농어촌도로 노선지정 변경 취소청구 등

1. 사건개요 청구인은 OO시 OO구 OO면 O리 OOO-O, OOO-O, OOO-O번지 토지의 소유자이며 O리 OOO-O번지 상 ‘OO대주유소’(이하 ‘이 사건 주유소’라 한다)의 대표이다. 피청구인은 2017. 4. 19. 최초로 노선지정 공고되고 도시계획결정된 OO시 OO구 OO면 O리 OOO-O번지 일원의 농어촌도로[OOO(OOOOO호)](이하 ‘이 사건 도로’라 한다)에 대하여 2017. 11. 27. 변경 공고 및 변경 도시계획결정을 하였고, 2018. 3. 15. 변경 공고(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다) 및 변경 도시계획결정을 하였다. 이 사건 도로에는 위 청구인 소유의 3필지 토지 중 총 254㎡가 편입되어 있다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 및 행정절차법에서 규정한 공청회, 주민의견청취 등의 절차를 결여한 채, 일부 주민들의 집단민원을 이유로 이루어진 이 사건 처분은 위법·부당하다. 2) 본 OO는 농민의 생산활동에 현재 사용되고 있는 현황도로가 존재하고 있으며 지역주민들의 이용에 전혀 불편함이 없다. 이 사건 도로를 이용하는 농가는 단 1가구 밖에 없다. 3) O리 OOO-O번지 토지주가 재산권행사로 도로를 막아 분쟁이 발생하였고 향후에도 도로폐쇄 가능성이 존재함 등에 따라 이 사건 도로개설이 검토되었다고 하나, 이와 같이 이전 토지소유자가 재산권 행사를 다소 무리하게 하였더라도 2016. 9. 28.부터 토지주가 청구인으로 바뀌었고 청구인은 재산권 행사를 이유로 통행을 방해하는 행위를 한 적이 없으며 오히려 청구인 소유 토지(대지)를 도로부지로 제공하였으므로, 토지주가 다소 무리한 요구를 할 것이라고 예단하여 도시계획도로를 개설한다는 것은 피청구인의 권한남용이다. 4) 급조된 민원에 의해 추진되는 도시계획도로 사업은 피청구인의 권한남용이다. 5) 이 사건 도로는 계획 총 연장이 80m에 불과하고, 이 사건 도로와 연결되는 지방도(백자로)는 편도 1차선(왕복 2차선) 도로인데 지선인 이 사건 도로를 편도 1차선(왕복 2차선) 도로로 개설하므로 정비 후 개선효과 내지 속도가 향상될 가능성은 거의 없다. 6) OO시 OO구 OO읍 O리 OOO 소재 종교시설이 2010. 3. 16. 건축허가 되고 2014. 8. 8. 준공 되었으며 2016. 10. 7. 증축 되었는데, 피청구인이 이 사건 도로 개설을 서두르는 의도가 특정 종교시설을 위한 배려가 아닌가 하는 의구심이 든다. 7) 이 사건 도로 개설공사에 포함되는 토지 총 652㎡ 중 청구인 소유 토지가 254㎡로 39%를 차지하며, 이 중 지목이 대지인 토지의 경우 편입 토지(대지) 총 337㎡ 중 청구인 소유 토지(대지)는 254㎡로 75.4%를 차지하여, 청구인의 일방적인 사익 침해를 초래하는 이 사건 도로 개설계획은 비례원칙에 어긋나는 것으로 취소되어야 한다. 8) 이 사건 주유소 부지가 아닌 나대지가 도로 반대편에 있음에도 불구하고 구지 사업 중인 세차장 시설이 설치되어 있는 주유소 쪽의 부지를 편입하여 도로를 개설하려는 것은 권한남용이다. 9) 이 사건 주유소 부지가 이 사건 도로에 편입된다면 이 사건 주유소는 더 이상 건폐율(20%)을 충족하기 어려워 불법건축물로 남게 된다. 10) 이 사건 주유소 부지가 이 사건 도로에 편입된다면 이 사건 주유소 지하에 매설되어 있는 저수조(물탱크)를 이전해야 하며 동시에 지상의 구조물인 세차시설도 이전해야 하는데, 이전 및 재설치 비용이 총 320,000,000원 소요되며 이전 및 재설치 기간 중 영업손실 등 막대한 손해가 발생한다. 11) 이 사건 주유소 부지가 이 사건 도로에 편입된다면 세차장에서 세차 후 출차 공간이 협소하여 교통사고 발생 위험이 매우 높다. 12) 결론적으로 이 사건 도로 개설공사를 무리하게 추진한다면 이는 비례원칙에 위배되며, 반대편 나대지 공간이 엄연히 존재함에도 불구하고 준공허가 1년이 채 되기 전에 주유소 시설물을 무리하게 이전하도록 강요하는 것은 행정권의 남용이며, 향후 이로 인하여 발생할 수 있는 교통사고 위험과 이로 인한 영업손실에 대한 대책도 제시하고 있지 않으므로 이 사건 처분은 취소되어야 한다. <보충서면> 13) 2018. 3. 15일 노선지정변경 공고는 피청구인 OO시장(OO구청장)이 OOO (OOOOO호) 개설을 위한 행정처분으로서 청구인의 이해와 직접적인 관계가 있는 처분이기도 하다. 그러므로 이에 대한 행정절차의 하자를 다투는 행정심판청구이므로 심판의 대상에 해당한다. 14) 피청구인이 주장한 바대로 2017. 1. 6. 11:00에 O리 마을회관에서 OO시 OO구청 관계직원이 참석하는 회의가 있다고 하여 청구인의 모친(OOO)가 참석하였다. 그리고 그 모임에는 모임(피청구인은 설명회라고 주장함) 개최 취지, 내용 등에 대한 사전공지를 하거나 현장에서도 구체적인 언급하지 않았으며 “그저 좋은 일이 있을 테니 서명만 하면된다”는 이장의 안내에 따라 사인만 한 기억 밖에 없다. 단순한 주민과의 대화(피청구인이 ‘주민설명회’라고 주장)를 하는 자리였다고 밖에 생각되지 않는다. 특히 대부분의 토지가 포함되는 등 이해관계가 가장 큰 청구인에게 주민회의의 취지가 무엇인지 알려주지 않아 청구인 본인이 아닌 대리인이 참석하도록 하였다. 피청구인은 참석자 명단을 제시하였는데 참석자가 본인인지 대리인인지 확인은 피청구인의 의무이며, 대리인 참석 시에는 참석대상인 본인을 대신하여 참석한 사람으로부터 대리인 성명, 위임내용 등이 기재되어 있는 위임장을 반드시 확인하고 징구해야 한다. 15) 사유지가 포함되어 있다고 하여 현황도로를 폐쇄하는 것은 불법이다. 본 OO개설 대상지역의 토지를 소유한 토지주가 사유지라는 이유로 도로를 폐쇄하는 불법 행위에 대해서는 피청구인을 비롯한 관련 행정청에서 단호하게 대처를 해야 한다. 장차 발생될 수 있을지도 모르는 불법행위의 불확실한 추측과 피청구인이 주장하는 집단민원이 접수되어 본 도로개설을 검토하고 추진하였다고 하는 것은 어불성설이다. 제출된 민원서류를 살펴보면 본문 인쇄체와 민원서류 접수날인 등에서 행정청에서 도움을 준 것이 아닌가 하는 의구심과 한 사람의 필체로 제출일시 등이 생략되는 등 집단을 가장한 급조된 민원임을 확인할 수 있다. 16) 청구인이 당초 우려하는 바는 청구인의 토지가 현황도로에 포함되어 있는 현재 상태로는 통행에 지장이 있거나 불편함이 전혀 없으며, 당장 본 사건 도로개설사업을 추진해야 할 급박한 사유가 발생한 것도 아님에도 불구하고 부득이 OOO(OO OOO호) 개설을 위하여 사업을 추진하여야 한다면 세차장 건너편에 전, 답이 있음에도 불구하고 청구인의 주유소부지를 강제 편입시켜 영업 중인 주유 소 및 세차장의 사업을 중단 또는 위축시키려는 것은 피청구인이 충분한 현장 답사를 하지 않고, 탁상행정에 의한 것으로 의심되며 그 의도에 문제가 있다고 판단된다. 그리고 피청구인은 본 OOO 도로 개설을 강행하기 위하여 편입 토지에 대한 “적법한 보상”을 약속하고 있지만 턱없는 예산(필요하다면 추가경정예산 등으로 확보)으로 토지보상을 하겠다고 주장하고 있지만 사실상 예산 편성도 충분하지 않지만 OO구청에 확인한 바로는 헐값에 연차적으로 분할 보상을 할 계획이라 하였다. 17) 본 주유소 부지(OO읍 O리 OOO-O)가 축소되므로 현재 담장에 인접하여 지하세차장 물탱크가 매설되어 있기 때문에 세차관련시설 전체 이전이 불가피하며, 이로 인해 건폐율 고려 시 대지면적의 축소로 세차장 건립이 우선 불확실해지며 향후 지금과 같은 규모의 건축물의 재·개축은 어려워진다. 18) 신규 교통량이 증가하지 않을 것으로 판단되는 상황에서 굳이 OOO(OOOOO 호)를 개설하겠다고 하는 것은 피청구인이 주장하는 것처럼 일부 민원이 발생되었다고 피청구인이 막대한 예산을 투입하여 도로개설을 강행하려는 의지가 무엇인지 의심스러운 부분이다. 또한 공사 전 경찰서 등과 협의하여 교통사고 위험성 발생 시 보완 조치할 계획이라고 해명한 사실은 우선 세차장에서 세차를 완료하고 나오는 출차의 이동거리가 짧아져 교통사고의 우려가 높아지는 구조에서 경찰의 협조를 받는다고 교통사고 우려가 없어지는 것은 아니다. 나. 피청구인 주장 1) 본안전 항변 청구인이 그 위법·부당을 문제 삼고 있는 2018. 3. 15. 노선 지정 공고는 2017. 11. 27. 공고된 노선 지정 변경 공고와 그 실질적인 편입면적이나 위치, 소유자 등의 변동이 없으며, 다만 위 농어촌 도로 개설을 위해 2017. 11. 27. 변경 지정하였던 토지를 분할측량 하는 과정에서 발생할 수밖에 없는 면적 변경 사실(총 연장에서 8㎡ 축소됨)을 알리기 위해 공고한 것에 불과하다. 즉 2018. 3. 15. 노선 지정 변경 공고는 2017 11. 27. 노선 지정 변경 공고에 따른 지적 분할에 불과할 뿐 청구인의 권리의무에 직접 영향이 있는 법적 행위라 할 수 없어 처분에 해당하지 않는다. 따라서 이 사건 심판청구는 각하되어야 할 것이다. 2) 피청구인은 이 사건 도로 노선 지정 추진을 위하여 2017. 1. 6. 11:00 서2리 마을회관에서 사업계획 설명 및 주민의견 수렴을 위하여 주민설명회 개최하였고, 청구인 또한 이 자리에 참석을 한 바 있다. 따라서 청구인의 의견수렴 등을 결한 절차법 위반의 점이 있다는 주장은 부당하다. 또한 주민설명회는 농어촌도로법상 반드시 실시해야 하는 법적인 사항이 아니다. 3) 과거 OO읍 O리 OOO-O번지 토지주가 재산권을 행사하여 도로를 폐쇄함에 따라 향후 분쟁 가능성 등을 고려하여 다수인 민원이 접수된 바 있고, 이에 따라 주민의견청취절차 등을 거쳐 농어촌도로 개설을 검토하고 추진한 사항이다. 또한 이 사건 도로 개설은 농어촌도로 정비법에 따라 농어촌도로 개설에 필요한 행정절차를 모두 거쳐 결정되었다. 4) 이 사건 도로 개설에 따라 편입되는 청구인의 토지는 OO면 O리 OOO-O, OOO-OO(농어촌도로 개설을 위해 기존 OOO-O에서 분할됨)인데, 양 필지는 기존에 상당부분 현황도로로 사용되고 있고, 이 사건 도로 개설에 따라 새로이 편입되는 토지는 극히 일부에 불과하다. 한편 이 사건 도로 개설로 청구인은 기존에 현황도로로 사용되고 있던 청구인의 토지 면적 상당 부분에 대해 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률에 따라 적법한 보상을 받을 것이다. 5) 피청구인은 2017. 4. 19. 최초 도로 지정 공고 후 제기된 청구인의 이의제기 내용을 반영하여 2017. 11. 27. 기존 도로 사면계획을 구조물(옹벽)설치 계획으로 노선 변경하여 편입면적을 64㎡ → 20㎡(OO면 O리 OOO-O)로 최소화 하였다. 6) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제93조 제1항 각호 규정에 따라 건폐율 또는 용적률 규정에 부적합하게 된 경우에도 기존 부지 내에서 재축 또는 대수선(건폐율·용적률이 증가되지 아니하는 범위로 한정)을 할 수 있어, 도시계획시설의 설치, 도시계획사업의 시행 또는 도로법에 의한 도로의 설치 등의 사유로 기존 주유소부지가 건폐율 또는 용적률 규정에 부적합하게 된 경우에도 기존 부지 내에서 재축 또는 대수선(건폐율·용적률이 증가되지 아니하는 범위로 한정)을 할 수 있고 건폐율이 증가(초과)하지 아니하는 범위에서 증축 또는 개축이 가능하므로 불법 건축물에 해당하지 않으므로 주유소 부지가 당초 계획대로 OO OOO호에 편입된다면 건폐율(20%)을 충족(유지)하기 어려워 불법건축물이 된다는 청구인의 주장은 이유 없다. 7) 건축 사용허가 승인시 제출된 건축물의 배치도상에는 저수조(물탱크)가 없는 사항이며, 저촉되는 토지 및 지장물은 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률에 따라 손실 보상할 예정이다. 8) 기존 현황도로를 일부 확·포장하는 사항으로 신규 교통량 유발이 많지 않을 것으로 판단되나, 공사 전 경찰서 등과 협의하여 교통사고 위험성 발생 시 보완 조치할 계획이다. 세차장에서 나오는 차량의 이동거리가 짧아져 교통사고 우려가 높다는 청구인의 주장과 관련하여, 농어촌도로변경 공고 전 교통정책과와 기 협의를 득한 사항을 공사중 관할 동부경찰서와 협의하여 교통사고 위험성을 줄이기 위해 교통안전시설물을 설치 할 예정이다. 9) 청구인 주유소 부지(O리 OOO-O번지) 축소에 따른 세차관련시설 이전이 불가하다는 주장과 관련하여, 현재 주유소 건축물대장상 대지면적은 1,403㎡이고 건축면적이 262.41㎡로 건폐율은 18.7퍼센트이며, 도로개설에 편입되는 주유소 부지 면적(19㎡)을 제외하여도 자연녹지지역의 건폐율 제한인 20퍼센트를 초과하지 않는 19퍼센트로 동 부지에 세차관련시설(건축면적 52.25㎡) 이전 시 건폐율은 문제가 없다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【농어촌도로 정비법】 제4조(도로의 종류 및 시설기준 등) ① 이 법에서 도로는 면도(面道), 이도(里道) 및 OO(農道)로 구분한다. ② 제1항에 따른 도로의 종류별 기능은 다음 각 호와 같다. <개정 2014.1.14.> 3. OO: 경작지 등과 연결되어 농어민의 생산활동에 직접 공용되는 도로 ③ 도로의 구조 및 시설기준에 관하여 필요한 사항은 행정안전부령으로 정한다. <개정 2013.3.23., 2014.11.19., 2017.7.26.> [전문개정 2009.4.1.] 제9조(도로의 노선 지정) ① 군수는 제8조에 따라 사업계획이 확정된 도로에 대하여는 그 노선을 지정하여야 한다. ⑤ 군수는 제1항이나 제2항에 따라 노선을 지정한 경우에는 행정안전부령으로 정하는 바에 따라 그 사실을 공고하고 일반인에게 열람하게 하여야 한다. 노선 지정을 변경한 경우에도 또한 같다. <개정 2013.3.23., 2014.11.19., 2017.7.26.> 제12조(다른 법률에 따른 인가·허가 등의 의제) ① 제9조에 따라 도로의 노선을 지정하고 공고한 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가·면허·결정·인가 또는 승인을 받거나 신고를 한 것으로 본다. <개정 2010.4.15., 2010.5.31., 2011.4.14., 2013.5.22.> 6. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제30조에 따른 도시·군관리계획의 결정(같은 법 제2조제6호가목의 시설 중 도로에 관한 도시·군계획의 결정만 해당한다), 같은 법 제56조에 따른 개발행위허가 및 같은 법 제88조에 따른 실시계획의 인가 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서 및 처분서 등의 기재에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 OO시 OO구 OO읍 O리 OOO-O, OOO-O, OOO-O번지의 소유자이며 O리 OOO-O번지 상 이 사건 주유소의 대표이다. 청구인은 2016. 8. 23. O리 OOO-O번지 토지에 대하여 매매당사자를 매도인 유우종, 매수인 청구인으로 하고, 잔금지불일 및 인도일을 2016. 9. 28.로 하여 매매계약을 체결한 바 있다. 이 사건 주유소는 2016. 10. 6. 건축허가 받았으며 2017. 5. 18. 사용승인 받았다. 나) OO구청장은 2016. 10. 20. 이 사건 도로 개설공사 추진계획을 내부검토 하였는데 그 내용을 보면, 장○○외 11인이 2015. 11. 2. OO구청장에게 이 사건 도로부지는 사유지 상 포장이 되어 있는 현황도로로 주택 5여 세대 및 종교시설(OOO), 음식점 등에서 도로로 사용 중으로, 현재 통행에 지장이 없으나 과거 O리 OOO-O번지 토지주가 재산권을 행사하여 도로를 폐쇄함에 따라 향후 분쟁 가능성이 있으므로 농어촌도로로 개설을 요청하였고, 이에 대한 대책으로 이 사건 도로 개설사업을 추진하겠다는 취지의 추진계획이 담겨있다. 다) 청구인은 2017. 1. 6. 개최된 이 사건 도로 개설공사 관련 주민설명회에 참여하였다. 라) 피청구인은 2017. 4. 19. 이 사건 도로에 대하여 아래와 같이 농어촌도로정비법 제9조 제5항의 규정에 의거 도로의 노선지정에 관한 공고를 하고, 같은 법 제12조 규정에 의거 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제30조 규정의 도시관리계획(소로3-8)을 결정하였다. 편입토지조서에는 청구인 소유의 O리 OOO-O, OOO-O번지 토지가 포함되어 있으며 O리 OOO-O의 편입면적은 297㎡, O리 OOO-O의 편입면적은 71㎡이다. 1. 도로의 노선지정 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271853"></img> 2. 도시관리계획 결정 내용 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271851"></img> 3. 사업시행기간 : 인가일로부터 ~ 2017. 12. 4. 사업시행자 : OO시장(OO구청장) 마) OO구청장은 2017. 8. 17. 이 사건 도로 개설공사와 관련하여 청구인의 민원을 검토한 결과 아래와 같이 선형 변경계획을 내부검토 하였다. o 민원내용 본인 소유 주유소 부지로 본 도로계획 부지가 과다하게 편입되면서 세차시설 및 주유소 진출입로와 저촉되어 주유소 영업이 불가능하므로 주유소 부지를 전체 제척하여 도로계획을 변경하여 주기 바람. o 검토결과 당초 계획대로 사업 추진 시 세차시설과 진출입로가 저촉되어 주유소 영업에 지장이 있을 것으로 보이고, 손실보상비(세차시설 이설비, 토지보상비 등)가 과다하게 발생할 것으로 판단됨. 기존 도로 사면계획을 구조물(옹벽)설치 계획으로 변경할 경우 기존 계획폭(B=6m)을 유지하면서 민원 토지를 일부 제척할 수 있으므로 민원 요구사항을 일부 해소하고 경제성을 고려하여 선형 변경함이 타당하다고 판단됨(당초편입면적 약 64㎡ → 변경편입면적 약 20㎡. 바) 피청구인은 2017. 11. 27. 이 사건 도로에 대하여 아래와 같이 도로의 노선지정에 관해 변경 공고하고, 도시관리계획(소로3-8)을 변경 결정하였다. 편입토지조서에는 청구인 소유의 O리 OOO-O(을제3호증에는 소유자가 장용철로 기재되어 있으나 청구인 OOO의 오기로 보인다), OOO-O, OOO-O, OOO-O번지 토지가 포함되어 있으며 O리 OOO-O의 편입면적은 20㎡, O리 OOO-O의 편입면적은 0㎡, OOO-O의 편입면적은 65㎡, OOO-O의 편입면적은 173㎡이다. 1. 도로의 노선지정 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271857"></img> 2. 도시관리계획 결정 내용 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271855"></img> 3. 사업시행기간 : 인가일로부터 ~ 2019. 12. 4. 사업시행자 : OO시장(OO구청장) 사) OO구청장은 2018. 3. 8. 이 사건 도로에 편입되는 토지에 대하여 보상계획을 공고하였으며 보상계획공고조서에는 청구인 소유의 O리 OOO-O, OOO-O, OOO-O번지 토지가 포함되어 있으며 O리 OOO-O의 편입면적은 19㎡, O리 OOO-O의 편입면적은 65㎡, OOO-O의 편입면적은 170㎡이다. 아) 피청구인은 2018. 3. 15. 이 사건 도로에 대하여 아래와 같이 도로의 노선지정에 관해 변경 공고하고, 도시관리계획(소로3-8)을 변경 결정하였다. 편입토지조서에는 청구인 소유의 O리 OOO-O(갑제2호증에는 소유자가 장○철로 기재되어 있으나 청구인 OOO의 오기로 보인다), OOO-O, OOO-O번지 토지가 포함되어 있으며 O리 OOO-O의 편입면적은 19㎡, O리 OOO-O의 편입면적은 65㎡, OOO-O의 편입면적은 170㎡이다. 1. 도로의 노선지정 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271859"></img> 2. 도시관리계획 결정 내용 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271861"></img> 3. 사업시행기간 : 인가일로부터 ~ 2021. 12. 4. 사업시행자 : OO시장(OO구청장) 2) 농어촌도로 정비법 제4조 제2항 제3호에 의하면, “OO”란 경작지 등과 연결되어 농어민의 생산활동에 직접 공용되는 도로를 말한다. 같은 법 제9조 제1항에 의하면, 군수는 제8조에 따라 사업계획이 확정된 도로에 대하여는 그 노선을 지정하여야 한다. 같은 조 제5항에 의하면 군수는 제1항에 따라 노선을 지정한 경우에는 행정안전부령으로 정하는 바에 따라 그 사실을 공고하고 일반인에게 열람하게 하여야 한다. 노선 지정을 변경한 경우에도 또한 같다. 같은 법 제12조 제1항에 의하면, 제9조에 따라 도로의 노선을 지정하고 공고한 경우에는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제30조에 따른 도시·군관리계획의 결정을 받은 것으로 본다. 3) 살피건대, 가) 피청구인은 2018.3.15. 노선지정공고는 2017.11.27. 공고된 노선지정변경공고와 그 실질적인 편입면적이나 위치, 소유자 등의 변동이 없으며, 2017. 11. 27. 변경지정하였던 토지를 분할측량하는 과정에서 발생할 수밖에 없었던 면적 변경사실을 알리기 위해 공고한 것에 불과하기 때문에 청구인의 권리 의무에 직접 영향이 있는 법적 행위라 할 수 없어 처분에 해당하지 않으므로 이 사건 심판청구는 각하되어야 한다고 주장하지만, 재공고의 사유와 공고내용변경의 성격이 어떠하든 간에 외관상 새로운 처분을 하였고 그 내용 중에 청구인의 권리 의무와 관련된 사항이 있으므로 피청구인의 주장은 이유 없다. 나) 청구인은 이 사건 공고가 국토의 계획 및 이용에 관한 법률과 행정절차법에서 정한 공청회, 주민의견청취 등의 절차를 결여한 것이라고 주장하지만, 제시된 증거에서 청구인이 2017. 1. 6. 개최된 이 사건 도로개설공사 관련 주민설명회에 참여한 사실이 있으므로 받아들일 수 없다. 다) 청구인은 노선지정공고된 농어촌도로 대신 이용할 현황도로가 존재하고 있고 새로 개설될 도로를 이용할 농가는 1가구 뿐이라고 주장하지만, 그 현황도로는 청구인 소유의 사유지이고 전 소유주와 그 현황도로 이용 주민들 사이에 분쟁이 발생하였던 사실이 있어 주민들의 민원이 제기되기도 하였기 때문에 새로 도로를 개설하려는 것이라는 피청구인의 주장이 타당하므로 청구인의 주장은 받아들일 수 없다. 라) 청구인은 이 사건 개설도로로 인하여 도로개선효과나 속도 향상 등의 가능성이 없다고 주장하지만, 도로 개설의 목적이 거기에만 있는 것은 아니므로 타당한 주장이라고 볼 수 없다. 마) 청구인은 이 사건 개설도로에 청구인 소유의 토지가 39%를 차지한다는 점 등 청구인의 일방적 사익 침해가 발생해 이 사건 도로개설은 비례원칙에 위배된다고 주장하지만, 도로의 노선지정이 불합리하게 되어 있지 않는 한 특정 사인의 토지가 과다하게 편입된다는 것만으로는 비례원칙 위배 여부를 따질 수 없다. 바) 청구인은 노선지정의 불합리성의 논거로 개설도로 부근에 나대지가 존재함에도 청구인의 토지를 경유하는 노선을 지정하였고 이로 인하여 청구인이 경영하는 주유소의 운영에 커다란 손실을 입힌다고 주장하면서, 구체적으로 ① 주유소 부지가 개설도로에 편입되면 주유소는 건폐율 20%를 충족시킬 수 없어 불법건축물로 남게 된다는 점, ② 주유소 지하에 매설된 저수조(물탱크)와 지상의 세차시설을 이전하는데 막대한 비용이 들고 이전 및 재설치 기간 중 영업손실이 막대하다는 점, ③ 주유소 부지가 도로에 편입된다면 세차장에서 세차 후 출차하는 차량의 출차공간이 협소하여 교통사고 발생 위험이 있다는 점 등을 들고 있고, 피청구인이 이러한 손실을 보상할 예산도 확보하지 않고 있다고 주장한다. 사) 이에 대하여 피청구인은 2017. 4. 19. 최초 노선지정공고 후 제기된 청구인의 이의제기 내용을 반영하여 2017.11.27. 변경공고에서는 기존 계획을 반영하여 노선을 변경함으로써 청구인 소유 토지가 최소한으로만 편입되도록 하였고, 건폐율 관련 불법건축물 주장은 관련 법령에 따라 기존 부지 위에서 증축이나 개축이 허용된다는 점에서 근거가 없는 주장이며, 저수조는 당초 건축허가시 건축물 배치도에 나타나 있지 않았고 나머지 시설물도 손실보상 관련 법령에 따라 손실보상이 이루어져야 하며 예산 미편성 등을 내세우는 것은 타당하지 않고, 교통량 증가 등도 청구인의 주장만으로는 증명하기가 어렵다. 아) 이러한 점에 비추어 청구인의 주장만으로는 이 사건 노선지정변경에 중대 명백한 하자는 물론 위법 부당하다고 볼 여지가 없으므로 청구인의 취소 및 무효주장은 받아들일 수 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 모두 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.