농업기반시설 목적외사용 승인신청 거부처분 취소청구 등

1. 사건개요 청구인이 경상남도 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○번지(이하 ‘이 사건 청구인 소유 토지’라 한다) 지상 단독주택 건립을 위한 진ㆍ출입로 개설을 목적으로 2014. 3. 21. 피청구인 소유의 같은 리 ○○번지 외 1필지 중 도로 6㎡(이하 ‘이 사건 신청 토지’라 한다)에 대하여 농업기반시설 목적 외 사용 승인 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하자, 피청구인은 2014. 4. 1. 청구인에게 지역주민들의 반대민원을 이유로 이 사건 신청을 거부하는 취지의 회신(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 피청구인이 2013. 3. 4. 청구인에게 이 사건 신청 토지의 점용ㆍ사용이 가능하다고 문서로 통지한 이후 그에 반하여 이 사건 처분을 하였으므로, 이 사건 처분은 「행정절차법」 제4조 소정의 신뢰보호 원칙을 위반하여 위법ㆍ부당하다. ○○시장도 같은 취지에서 피청구인과 협의 후 청구인에게 개발행위허가를 해 준 것이다. 나. 피청구인은 아무런 법률적 근거나 정당한 이유제시 없이 피청구인의 내부규정인 「농업생산기반시설이나 용수의 목적 외 사용 지침」(이하 ‘이 사건 지침’이라 한다)과 지역주민의 민원 등 추상적인 사유만을 들어 이 사건 처분을 하였으므로, 이 사건 처분은 「행정절차법」 제5조를 위반한 것이고, 내부규정인 이 사건 지침을 근거로 이 사건 처분을 한 것은 부당결부금지 원칙 및 「행정절차법」 제26조(고지의무)에 반하여 위법하다. 다. 이 사건 신청 토지는 인근 주민들의 주차장으로서 사용되고 있을 뿐 농업기반시설로 사용되고 있지 않고, 지역주민들이 과도한 금액을 요구하여 동의를 받지 못하였다. 3. 피청구인 주장 가. 피청구인은 2013. 3. 4.자 문서에서 농업기반시설 목적 외 사용승인을 득한 후에 이 사건 신청 토지를 사용할 수 있음을 회신하였고, 달리 사용승인 전에 사용이 가능하다고 한 바 없다. 나. 피청구인은 「농어촌정비법」 제23조제2항 및 이 사건 지침에 따라 이 사건 처분을 하였고, 「농어촌정비법 시행령」 제31조제2항에 따르면 필요한 절차는 피청구인의 정관으로 정하도록 되어 있으며 피청구인의 정관 제50조제4항에 따르면 목적 외 사용과 관련된 세부기준은 별도로 정한다고 되어 있는데 여기에서 말하는 세부기준이 이 사건 지침이므로, 이 사건 처분의 법률적 근거가 없다는 청구인의 주장은 이유 없다. 다. 청구인 소유의 이 사건 청구인 소유 토지는 장기간 수해에 대비한 유수지의 역할을 하여 왔다. 지역주민들이 경험상 수해를 우려하고 있는바, 피청구인은 지역주민의 의견을 수렴할 필요가 있다. 4. 관계법령 구 행정절차법(2014. 1. 28. 법률 제12347호로 개정되어 2014. 7. 29. 시행되기 전의 것, 이하 같다) 제4조, 제5조, 제23조, 제26조 구 농어촌정비법(2014. 1. 14. 법률 제12248호로 개정되어 2014. 7. 15. 시행되기 전의 것, 이하 같다) 제23조 구 농어촌정비법 시행령(2014. 5. 22. 대통령령 제25358호로 개정되어 2014. 5. 23. 시행되기 전의 것, 이하 같다) 제31조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 청구서, 답변서, 보충서면, 개발행위허가 신청에 따른 실무종합심의 요청에 대한 회신, 개발행위허가통지서, 농업기반시설 목적 외 사용 신청서, 회신서, 등기부등본, 농업생산기반시설이나 용수의 목적 외 사용 지침 등의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인이 2013. 2. 15. ○○시장에게 이 사건 청구인 소유 토지에 대하여 개발행위허가를 신청하자, ○○시장은 2013. 2. 21. 피청구인에게 이에 관한 실무종합심의를 요청하였고, 피청구인은 2013. 3. 4. ○○시장에게 이 사건 청구인 소유 토지 지상 단독주택 건립과 관련하여 피청구인이 관리하는 이 사건 신청 토지의 점ㆍ사용은 농업기반시설 목적 외 사용 승인을 얻은 후 사용이 가능하다는 취지로 회신하였다. 나. ○○시장은 2013. 3. 28. 청구인에게 이 사건 청구인 소유 토지에 대한 개발행위(단독주택 건립을 위한 토지형질변경) 허가를 통보하였다. 그 허가서의 허가조건에 따르면 ‘건축허가 또는 신고, 그 외 목적사업을 위한 인ㆍ허가 등이 필요한 경우 그에 해당하는 행정처분을 받은 후 농지전용 및 개발행위허가의 효력이 발생합니다. 따라서 형질변경을 위한 성토ㆍ절토 공사는 관련 인ㆍ허가를 득한 후 시행하여야 합니다.’라고 되어 있다. 다. 이후 청구인이 2013년 6월경 ○○시장에게 이 사건 청구인 소유 토지에 대하여 건축신고를 하자, ○○시장은 피청구인에게 이에 대하여 의견조회를 하였고, 이에 피청구인은 2013. 6. 27. ○○시장에게 ‘이 사건 청구인 소유 토지는 개인 소유 토지이나 수십 년 간 집중호우나 우기시 상류로부터 유입되는 우수(雨水)를 주천강으로 배제하기 위한 유수지의 개념으로 존재하고 있습니다. (중략) 따라서 해당 부지의 개발행위로 인하여 매립 등이 이루어질 경우 집중호우나 우기시 배수지연으로 상류지역 침수 및 제방이나 기타 시설의 안전에도 막대한 지장을 초래할 것으로 예상됩니다. (중략) 본건과 관련하여 마을대표 등이 우리 공사를 수차례 방문하여 지역민의 의사를 표한바 있으며, 현재에도 해당 지역주민들 대부분이 매립이 이루어질 경우 재해 등의 노출을 우려하여 해당 사업에 적극 반대하고 있는 실정입니다. 따라서 우리 공사는 시설관리자로서 우리 공사 토지를 사용승인할 경우 민원이 예상되는 점, 시설관리에 지장을 초래하는 점 등 여러 정황을 검토한 결과 이 사건 신청 토지로의 진출입로 사용은 불가함을 알려드리니, 이 점 양지하시기 바랍니다.’라고 회신하였다. 라. 청구인은 2014. 3. 21. 피청구인에게 피청구인 소유의 이 사건 신청 토지에 대하여 단독주택 건립에 따른 진ㆍ출입로 개설을 사용목적으로 하는 이 사건 신청을 하였다. 마. 피청구인은 2014. 4. 1. 청구인에게 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다. - 다 음 - ○ 귀하께서 신청하신 이 사건 신청 토지 외 1필지의 주택 진출입로 사용승인 신청에 대해서는, 주택을 건립하고자 하는 이 사건 청구인 소유 토지의 개발행위와 관련하여 해당 주민 및 농업인들이 우리 공사에 매립을 반대하는 탄원서를 제출한 바 있습니다. 우리 공사에서도 이미 여러 차례 협의과정이나 문서를 통하여 관련 부서인 ○○시, 그리고 사용자인 귀하께 지역주민들의 민원 내용을 담아 불가하다는 입장을 회신하였습니다. ○ 이 사건 지침 제8조제2항에서도 ‘시설관리자는 신청자의 목적 외 사용으로 인해 민원발생이 예상되는 경우 민원을 예방할 수 있도록 신청자에게 해당 농업기반시설 인근 이해관계자의 동의서를 제출하게 할 수 있다.’라고 명시하고 있습니다. 따라서 본건에 대하여 지역주민과 귀하께서 원만히 해결하시기를 바라며, 우리 공사는 해당 사업에 대한 동의서 등이 제출되면 재협의가 가능함을 알려드리니, 참고하시기 바랍니다. 바. 피청구인의 내부규정인 이 사건 지침 제8조제2항에 따르면, 시설관리자는 신청자의 목적 외 사용으로 인해 민원발생이 예상되는 경우 민원을 예방할 수 있도록 신청자에게 해당 농업기반시설 인근 이해관계자의 동의서를 제출하게 할 수 있다고 되어 있다. 사. 청구 외 상하수도기술사 하○○이 2013년 1월 청구인으로부터 개발행위허가와 관련하여 설계업무를 도급받은 청구 외 정암토목설계사무소에게 제출한 수리검토서에 따르면, 이 사건 청구인 소유 토지의 저류지 일부매립으로 용량변경에 의한 영향을 창원기상관측소 28년(1985년~2012년) 간의 강우기록을 이용하여 통계분석한 확률강우량을 이용 (중략) 100년 빈도 홍수유출량으로 저류지의 현재와 변경 후의 홍수위와 주변지역에 미치는 영향을 검토한 결과는(중략) 저류지를 일부 매립할 경우 매립전보다 수위는 약간 상승하나 100년 빈도 홍수발생시 홍수위는 주변지역과 제방 지반고와는 충분한 여유를 가지고 있어 주변지역이 침수로 인한 피해는 없을 것으로 검토되었다고 되어 있다. 아. 우리 위원회에서 2015. 1. 6. 직권으로 조사한 바에 따르면 이 사건 신청 토지의 현황은 다음과 같고, 토지대장에 따르면 이 사건 신청 토지의 지목은 도로로 되어 있다. 자. 이 사건 청구인 소유 토지의 현황은 다음과 같고, 위 토지에서 주천강 방면으로 물이 나가는 통로의 상부 폭은 9m, 하부 폭은 5m, 높이는 3m 가량이다. 차. 청구인 및 피청구인에게 확인한 결과, 청구인의 이 사건 신청서에 첨부된 설계도면에 따르면 이 사건 청구인 소유 토지의 경사면을 살려 4m의 수로를 설치하도록 되어 있다고 한다. 이에 따라 토목공사가 이루어질 경우 다음과 같이 그 수로의 상부 폭은 9m, 하부 폭은 4m, 높이는 3m 가량이 될 것이다. 카. 이 사건 청구인 소유 토지와 주변 토지(제방 겸 농로)의 높이 차는 3m 가량이고, 이 사건 청구인 소유 토지 주변 토지(농로)와 1.5km 가량 상류 지역 토지의 높이 차는 50cm 정도로 거의 없었으며, 위 상류 지역은 다음과 같이 주로 주택보다는 논, 밭과 과수원으로 되어 있고, 그 수로의 상부 폭은 3m, 하부 폭은 1m, 높이는 1m 가량이다. 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 등 가. 관계법령 1) 구 「행정절차법」 제4조제2항에 따르면 행정청은 법령등의 해석 또는 행정청의 관행이 일반적으로 국민들에게 받아들여졌을 때에는 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있는 경우를 제외하고는 새로운 해석 또는 관행에 따라 소급하여 불리하게 처리하여서는 아니 되고, 같은 법 제5조에 따르면 행정청이 행하는 행정작용은 그 내용이 구체적이고 명확하여야 하며, 행정작용의 근거가 되는 법령등의 내용이 명확하지 아니한 경우 상대방은 해당 행정청에 그 해석을 요청할 수 있으며, 이 경우 해당 행정청은 특별한 사유가 없으면 그 요청에 따라야 하고, 같은 법 제23조제1항에 따르면 행정청은 처분을 할 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 하며, 같은 법 제26조에 따르면 행정청이 처분을 할 때에는 당사자에게 그 처분에 관하여 행정심판 및 행정소송을 제기할 수 있는지 여부, 그 밖에 불복을 할 수 있는지 여부, 청구절차 및 청구기간, 그 밖에 필요한 사항을 알려야 한다고 되어 있다. 2) 구 「농어촌정비법」 제2조제6호에 따르면 ‘농업생산기반시설’이란 농업생산기반 정비사업으로 설치되거나 그 밖에 농지 보전이나 농업 생산에 이용되는 저수지, 양수장, 관정 등 지하수 이용시설, 배수장, 취입보, 용수로, 배수로, 유지, 도로, 방조제, 제방 등의 시설물 및 그 부대시설과 농수산물의 생산ㆍ가공ㆍ저장ㆍ유통시설 등 영농시설을 말하며, 같은 법 제23조제1항 및 제2항에 따르면 농업생산기반시설관리자가 농업생산기반시설이나 용수를 본래 목적 외의 목적에 사용하려 하거나 타인(他人)에게 사용하게 할 때에는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 승인을 받아야 하되, 다만 농업생산기반시설관리자가 한국농어촌공사인 경우와 농업생산기반시설의 유지ㆍ관리에 지장이 없는 범위에서 대통령령으로 정하는 경미한 사항인 경우에는 그러하지 아니하며, 제1항에 따른 목적 외의 사용은 그 본래의 목적 또는 사용에 방해가 되지 아니하는 범위에서 하여야 하고, 같은 법 제5항 및 같은 법 시행령 제31조제2항에 따르면 법 제23조제1항 단서에 따라 한국농어촌공사가 관리하는 농업생산기반시설이나 용수를 본래 목적 외의 목적으로 사용하려는 자는 사용신청서를 한국농어촌공사에 제출하여야 하며, 같은 조제3항제1호에 따르면 법 제23조제1항 단서에서 "대통령령으로 정하는 경미한 사항"이란 본래 목적 외의 목적으로 사용하려는 농업생산기반시설의 면적이 300제곱미터 이하인 경우를 말한다고 되어 있다. 나. 판단 1) 청구취지 1에 대한 판단 살피건대, 행정청이 행정처분을 함에 있어서는 법령에 부합하되 내용이 구체적이고 명확한 처분의 근거와 이유를 제시하여야 하고, 또한 농업생산기반시설 관리자가 그 시설의 목적 외 사용신청을 승인함에 있어서 목적 외 사용이 그 본래의 목적 또는 사용에 방해가 되는 경우에는 사용신청을 승인하지 않을 수 있음은 분명하다. 그런데, 위 인정사실에 의하면 피청구인은 청구인으로부터 농업생산기반시설인 이 사건 신청토지의 목적 외 사용신청을 받고, 청구인에게 이 사건 신청토지의 개발행위와 관련하여 해당 주민 및 농업인들이 반대하는 탄원서를 제출하였다는 이유로 사용승인이 불가하고 이 사건 지침 제8조제2항에 따라 지역주민의 동의서 등이 제출되면 재협의가 가능하다는 이유로 이 사건 처분을 하였는바, 이와 같은 처분사유는 그 내용이 추상적일 뿐만 아니라 법령에 부합하는 구체적인 근거와 이유에 해당하지도 않는다 할 것이므로 적법한 처분사유가 될 수 없다. 그렇다면, 이 사건 청구인 소유 토지 및 그 인접토지가 수 십 년간 집중호우나 우기에 유수지역할을 하여 사실상 농업생산기반시설로서의 기능을 하는 사정이 있고 이 사건 신청토지의 본래 목적이 그 유수지 관리를 위한 것이라거나, 적어도 인근의 배수로, 용수로, 유지 등 다른 농업생산기반시설의 관리 또는 인근 농지로의 출입을 위한 것이 본래의 목적인데 청구인에게 이 사건 신청토지의 사용을 승인하면 그 본래의 목적 또는 사용에 방해가 된다는 등 법령에 부합하는 구체적인 사유를 들어 사용승인을 거부함은 별론으로 하고, 피청구인이 들고 있는 이 사건 처분사유는 부적법하므로 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다. 2) 청구취지 2에 대한 판단 앞서 본 바와 같이 지역주민들의 반대민원이 발생하였다는 것을 거부처분의 사유로 든 피청구인의 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하나, 한편 농업생산기반시설은 농업생산활동에 제공하기 위해 설치되는 것으로서 원칙적으로 농업생산활동 목적으로만 사용되어야 하고, 예외적으로 농업생산기반시설을 본래의 목적 외 용도에 사용승인 하는 경우 본래의 목적 또는 사용에 방해가 되지 아니하는 범위의 판단은 해당 농업생산기반시설의 특성에 따라 엄격하게 하여야 할 것인데, 청구인과 피청구인이 제출한 자료만으로는 이 사건 신청토지 본래의 목적 또는 사용이 사실상 유수지 역할을 하는 이 사건 청구인 소유 토지 및 그 인접토지의 유지ㆍ관리를 위한 것인지, 또는 인근의 다른 농업생산기반시설의 관리 또는 출입을 위한 것인지 여부가 분명하지 않고, 나아가 청구인이 이 사건 신청토지를 목적 외 용도로 사용할 경우 그 본래의 목적과 사용에 방해가 되지 않는다고 단정할 수도 없다 할 것이므로 피청구인의 처분사유가 부적법하여 이 사건 거부처분이 위법ㆍ부당하다는 사정만으로 곧바로 피청구인이 청구인에게 이 사건 신청토지에 대한 목적 외 사용을 승인해줄 의무가 있다고 할 수는 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 일부 인정할 수 있으므로, 청구인의 청구 중 피청구인이 2014. 4. 1. 청구인에게 한 농업기반시설 목적 외 사용 승인신청 거부처분에 관한 취소청구는 받아들이기로 하고, 나머지 청구는 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.