농업기반시설목적외사용신청거부처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 수상레저사업을 하기 위하여 전라북도 ○○시 ○○면 ○○리 소재 ○○저수지의 수면을 사용하고자 2004. 7. 5. 저수지 관리자인 피청구인에게 농업기반시설의 목적외사용을 신청하였고, 이에 대하여 2004. 7. 19. 피청구인은 청구인에게 청구인이 신청한 농업기반시설에 대해서는 공개경쟁입찰을 통해 사용자를 선정하고 시ㆍ도지사에게 승인을 신청할 예정이니 그 때 입찰에 참여하라는 내용의 회신(이하 ‘이 건 회신’이라 한다.)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은, 피청구인이 청구인의 신청에 대하여 ‘일반경쟁입찰’을 실시하라는 감사원의 권고조치에 따라 추후 예정된 경쟁입찰에 참여하라는 단순한 견해만을 표명하면서 청구인의 신청을 거부하였는바, 사경제주체가 될 수 없는 피청구인에게 공개경쟁입찰에 의한 임대차계약을 추인하는 감사원의 권고는 공법과 사법관계의 법리를 오해한 부당한 조치인 점, 2004년 6월말 현재 농업기반공사가 관리하는 전국 547개의 저수지가 목적외로 사용되고 있으며, 이 중 청구인과 같은 일반 국민의 신청에 따른 431건의 목적외 사용의 선례에 비추어 볼 때, 피청구인이 청구인의 신청에 대하여 경쟁입찰을 이유로 목적외 사용을 거부하는 것은 평등의 원칙에 위반되는 점 등에 비추어 볼 때 피청구인의 이 건 처분은 재량권을 남용하여 위법ㆍ부당하므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 농업기반시설의 목적외 사용은 당해 농업기반시설의 유지관리 지장 여부, 시설 본래의 목적수행의 방해 여부, 환경 및 수질오염 문제 등 임대 후 일어날 수 있는 제반의 사항을 종합적으로 검토하여 문제가 없다고 판단될 때에 비로소 시ㆍ도지사에게 승인을 신청하는 것이며, 이는 시설관리자로서의 중요한 고유권한이자 의무인바, 청구인의 주장과 같이 사용하고자 하는 자의 신청이 있으면 당연히 피청구인이 승인권자인 시ㆍ도지사에게 승인신청을 하여야 하는 것은 아닌 점, 국가로부터 관할 농업기반시설을 선량하게 관리해야 할 책무를 부여받은 피청구인이 동 시설의 사용에 대하여 사용자, 사용범위, 사용기간, 사용료, 준수사항 및 부대조건 등을 명시하여 계약에 의해 이행하도록 함으로써 임무를 수행하는 것은 정당한 행위인 점, 시설관리비용을 국고에 의존하고 있는 농업기반공사는 경쟁원리에 의한 정당한 사용료 징수로 국가의 재정부담을 덜어주고, 수의계약에 의한 부정ㆍ부조리의 소지를 없애고자 2001년 4월부터 경쟁이 가능한 낚시업, 유선업, 수상레저업 등 저수지 수면사용에 한하여 경쟁입찰에 의한 사용자선정을 원칙으로 하고 있는바, 청구인의 신청대상시설은 임대여부를 검토ㆍ계획 중인 곳으로서 계획 확정시에는 경쟁입찰에 부칠 예정에 있어 청구인에게는 그때 참여하도록 회신한 것인 점 등에 비추어 볼 때, 이 건 회신이 평등의 원칙에 위배된 위법ㆍ부당한 처분이라는 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다. 4. 이 건 청구의 행정심판적격여부 가. 관계법령 행정심판법 제2조, 제3조 및 제4조 농어촌정비법 제16조, 제17조, 제18조, 제20조 및 제23조 동법 시행령 제23조 나. 판 단 (1) 제출된 자료와 기록에 의하면, 청구인이 2004. 7. 5. 전라북도 ○○시 ○○면 ○○리 소재 ○○저수지에 대하여 수상레저사업을 하기 위하여 피청구인에게 농업기반시설의 목적외사용을 신청한 사실, 이에 대하여 피청구인이 2004. 7. 19. 청구인에게 ○○저수지에 대하여 수리시설물 및 수질관리에 대한 지장 여부를 충분히 검토한 후에 목적외 대상지로 확정되면 입찰공고를 실시하여 사용자를 선정할 계획인바, 입찰공고 후 입찰에 참여해달라는 내용의 이 건 회신을 한 사실을 각각 인정할 수 있다. (2) 이 건 행정심판청구가 적법한 지에 대하여 살펴본다. (가) 「농어촌정비법」 제20조 및 동법 시행령 제23조의 규정을 종합하면, 농업기반시설관리자가 농업기반시설을 본래 이외의 목적으로 사용하고자 하거나 다른 자에게 사용하게 할 때에는 목적외 사용의 사유 등을 기재한 승인신청서를 시ㆍ도지사에게 제출하여 승인을 얻어야 한다고 되어 있고, 농업기반시설의 목적외 사용은 그 본래의 목적 또는 사용에 방해가 되지 아니하는 범위 안에서 하여야 한다고 되어 있으며, 동법 제16조 및 제17조의 규정에 의하면, 농림부장관은 국가가 시행한 농업기반정비사업으로 설치된 농업기반시설에 대하여는 농업기반공사로 하여금 관리하도록 할 수 있고, 이때에 농업기반시설의 관리자는 시ㆍ도지사에게 등록하여야 한다고 되어 있다. 또한, 「행정심판법」 제3조 제1항의 규정에 의하면, 행정심판은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 제기할 수 있다고 되어 있고, 동법 제2조 제1항의 규정에 의하면, 처분이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 되어 있으며, 여기에서 행정청이 국민으로부터 어떠한 신청을 받고서 이를 거부하거나 그 신청에 따르는 내용의 행위를 하지 아니한 것이 행정심판의 대상이 되는 처분이나 부작위가 되기 위해서는 국민이 행정청에 대하여 그 신청에 따른 처분을 하여 줄 것을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 권리가 있어야 한다고 할 것이다. (나) 그런데, 위 인정사실 및 관계법령의 내용을 종합해 보면, 농업기반시설의 목적외 사용 여부에 대한 승인권은 피청구인의 신청이 있을 경우 시ㆍ도지사의 권한에 속하는 것이고, 농업기반시설의 관리자인 피청구인은 시ㆍ도지사의 승인을 얻어 당해 농업기반시설을 본래의 목적외로 사용하거나 또는 다른 자에게 사용하게 할 수 있다고 한 것일 뿐, 청구인과 같은 일반 국민의 경우에 농업기반시설을 본래의 목적외로 사용하게 하여 달라는 신청을 피청구인에게 할 수 있는 권한이 없을 뿐만 아니라, 청구인이 피청구인에게 이 건 ○○저수지에 대하여 목적외 사용을 신청하였다고 하더라도 피청구인이 이러한 청구인의 요구에 대하여 이를 이행하여야 할 법률상의 의무가 있다고 볼 수는 없을 것이므로, 피청구인이 청구인의 신청에 대하여 행한 이 건 회신은 피청구인의 민원에 대한 안내 또는 단순한 견해 표명에 불과하고 이로 인하여 청구인의 법률상 지위에 직접적인 변동을 가져오는 것이 아니어서 이 건 회신을 행정심판의 대상이 되는 처분으로 볼 수는 없다고 할 것이므로, 이 건 행정심판의 청구는 심판제기의 요건을 결한 부적법한 청구라 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 의결한다.