농산물원산지표시 위반사실 공표처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ‘○○코(주)’라는 상호로 식품판매 등을 하는데, 피청구인은 ‘○○코(주)○○지점’(이하 ‘이 사건 사업장’이라 한다)에서 국내산 배추와 중국산 고춧가루로 만든 배추김치를 판매하면서 원산지를 국내산으로 표시하여 「농수산물의 원산지 표시에 관한 법률」(이하 ‘원산지표시법’이라 한다) 제5조 또는 제6조를 위반하였다는 이유로 2018. 4. 4. 청구인에게 같은 법 제9조제1항에 따라 시정명령을 하고 그 처분내용을 같은 법 제9조제2항에 따라 인터넷에 12개월(게시일 2018. 4. 9.)의 공표처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 원산지표시법 제9조제2항에서 규정한 공표는 같은 법 제5조 또는 제6조에 대한 위반에 대해 모두 공표 처분하는 것이 아니라 고의성, 의도성을 가지고 경제적 이득을 얻기 위하여 거짓 표시한 경우에 한하여 공표하도록 규정되어 있는 것으로, 실수로 인한 원산지 혼동표시까지 공표하도록 규정되어 있지 않은바, 청구인은 원산지 혼동표시로 단속되었으므로 공표 처분만은 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 원산지표시법 제6조제1항의 위반에 있어 어떠한 행정처분도 거짓표시와 혼동우려표시를 구분하여 처벌하지 않고 형벌에 있어서도 마찬가지이며, 「농산물 원산지 표시 조사 요령」(국립농산물품질관리원예규 제209호)(이하 ‘원산지표시 조사요령’이라 한다) 제13조제3항제1호가목에서도 원산지ㆍ식육의 종류 거짓표시(혼동우려, 위장판매 포함)로 적발되어 시정명령등 처분이 확정된 자는 지체 없이 홈페이지 공표 처분을 하여야 한다고 규정하고 있는바, 이 사건 사업장의 점장은 ○○지방법원으로부터 벌금 50만원의 확정 판결을 받았으므로 이 사건 처분의 사유로 충분하다. 4. 관계법령 농수산물의 원산지 표시에 관한 법률 제2조, 제5조, 제6조, 제9조, 제9조의2, 제13조 농수산물의 원산지 표시에 관한 법률 시행령 제7조, 제7조의2, 제9조 농수산물의 원산지 표시에 관한 법률 시행규칙 제4조, 제6조 별표 5 농산물 원산지 표시 조사 요령 제13조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 적발경위서, 확인서, 원산지표시 위반자 시정명령ㆍ공표 처분통지서 등 서식 개선ㆍ제정 알림 각 사본의 기재 내용 등에 따르면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인의 등기사항전부증명서, 사업자등록증 등에 따르면, 청구인의 상호는 ‘○○코 주식회사’, 본점은 ‘서울특별시 ○○구 ○○로 470(○○동)’, 목적은 ‘식품가공 및 판매업 등(이하 생략)’, 대표이사는 ‘박○○’이고, 청구인은 사업자단위과세 적용 사업자로서 이 사건 사업장은 종된 사업장 중 하나[상호: ○○코(주)○○지점, 대표자: 박○○, 사업장소재지: ○○북도 ○○시 ○○구 ○○로 113번길 ○○]이다. 나. 피청구인 소속 직원 방○○, 변○○이 2018. 4. 4. 작성한 적발경위서에 따르면, 이 사건 사업장에서 국내산 배추와 중국산 고춧가루로 만든 배추김치를 판매하면서 가격표시판에 원산지를 국내산으로 표시한 사실이 같은 날 피청구인 소속 단속반원에게 적발되었는데, 그 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 적발일시 : 2018. 4. 4. 12:00 ○ 위반업소 : ○○코(주) ○○지점(○○북도 ○○시 ○○구 ○○로113번길 ○○) ○ 위반자 : 안○○ ○ 위반품목 : 배추김치(고춧가루) ○ 위반사항 : 원산지혼동우려표시 - ‘배추: 국내산, 고춧가루: 중국산’의 배추김치를 팔면서 POP(가격표시판)에 원산지를 국내산으로 표시 ○ 단속반은 배추김치 박스 진열대를 확인하던 중 가격표시판에 예○○묵은지와 ○○배추김치의 원산지가 국내산으로 적힌 것을 보고 예○○묵은지 박스와 ○○배추김치의 박스 내부 비닐에 부착된 라벨지의 원산지표시를 확인해 보니 ‘배추: 국내산, 고춧가루: 중국산’으로 표시되어 있음을 확인함 - 단속반은 점장 안○○에게 소비자들이 한 눈에 가격과 원산지를 확인하여 구매할 수 있는 가격표시판에 중국산 고춧가루가 들어간 배추김치의 원산지를 국내산으로 적은 이유를 물어보니 올해 초에 담당자가 바뀌면서 관리가 소홀해진 것 같다고 말함 - 단속반은 위 안○○가 ‘배추: 국내산, 고춧가루: 중국산’인 배추김치를 가격표시판에 국내산이라고 표시한 사실을 시인한바, 안○○의 자필 확인서를 징구하고, 사업자등록증 1부, 영업신고증 1부, 예○○묵은지 매출내역 1부, ○○배추김치 매출내역 1부를 임의제출 받고, 현장증거 및 업소전경 사진 등을 촬영한 후 처리절차, 시정명령에 따른 농림축산식품부 홈페이지 게시 등을 고지하고 원산지표시법 제6조제1항제1호 위반으로 적발하였음 다. 이 사건 사업장의 점장 안○○가 2018. 4. 4. 서명한 확인서의 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ ‘배추: 국내산, 고춧가루: 중국산’인 예○○묵지은지와 ○○포기김치를 판매하면서 매장내 POP(가격표시판)에 국내산으로 혼동되게 표시하였습니다. 예○○묵은지와 ○○포기김치는 올해 초 담당자가 바뀌면서 그 이전에 원산지/별도표시를 해오고 있었으나 그 후로 제가 신경을 쓰지 못하였던 것 같습니다. ○ 임의제출 : 예○○묵은지 판매매출, ○○포기김치 판매매출, 사업자등록증, 영업자신고증 라. 피청구인이 2018. 4. 4. 위 적발현장에서 ‘시정명령서ㆍ공표처분통지서 / 교육 이수명령 처분 사전통지서’를 발급하였는데, 그 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=42902956"></img> 마. 피청구인의 농축산물유통관리시스템에서 조사일자 2018. 4. 4. 이 사건과 관련된 내용을 출력한 자료에 따르면, 청구인에 대한 시정지시는 ‘현지시정완료’ 된 것으로 확인된다. 바. 피청구인은 2018. 4. 9. 피청구인 및 농림축산식품부의 인터넷 홈페이지에 청구인의 원산지표시법 위반사항을 공표하였는데, 그 주요 공표 내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 구분 : 원산지 단속 ○ 영업의 종류 : 식품판매업 ○ 영업소 명칭 : ○○코○○점 ○ 영업소 주소 : ○○북도 ○○시 ○○구 ○○로 113번길 ○○(○○동, ○○마트) ○ 위반농수산물 명칭 : 배추김치(고춧가루) ○ 위반내용 : ‘배추 : 국내산, 고춧가루 : 중국산’인 배추김치를 팔면서 POP(가격표시판)에 배추김치 원산지를 국내산으로 혼동우려 표시 ○ 처분일자 : 2018. 4. 4. ○ 처분내용 : 표시삭제 및 변경 ○ 처분권자 : 국립농산물품질관리원 ○○지원장 사. 국립농산물품질관리원장이 2018. 2. 6. 피청구인 등에게 시행한 ‘원산지 표시 위반자 시정명령ㆍ공표 처분통지서 등 서식 개선ㆍ제정 알림’ 제목하 공문의 주요 내용에 따르면, 원산지표시 위반자에 대한 행정처분 중 ‘공표’는 「행정절차법」 제21조제4항제1호 ‘공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우’를 적용하여 처분사전통지를 생략하도록 개선ㆍ시행한다고 되어 있다. 아. ○○지방검찰청이 2018. 6. 1. 피청구인에게 통보한 특별사법경찰관 송치사건 5월분 처분결과 및 검찰 송치고발사건 재판결과에 따르면, 이 사건 사업장의 점장 안○○에 대하여 2018. 5. 9.자로 ‘벌금 50만원’의 약식명령을 청구하였고, ○○지방법원은 2018. 5. 31. 청구인에게 벌금 50만원을 선고하였다. 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 등의 내용 1) 원산지표시법 제2조제4호, 제5조제1항, 제6조제1항 등에 따르면, 원산지란 농산물이나 수산물이 생산ㆍ채취ㆍ포획된 국가ㆍ지역이나 해역을 말하는 것으로, 대통령령으로 정하는 농수산물 또는 그 가공품을 판매하는 자는 원산지를 표시하여야 하고, 누구든지 원산지 표시를 거짓으로 하거나 이를 혼동하게 할 우려가 있는 표시를 하는 등의 행위를 하여서는 아니 되며, 같은 법 제9조에 따르면, 농림축산식품부장관 등은 제5조나 제6조를 위반한 자에 대하여 표시의 이행ㆍ변경ㆍ삭제 등 시정명령, 위반 농수산물이나 그 가공품의 판매 등 거래행위 금지의 처분을 할 수 있고, 제6조를 위반하여 농수산물이나 그 가공품 등의 원산지 등을 거짓으로 표시함에 따라 그 처분이 확정된 경우 처분과 관련된 사항을 공표하여야 하는데, ‘처분 내용, 해당 영업소의 명칭, 농수산물의 명칭, 제1항에 따른 처분을 받은 자가 입점하여 판매한 「방송법」 제9조제5항에 따른 방송채널사용사업자 또는 「전자상거래 등에서의 소비자보호에 관한 법률」 제20조에 따른 통신판매중개업자의 명칭 등을 농림축산식품부, 국립농산물품질관리원 등의 홈페이지에 공표하여야 한다고 되어 있다. 또한 같은 법 시행령 제7조에 따르면, 법 제6조를 위반한 경우 표시의 이행ㆍ변경ㆍ삭제 등 시정명령 또는 거래행위 금지 처분을 하여야 하며, 공표에 있어서 공표기간은 처분이 확정된 날부터 12개월이고, 공표방법은 농림축산식품부, 국립농산물품질관리원 등의 홈페이지에 공표하는 경우 이용자가 해당 기관의 인터넷 홈페이지 첫 화면에서 볼 수 있도록 공표하여야 하며, 구체적인 공표 사항으로는 “‘「농수산물의 원산지 표시에 관한 법률」 위반 사실의 공표’라는 내용의 표제, 영업의 종류, 영업소의 주소(「유통산업발전법」 제2조제3호에 따른 대규모점포에 입점ㆍ판매한 경우 그 대규모점포의 명칭 및 주소를 포함한다), 농수산물 가공품의 명칭, 위반 내용, 처분권자 및 처분일, 법 제9조제1항에 따른 처분을 받은 자가 입점하여 판매한 「방송법」 제9조제5항에 따른 방송채널사용사업자의 채널명 또는 「전자상거래 등에서의 소비자보호에 관한 법률」 제20조에 따른 통신판매중개업자의 홈페이지 주소”를 말한다고 되어 있다. 그리고 같은 법 시행규칙 제4조 및 별표 5에 따르면, 원산지를 혼동하게 할 우려가 있는 표시에 대해 원산지 표시란에는 원산지를 바르게 표시하였으나 포장재ㆍ푯말ㆍ홍보물 등 다른 곳에 이와 유사한 표시를 하여 원산지를 오인하게 하는 표시 등을 말한다고 하면서, 그 일반적인 예로 ① 원산지 표시란에는 외국 국가명을 표시하고 인근에 설치된 현수막 등에는 "우리 농산물만 취급", "국산만 취급", "국내산 한우만 취급" 등의 표시ㆍ광고를 한 경우, ② 원산지 표시란에는 외국 국가명 또는 "국내산"으로 표시하고 포장재 앞면 등 소비자가 잘 보이는 위치에는 큰 글씨로 "국내생산", "경기특미" 등과 같이 국내 유명 특산물 생산지역명을 표시한 경우, ③ 게시판 등에는 "국산 김치만 사용합니다"로 일괄 표시하고 원산지 표시란에는 외국 국가명을 표시하는 경우, ④ 원산지 표시란에는 여러 국가명을 표시하고 실제로는 그 중 원료의 가격이 낮거나 소비자가 기피하는 국가산만을 판매하는 경우를 들고 있고, 이와 유사한 사례 또는 그 밖의 방법으로 기망하여 판매하는 행위를 포함한다고 되어 있다. 한편, 같은 법 제13조, 같은 법 시행령 제9조제1항 및 제2항에 따르면, 법 제9조에 따른 처분 및 공표에 대한 농림축산식품부장관의 권한은 국립농산물품질관리원장에게 위임되었고, 국립농산물품질관리원장은 농림축산식품부장관의 승인을 받아 위임받은 권한의 일부를 소속기관의 장에게 재위임할 수 있다고 되어 있다. 2) 원산지표시 조사요령 제13조제1항에 따르면, 농산물 또는 그 가공품의 원산지 표시를 법 제6조제1항을 위반하여 거짓으로 하거나 혼동하게 할 우려가 있는 표시 등을 한 경우에는 표시의 이행ㆍ변경ㆍ삭제 등 시정의 처분을 하되 시정명령 등은 서면으로 고지하고, 조사관은 위반자가 시정명령등을 이행하는데 일정 기간이 필요하다고 판단될 경우에는 위반자와 협의하여 명령이행에 필요한 적정한 기간을 정하여 별지 제4호서식의 "시정명령ㆍ공표 처분통지서, 교육 이수명령 처분사전통지서"(이하 "시정명령서"라 한다)를 교부한다고 되어 있으며, 법 제6조에 따른 거짓표시 등으로 적발되어 시정명령등 처분이 확정된 경우에는 지체 없이 농관원, 농림축산식품부, 한국소비자원 인터넷 홈페이지와 대통령령으로 정하는 주요 인터넷 정보제공 사업자 홈페이지에 공표하여야 한다고 되어 있다. 나. 판 단 1) 침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석ㆍ적용하여야 하고 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석하여서는 안 되며, 그 입법취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 전적으로 배제되는 것은 아니라 하더라도 그 해석이 문언의 통상적인 의미를 벗어나서는 안 될 것인바(대법원 2008. 2. 28. 선고 2007두13791, 13807 판결 참조), 원산지표시법 제9조제2항에서 규정한 법 제6조 등을 위반한데 따른 확정 처분 사항의 공표는 청구인의 권익을 침해하는 침익적 행정행위이므로, 이른바 ‘법률유보’의 원칙상 법률 또는 그에 따른 상위명령에 명시적인 근거를 가지지 않으면 안 된다고 할 것이다. 2) 위 인정사실에 따르면, 피청구인은 이 사건 처분서에서 위반내용을 ‘원산지 혼동우려 표시’로 기재하고 이에 대한 시정명령 처분을 하였으며, 법 제9조제2항에 따라 이 사건 처분을 한다고 기재하였다. 이에 관계 법령을 살펴보면, 원산지표시법 제6조제1항제1호에는 원산지 표시를 ‘거짓으로 하는 행위’와 ‘이를 혼동하게 할 우려가 있는 표시를 하는 행위’로 행위 태양을 구분하고 있고, 같은 법 제9조제2항에서는 공표의 대상을 제6조를 위반하여 원산지 등을 거짓으로 표시함에 따라 제9조제1항에 따른 처분이 확정된 경우라고 규정하여 문언상 ‘거짓으로 표시’한 행위에 대하여만 공표의 대상으로 규정하고 있으므로, 원산지표시법 제9조제2항은 청구인의 위반내용인 ‘원산지 혼동우려 표시’에 관한 공표의 법적 근거가 될 수 없다. 3) 한편, 피청구인은 원산지표시 조사요령 제13조제3항제1호가목을 근거로 ‘원산지 혼동우려 표시’도 공표대상에 해당한다고 주장하나, 위 항목에서는 공표의 대상에 대하여 ‘원산지ㆍ식육의 종류 거짓표시(혼동우려, 위장판매 포함)로 적발되어 시정명령 등 처분이 확정된 자’라고 규정하여 거짓표시에 혼동우려를 명시적으로 포함시키고 있기는 하지만, 이는 원산지표시법 시행령 제9조제1항제2호에 따른 거짓표시에 대한 공표 기준 등의 위임 범위를 넘어선 것으로 보이므로, 이에 대한 피청구인의 주장은 받아들일 수 없다. 4) 따라서 위와 같은 점들을 종합적으로 고려해보면, 원산지표시법령상 원산지를 ‘혼동하게 할 우려가 있는 표시’는 공표대상이 아니라 할 것이므로 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.