농수산물 중도매업 허가취소처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2017. 12. 15. 피청구인으로부터 농수산물(청과부류) 중도매업 허가를 받아 ○○농수산물도매시장에서‘○○유통(주)’라는 상호로 청과부류 중도매업을 영위하는 법인인데, 피청구인은 2019. 7. 16. ○○농수산물공사로부터 청구인이 3개월 간(2019년 4월~6월) 무실적이라는 사유로 행정처분을 의뢰받았다. 이에 피청구인은 2019. 8. 12. 청문을 실시한 후, 같은 해 10. 28. 청구인에게 「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률」 제25조제3항 위반을 사유로 같은 법 제82조 및 같은 법 시행규칙 제56조에 의거 농수산물 중도매업 허가취소처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 처분의 위법·부당성 가) 청구인은 2017년경부터 ○○시농수산물공사에서 피청구인으로부터 중도매업 영업허가를 받아 영업을 해온 청과부류(채소) 판매 법인인데, 이 사건 처분으로 인하여 영업을 더 이상 하지 못하고 청구인의 대표이사를 포함하여 4명의 직원들이 실직 상태에 있으며 법인은 파산상태에 있다. 청구인은 ○○농수산물도매시장 중도매업의 허가를 받은 중도매인으로서 성실히 영업하여야 함에도 불구하고 3개월 간(2019년 4월~6월) 무실적으로 「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률」 제25조제3항제6호를 위반하였다는 이유로 중도매인 허가 취소처분을 받았다. 청구인은 이 사건 처분서에 적시된 바와 같이 위 조건을 준수하지 못한 사실은 인정한다. 나) 그러나 조건을 준수하지 못한 것에 대하여 청구인에게만 과실이 있다는 것은 부당하다. 청구인은 2017년경부터 ○○농수산물 도매시장에서 청과부류를 판매해 수익을 올리는 것을 목적으로 설립된 법인으로 매출액을 고의로 회피할 이유가 전혀 없었으며 또한 청구인이 영업을 시작하여 계속하여 매월 정해진 이상의 매출을 올려왔다는 것은 분명한 사실이다. 그런데 여기서 청구인은 보증금으로 7천만 원을 납입하여야 하여 서울보증보험의 이행증권으로 ○○농수산물공사가 요청한 내용으로 7천만 원의 보증금을 납입하고 중도매업을 운영하던 중에 2019년 일시적 자금난으로 ○○농수산물공사에 납입하여야 할 보증금 납입 기간이 도래하였는데 ○○농수산물공사는 서울보증보험으로부터 받은 이행보증증권에 따라 보증금을 수령하였고 이후 청구인은 서울보증보험에 ○○농수산물공사가 이행증권에 의하여 수령한 금원을 변제하였다. 그런데 ○○농수산물공사는 서울보증보험으로부터 금원을 수령하였고, 청구인이 자신변제 하였음에도 고의로 청구인에 대하여 사고법인으로 처리하고 현재도 풀어주지 아니하여 청구인은 서울보증보험에서 사고법인으로 이행보증 증권을 받지 못하게 되었다. 다) 위와 같은 사정에 의하여 청구인은 ○○농수산물공사의 사고처리 법인에 대한 처리를 하지 않음으로 인하여 3개월 간 어떠한 입찰도 할 수 없었기에 청구인의 3개월 간의 무실적은 고의가 아닌 ○○농수산물공사의 사고법인 처리로 인하여 발생한 것이다. 당시에 청구인은 입찰에 대한 보증금을 납입하고자 하였으나, ○○농수산물공사는 서울보증보험의 이행증권에 대하여 자신변제하고 다시 이행보증 증권을 제출하면 된다는 말을 믿고 그에 따라 업무를 진행하였으나, ○○농수산물공사의 사고법인 신고처리가 해제되지 않은 상태로 인하여 입찰 보증금을 납부하지 못하는 상황이 되었고 그로 인하여 ○○농수산물공사는 청구인이 입찰을 할 수 없도록 하여 그에 따라 3개월 무실적 처리가 된 것이므로 청구인은 억울하다. 라) 청구인에게 영업을 재개할 기회가 주어진다면 허가조건 이상 매출액을 올릴 수 있으리라 확신할 수 있다. 일시적 자금사정으로 인하여 잠시 공백이 있었으나, 꾸준한 노력으로 현재도 많은 사람들이 찾아주고 있음을 살펴주기 바란다. 현재 많은 도매업자들이 어려워하는 것은 현재 경제 상황임을 감안하여 주기 바란다. 마) 피청구인이 이 사건 처분으로 달성하려는 공익에 비해 침해되는 청구인의 피해가 너무나 크다. 피청구인은 이 사건 처분으로 허가 조건으로 정한 일정액의 매출액 이상을 올려 농수산물 유통의 원활화라는 의무를 이행하지 못한 청구인의 중도매업 자격을 박탈하여 농수산물 유통의 원활화를 기하려는 공익적 목적으로 달성하려 한 것으로 사료된다. 그러나 청구인의 영업허가가 취소된다고 하여 취소된 자리에 바로 새로운 중도매업자가 보충되지 않는다. 현재 ○○농수산물도매시장의 경우 영업부진으로 인해 중도매인의 숫자가 점차 줄고 있는 실정이다. 시장 활성화를 위해서는 시장에 존재하는 중도매인 숫자가 많아져야 한다. 시장 상인 수가 점차 줄어가는 현실에서 청구인의 영업허가 취소처분을 알게 된 시장 내 상인들이 청구인을 도와주겠다고 하고 있다. 비록 청구인이 고의가 아니라도 무실적인 것은 사실이나 ○○농수산물공사에서 입찰을 할 수 없도록 하여 그에 따라 매출이 무실적이 된 것으로 지난 해 동안은 아무런 문제없이 안정적인 매출이 있었다. 청구인은 청과물 유통의 원활화에 조금이나마 기여했다고 주장하고 싶다. 그렇다면 청구인이 영업이 취소된 상태에서 청구인을 대신할 새로운 중도매업자가 지정되지 아니하였기 때문에 시장 전체에서 청구인이 올린 매출액 상당만큼의 농수산물 유통은 감소되는 것은 당연한 것이고, 청구인은 매출이 무실적인 경우에도 관리비 등을 납부하여 왔다는 점을 살펴주기를 바란다. 그리고 청구인의 매출에 대하여 수수료가 발생하는데, 수수료에 대한 피청구인의 피해도 살펴주기를 바란다. 피청구인이 이 사건 처분으로 달성하려는 공익은 실질적으로 타 중도매업자들에 대하여 허가조건을 준수하라는 경고의 정도이므로 이 사건 처분은 부당하다. 바) 청구인은 지난 2년 간 성실히 중도매업을 수행하였으나, 영업취소처분이라는 최고 강도의 행정처분을 받고 파산 위기에 처하게 되었으며, 사내이사를 포함한 직원들이 일자리를 잃고 생계가 어렵게 되었다. 「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률 시행규칙」 제56조 [별표 4] 위반행위별 처분기준에 비추어 보더라도 이 사건 처분은 가혹한 측면이 있다. 이 기준상의 개별기준에는 청구인이 위반한 위반사유의 경우 3차에 걸쳐 위반한 경우에도 행정처분이 영업정지 10일만이 규정되어 있는 점을 고려하면 이 법 위반의 행정처분 중 가벼운 경우에 해당하므로 청구인의 위반 정도가 중하다고 볼 수 없다. 청구인이 2017년도에 어려운 환경에서도 매출 증대를 위해 노력한 점을 보면 위반의 정도가 경미하여 출하자, 소비자 등에게 미치는 피해가 크지 아니하여 비록 연속적으로 허가조건을 충족시키지 못한 점은 있으나, 이전까지 위반 없이 성실히 모범적으로 중도매인 업무를 수행한 점을 고려하면 위 기준상 일반기준이 정하고 있는 감경사유에 해당하므로 감안하여 주기를 바란다. 사) 이 사건 처분으로 청구인이 입게 될 불이익 등 여러 사정을 참작하여 보면 허가조건 미준수를 이유로 청구인의 영업허가를 취소한 것은 이 법에 의해 달성하고자 하는 공익적 목적의 실현보다는 청구인이 입게 될 불이익이 커서 이익교량의 원칙에 위배되어 재량권을 남용 또는 일탈한 위법이 있으므로 취소되어야 한다. 2) 결론 청구인의 고의에 의한 부분이 아닌 여러 가지 불가피한 사정에 의한 부분으로 이 점을 살펴 이 사건 처분을 취소하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 청구 요지 청구인은 피청구인으로부터 중도매업 허가를 받아 도매시장에서 청과부류를 판매하는 자로 성실히 영업하였음에도 2019년 4월부터 6월까지 3개월 간 무실적으로 허가취소 처분을 받았다. 청구인은 처분 명령서에 적시된 바와 같이 허가조건을 준수하지 못한 사실은 인정하나 이는 ○○농수산물공사에서 서울보증보험증권으로부터 보증금을 수령하였음에도 고의적으로 청구인을 사고법인으로 처리 후 이를 해제하지 않은 것이 원인으로, 청구인에게만 과실이 있다고 본 이 사건 처분에 부당함이 있다고 보아 행정심판을 청구하였다. 2) 본안에 대한 답변 가) 도매시장의 운영 피청구인은 ○○농수산물도매시장의 개설자로서 도매시장 시설을 정비·개선하여 합리적으로 관리하여야 하며, 업무규정으로 도매시장법인, 중도매인 등의 허가조건과 시설운영 기준을 정하여 유통주체 간 경쟁을 촉진하고 공정한 거래질서를 확립할 의무를 지고 있다. 「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률」 제21조에 따르면, 도매시장 개설자는 「지방공기업법」에 따른 지방공사를 시장관리자로 지정할 수 있어, 피청구인은 도매시장의 원활한 관리·운영을 위해 「지방공기업법」 제49조 및 제50조에 따라 1997년에‘○○농수산물공사’를 설치하였으며,‘○○농수산물공사’는 도매시장의 시설물 관리 및 운영, 도매시장의 거래질서 유지를 위한 지도·감독 등을 수행하고 있다. 도매시장을 통한 농수산물 유통은 기본적으로 수집과 분산의 과정을 거친다. 출하주가 생산한 농수산물을 도매시장법인이 매수 또는 수탁하여[수집], 경매를 통하여 가격이 결정되고, 중도매인이 해당 가격으로 농수산물을 낙찰 받아 도매하거나 매매를 중개하는[분산] 형식으로 이루어지고 있다. 따라서 생산된 농수산물에 대한 대금 결제는 매입 즉시 이루어지지 않으며 이에 따라 거래대금의 원활한 지급을 담보하기 위한 보증금을 필요로 하게 된다. 나) 이 사건 처분의 적법성 및 청구인의 법리 오해 「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률」 제25조제3항에 따르면, 중도매인은 최저거래금액 및 거래대금의 지급보증을 위한 보증금 등 도매시장 개설자가 업무규정으로 정한 허가조건을 갖추지 못할 경우 중도매업의 허가를 받을 수 없으며, 이를 위반할 경우 업무정지를 명하거나 중도매업의 허가를 취소할 수 있도록 규정하고 있다. 피청구인은 ○○농수산물도매시장의 관리자인 ○○농수산물공사(이하‘공사’라 한다)로부터 매월 지난 달의 무실적자에 대한 행정처분 의뢰를 받아 행정처분을 하고 있으며, 청구인의 경우 2019년 4월부터 6월까지 3개월 간 실적이 없어 「행정절차법」에서 정한 절차에 따라 행정처분 사전통지하였으나, 청구인은 해당 처분에 대해 의견이 없어 당초 예정된 행정처분을 실시하였다. 특히 3개월 간 실적을 기록하지 못하는 경우 허가취소 대상이 되며, 「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률」 제84조에 따르면, 중도매업의 허가를 취소할 경우 청문을 실시하도록 규정되어 있어 2019. 7. 24. 청문 실시 통지하였으며, 같은 해 8. 12. 청문을 실시하여 의견 청취 후 청구인의 중도매업 허가를 취소하는 처분을 하였다. 청구인은 「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률 시행규칙」 [별표 4] 위반행위별 처분기준에 비추어 청구인의 위반사유의 경우 3차 위반은 업무정지 10일만으로 규정되어 있어 이 사건 처분은 가혹한 측면이 있다고 주장하고 있다. 그러나 무실적에 대한 처분은 타 행정처분과 달리 거듭하여 적발된 위반행위에 대하여 차수가 올라가는 처분이 아니며, 각각의 위반행위가 1차 처분이 된다. 청구인이 주장하는 것은 월간 최저거래금액 기준 미달에 해당하는 처분이며, 청구인의 경우는 3개월 간 연속으로 거래실적이 없어 허가를 취소하는 사항으로 그 사유가 상이하므로 법리에 대한 오해가 있다고 할 것이다. 다) 청구인은 매월 정해진 이상의 매출을 올린 적이 없다. 청구인은 처분 명령서에 적시된 바와 같이 허가조건을 준수하지 못한 사실을 인정함에도 매월 정해진 이상의 매출을 올려왔다는 상반된 주장을 펼치고 있다. 청구인의 주장과 제출한 증거로 판단하건대, 청구인은 ○○농수산물도매시장의 개설 시기인 1997년에 개업된 법인이나, 정○용, 김○현은 2017. 12. 15.에 법인 정관 변경으로 대표이사가 되었으며, 중도매업을 시작한 시기의 거래실적은 아래와 같다. <청구인의 최근 2년간의 거래실적> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024101"></img> ○○농수산물도매시장의 월간 최저거래규모는 「○○시 농수산물도매시장 관리 운영 조례」 [별표 6]에 따라 청과부류 중도매인 법인사업자는 5천만 원이며, 거래실적 달성은 법 시행규칙 [별표 4] 위반행위별 처분기준에 따라 3개월 평균거래실적이 월간 기준을 충족하고 있는지 여부로 판단하고 있다. 청구인은 최근 2년간 분기별 최저거래금액 기준을 단 한 번도 달성한 적이 없으며, 그나마 2018년 1분기에 5천만 원에 근접한 거래실적을 기록하였다. 청구인은 허가취소 처분이 있기 전까지 거래실적 저조에 따른 행정처분을 총 13차례 받았으며, 처분 내역은 아래와 같다. 청과물 유통 원활화에 조금이나마 기여했다는 청구인의 주장은 사실과 다르다. <청구인의 최근 2년간 행정처분 내역> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024103"></img> 라) 청구인의 사실관계의 오인 청구인은 3개월 무실적에 이르게 된 원인을 공사의 사고법인 신고처리가 해제되지 않은 것으로 주장하고 있으나, 이는 사실과 다르다. 법 시행규칙 제16조에 따르면, 중도매업의 허가에 관한 사항, 거래대금의 지급보증을 위한 보증금 등을 업무규정으로 정하도록 규정하고 있으며, 「○○시 농수산물도매시장 관리 운영 조례」가 업무규정의 역할을 하고 있다. 「○○시 농수산물도매시장 관리 운영 조례」 제21조에 따르면, 중도매인은 거래대금의 원활한 지급을 담보하기 위해 허가기간의 개시 7일 전까지 도매시장법인에 보증금을 납부하거나 담보를 제공하여야 하며, 도매시장법인과 중도매인 사이에 대금정산에 관한 특약이 있는 경우, 그 특약이 보증금 또는 담보를 갈음하도록 규정하고 있다. ○○농수산물도매시장은 현재 청과부류 3개, 수산부류 2개 도매시장법인이 있으며, 중도매인은 이 중 한 곳과 거래약정을 체결하고, 거래를 위한 보증금을 납부한 후 거래를 개시하고 있다. 청구인은 청과부류 도매시장법인인 ㈜○○○청과와 거래약정을 체결하였다. 공사는 「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률」 제42조에 따라 시행규칙으로 정하는 시설(중도매인 점포·사무실, 저온창고 등)에 대한 시설사용료만을 징수할 수 있으며, 그 외에는 어떠한 명목으로도 금전을 징수할 수 없다. 청구인이 주장하는 바는 공사가 아닌 ㈜○○○청과를 대상으로 한 것으로 판단해야 하며, 도매시장법인과 중도매인과의 약정에 관한 사항은 「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률」에 특별한 규정이 없고, 이로 인한 피해나 이의가 있을 경우 청구인은 피청구인이 아닌 ㈜○○○청과를 대상으로 소를 제기하여 손해배상을 요구하거나 「약관의 규제에 관한 법률」에 따른 약관심사 및 타당성 검토를 추진했어야 할 것이다. 마) 비교형량 도매시장에서의 공정한 거래질서 확립은 중도매인이 제 역할을 함으로써 도매시장이 그 기능을 발휘하고 있음을 전제로 하고 있으며, 중도매인이 업무를 충실히 수행하지 아니한다면, 도매시장에서의 거래를 통한 농수산물 유통의 원활을 기한다는 「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률」의 입법목적 달성에 중대한 지장을 초래할 우려가 있다. 청구인은 농수산물 유통의 원활화에 기여한 바가 미약하였으므로 제 역할을 하지 못하는 중도매인을 퇴출시킴으로써 얻는 공익이 청구인의 사익보다 크다고 할 것이다. 3) 결론 이상에서 살펴본 바와 같이 청구인의 주장은 사실관계 및 법리에 대한 오해가 있어 이유 없으므로 마땅히 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률】 제1조(목적) 이 법은 농수산물의 유통을 원활하게 하고 적정한 가격을 유지하게 함으로써 생산자와 소비자의 이익을 보호하고 국민생활의 안정에 이바지함을 목적으로 한다. 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 2. "농수산물도매시장"이란 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도 또는 시가 양곡류ㆍ청과류ㆍ화훼류ㆍ조수육류(鳥獸肉類)ㆍ어류ㆍ조개류ㆍ갑각류ㆍ해조류 및 임산물 등 대통령령으로 정하는 품목의 전부 또는 일부를 도매하게 하기 위하여 제17조에 따라 관할구역에 개설하는 시장을 말한다. 7. "도매시장법인"이란 제23조에 따라 농수산물도매시장의 개설자로부터 지정을 받고 농수산물을 위탁받아 상장(上場)하여 도매하거나 이를 매수(買受)하여 도매하는 법인(제24조에 따라 도매시장법인의 지정을 받은 것으로 보는 공공출자법인을 포함한다)을 말한다. 9. "중도매인"(仲都賣人)이란 제25조, 제44조, 제46조 또는 제48조에 따라 농수산물도매시장ㆍ농수산물공판장 또는 민영농수산물도매시장의 개설자의 허가 또는 지정을 받아 다음 각 목의 영업을 하는 자를 말한다. 가. 농수산물도매시장ㆍ농수산물공판장 또는 민영농수산물도매시장에 상장된 농수산물을 매수하여 도매하거나 매매를 중개하는 영업 나. 농수산물도매시장ㆍ농수산물공판장 또는 민영농수산물도매시장의 개설자로부터 허가를 받은 비상장(非上場) 농수산물을 매수 또는 위탁받아 도매하거나 매매를 중개하는 영업 제17조(도매시장의 개설 등) ③ 시가 제1항 단서에 따라 지방도매시장의 개설허가를 받으려면 농림축산식품부령 또는 해양수산부령으로 정하는 바에 따라 지방도매시장 개설허가 신청서에 업무규정과 운영관리계획서를 첨부하여 도지사에게 제출하여야 한다. ④ 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시 또는 특별자치도가 제1항에 따라 도매시장을 개설하려면 미리 업무규정과 운영관리계획서를 작성하여야 하며, 중앙도매시장의 업무규정은 농림축산식품부장관 또는 해양수산부장관의 승인을 받아야 한다. ⑦ 제3항 및 제4항에 따른 업무규정으로 정하여야 할 사항과 운영관리계획서의 작성 및 제출에 필요한 사항은 농림축산식품부령 또는 해양수산부령으로 정한다. 제21조(도매시장의 관리) ① 도매시장 개설자는 소속 공무원으로 구성된 도매시장 관리사무소(이하 "관리사무소"라 한다)를 두거나 「지방공기업법」에 따른 지방공사(이하 "관리공사"라 한다), 제24조의 공공출자법인 또는 한국농수산식품유통공사 중에서 시장관리자를 지정할 수 있다. ② 도매시장 개설자는 관리사무소 또는 시장관리자로 하여금 시설물관리, 거래질서 유지, 유통 종사자에 대한 지도ㆍ감독 등에 관한 업무 범위를 정하여 해당 도매시장 또는 그 개설구역에 있는 도매시장의 관리업무를 수행하게 할 수 있다. 제25조(중도매업의 허가) ① 중도매인의 업무를 하려는 자는 부류별로 해당 도매시장 개설자의 허가를 받아야 한다. ③ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 중도매업의 허가를 받을 수 없다. 6. 최저거래금액 및 거래대금의 지급보증을 위한 보증금 등 도매시장 개설자가 업무규정으로 정한 허가조건을 갖추지 못한 자 제82조(허가 취소 등) ⑤ 도매시장 개설자는 중도매인(제25조 및 제46조에 따른 중도매인만 해당한다. 이하 같다) 또는 산지유통인이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 6개월 이내의 기간을 정하여 해당 업무의 정지를 명하거나 중도매업의 허가 또는 산지유통인의 등록을 취소할 수 있다. 다만, 제11호에 해당하는 경우에는 그 허가 또는 등록을 취소하여야 한다. 1. 제25조제3항제1호부터 제4호까지 또는 제6호를 위반하여 허가조건을 갖추지 못하거나 같은 조 제4항을 위반하여 해당 임원을 해임하지 아니하였을 때(제46조제2항에 따라 준용되는 경우를 포함한다) ⑥ 제1항부터 제5항까지의 규정에 따른 위반행위별 처분기준은 농림축산식품부령 또는 해양수산부령으로 정한다. 제84조(청문) 농림축산식품부장관, 해양수산부장관, 시ㆍ도지사 또는 도매시장 개설자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 처분을 하려면 청문을 하여야 한다. 2. 제82조제5항에 따른 중도매업의 허가취소 또는 산지유통인의 등록취소 【농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률 시행규칙】 제16조(업무규정) ① 법 제17조제7항에 따라 도매시장의 업무규정에 정할 사항은 다음 각 호와 같다. 7. 법 제25조에 따른 중도매업의 허가에 관한 사항, 중도매인의 적정수, 최저거래금액, 거래대금의 지급보증을 위한 보증금, 시설사용계약 등 그 허가조건에 관한 사항 제18조(도매시장 관리사무소 등의 업무) 도매시장 개설자가 법 제21조에 따라 도매시장 관리사무소 또는 시장관리자로 하여금 하게 할 수 있는 도매시장의 관리업무는 다음 각 호와 같다. 1. 도매시장 시설물의 관리 및 운영 2. 도매시장의 거래질서 유지 3. 도매시장의 도매시장법인, 시장도매인, 중도매인 그 밖의 유통업무종사자에 대한 지도ㆍ감독 4. 도매시장법인 또는 시장도매인이 납부하거나 제공한 보증금 또는 담보물의 관리 5. 도매시장의 정산창구에 대한 관리ㆍ감독 6. 법 제42조제1항제1호ㆍ제2호에 따른 도매시장사용료ㆍ부수시설사용료의 징수 7. 그 밖에 도매시장 개설자가 도매시장의 관리를 효율적으로 수행하기 위하여 업무규정으로 정하는 사항의 시행 제56조(위반행위별 처분기준) 법 제82조제6항에 따른 위반행위별 처분기준은 별표 4와 같다. [별표 4] <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024105"></img> 【○○시 농수산물도매시장 관리 운영 조례】 제21조(중도매인의 보증금 납부 등) ① 중도매인은 거래대금의 원활한 지급을 담보하기 위하여 허가기간의 개시일 7일 전까지 도매시장법인 또는 정산창구에 보증금 (해당 중도매인의 전년도 일평균 거래금액의 7일간 거래금액 이상)을 납부하거나 담보를 제공하고 그 결과를 시장에게 제출하여야 한다. ② 제1항에도 불구하고 도매시장법인과 중도매인 사이에 대금정산에 관한 특약이 있는 경우에는 그 특약으로 보증금 또는 담보에 갈음할 수 있다. 이 경우 특약의 내용을 시장에게 보고하여야 한다. ③ 중도매인의 보증금이 전부 또는 일부가 출하대금의 변제에 충당되어 보증금이 부족하게 된 때에는 도매시장법인 또는 정산창구의 대표자가 지정하는 기한 내에 부족액에 상당하는 보증금을 추가로 납부하여야 한다. ④ 중도매인이 제1항 및 제3항에 따른 보증금을 납부하지 아니한 때에는 납부기한이 경과한 날부터 납부가 완료되는 날까지 도매시장 거래에 참가 할 수 없다. ⑤ 보증금의 납부는 국채·지방채·금융기관의 지급보증서,「신용보증기금법」에 따라 신용보증기금이 발행하는 보증서 또는 정액보상의 특약조항이 있는 이행보증보험증권의 납부로 이를 갈음하게 할 수 있다. 제20조(최저거래금액) ① 중도매인의 월간 최저거래규모는 별표 6과 같다. [별표 6] 월간 최저거래규모 기준 (제10제1항, 제20제1항, 제52제1항 관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024107"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 중도매업 허가증, 중도매인 행정처분 의뢰서, 처분 사전통지서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2017. 12. 15. 피청구인으로부터 농수산물(청과부류) 중도매업 허가를 받아 ○○농수산물도매시장에서‘○○유통(주)’라는 상호로 청과부류 중도매업을 영위하는 법인으로, 피청구인으로부터 2019. 5. 29. 1개월 무실적(2019년 4월)을 사유로 주의, 같은 해 7. 5. 2개월 무실적(2019년 4월~5월)을 사유로 경고 처분을 받은 바 있다. 나) 피청구인은 2019. 7. 16. ○○농수산물공사로부터 청구인이 3개월 무실적(2019년 4월~6월)으로 행정처분 대상임을 통지받았고, 이에 같은 해 7. 25. 청구인에게 청문 실시를 통지하였다. 다) 2019. 8. 12. 실시된 청문에서 청구인이 진술한 요지는 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159024109"></img> 라) 피청구인은 2019. 10. 28. 청구인에게 「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률」 제25조제3항 위반을 사유로 같은 법 제82조 및 같은 법 시행규칙 제56조에 의거 농수산물 중도매업 허가취소처분을 하였다. 마) 한편 청구인은 2018년 11월~2019년 1월에도 3개월 무실적으로 허가취소처분이 예정되어 있었으나, 피청구인이 2019. 3. 11. 청문 실시 후 같은 해 4. 4. 처분을 감경하여 업무정지 6개월에 갈음하는 과징금 72만 원 처분을 받았고, 2018년 1분기~2019년 1분기 최저거래금액 미달로 각각 행정처분을 받은 바 있다. 2) 「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률」 제1조에 의하면 이 법은 농수산물의 유통을 원활하게 하고 적정한 가격을 유지하게 함으로써 생산자와 소비자의 이익을 보호하고 국민생활의 안정에 이바지함을 목적으로 하며, 같은 법 제25조제1항 및 제3항에 의하면 중도매인의 업무를 하려는 자는 부류별로 해당 도매시장 개설자의 허가를 받아야 하며, 최저거래금액 및 거래대금의 지급보증을 위한 보증금 등 도매시장 개설자가 업무규정으로 정한 허가조건을 갖추지 못한 자는 중도매업의 허가를 받을 수 없다(제6호). 그리고 같은 법 제82조제5항에 의하면 도매시장 개설자는 중도매인이 제25조제3항제6호를 위반하여 허가조건을 갖추지 못한 경우 6개월 이내의 기간을 정하여 해당 업무의 정지를 명하거나 중도매업의 허가를 취소할 수 있는데, 같은 법 시행규칙 제56조 [별표 4]의 처분기준에서는 1개월 무실적은 주의, 2개월 무실적은 경고, 3개월 무실적의 경우에는 허가취소를 하도록 정하고 있다. 「○○시 농수산물도매시장 관리 운영 조례」 제21조에 의하면 중도매인은 거래대금의 원활한 지급을 담보하기 위하여 허가기간의 개시일 7일 전까지 도매시장법인 또는 정산창구에 보증금(해당 중도매인의 전년도 일평균 거래금액의 7일간 거래금액 이상)을 납부하거나 담보를 제공하고 그 결과를 시장에게 제출하여야 하고, 중도매인의 보증금이 전부 또는 일부가 출하대금의 변제에 충당되어 보증금이 부족하게 된 때에는 도매시장법인 또는 정산창구의 대표자가 지정하는 기한 내에 부족액에 상당하는 보증금을 추가로 납부하여야 하며, 중도매인이 보증금을 납부하지 아니한 때에는 납부기한이 경과한 날부터 납부가 완료되는 날까지 도매시장 거래에 참가할 수 없다. 3) 청구인은 3개월 무실적으로 「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률」 제25조제3항제6호에서 규정한 허가조건을 준수하지 못한 사실은 인정하나, ① 청구인이 서울보증보험에 ○○농수산물공사가 이행증권에 의하여 수령한 금원을 변제하였음에도 ○○농수산물공사는 청구인을 사고법인으로 처리하여 입찰에 참가할 수 없었던 점, ② 청구인이 영업 개시한 직후인 2018년에는 매월 안정적인 매출을 올려 청과물 유통의 원활화에 기여해 온 점, ③ 이 사건 처분으로 달성하려는 공익에 비해 침해되는 청구인의 사익이 크다는 점 등을 들어 이 사건 처분의 취소를 구하고 있다. 「○○시 농수산물도매시장 관리 운영 조례」 제21조에 의하면 중도매인은 거래대금의 원활한 지급을 담보하기 위하여 도매시장법인 또는 정산창구에 보증금을 납부하거나 담보를 제공하여야 하고, 중도매인이 보증금을 납부하지 아니한 때에는 납부기한이 경과한 날부터 납부가 완료되는 날까지 도매시장 거래에 참가할 수 없으며, 보증금의 납부는 국채·지방채·금융기관의 지급보증서, 「신용보증기금법」에 따라 신용보증기금이 발행하는 보증서 또는 정액보상의 특약조항이 있는 이행보증보험증권의 납부로 이를 갈음하게 할 수 있다. 이에 따라 살펴보건대, 청구인의 주장과 달리 서울보증보험으로부터 보증금을 수령한 주체는 청구인이 거래약정을 체결한 도매시장법인인 ㈜○○○청과였던 것으로 보이며, 또한 청문에서 청구인이‘회사(○○○청과)에서 코드를 열어주지 않고 있다’,‘자금 압박이 너무 심해서 ○○○청과와의 계약을 지키지 못하는 상황이다’라고 진술한 부분으로 판단하건대 청구인은 ㈜○○○청과와의 갈등으로 입찰에 참가하지 못하였던 것으로 보이는바, ○○농수산물공사가 부당하게 청구인을 입찰에 참가하지 못하게 하였다는 청구인의 주장은 받아들일 수 없다. 또한 위 인정 사실에 의하면 청구인은 2018년 1, 2, 3, 4분기, 2019년 1분기 최저거래금액 미달로 계속하여 행정처분을 받았고, 2018년 11월에서 2019년 1월까지 3개월 간 무실적으로 2019. 4. 4. 과징금 처분을 받은 사실이 있는바, 당시 안정적인 매출을 올려왔다는 청구인의 주장은 인정할 수 없다. 한편, 「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률」이 중도매인에 대하여 최저거래금액 기준을 정하고 그에 미달하는 자에게 일정한 제재처분을 가하도록 한 취지는 공공시설인 도매시장에서 영업능력이 부족한 중도매인을 선별하여 영업활성화를 독려하고 능력을 상실한 중도매인을 퇴출시키는 한편 경쟁력 있는 중도매업자를 유치함으로써 도매시장의 기능 활성화와 상인들의 영업 참여의 기회 균등, 나아가 생산자와 소비자의 이익을 보호하고자 하는 데 있다. 따라서 이 사건 처분으로 인하여 달성되는 공익이 단순히 다른 중도매업자들에 대한 경고에 불과하다는 청구인의 주장 역시 이유가 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.