농수산물 중도매업 업무정지처분 취소청구

1. 사건 개요 피청구인은 2015년 12월부터 2016년 3월까지 4개월간 중도매인 점포 영업실태 정밀조사 결과 청구인이 본인의 점포에서 종업원 등이 독립적인 영업을 하게 하는 등 중대한 시설물 사용기준을 위반하였다는 이유로 2016. 7. 5. 청구인에게 3개월(2016. 7. 22. ~ 2016. 10. 21.)의 농수산물 중도매업 업무정지처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 청구인의 대표자 박○심은 남편과 함께 중도매인으로 일을 함께 해 오다 남편이 2008. 9. 21. 뇌출혈로 쓰러져 현재까지 입원 중이어서 보조경매자의 도움을 받으며 경영하게 되었는데, 대부분의 중도매인들은 개인 명의의 계좌를 많이 사용하는 것이 현실이고 ㈜중○○과 쪽에서 한 계좌로 받는 것을 원하여 낙찰대금을 종업원 계좌에서 한꺼번에 법인계좌로 모아서 ㈜중○○과 쪽으로 입금을 하였고, 피청구인이 주장하는 별도 계산서는 정식계산서가 아니고 시장 내 관행으로 일회용으로 쓰는 용지이며, 품목을 구분하여 놓은 것은 전문화를 위한 것인 점 등을 모두 고려해 볼 때, 청구인은 시설을 재임대한 것이 아닌바, 이 사건 처분은 위법·부당하므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 원래 정상적인 거래 형태라면 청구인 명의로 계좌 개설이 되어야 하고 해당 계좌를 통해 거래가 되어야 함에도 불구하고 청구인은 종업원 명의로 계좌 개설을 하고, 낙찰 및 물품대금 지급 등 일련의 영업절차에서 청구인과 종업원들이 완전히 독립된 영업행위를 영위하였던 점 등을 모두 종합하여 볼 때, 청구인의 시설을 재임대하여 관계법령을 위반하였음이 명백하므로 이를 이유로 한 이 사건 처분은 적법·타당하다. 4. 관계 법령 농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률 제25조, 제74조, 제82조 농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률 시행규칙 제56조, 별표 4 서울특별시 농수산물도매시장 조례 제45조 5. 인정사실 다음 각 사실은 당사자간 다툼이 없거나 청구인과 피청구인이 제출한 사업자등록증, 중도매업 허가증, 예금통장거래내역, 사실확인서, 직원진술서, 임차계약서, 이 사건 처분서 등의 각 기재내용에 의하여 이를 인정할 수 있다. 가. 청구인의 사업자등록증에 따르면, 대표자는 ‘박○심, 장○순’, 개업연월일은 ‘1996. 12. 1.’, 사업장 및 본점 소재지는 ‘서울특별시 송파구 양재대로 932(○○동, ○○시장 ○동 ○층 ○○-1호(중도매인))’, 사업의 종류는 ‘농산물 도매’로 되어 있다. 나. 중도매업 허가증에 따르면, 청구인은 피청구인으로부터 서울특별시 ○○동농수산물도매시장에서 청과부류를 2014. 1. 1.부터 2018. 12. 31.까지 취급하는 것으로 허가를 받은 것으로 되어 있고, ‘농안법 등 관계법규를 준수하여야 한다’는 등의 허가조건이 기재되어 있다. 다. 예금통장거래내역에 따르면, 구매처로부터 청구외 김○원, 강○호의 계좌로 물품대금이 입금되었고 이 물품대금이 청구인 계좌로 주기적으로 입금되었으며 곧바로 낙찰대금으로 도매시장법인(○○청과)에서 정산처리되었다. 라. 청구인의 대표자 박○심이 2016. 3. 21. 점포운영 및 영업실태와 관련하여 서울시농수산식품공사 농산팀 직원과 문답한 사실확인서의 주요내용은 다음과 같다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=154780487"></img><img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=154780489"> 다 음 - ┌───────────────────────────────────────────┐ │ │ │문: 주로 취급하시는 품목이 무엇입니까? │ │답: 버섯류와 상추입니다. │ │문: 경매는 주로 누가 합니까? │ │답: 본인은 경매 참여를 하지 않고, 장○순·김○원은 버섯류, 강○호는 상추경매에 참여 │ │하고 있습니다. 경매장에는 나갔지만 사실 경매하는 방법을 잘 모릅니다. │ │문: 공사와 귀 법인간 시설사용계약 점포에 대하여 영업실태조사를 2회 걸쳐 방문조사를 │ │실시한 결과, 보조경매참가자 김○원 및 장○순(김○원의 처)은 버섯류 경매에 참여 │ │하여 낙찰 후 상호 ○○농산(주), 김○원 및 장○순의 핸드폰 번호가 기재된 별도 │ │계산서를 발행하여 판매하였고, 보조경매참가자 강○호, 박○일(종업원 미신고)은 │ │엽채류 경매에 참여하여 낙찰 후 상호 ○○농산(주), 강○호 및 박○일 핸드폰 번호 │ │가 기재된 별도 계산서를 발행하여 엽채류를 판매하고 있습니다. 맞습니까? │ │답: 보조경매참가 장○순 및 김○원과 강○호가 ㈜중○○과 경매에 참여하여 낙찰받은 │ │금액을 대금정산 기일에 맞춰 ○○농산(주) ○○은행으로 입금하고 입금한 금액을 │ │다시 ㈜○○청과로 정산하였습니다. │ │문: 즉, 2014년 기준 ○○농산(주) 통장계좌 거래내역을 보면, 보조경매참가자 김○원 │ │국민은행 계좌에서 총 45회 21억 2,771만 8,775원, 강○호 ○○은행 계좌에서 총 │ │67회 11억 6,499만 360원을 ○○농산(주) ○○은행으로 계좌이체(폰뱅킹 등) 하였 │ │고, 같은 날 즉시 ㈜○○청과에 낙찰대금을 이체하였습니까. 맞습니까? │ │답: 맞습니다. │ │문: 귀 법인이 제출한 매출장에 기재된 판매대금에 대한 ○○농산(주) 명의의 통장거래 │ │내역이 없습니다. 그 이유는 무엇입니까? │ │답: 버섯류는 김○원 ○○은행 통장으로 관리하고, 엽체류(상추)는 강○호 ○○은행통장 │ │으로 관리합니다. 외상판매에 대해서는 판매하는 자가 책임지는 것으로 하였습니다. │ │문: 한 점포에 공간을 분리하여 (입구기준) 왼쪽에는 강○호·박○일이 엽채류를, (입구기 │ │준) 오른쪽에는 김○원·장○순 부부가 버섯류를 각기 장소를 구분하여 다른 명세서 │ │를 발행하여 판매하고 있습니다. 그 이유는 무엇입니까? │ │답: 품목이 전문화되어 있고, 각자 고객관리 차원에서 별도의 계산서를 사용하고 있습니 │ │다. │ │문: 2014년 기준 귀 법인 근로소득원천징수영수증에 기재된 근로소득은 박○심 │ │1,800만원, 강○호 1,560만원, 김○원 1,800만원으로 신고가 되어 있습니다. ○○ │ │시장 종업원 급여수준에 비하면 낮은 편이고, 이들에 대한 급여지급을 객관적으로 │ │증명할 자료(통장계좌거래내역)가 없습니다. 그 이유는 무엇입니까? │ │답: 신고금액을 현금으로 지급하였습니다. 보조경매참가자 장○순과 종업원 미신고자 박 │ │○일의 급여는 1주일 단위로 계산하여 현금을 지급하였습니다. │ │문: 계산서 별도사용, 판매내역 별도 계좌관리, 급여지급 객관적인 자료 부재, 급여 수준 │ │평균수준 이하 등을 종합적으로 판단하면, 이사로 등재된 장○순·김○원 (보조경매 │ │참가자)과 이사 및 보조경매참가자 강○호, 종업원 미신고자 박○일은 각각 독자적 │ │인 영업을 하고 있다고 봅니다. 이에 대하여 다른 의견 있습니까? │ │답: 네! 독자적인 영업을 하지 않습니다. │ │문: (만약 인정하지 않으면) 점포전대 및 허가권 대여에 대하여 정확하게 시시비비를 판 │ │정하기 위해 관계기관에 수사를 의뢰하는 것에 동의하십니까? │ │답: 2015년 7월부터 3개월 정도 국세청 조사를 받아서 금번 관계기관의 수사는 불필요 │ │하다고 생각합니다. │ │문: 2014년 김○원 ○○은행 계좌거래내역에서 강○호 ○○은행 계좌거래내역서를 제출 │ │하여 주시겠습니까? │ │답: 2016. 3. 24.까지 제출하겠습니다. │ └───────────────────────────────────────────┘ </img> 마. 청구인의 전 이사 강○호가 2016. 8. 3. 점포운영 및 영업실태와 관련하여 서울시농수산식품공사 농산팀 직원과 문답한 사실확인서의 주요내용은 다음과 같다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=154780491"> 다 음 - ┌──────────────────────────────────────────┐ │문: 주로 취급하시는 품목이 무엇입니까? │ │답: 엽채류입니다. │ │문: ○○농산(주)에서 언제부터 영업하였습니까? │ │답: 약 20년 되었으며 이사로 재직하였습니다. │ │문: ○○농산(주)에 영업하면서 보증금 및 월세는 얼마 주었습니까? │ │답: 여러 번 변경했지만, 2010년 보관증 형태로 보증금 7,000만원 지급하였으며, 월세는 │ │2005년경에는 160만원을 지급하고 2년마다 20만원을 올려주었습니다. 최근(2016. │ │7. 15.)에는 220만원을 지급하였습니다. │ │문: 월세는 어떤 형태로 지급하였습니까? │ │답: 처음에는 박○심씨의 개인통장이나 ○○농산(주) 통장으로 지급하였으나 2~3년부터 │ │는 ○○농산(주) 대표이사 박○심의 요청으로 현금으로 지급하였습니다. │ │문: 귀하께서 ○○농산(주)에 지급한 보증금 보관증이나 계약서 등이 있습니까? 있으면 │ │우리 공사에 제출할 용의가 있습니까? │ │답: 보관증과 계약서 사본이 있습니다. 공사에 제출할 용의가 있습니다. │ └──────────────────────────────────────────┘ </img> 바. 청구외 김○원과 강○호는 ○○농산(주)명의로 된 별도의 계산서를 작성해 온 사실이 확인된다. 사. 청구외 김○원과 강○호의 2014. 1. 1. ~ 2014. 12. 31. 근로소득지급명세서에 따르면, 김○원은 1,800만원, 강○호는 1,560만원을 급여로 신고한 것으로 되어 있다. 아. 청구인의 점포 입구를 기준으로 오른쪽은 김○원·장○순이 버섯류를, 왼쪽은 강○호·박○일이 엽채류를 판매하고 있는 것으로 확인된다. 자. 청구인의 대표자 박○심과 청구외 강○호는 ‘2005. 11. 15.에 ○○농산에 보증금 3,500만원 월 160만원에 2년간(2007. 11. 14.까지) 계약함’이라는 내용의 계약서를 작성한 바 있다. 차. 김○원, 박○일, 장○순의 진술서에는 다음과 같은 내용이 기재되어 있다. - 다 음 - ○ 박○일(2016. 7. 29.자) - 상기 본인은 2015. 1. 1. ~ 2016. 7. 20. 기간에 ○○농산(주)에서 종업원으로 근무함 ○ 김○원(2016. 7. 31.자) - 상기 본인은 2010. 8. 1. ~ 2016. 7. 21. 기간에 ○○농산(주)에서 종업원으로 근무함 ○ 장○순(2016. 8. 20.자) - 상기 본인은 2010년 1월 ~ 2016년 1월 기간에 ○○농산(주)에서 종업원으로 근무함 카. 피청구인은 2016. 7. 5. 청구인에게 다음과 같은 내용의 이 사건 처분을 하였다. - 다 음 - ○ 위반내용(처분원인) - 중대한 시설물 사용기준 위반: 2015년 12월부터 2016년 3월까지(4개월간) 중도매인 점포 영업실태 정밀조사결과, ○○농산(주)(박○심)은 본인의 점포에서 종업원 등이 독립적인 영업을 하게 하는 등 중대한 시설물 사용기준을 위반함 ○ 적용법규 -「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률」(이하 ‘농안법’이라 한다) 제74조제1항: 누구든지 도매시장에서의 정상적인 거래와 도매시장 개설자가 정하여 고시하는 시설물의 사용기준을 위반하거나 적절한 위생·환경의 유지를 저해하여서는 아니 된다. - 농안법 제82조제5항제8호: 도매시장의 개설자는 중도매인 또는 산지유통인이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 6개월 이내의 기간을 정하여 그 업무의 정지를 명하거나 중도매업의 허가 또는 산지유통인의 등록을 취소할 수 있다. - 동법 시행규칙 제56조 별표 4 2. 개별기준: 나 항(중도매인에 대한 행정처분) 13) 법 제74조제1항을 위반하여 다른 사람에게 시설을 재임대하는 등 중대한 시설물의 사용기준을 위반한 경우: 1차 업무정지 3개월, 2차 허가취소 ○ 처분사항 - 업무정지 3개월(2016. 7. 22. ~ 10. 21.) 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 등 1) 농안법 제1조에 따르면, 이 법은 농수산물의 유통을 원활하게 하고 적정한 가격을 유지하게 함으로써 생산자와 소비자의 이익을 보호하고 국민생활의 안정에 이바지함을 목적으로 하고, 같은 법 제2호제9호에 따르면, 중도매인이란 농수산물도매시장·농수산물공판장 또는 민영농수산물도매시장의 개설자의 허가 또는 지정을 받아 ‘농수산물도매시장·농수산물공판장 또는 민영농수산물도매시장에 상장된 농수산물을 매수하여 도매하거나 매매를 중개하는 영업’ 또는 ‘농수산물도매시장·농수산물공판장 또는 민영농수산물도매시장의 개설자로부터 허가를 받은 비상장(非上場) 농수산물을 매수 또는 위탁받아 도매하거나 매매를 중개하는 영업’을 하는 자라고 되어 있다. 2) 농안법 제17조제1항에 따르면, 도매시장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 부류(部類)별로 또는 둘 이상의 부류를 종합하여 중앙도매시장의 경우에는 특별시·광역시·특별자치시 또는 특별자치도가 개설하고, 지방도매시장의 경우에는 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도 또는 시가 개설하며, 같은 법 제25조제1항에 따르면, 중도매인의 업무를 하려는 자는 부류별로 해당 도매시장 개설자의 허가를 받아야 한다. 3) 농안법 제74조제1항에 따르면, 누구든지 도매시장에서의 정상적인 거래와 도매시장 개설자가 정하여 고시하는 시설물의 사용기준을 위반하거나 적절한 위생·환경의 유지를 저해하여서는 아니되고, 이 경우 도매시장 개설자는 도매시장에서의 거래질서가 유지되도록 필요한 조치를 하여야 한다고 되어 있다. 4) 농안법 제82조제5항제8호, 같은 법 시행규칙 제56조 및 별표 4에 따르면, 같은 법 제74조제1항을 위반하여 다른 사람에게 시설을 재임대하는 등 중대한 시설물의 사용기준을 위반한 경우에는 1차 위반시 업무정지 3개월을 명할 수 있도록 되어 있다. 5) 「서울특별시 농수산물도매시장 조례」 제1조에 따르면, 이 조례는 농안법 제17조에 따라 서울특별시가 개설하는 농수산물도매시장의 운영관리에 필요한 사항을 정함을 목적으로 하고, 같은 조례 제45조제1항은 도매시장 시설을 사용하는 법인, 시장도매인, 중도매인, 그 밖의 시설사용자는 그 사용의 지정을 받은 시설의 전부 또는 일부를 시장의 승인 없이 전대하거나 타인으로 하여금 사용하게 할 수 없다고 되어 있다. 나. 판단 공영농수산물도매시장에서 ‘중도매인’은 농민이나 조합 등이 출하한 농수산물을 상장시장의 경매절차를 거쳐 구매해 소매상에게 팔거나 중개거래를 하는 사람으로서 소비자와 소매상의 요구를 반영하여 경매에 참가하면서 가격형성기능을 하고 구매자를 대신하여 물량을 구입 판매 및 중개하면서 물량분산기능을 하는 핵심 주체 중의 하나이므로 중도매인의 직무는 공동체와 관련성이 매우 큰 직역이다(헌법재판소 2005. 5. 26. 2002헌바67 결정 참조). 이처럼 중도매인의 역할의 중요성을 고려하여 농안법에서는 중도매인에 대하여 다양한 규율을 하고 있는바, 중도매인이 다른 사람에게 시설을 재임대하는 등 중대한 시설물의 사용기준을 1차 위반할 경우에는 공정한 농수산물 유통과 국민생활의 안정을 위하여 업무정지 3개월을 명할 수 있도록 하는 엄격한 제재를 하고 있다. 청구인은 피청구인으로부터 중도매업 허가를 받은 법인으로서 청구인은 이 사건 시설을 김○원, 강○호 등에게 재임대한 것이 아니고 이들은 단지 청구인의 보조경매참가자라고 주장하며, 김○원, 박○일, 장○순이 청구인의 종업원으로 근무했다고 하는 진술서가 확인되나, 위 인정사실에 따르면, ① 청구인의 대표자 박○심의 2016. 3. 21.자 사실확인서에 따르면, 박○심은 ‘본인은 경매 참여하지 않고 장○순·김○원은 버섯류, 강○호는 상추경매에 참여하고 있으며, 본인은 경매장에는 나갔지만 사실 경매하는 법을 잘 모른다’고 되어 있는 점, ② 위 사실확인서 및 예금통장거래내역 등 관련자료에 따르면, 구매처로부터의 낙찰대금이 김○원 및 강○호 계좌로 입금되고, 이 대금이 청구인 명의의 계좌로 입금되며 곧바로 낙찰대금으로서 중앙청과 계좌로 입금되어 온 점, ③ 버섯류 판매를 담당한 김○원과 엽채류 판매를 담당하는 강○호는 별도의 계산서를 발급해 온 점, ④ 청구인의 점포 입구를 기준으로 오른쪽은 김○원·장○순이 버섯류만을, 왼쪽은 강○호·박○일이 엽채류만을 판매하고 있었던 점, ⑤ 강○호와 청구인의 대표자인 박○심은 ‘2005. 11. 15. ○○농산에 보증금 3,500만원 월 160만원에 2년간(2007. 11. 14.까지) 계약함’이라는 내용의 계약서를 작성한 바 있는 점, ⑥ 김○원, 강○호 등을 청구인의 종업원 및 단순한 보조경매참가자라고 볼 만한 구체적이고 객관적인 자료를 확인할 수 없는 점 등을 모두 종합하여 볼 때, 청구인은 김○원, 강○호 등에게 청구인의 시설물을 재임대하고 김○원, 강○호 등은 각자 자신의 영업을 위하여 청구인의 명의로 경매에 참가하여 독립적으로 그 수익의 귀속주체가 된 것이라고 볼 수 있다. 따라서 청구인은 다른 사람에게 시설을 재임대하는 등 중대한 시설물의 사용기준을 위반한 경우에 해당하고, 농안법 제82조제5항제8호, 같은 법 시행규칙 제56조 및 별표 4에 따르면, 시설 재임대 금지 규정을 1차 위반한 경우 업무정지 3개월을 명할 수 있도록 되어 있으며, 피청구인은 위 관계법령에 따라 청구인에게 3개월의 업무정지 처분을 한 것인바, 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분이 달리 재량의 범위를 현저히 일탈·남용한 것으로 볼 수 없으므로 이 사건 처분은 위법·부당하다고 할 수 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.