알고 있으며 위 민원이 공익의 달성과는 아무런 관련이 없다는 사실 역시 잘 알고 있다. 그럼에도 민원이 제기된다는 것을 핑계 삼아 이 사건 처분이 취소되는 것이 공익을 달성하는 것이라고 볼 수 없다는 주장을 하고 있는바, 이러한 피청구인의 주장은 타당하지 못한 주장이라고 할 것이다. (4) 장기미집행 도시계획시설 정비용역 추진 시 재검토 대상으로 선정하였다는 주장에 대하여 피청구인의 위와 같은 주장은 이 사건 청구인의 토지가 완충녹지로서의 기능이 없어 달성되는 공익이 없고 완충녹지 설정으로 인하여 개인의 재산권만 침해되고 있는 상황임을 자인하고 있는 것으로서, 이 사건 점용허가를 거부함으로써 달성되는 공익 또한 없다는 사실을 반증하는 것이라 할 수 있다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 가) 청구인 소유의 OO시 OO구 OO동 OOO-O은 경기도에서 결정·고시(경고03-OOO, 2003. 6. 21.)한 제OOO호 완충녹지로, 청구인은 사건 토지를‘자동차 관련시설(임시주차장) 부지조성’목적으로 녹지점용허가를 신청하였다[민원접수-OOO(2018. 4. 25.)호]. 나) 피청구인은 공원녹지법 제38조 및 같은 법 시행령 제44조에 따라 점용허가 기준에 부합하지 않으므로 녹지점용허가 불허가처분을 하였다[녹지경관과-OOOO(2018. 5. 2.)호]. 2) 청구인의 주장 가) 청구인의 점용목적은 공원녹지법 제38조 및 같은 법 시행령 제43조의 녹지점용허가 대상 중 제1호(노외주차장), 제7호(1호의 시설과 유사한 기능을 갖는 시설의 설치)에 해당하며, 같은 법 시행령 [별표1] 노외주차장 설치 기준에 부합하므로 적법한 신청이며, 나) 이 사건 토지를‘노외주차장 유사 시설’로 사용하더라도 추후 원상회복에 있어 포장 외의 어떠한 형질 변경도 없이 신속한 복구가 가능하여‘OO시 공고 제2016-OO호’의 장기미집행 도시계획시설 단계별집행계획(2-1단계)에도 저촉되지 않으므로 점용허가에 문제가 없다는 입장이다. 다) 또한 이 사건 토지의 인근 토지들은 이 사건 토지가 완충녹지로 결정되기 이전부터 상업시설(매매단지)로 사용되어 왔으나 피청구인은 녹지 결정 이후 15년간 녹지의 기능이 전혀 없는 토지를 관리 없이 방치하는 반면 점용불허가 처분을 함으로써 개인의 재산권에 상당한 피해를 끼쳤으며, 이로 인해 녹지조성이나 아무런 공익도 달성하지 못하였으므로 행정주체의 재량권 남용으로 처분을 취소하여야 한다고 주장하고 있다. 3) 이 사건 처분의 적법성(청구인 주장에 대한 답변) 가) 청구인이 주장하는 점용목적은 공원녹지법 시행령 제43조(녹지의 점용허가 대상) 제1호, 제7호에 따라 검토 가능하겠으나 제44조(녹지의 점용허가의 기준) [별표1]의‘나’에 따르면 노외주차장은「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」에 의한 지목이 대·공장용지·철도용지·학교용지·수도용지 또는 잡종지인 토지로서 건축물 및 공작물이 설치되어 있지 아니한 토지일 것이라고 되어있다. 나) 청구인의 토지 지목은 임야로 녹지의 점용허가의 기준에 해당하지 않으므로 녹지점용허가 불허가 처분하였다. 다) 또한 이 사건 토지는 완충녹지임에도 차량 통행 및 주정차하는 행위가 빈번히 발생하여 민원이 꾸준히 제기되는 곳으로 사인(私人) 간의 대립이 첨예한 것을 알 수 있다. 따라서 이 사건 토지에 대하여 행정처분을 취소하는 것이 공익을 달성하는 것이라고 볼 수 없다. 라) 다만 시설녹지의 결정으로 인한 개인의 재산권 침해에 관한 부분이 해소될 수 있도록 장기미집행 도시계획시설 정비용역 추진 시 재검토 대상으로 선정하여 제출하였다. 4) 결론 이상과 같이 청구인에 대한 행정처분은 관계법령에 의한 적법한 것이므로 이 사건 청구를 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【도시공원 및 녹지 등에 관한 법률】 제38조(녹지의 점용허가 등) ① 녹지에서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 녹지를 관리하는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 점용허가를 받아야 한다. 다만, 산림의 솎아베기 등 대통령령으로 정하는 경미한 행위의 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 녹지의 조성에 필요한 시설 외의 시설·건축물 또는 공작물을 설치하는 행위 2. 토지의 형질변경 3. 죽목을 베거나 심는 행위 4. 흙과 돌의 채취 5. 물건을 쌓아놓는 행위 ② 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 제1항에 따른 허가신청을 받았을 때에는 그 점용이 녹지의 설치목적을 저해하지 아니하고, 그 조성 및 유지·관리에 지장을 주지 아니하는 범위에서 이를 허가할 수 있다. ③ 제1항에 따라 점용허가를 받아 녹지를 점용할 수 있는 대상 및 점용기준은 대통령령으로 정한다. ④ 점용허가를 받은 사항을 변경하려는 경우에는 제1항 및 제2항을 준용한다. ⑤ 녹지의 지목이 대인 토지에서의 건축물 또는 공작물의 설치에 관하여는 제24조제5항을 준용하며, 녹지의 원상회복에 관하여는 제25조를 준용한다.[전문개정 2011. 9. 16.] 【도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 시행령】 제22조(도시공원의 점용허가 대상) 법 제24조제3항에 따른 도시공원의 점용허가 대상은 다음 각 호와 같다. 3. 도로·교량·철도 및 궤도·노외주차장·선착장의 설치 제43조(녹지의 점용허가 대상) 법 제38조제3항에 따른 녹지의 점용허가 대상은 다음 각 호와 같다. 1. 제22조제1호부터 제4호까지·제6호·제8호·제9호·제9호의2 및 제11호의 시설의 설치 2. 농업 또는 임업을 목적으로 하는 토지의 형질변경, 토석의 채취 또는 나무를 베거나 심는 행위 3. 녹지를 가로지르는 진입도로의 설치 4. 녹지의 설치에 관한 도시·군관리계획결정 당시 기존건축물 및 기존공작물의 증축·개축·재축 또는 대수선 5. 제1호 내지 제4호의 규정에 의한 시설의 설치에 필요한 공사용 비품 및 재료의 적치장의 설치 6. 당해 녹지의 설치원인이 되는 시설의 설치에 필요한 공사용 비품 및 재료의 적치장의 설치 7. 제1호의 시설과 유사한 기능을 갖는 시설의 설치 8. 다음 각 목의 요건을 모두 갖춘 시설로서 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 조례로 정하는 시설의 설치. 이 경우 하나의 녹지에 5개 이내의 시설로 한정한다. 가. 녹지의 기능에 지장을 주지 않는 시설일 것 나. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제6호에 따른 기반시설일 것 다. 개별 시설의 건축연면적이 200제곱미터 이하인 시설일 것 제44조(녹지의 점용허가의 기준) 법 제38조제3항에 따른 녹지의 점용허가의 기준은 다음 각 호와 같다. 1. 녹지의 설치 및 관리에 지장이 없을 것. 다만, 연결녹지는 점용허가로 인하여 녹지축이 단절되지 아니하는 경우에 한한다. 2. 제22조제1호부터 제4호까지 및 제6호에 따른 시설은 별표 1 제1호부터 제4호까지 및 제6호에 따른 기준에 적합할 것. 다만, 제22조제2호의 시설 중 송유관 및 열수송관은 다음 각 목의 요건을 모두 충족한 경우에는 지상에 설치할 수 있다. 가. 지형상황 등에 따라 지하에 설치할 수 없는 부득이한 사유가 있을 것 나. 송유관 및 열수송관의 맨 밑부분과 지면과의 거리를 5미터 이상이 되도록 할 것 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271867"></img> 【주차장법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "주차장"이란 자동차의 주차를 위한 시설로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 종류의 것을 말한다. 가. 노상주차장(路上駐車場): 도로의 노면 또는 교통광장(교차점광장만 해당한다. 이하 같다)의 일정한 구역에 설치된 주차장으로서 일반(一般)의 이용에 제공되는 것 나. 노외주차장(路外駐車場): 도로의 노면 및 교통광장 외의 장소에 설치된 주차장으로서 일반의 이용에 제공되는 것 다. 부설주차장: 제19조에 따라 건축물, 골프연습장, 그 밖에 주차수요를 유발하는 시설에 부대(附帶)하여 설치된 주차장으로서 해당 건축물·시설의 이용자 또는 일반의 이용에 제공되는 것 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 녹지점용허가 신청서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) OO시 OO구 OO동 OOO-O번지(지목: 임야, 1,307㎡)는 청구인이 공유지분(지분 2분의 1)을 가지고 있는 토지로서 경기도에서 결정·고시(경고03-OOO, 2003. 6. 21.)한 제OOO호 완충녹지이고, 청구인은 이 사건 토지 인근 중고자동차매매단지를 운영하는 자이다. 나) 청구인은 2018. 4. 25. 피청구인에게 이 사건 토지에 대하여‘자동차관련시설(임시주차장) 부지조성’을 목적으로 녹지점용허가 신청을 하였으나, 이에 대하여 피청구인은 2018. 5. 2. 공원녹지법 제38조 및 같은 법 시행령 제44조에 의거 이 사건 토지의 지목이 임야이므로 녹지의 점용허가 기준에 해당하지 않는다는 사유로 불허가처분을 하였다. 다) 이 사건 토지는‘OO시 공고 제2016-OO호’에 의하면 2019~2020년에 단계별집행계획이 수립되어 있다. 라) 한편, OO시 공원녹지사업소장은 개인의 재산권 침해에 관한 부분이 해소될 수 있도록 2018. 6. 18. OO시 도시관리과에 이 사건 토지를 장기미집행 도시계획시설 정비용역 추진 시 재검토 대상으로 선정하여 제출하였다. 2) 공원녹지법 제38조제1항제1호에 따르면 녹지의 조성에 필요한 시설 외의 시설·건축물 또는 공작물을 설치하는 행위를 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 녹지를 관리하는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 점용허가를 받아야 하고, 공원녹지법 제38조제3항은 점용허가를 받아 녹지를 점용할 수 있는 대상을 대통령령으로 정하도록 규정하고 있는데, 공원녹지법 시행령 제43조는 녹지의 점용허가 대상으로‘도로·교량·철도 및 궤도·노외주차장·선착장의 설치’(제1호),‘제1호의 시설과 유사한 기능을 갖는 시설의 설치’(제7호) 등을 들고 있다. 그리고 같은 법 시행령 제44조에서는 녹지의 점용허가의 기준으로 녹지의 설치 및 관리에 지장이 없을 것(제1호), 제22조제1호부터 제4호까지 및 제6호에 따른 시설은 별표 1 제1호부터 제4호까지 및 제6호에 따른 기준에 적합할 것(제2호)을 규정하고 있으며, 별표 1의 제3호에 의하면 노외주차장은 지하에 설치하여야 하지만 소공원 또는 어린이공원이 아닌 경우(가목), 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」에 의한 지목이 대·공장용지·철도용지·학교용지·수도용지 또는 잡종지인 토지로서 건축물이 건축되어 있지 아니하거나 공작물이 설치되어 있지 아니한 토지인 경우(나목), 형질변경을 수반하지 아니하는 자연친화적인 시설로 설치하고 공원조성계획에 의한 도시계획사업이 시행될 때 원상복구가 가능한 경우(다목), 존속기간이 공원조성계획에 의한 도시계획사업이 시행되기 전까지인 경우(라목) 지상에 설치할 수 있다. 한편「주차장법」제2조제1호에서는 주차장을 노상주차장, 노외주차장, 부설주차장으로 구분하면서,‘노외주차장’을‘자동차의 주차를 위한 시설로서 도로의 노면 및 교통광장 외의 장소에 설치된 주차장으로서 일반의 이용에 제공되는 것’으로,‘부설주차장’을‘자동차의 주차를 위한 시설로서 제19조에 따라 건축물, 골프연습장, 그 밖에 주차수요를 유발하는 시설에 부대하여 설치된 주차장으로서 해당 건축물ㆍ시설의 이용자 또는 일반의 이용에 제공되는 것’으로 각 정의하고 있다. 3) 살피건대, 위 공원녹지법령과 「주차장법」의 목적 및 관련 규정들의 문언·취지·체계 등을 살펴보면, 공원녹지법령에 의하여 녹지점용허가를 받을 수 있는‘노외주차장’은 도로·교량·철도 및 궤도·선착장 등 교통 관련 시설과 같은 기능을 가지는 것으로서 「주차장법」에서 정한 노외주차장과 동일한 의미로 보이며, 「주차장법」에서 정한 노외주차장은 다른 주차수요를 유발하는 시설에 부대하여 설치되지 아니하고 전적으로 일반의 이용에 제공된다는 점에서 부설주차장과 구별되므로, 공원녹지법상 녹지점용허가 대상인‘노외주차장과 유사한 기능을 갖는 시설’은 적어도 그 주된 목적이 자동차의 주차를 위한 것으로서 일반의 이용에 제공되는 시설이라고 해석함이 타당하며, 그 해당 여부는 그 시설의 설치 목적, 구조, 이용 상황 및 주된 이용자의 범위 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다. 이러한 사실관계와 규정들을 앞에서 본 법리에 비추어 보면, 청구인이 이 사건 토지에 설치하려는 중고자동차매매단지 주차장은 주차장법에 의한 주차 관련 시설이 아니라 자동차관리법에서 정한 자동차매매업을 하기 위해 필요한 시설로 보이고, 그 시설 내에 자동차의 주차가 가능하다 하더라도, 그 주된 목적이 자동차의 주차를 위한 것으로서 일반의 이용에 제공되는 시설이라고 인정하기에 부족하므로, 녹지점용허가 대상으로서‘노외주차장과 유사한 기능을 갖는 시설’에 해당한다고 보기 어렵다. 이 사건 토지를 포함한 완충녹지는 2003년 6월 21일 결정·고시된 도시계획시설로서 이전부터 사실상 대지로 활용하여 왔다 하더라도 지목상 임야로 녹지의 점용허가 기준에 해당되지 않고, 경수대로와 접한 현 완충녹지는 유지할 공익상 필요성이 소멸하였다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 처분이 행정계획을 입안·결정함에 있어 이익형량을 전혀 행하지 아니하였거나 이익형량의 정당성, 객관성이 결여된 경우에 해당하여 재량권을 일탈·남용하였다고 볼 수 없어 위법·부당하다고 할 수 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.