농업기반시설목적외사용거부처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 담수새우 및 토하의 채포 또는 포획을 위한 어업을 목적으로 2002. 9. 16. 피청구인에게 전라남도 해남군 소재 ○○호 ○○면에 대한 농업기반시설 목적외 사용신청을 하였고, 이에 대하여 피청구인은 2002. 9. 27. 위 농업기반시설은 간척지 내부개답 공사가 추진 중에 있어 사용동의를 할 경우 공사에 지장을 초래하고 수질오염과 자연생태계 파괴, 배수갑문 조작시 안전사고와 각종 ○○면어업의 목적외 사용 관련 민원과 피해보상 등의 문제가 발생할 우려가 있다는 이유 등으로 청구인의 신청을 받아들이기 어렵다는 내용을 회신(이하 “이 건 처분”이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 전라남도 해남군에 위치한 ○○호 ○○면에서 담수새우잡이를 위하여 ○○면어업법 제9조의 규정에 의하여 해남군청에 어업허가를 신청하였고, 수면관리자인 피청구인에게 ○○면사용허가 신청을 하였으나 피청구인이 청구인에 대하여 불허하였고, 위 군청에 대하여 동의거부통보를 하였는 바, ○○호 ○○면에는 피청구인이 ○○면 이용허가(동의)를 해주어 해남군청으로부터 허가를 받고 어업행위를 하는 사람들이 많은데 이와 비교하여 볼 때, 청구인에 대한 ○○면사용 거부는 형평성의 원칙에 맞지 않는다. 나. ○○면어업법 제12조제2항의 규정에 의하면, 수면관리자는 수면의 시설유지 및 보존목적에 지장이 없는 범위안에서 우선적으로 동의하여야 한다고 되어 있는데, 오염물질 유입으로 농어촌 용수 및 영농, 농촌생활환경에 지장을 초래할 우려가 있다고 판단되면 환경부장관이 관계법령에 의하여 수질보전구역으로 고시하거나 고시예정지역으로 지정하는 것이고, 수면관리자는 환경부장관에게 이에 관한 의견을 제시하는 정도로 그쳐야 함에도 환경오염에 대하여 아무런 조치도 취하여져 있지 않은 ○○호를 피청구인이 임의로 수질, 환경오염 유발과 자연생태계 파괴 등의 이유를 들어 사용동의를 거부한 것은 위 규정의 범위를 벗어난 월권행위이다. 다. ○○면어업법 제12조의 규정에 의하면 시장․군수 등이 수면이용동의를 구하기 위하여 수면관리자에게 협의요청을 하는 때에는 수면관리자는 농어촌정비법 제20조의 규정에 따라 관할 시․도지사의 승인여부를 물어야 하고 그 결과에 따라 협의요청자에게 수면사용동의의 가부를 결정통보하여야 하는데 이러한 절차도 거치지 아니하고 수면관리자인 피청구인이 독선으로 수면사용동의를 거부한 것은 법에 정해진 절차를 무시한 잘못된 처분이다. 라. 피청구인은 배수갑문 조작시 안전사고 등을 ○○면이용동의 거부사유로 들고 있는데 그처럼 위험한 상황까지 고려하고 있으면서 다른 사람들은 배수갑문 인접부근까지 수면이용동의를 해주고 청구인이 어업행위를 하고자 하는 수면은 배수갑문으로부터 50㎞ 떨어진 반대편 끝자락 지점이어서 배수갑문 조작시 안전사고에는 크게 노출되어 있지 않음에도 청구인에게는 수면사용동의를 거부하는 것은 부당하다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 현재 ○○호에는 방조제 공사가 완료된 후 제염 및 담수화 과정에서 일시적으로 다량 발생하였다가 담수화가 완료되면 자연적으로 소멸되는 특성을 가진 재첩의 채취를 위하여 관련기관의 승인을 받아 한시적으로 수면사용 중에 있는 것이 1건 있으나 이 것도 수면사용을 연장하지 않을 계획이며, 최근 청구인 이외에도 수많은 개인과 단체에서 각종 ○○면어업 및 수상사업을 위한 수면사용 요청이 쇄도하고 있으나 현재로서는 간척지 내부개답 공사의 시행을 우선한다는 차원에서 동의를 하지 않고 있다. 나. 농업기반시설의 목적외 사용은 ○○면어업법이 아닌 농어촌정비법 제20조에 의거하는 것으로서 동조제2항에 명시된 것처럼 “그 본래의 목적 또는 사용에 방해가 되지 아니하는 범위안에서” 하여야 하는 바, 이는 전적으로 시설관리자인 피청구인 고유의 책임과 권한으로 판단할 사항이고, 국가로부터 대단위농업종합개발사업을 위탁받아 공사를 시행 중에 있는 피청구인이 사업추진 및 시설물 유지관리와 보존 등 본래의 목적수행에 지장이 있다고 판단되어 수면사용 동의를 거절한 것은 당연하다. 다. 농업종합개발사업의 시행 및 시설관리자인 피청구인이 수질․환경오염에 대하여 우려하는 것이 월권행위라는 요지의 청구인 주장은 환경오염의 사전예방적 조치에 대한 중요성을 인식하지 못한 처사이며, 청구인 주장대로 환경문제 야기시 환경부장관 또는 시․도지사가 관계법령에 의하여 처리하도록 하는 것은 매우 소극적인 방법이자 책임회피라 할 수 있는데 피청구인이 시설관리자로서 적극적으로 사전에 문제점을 예측하여 이를 방지하는 것은 당연한 책무라 할 수 있는 바, ○○호는 담수유역 면적이 협소하고 유입량이 적어 어업시설 설치에 따른 유속둔화, 유수의 정체로 자정능력 감소 및 녹조발생과 부영양화 등 수질․환경오염을 유발할 수 있는 소지가 충분할 뿐만 아니라 생태계 및 어족자원 보호를 위하여 연중 어도를 조작관리하고 있는 상황에서 민물새우가 서식한다고 하여 이를 포획한다면 생태계 보호에 역행한다고 할 수 있고, 이는 또 다른 민원의 소지가 될 수 있다. 라. 농업기반시설은 농어촌정비법 제20조의 규정에 의하여 사용하는 것으로서 동조의 요지는 농업기반시설 “그 본래의 목적 또는 사용에 방해가 되지 아니하는 범위안에서 시설관리자가 시․도지사에게 승인 요청을 하도록 되어 있어 시설물 사용에 대한 가부 판단은 시설관리자 고유의 판단사항이라 할 수 있다. 마. 청구인은 피청구인이 다른 자에게는 배수갑문 인접부근까지 수면사용을 동의해 주면서 동 갑문에서 50㎞ 떨어진 지역을 사용하려는 청구인에게는 사용동의를 하지 않는 것은 부당하다고 하나, 청구인 주장과는 달리 배수갑문에서 상류 유입부까지는 약 35㎞에 불과하여 홍수시 담수호의 수위조절을 위한 배수갑문의 조작시 급류로 인한 채취시설 유실 및 피해보상 등의 문제가 발생할 수 있고, 청구인이 해남군에 제출한 “수면의 위치와 구역도”에 의하면 조업위치가 결코 배수갑문으로부터 먼거리가 아니며, 기 승낙 사용중인 재첩의 채취도 방조제 내측 3㎞이내에서는 조업을 할 수 없도록 하고 있고, 어떠한 경우든지 안전사고시 책임소재를 간과할 수 없는 것이 시설관리자인 피청구인의 입장이다. 4. 이 건 처분의 위법․부당여부 가. 관계법령 농어촌정비법 제18조, 제20조 동법시행령 제23조제1항 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 ○○호 ○○면 사용동의 요청, 농업기반시설 목적외사용 신청에 대한 회신, ○○면 어업허가처분에 따른 수면사용동의 협의, 수면사용 동의 협의에 대한 회신, ○○면 어업허가 신청서류 반려통보, 농업기반시설 수면사용동의 신청서, 계약서, 공유수면매립면허서 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 피청구인은 농업기반시설인 전라남도 해남군 소재 ○○호 ○○면의 관리자이다. (나) 청구인은 담수새우 및 토하를 채포, 포획하여 조합원들의 소득을 증대시킬 목적으로 2002. 9. 16. 피청구인에게 다음과 같이 ○○호 ○○면의 사용동의를 신청하였다. 1) 어업 종류 및 명칭 : 투망어업법, 담수새우잡이 2) 조업의 방법과 어구의 명칭 : 통발 및 삼각망 3) 허가를 받고자 하는 구역 : ○○호 내 ○○면과 ○○면 접경지역 ○○면 연안 반경 약 2㎞ 4) 어선 또는 어구의 규모 : 어선 1.5톤 이하의 선외기선 2척, 삼각망 5본 5) 어업의 시기 : 10월부터 익년 3월까지(6개월) 6) 채포물종류 : 담수새우(민물새우, 토하) 7) 허가를 받고자 하는 기간 : ○○면어업개발촉진법에 의한 기간 준용 8) 신청인의 주소 및 성명 : - 전라남도 ○○군 ○○면 ○○리 650-2 - ○○조합법인 대표이사 박 ○○(청구인) (다) 이에 대하여 피청구인은 청구인의 ○○면사용동의신청에 대하여 피청구인이 관리하고 있는 농업기반시설물(○○호)은 현재 간척지 내부개답 공사가 추진 중에 있어 공사진행에 지장을 초래하고, 수질․환경오염 유발과 자연생태계 파괴 및 배수갑문 조작시 안전사고와 각종 ○○면어업 목적외사용 요구민원과 피해보상 등의 발생우려가 있어 향후 공사전체가 준공될 때까지 수면사용을 동의할 수 없는 실정이며, 또한 공사가 준공된 이후에도 담수호의 유역면적이 협소하고 유입수량이 적어 ○○면어업 등으로 담수호가 오염될 경우 자정능력이 떨어져 용수확보 및 공급에 어려움이 가중될 것으로 예상되어 향후 생태계 변화, 수질환경조사 등 이용계획이 종합적으로 검토시행된 이후 그 결과에 따라 처리할 계획임을 2002. 9. 27. 청구인에게 회신하였다. (라) 피청구인(구 농업진흥공사)은 1989. 12. 9. 농림수산부장관으로부터 농경지조성 및 식량증산을 목적으로 전라남도 ○○군 산이면, ○○면, ○○면, ○○면의 지선해면 74,330,000㎡에 대한 공유수면매립면허를 받아 공사를 시행하고 있고, 위 ○○호의 일부 수면구역에 대하여 청구외 ○○조합법인이 ○○호 ○○면어업(패류채취어업)의 용도로 1999. 9. 9.부터 2000. 12. 31.까지, 2001. 1. 1.부터 2001. 12. 31.까지, 2002. 1. 1.부터 2002. 12. 31.까지 목적외 사용승인을 받았으나, 2003년도에는 목적외사용에 대한 연장승인계약을 체결하지 않았다. (2) 이 건 처분이 적법․타당한지에 대하여 살펴본다. (가) 농어촌정비법 제18조의 규정에 의하면, 농업기반시설관리자는 농업기반시설에 대하여 항상 선량한 관리를 할 의무가 있다고 되어 있고, 동법 제20조제1항 및 동법시행령 제23조제1항의 규정에 의하면, 농업기반시설관리자가 농업기반시설을 농업등 본래 이외의 목적으로 사용하고자 하거나 다른 자에게 사용하게 할 때에는 시․도지사의 승인을 얻어야 하며, 동법 제20조제2항의 규정에 의하면, 목적외 사용은 그 본래의 목적 또는 사용에 방해가 되지 아니하는 범위안에서 하여야 한다고 되어 있다. (나) 위 관계법령의 규정의 취지를 종합하여 보면, 농업기반시설의 목적외 사용허가는 원칙적으로 금지되고 다만 그 본래의 목적 또는 사용에 방해가 되지 아니하는 경우에 예외적으로 그러한 행위를 할 수 있음이 인정된다 할 것이고, 이러한 농업기반시설에 대한 예외적인 허가는 그 상대방에게 수익적인 것에 해당되므로 이는 그 법률적 성질이 재량행위에 속하는 것이라고 할 것이어서 그 위법․부당여부는 재량의 일탈․남용의 유무를 그 대상으로 한다 할 것이다. 따라서 목적외 사용허가가 농업기반시설의 목적과 그 관리에 위배되지 아니한다는 등의 사정이 특별히 인정되는 경우에 한하여 그 허가가 가능한 것이고 또 그에 대한 행정청의 판단이 사실오인, 비례․평등의 원칙위배, 목적위반 등에 해당하지 아니하면 이를 재량권의 일탈․남용이라고 하여 위법․부당하다고 할 수 없을 것이다. 그런데 청구인의 이 건 신청에 대하여 피청구인은 ○○호는 현재 간척지 내부개답 공사가 추진 중에 있어 목적외사용(어업을 위한 ○○면사용)을 허가하게 되면 공사진행에 지장을 초래하게 되고, 수질․환경오염 유발과 자연생태계 파괴 및 배수갑문 조작시 안전사고와 각종 ○○면어업과 관련된 목적외사용의 요구민원 및 피해보상 등의 발생우려가 있다는 이유 등으로 농업기반시설의 목적외 사용을 불허가 하는 처분을 하였고, 달리 이 처분에 재량권을 일탈․남용하였다고 볼 만한 사정도 없으므로 이 건 처분이 위법․부당하다고 할 수 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.