농수산물유통및가격안정에 관한 법률위반 업무정지처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 「농수산물유통및가격안정에관한법률」(이하 ‘농안법’이라 한다.)에 따라 ○○도 ○○시 ○○구 ○○로 ○○에 개설된 “○○시농수산물도매시장”(이하 ‘이 사건 시장’이라 한다)에서 피청구인으로부터 허가를 받고 중도매업을 영위하는 중도매인들이며, 피청구인은 위 ○○시농수산물도매시장의 개설자이다. 청구인은 이 사건 시장 내 소재한 과일동 건물 내에서 구획으로 나눈 일부분을 피청구인으로부터 각 임차하여 “○○상회”, “△△상회”, “○○농산” 이라는 상호로 각 과일부류 중도매업을 영위하고 있으며, 피청구인은 2015. 9. 21.~22.에 각 구획을 구분하고 있는 질서유지선 단속을 하여 청구인이 이 사건 경계선을 침범하여 물건을 적치하고 영업을 하였다는 사유로 농안법 제74조 제1항, 제82조 제5항 제8호 및 「농안법 시행규칙」 제56조를 근거로 청구인에게 10일간의 업무정지 처분을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 질서유지선은 중도매인들간에 자율적으로 정한 자율 규제선에 불과하다. 농안법 제74조 제1항에 따르면 도매시장 개설자는 도매시장 개설자가 정하여 고시하는 시설물의 사용기준을 위반하거나 적절한 위생·환경의 유지를 저해하는 행위를 한 경우 일정 기준에 따라 업무정지를 명할 수 있도록 하고 있다. 그런데 피청구인이 위반 사유로 삼고 있는 질서유지선은 농안법에서 말하는 시설물 사용기준이 아니고 단순한 자율 규제선이다. ○○시농수산물도매시장 중도매인들은 ○○시농수산물도매시장 과일동 건물 내 구획된 부분을 각 임차하여 중도매업을 영위하고 있는데 건물 구획 중 건물 가운데를 가로지르는 폭 6m 가량의 부분은 산지에서 배송되어 오는 물품을 적치하기 위하여 공용 공간으로 확보되어 있다. 즉 위 6m 폭의 공간을 좌우로 중도매인들이 구획을 나누어 점유하면서 영업을 하고 있는 것으로 위 건물의 가운데 폭 6m 정도의 부분은 산지에서 물품이 운송되어 오면 물품을 적치하여 두는 장소로 이용되고 있고 이렇게 물품이 적치된 상태에서 경매가 실시되어 청구인들과 같은 중도매인이 물품을 구매하게 된다. 이 사건 질서유지선은 위에서 말한 건물 가운데를 가로지르는 폭 6m정도의 부분과 도매인들이 점유하고 있는 부분의 경계를 따라 그어 놓은 선인데 중도매인들이 점유하고 있는 부분의 경계에서 대략 30cm 간격을 띄우고 노란색으로 그어져 있는 선이다. 이 경계선은 중도매인들이 지난 수십 년간 중도매업을 영위하면서 자율적으로 정하여 놓은 선으로서 되도록 이 경계선 밖으로 물건을 적치하지 않도록 상호 배려하자는 의미에서 정해 놓은 선이다. 이 사건 농수산물도매시장은 도매시장이기 때문에 산지에서 배송되어 온 물품을 경매에 붙이고 청구인들과 같은 중도매인들이 이를 사들이는 것이 전부인 시장으로 중도매인들은 산지에서 배송되어 온 물품을 건물 가운데에 적치하여 경매가 원활히 이뤄지게 하기 위하여 경계선을 정해 놓은 것에 불과한 것이다. 즉 이 사건 질서유지선은 결코 피청구인이 질서유지선으로 그어 놓은 것이 아니라 청구인들을 비롯한 중도매인들이 자율적으로 정하여 그어 놓은 선에 불과하여 이를 침범하였다는 이유로 업무 정지 처분을 할 수는 없다. 수십 년의 ○○시농수산물도매시장의 역사에서 위 질서유지선 침범을 이유로 업무정지처분이 내려진 적이 없는 것으로 알고 있는데 관리소장이 새로 부임하면서 무리한 법 적용을 한 것이다. 2) 피청구인은 질서유지선을 시설물 사용기준으로 고시한 바 없다. 농안법 제74조 제1항은 도매시장 개설자가 정하여 고시하는 시설물의 사용기준을 위반한 경우에 제재처분을 할 수 있도록 하고 있다. 즉, 도매시장 개설자가 시설물 사용기준 위반을 이유로 제재처분을 하려면 이를 사전에 고시하여야 하는 것이다. 그런데 피청구인이 말하는 위 ‘질서유지선’은 고시를 한 바 전혀 없고, 피청구인이 이 사건 질서유지선을 침범하는 경우 제재처분을 내릴 수 있다고 중도매인들에게 고시한 바가 없다. 청구인들을 비롯한 중도매인들은 이 사건 질서유지선이 중도매인들이 원활한 경매 진행을 위하여 자율적으로 정해 놓은 선으로 여기고 있다. 따라서 피청구인이 이 사건 질서유지선 침범을 이유로 업무정지 처분을 한 것은 위법하다. 3) 실질적으로 질서유지와 관계없는 시간에 단속을 하였다. 가사 이 사건 경계선이 시설물 사용기준으로서 ‘질서 유지선’ 이라고 하더라고 그것이 질서유지선으로서 의미를 갖는 것은 업무시간 내에 한하는 것이다. 이 사건 ○○시농수산물도매시장은 말 그대로 도매를 전문으로 하는 시장으로 규정상 소매를 취급할 수 없는 시장이며 이 사건 도매시장 업무는 저녁 8시부터 시작하여 다음날 아침 7시 경 경매가 종료되는 것으로 마감이 된다. 따라서 이 사건 경계선이 질서유지선으로서 역할을 하는 것도 위 업무 시간 내에 국한하는 것이다. 그런데 피청구인은 매시장의 업무시간과 무관한 낮 12:30경에 단속올 나와서 위반행위를 적발했다고 하는 것이어서 위법하다. 이 사건 ○○시농수산물도매시장은 도매를 하는 시장이기 때문에 산지에서 배송되어온 물품의 경매가 완료되면 업무가 종료되는 시장이다. 산지물품배송은 저녁 8시부터 시작되어 다음날 새벽 5시까지 완료되고 새벽 5:30부터 경매가 시작되어 통상 아침 7시 전에는 경매가 모두 종료된다. 중도매인들이 퇴근한 이후에는 청구인들이 임차한 건물 내 구획에서 경매가 종료되면 일을 마무리하고 오전내로 모두 퇴근한다. 피청구인이 단속을 한 시각은 청구인들이 모두 퇴근한 이후로, 일부를 소매 판매하는 소매상들이 영업을 하는 시간으로 청구인들과 같은 중도매인들과는 무관한 사람들이다. 그리고 규정상으로도 ○○시농수산물도매시장 내에서 소매영업을 할 수는 없는 것인데 피청구인은 이를 그냥 묵인하고 있는 것이다. 따라서 규정에 따르면 ○○시농수산물도매시장의 업무 시간은 경매가 종료될 때까지이고 이 사건에서 피청구인이 단속을 한 시각은 업무 시간 외의 시간이어서 질서 유지와는 관계가 없는 시각이다. 따라서 거래질서 유지 위반을 이유로 한 이 사건 처분은 위법하다. 나. 피청구인 주장 1) 피청구인은 농안법 제17조(도매시장의 개설 등) 규정에 따라 이 사건 시장의 개 설허가를 받아 1993. 02. 27. ○○시 ○○구 ○○로 ○○(○○동)에 개장하였으며, 농안법 관련 규정에 따라 현재까지 23년간 도매시장을 운영 관리하고 있다. 청구인은 “이 사건 경계선은 중도매인들간에 자율적으로 정한 자율 규제선에 불과하다”고 주장하고 있으나, 피청구인은 도매시장 법인과 중도매인 연합회 및 중도매인 각종 교육회의를 통하여 경매장 내에서의 질서유지선(노란 실선)을 준수하여 거래질서가 유지되도록 수시로 계도 조치한 바, 자율 규제선으로 볼 수 없다. 2) 또한 청구인은 피청구인이 “질서 유지선을 시설물 사용기준으로 고시한 바도 없다”고 주장하고 있으나, 이 사건 질서 유지선은 구획선과 더불어 피청구인이 농안법 제74조 제1항 규정에 따라 “도매시장에서의 정상적인 거래를 위하여 도매시장 개설자로서의 조치하는 사항” 중 하나로서 이 사건 시장의 중도매상들의 도매시장에서의 원활한 경매를 위해 매년 피청구인이 시설관리 예산을 들여 정비하는 시설물로서 매주 이에 대한 준수여부 등의 점검 결과를 중도매인 연합회장에게 통지하고 있다. 3) 청구인이 제출한 증거자료인 「○○시농수산물도매시장운영및관리조례」 제4조(휴업일 및 영업시간) 제1항 규정에 따르면 영업시간은 “l. 청과부류 오전 2시부터 오후 7시까지, 2.수산부류 오전3시부터 오후7시까지”라고 명시되어 있고, 피청구인이 단속한 시간은 2015. 9. 21. 14시경， 2015. 9.22. 13시 경으로 피청구인의 단속시간은 적법하며, ○○시농수산물도매시장에서 규정상 소매를 취급할 수 없는 시장이라거나, 도매와 소매를 구분할 수 있는 규○○ 관계 법령 어디에서도 발견되지 않기 때문에 청구인의 주장은 이유가 없다 할 것이다. 4) 농안법 제74조 제1항에서 의미하는 “거래질서 유지”는 개설자인 피청구인이 도매시장의 정상적인 관리를 위해 포괄적으로 적용할 수 있는 규정[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]]이며 구획선과 더불어 이 사건 질서 유지선의 설치와 준수의무 부과는 개설자가 당연히 해야 할 조치사항으로 피청구인의 이 사건 업무정지 처분은 적법하고 타당한 처분이라 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 [농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률] 제74조(거래질서의 유지) ① 누구든지 도매시장에서의 정상적인 거래와 도매시장 개설자가 정하여 고시하는 시설물의 사용기준을 위반하거나 적절한 위생·환경의 유지를 저해하여서는 아니 된다. 이 경우 도매시장 개설자는 도매시장에서의 거래질서가 유지되도록 필요한 조치를 하여야 한다. ② 농림축산식품부장관, 해양수산부장관, 도지사 또는 도매시장 개설자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 소속 공무원으로 하여금 이 법을 위반하는 자를 단속하게 할 수 있다. <개정 2013.3.23.> 제82조(허가 취소 등) ⑤ 도매시장 개설자는 중도매인(제25조 및 제46조에 따른 중도매인만 해당한다. 이하 같다) 또는 산지유통인이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 6개월 이내의 기간을 정하여 해당 업무의 정지를 명하거나 중도매업의 허가 또는 산지유통인의 등록을 취소할 수 있다 8. 제74조제1항을 위반하여 시설물의 사용기준을 위반하거나 개설자가 조치하는 사항을 이행하지 아니하였을 때 [농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률 시행규칙] 제56조(위반행위별 처분기준) 법 제82조제6항에 따른 위반행위별 처분기준은 별표 4와 같다 2. 개별 기준 나. 중도매인에 대한 행정처분 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272283"></img> [○○시 농수산물도매시장 운영 및 관리 조례] 제4조(휴업일 및 영업시간) ① 도매시장의 정기휴업일 및 개장일의 영업시간은 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272285"></img> ② 시장은 농수산물의 원활한 유통과 물가시책상 불가피하다고 인정될 때에는 제1항의 정기휴업일 및 영업시간을 조정할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 가) 2015. 08. 10. , 2015. 08. 27. , 2015. 09. 09.에 각각 청구인 ○○○, ○○○, ○○○은 이 사건 질서유지선을 위반한 사실이 피청구인에게 1차로 적발 되었다. 나) 2015. 09. 21. , 2015. 09. 22. , 2015. 10. 01.에 각각 청구인 ○○○, ○○○, ○○○은 피청구인에게 이 사건 질서유지선을 위반한 사실이 2차로 적발이 되었다. 다) 이에 피청구인은 2015. 10. 26. 청구인 ○○○, ○○○, ○○○ 질서유지선 2차 위반에 대한 업무정지 10일 행정처분을 하였다. 2) 농안법 제74조(거래질서의 유지) 제1항에 따르면 누구든지 도매시장에서의 정상적인 거래와 도매시장 개설자가 정하여 고시하는 시설물의 사용기준을 위반하거나 적절한 위생·환경의 유지를 저해하여서는 아니되며, 이 경우 도매시장 개설자는 도매시장에서의 거래질서가 유지되도록 필요한 조치를 하여야 한다고 규정하고 있다. 같은 법 제82조(허가 취소 등) 제5항 8호에 따르면 도매시장 개설자는 중도매인이 제74조제1항을 위반하여 시설물의 사용기준을 위반하거나 개설자가 조치하는 사항을 이행하지 아니하였을 때 6개월 이내의 기간을 정하여 해당 업무의 정지를 명할 수 있다고 규정하고 있다. 같은 법 시행규칙 56조에 따른 별표 4의 2.개별기준에서는 중도매인이 법 제74조제1항을 위반하여 개설자가 조치하는 사항을 이행하지 않거나 시설물의 사용기준을 위반한 경우 1차는 경고를 2차는 업무정지 10일 처분을 하도록 규정하고 있다. 3) 청구인은 이 사건 질서유지선이 농안법 제74조에 따른 시설물 사용기준이 아니라 이 사건 시장의 중도매인들 간 자율적으로 질서를 지키기 위한 자율 규제선에 불과하며, 청구인들에게 이 사건 질서유지선이 사전에 고시되지 않았기 때문에 농안법에 따른 법적 효력이 없다고 볼 것이고, 실질적으로 도매가 열리는 시간대가 아닌 낮 시간에 단속이 이루어졌기 때문에, 이 사건 질서유지선 위반을 이유로 한 업무정지 10일 처분은 위법하다고 주장하고 있다. 먼저, 이 사건 청구인들이 중도매업을 영위하고 있는 이 사건 시장의 과일동 건축물의 구조를 보면, 도매물품 등을 실어 나르거나 소비자들이 통행하기 위해 건물 내에 가로와 세로로 폭 6m 가량의 통행로가 교차하고 있으며, 나머지 공간을 바둑판식으로 중도매인들이 각각 구획을 받아 물품을 적치하거나 소매로 판매하고 있다. 이 사건 질서유지선은 이 사건 시장의 중도매인들이 점유하고 있는 구획과 구획, 구획과 통행로 간에 30cm 간격을 두고 바닥에 그어진 선으로서 각 중도매인들이 점유하고 있는 구획과 통행로 등 공용공간과의 완충역할을 하고 있다. 이 사건 질서유지선은 그 시작을 정확하게 확인할 수 없으나 이 사건 시장이 1993년 건립된 이래로 15년 이상 현재와 같은 모습으로 유지되어 왔으며, 매년 피청구인이 사건 질서유지선을 관리 및 보수하고 있다. 또한 피청구인은 중도매인들이 이 사건 질서유지선을 준수하게 하기 위해 매주 계도 활동을 하고 있으며, 이 사건 시장의 과일동 건축물 내에 영업을 하는 모든 상인들에게 이 사건 질서유지선 위반에 대한 행정처분 기준을 교육하여 왔다. 아울러 이 사건 질서유지선이 없다면, 중도매인들의 각 구획에서 벌어지는 적재행위 또는 영업행위 간에 갈등과 충돌이 벌어질 가능성이 높고, 특히 중앙을 가로지르는 통행로에 물품을 무단으로 적치할 경우, 많은 사람과 차량이 오고가는 통행로의 사정을 감안할 때 사고 발생의 위험이 커짐은 쉽게 예측할 수 있다. 이러한 점을 종합하여 볼 때 이 사건 질서유지선은 이 사건 시장에서 중도매인들의 영업활동을 위해 필수불가결한 시설물임에 분명하고, 이 사건 시장에 영업을 하는 모든 중도매인들은 피청구인의 지침에 따라 질서유지선을 준수할 의무가 발생한다 할 것이다. 따라서 이 사건 질서유지선을 2회 위반한 사항에 대해 10일간의 업무정지를 부과한 이 사건 처분은 적법·타당하다 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다. 【각주】 1) 법률 해설서 2010년 농림수산식품부, 발간등록번호 11-1541000-000446-14